PPP模式在解決政府債務(wù)治理中的相關(guān)探究①

西安歐亞學(xué)院 高菲

PPP模式在解決政府債務(wù)治理中的相關(guān)探究①

西安歐亞學(xué)院 高菲

PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展的大環(huán)境下，在保證公共服務(wù)有效提供的同時(shí)，地方政府要積極考慮滿足資本化逐利的特性，從而有效解決政府的債務(wù)這個(gè)重要問(wèn)題。本文在西安市政府債務(wù)存在一定壓力的背景下，分析PPP模式在地方政府債務(wù)問(wèn)題具體應(yīng)用中存在的問(wèn)題，并提出幾點(diǎn)建議。

PPP模式 地方政府 債務(wù)治理

2016年初，《西安市政府性債務(wù)管理辦法》的正式運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施，作為西安市政府在努力化解債務(wù)支出難題，嘗試財(cái)政支出多樣化解決方面正在展開(kāi)積極的思考與嘗試。作為多樣化政府資金來(lái)源的有效手段之一的PPP模式，在政府債務(wù)治理中起到了重要的作用，但因?yàn)樵赑PP模式運(yùn)營(yíng)初期，如何合理地利用該種模式，使其更好地為地方政府債務(wù)管理提供支持，是新近探討的熱點(diǎn)議題。

1　政府債務(wù)及經(jīng)濟(jì)政策現(xiàn)狀分析

根據(jù)國(guó)家審計(jì)局最新摸底審計(jì)報(bào)告，截至2013年底，中國(guó)政府負(fù)債超過(guò)56萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)近兩成。與此同時(shí)，中國(guó)政府2013年資產(chǎn)總額111.9萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)近一成，增速遠(yuǎn)低于負(fù)債增速。其中，15個(gè)目標(biāo)省會(huì)城市中債務(wù)壓力排名最高的10個(gè)為：南京、成都、廣州、合肥、昆明、長(zhǎng)沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。2015年，西安市財(cái)政總收入1114.66億元，較上年增長(zhǎng)9.3%；全市一般公共預(yù)算收入650.99億元，完成預(yù)算的103.3%，增長(zhǎng)（下同）16.3%。2015年，全市一般公共預(yù)算支出917.24億元，增長(zhǎng)12.9%。民生領(lǐng)域支出770.44億元，增長(zhǎng)15.1%。2015年底，省政府核定西安市地方政府債務(wù)限額共計(jì)1838.8億元，其中，一般債務(wù)722億，專項(xiàng)債務(wù)1116.8億元。

作為真正反映地方政府償債能力的公共預(yù)算收入，2015年西安市政府公共預(yù)算收入650.99億元，雖然取得了16.3%的增長(zhǎng)率，但與其舉債規(guī)模而言還存在一定差距。同時(shí)，目前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入增速放緩；剛性支出持續(xù)增長(zhǎng)，收支矛盾突出，部分專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)固化，使用效益有待提升，更給西安市政府債務(wù)管理帶來(lái)了一定的壓力。如何解決好政府負(fù)債率過(guò)高，同時(shí)保證政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有效投入，是擺在地方政府面前的一大問(wèn)題。

十八屆三中全會(huì)明確提出，將加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理作為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，提出建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。PPP模式正是滿足十八屆三中全會(huì)的要求，通過(guò)建立利潤(rùn)分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，建立公私合作的伙伴關(guān)系，在解決地方政府投融資問(wèn)題的同時(shí)，為地方政府的債務(wù)問(wèn)題找到了有效的解決方法。

2　PPP模式對(duì)政府債務(wù)的具體作用

2.1PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式（Public—Private—Partnership）是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

2.2PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式主要有伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)三個(gè)特征。PPP模式可以把私人企業(yè)和地方政府部門雙方的優(yōu)勢(shì)都顯示出來(lái)，充分發(fā)揮地方政府的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和良好的協(xié)調(diào)作用，并結(jié)合私人企業(yè)的靈活創(chuàng)業(yè)和有效管理，可以極大地降低項(xiàng)目費(fèi)用，推進(jìn)投資主體實(shí)現(xiàn)多元化，合作雙方取長(zhǎng)補(bǔ)短、科學(xué)地承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大項(xiàng)目的應(yīng)用范圍。通過(guò)PPP模式的應(yīng)用，政府部門和私人企業(yè)基于一個(gè)共同的目標(biāo)，形成合作伙伴關(guān)系，以最小的資源為社會(huì)提供最多的產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)，伴隨著伙伴關(guān)系而來(lái)的第二個(gè)特征是利益共享，如果不能實(shí)現(xiàn)良好的利益共享，也無(wú)法維持可持續(xù)的伙伴關(guān)系。當(dāng)然，與利益共享伴隨著的還有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，在PPP中，公共部門都是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小，這樣才能建立良好的伙伴關(guān)系。

3　PPP模式在具體應(yīng)用中的問(wèn)題

當(dāng)前西安市在積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施，加大資源型開(kāi)發(fā)的背景下已經(jīng)在PPP模式的應(yīng)用方面進(jìn)行了多方嘗試和積極探索。環(huán)顧PPP模式在全球的積極發(fā)展，主要在以下方面表現(xiàn)出如下的問(wèn)題。

3.1風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制不健全

作為PPP三大特點(diǎn)之一的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，一直是如何實(shí)現(xiàn)良好伙伴關(guān)系所要解決的首要問(wèn)題。

可以看到，近年來(lái)隨著PPP在中國(guó)的蓬勃發(fā)展，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部及央行對(duì)于PPP頒布了一系列政策指導(dǎo)、制度安排，但這些政策安排都大多集中于收益保障方面的考慮，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的相關(guān)考慮還比較少，風(fēng)險(xiǎn)如何在合作雙方分配，地方政府使用社會(huì)資源所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)如何平衡還未建立妥善的解決方案。

3.2利益分配的多方利益如何平衡

作為社會(huì)資本的天性——盈利，其參與PPP項(xiàng)目的初衷與目的就是為了實(shí)現(xiàn)盈利。PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)中必須有效地滿足其目的。但是，PPP模式的運(yùn)營(yíng)方式?jīng)Q定了其必須通過(guò)對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行收費(fèi)而滿足其盈利，就必須解決盈利性與公益性二者之間利益的平衡。要保證在調(diào)動(dòng)社會(huì)資源積極投入PPP項(xiàng)目的同時(shí)，也讓公眾在享受公共基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)享受較低的收費(fèi)，是PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

3.3對(duì)PPP項(xiàng)目有效性的真假識(shí)別

在PPP蓬勃發(fā)展的今天，出現(xiàn)不少PPP項(xiàng)目本不具備PPP的條件，完全是通過(guò)包裝生拉硬套，只是希望想用政策去搶資源。PPP項(xiàng)目多是通過(guò)包裝，政府承諾等爭(zhēng)取上級(jí)政策和資金的怪圈。

這樣一方面會(huì)影響真正有意義的PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，同時(shí)，降低政策和資金的使用效率，對(duì)PPP項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)有效的真假甄別，否則政策和資金的使用效率就會(huì)大大降低，甚至?xí)a(chǎn)生巨額虧損。

3.4法律規(guī)章制度的缺乏

PPP模式在我國(guó)尚處于初級(jí)推廣階段，我國(guó)現(xiàn)階段多是政策層面和操作層面對(duì)其給予指導(dǎo)，但缺乏相應(yīng)的法律支持。在我國(guó)，法律環(huán)境并不完善，提升PPP模式的法律規(guī)范層級(jí)，對(duì)于明確地方政府的責(zé)任，給予社會(huì)資本以必要的信息保證是十分重要的。

4　PPP項(xiàng)目對(duì)西安市債務(wù)的建議

4.1做到項(xiàng)目的有效甄別

分析PPP項(xiàng)目的特性可以看出，PPP項(xiàng)目集中在投資規(guī)模較大，經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，有較強(qiáng)的區(qū)域性和收費(fèi)性的項(xiàng)目上。西安市政府的債務(wù)項(xiàng)目主要集中在市政建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)、土地收儲(chǔ)、保障性住房、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、教科文衛(wèi)等六大類具有準(zhǔn)公益性項(xiàng)目上。但其中部分項(xiàng)目，如保障房中的公租房和廉租房、農(nóng)林水利中的供水和灌溉類水庫(kù)、公益水電站等項(xiàng)目在利用社會(huì)資本參與其中運(yùn)行，保證項(xiàng)目本身的盈利性不發(fā)生變化還需要進(jìn)一步考慮。同時(shí)，對(duì)于即將到期或已經(jīng)到期的項(xiàng)目，利用PPP模式就缺乏必要性。

4.2項(xiàng)目分層次分階段有序開(kāi)展

在西安市考慮引進(jìn)的數(shù)個(gè)PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)按照該P(yáng)PP項(xiàng)目的服務(wù)邊界是否清晰、服務(wù)可否具體量化、服務(wù)可以清晰具體量化定價(jià)、項(xiàng)目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流是否都有保障來(lái)判斷引進(jìn)的先后順序。同時(shí)，先考慮短期債務(wù)解決的PPP項(xiàng)目，短期債務(wù)對(duì)政府的償債壓力比較大，需要優(yōu)先化解。如果保持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，長(zhǎng)期債務(wù)的償債壓力會(huì)有所減輕。

4.3在政策支持的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)?？刂?/p>

對(duì)于引進(jìn)PPP項(xiàng)目的領(lǐng)域，需要考慮消除行業(yè)政策性壁壘，協(xié)調(diào)相關(guān)預(yù)算和會(huì)計(jì)管理制度，對(duì)一些盈利性較差，收費(fèi)性不強(qiáng)的項(xiàng)目應(yīng)給予必要的靈活激勵(lì)政策。同時(shí)，在PPP化解政府債務(wù)的同時(shí)，對(duì)于準(zhǔn)公益項(xiàng)目只是改變了現(xiàn)金支出的時(shí)間，債務(wù)性質(zhì)并沒(méi)有改變，所以不是引進(jìn)得越多越好，如果一味追求數(shù)量，有可能會(huì)給政府帶來(lái)更大的債務(wù)壓力。

總之，在PPP項(xiàng)目蓬勃發(fā)展的大環(huán)境下，如何有效地解決政府的債務(wù)問(wèn)題，在保證公共服務(wù)有效提供的同時(shí)，滿足資本化逐利的特性，是西安市政府需要積極考慮的重要問(wèn)題。在具體運(yùn)行中，需要我們更認(rèn)真地去思考其優(yōu)勢(shì)及弊端，發(fā)揮PPP項(xiàng)目更大的效應(yīng)。

［1］西安市財(cái)政局官網(wǎng)政務(wù)公開(kāi)資料［S］.

［2］陜西省財(cái)政局官網(wǎng)政務(wù)公開(kāi)資料［S］.

［3］楊明.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與化解［J］.財(cái)稅審計(jì)，2016（7）.

［4］孫輝.Y地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析與管理建議［D］.安徽大學(xué)，2015（05）.

F221

A

2096-0298（2016）10（a）-174-02

①西安市政府自行發(fā)債問(wèn)題研究（15EA05）；陜西省地方政府自行發(fā)債問(wèn)題研究（2015D029）。