關(guān)于征收農(nóng)業(yè)水資源稅的若干思考

□河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心主任 劉印良

關(guān)于征收農(nóng)業(yè)水資源稅的若干思考

□河北省水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心主任 劉印良

根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，財(cái)政部先后會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局、水利部，印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（財(cái)稅〔2016〕53號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）、《水資源稅改革試點(diǎn)辦法》的通知（財(cái)稅〔2016〕55號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確從2016年7月1日起，在河北省開展水資源稅改革試點(diǎn)工作。

鑒于城鎮(zhèn)生活、工礦企業(yè)等非農(nóng)用水已有征收水資源費(fèi)的工作基礎(chǔ)，“費(fèi)改稅”工作相對(duì)容易一些，因而已在全省按時(shí)開展起來。但是，長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)用水，特別是農(nóng)業(yè)灌溉用水從未征收過水資源費(fèi)，而且農(nóng)業(yè)灌溉用水情況又十分復(fù)雜，在現(xiàn)有水（電、油）費(fèi)外增加一塊水資源稅將直接關(guān)系到 “三農(nóng)問題”和國(guó)家糧食安全問題。如何科學(xué)、合理地確定好用水限額標(biāo)準(zhǔn)、征稅稅率、工作流程、責(zé)任主體等，顯得十分重要。

1.實(shí)行水資源稅改革意義重大

如同能源、礦產(chǎn)資源等一樣，水資源也是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略性資源，從法理角度講也應(yīng)該計(jì)征水資源稅。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出：“加快資源稅從價(jià)計(jì)征改革，清理取消相關(guān)收費(fèi)基金，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”，進(jìn)一步在政策層面提出了深化改革的要求。

由于地形地貌的特殊性以及降水在時(shí)空分布上的極端不均勻性，我國(guó)的水資源總量并不寬裕，北方地區(qū)更是資源性缺水嚴(yán)重。多年來，河北省作為糧食主產(chǎn)區(qū)，為保障國(guó)家糧食安全做出了貢獻(xiàn)，但也付出了慘痛的代價(jià)——地下水連年超采，漏斗區(qū)逐步擴(kuò)大，生態(tài)、地質(zhì)問題凸顯。在連續(xù)3年實(shí)施地下水超采綜合治理后，及時(shí)開征水資源稅，不僅有利于進(jìn)一步喚醒和增強(qiáng)全民的節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)和加強(qiáng)水資源的節(jié)約和保護(hù)，推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，而且有利于進(jìn)一步完善國(guó)家稅種體制和財(cái)政稅收，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2.計(jì)征農(nóng)業(yè)水資源稅的實(shí)踐思考

2.1其它資源稅計(jì)征的有效做法

目前，國(guó)家征收礦產(chǎn)資源稅、能源稅（以汽油為例）的做法可以簡(jiǎn)單歸納為兩點(diǎn)，即零起點(diǎn)和按量征。這種做法的最大好處顯而易見：易于操作、體現(xiàn)公平。但這種模式不適于征收農(nóng)業(yè)水資源稅。

2.2計(jì)征農(nóng)業(yè)用水水資源稅面臨的困難

僅就河北省而言，不僅農(nóng)業(yè)用水種類繁多、形式各異，而且這項(xiàng)改革將涉及千家萬戶，難以用一個(gè)（種）尺度去精準(zhǔn)計(jì)征，尤其在當(dāng)下的探索階段，更沒有一個(gè)現(xiàn)成的模式去參照。

一是各地情況復(fù)雜多樣。河北省有11個(gè)地級(jí)市、近140個(gè)行政縣（含縣級(jí)市），有7個(gè)灌溉分區(qū)，農(nóng)業(yè)用水情況千差萬別。

按取用水水源來分，有井灌區(qū)、渠灌區(qū)、井渠雙灌區(qū)；從取用水層看，井灌可分為深層水、淺層水；從水資源稟賦看，可分為貧水區(qū)、相對(duì)富水區(qū)（可理解為井的出水量大小和畝均水權(quán)多少）；從灌溉方式看，可分為高壓灌溉、低壓灌溉；從灌溉對(duì)象看，可分為糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物（果樹、蔬菜、棉花等）；從管理方式看，可分為專業(yè)管理（如有灌區(qū)管理單位）、用水合作組織管理、承包式管理、村級(jí)集體組織管理、個(gè)體管理等，不一而足。

二是計(jì)量設(shè)施普遍不健全。目前，河北省約有90萬眼機(jī)井，但普遍沒有安裝或沒有正常使用計(jì)量設(shè)施，直接按量計(jì)征難以實(shí)現(xiàn)。全省有21處大型灌區(qū)和130處中型灌區(qū)，渠首（取水口）計(jì)量基本都沒有問題，末級(jí)（斗口）計(jì)量手段和精度則參差不齊。不僅如此，其管理體制、工程狀況、運(yùn)行狀況、用水保證率、現(xiàn)行水價(jià)、水費(fèi)實(shí)收率、計(jì)收方式、渠系水有效利用系數(shù)等情況也相差較大、情況復(fù)雜。

三是各縣水資源稟賦不同、水權(quán)額度差別大。受所處地理?xiàng)l件與流域位置限制影響，各縣的水資源承載能力和水權(quán)額度差距很大，即使同一地區(qū)，最多的畝均用水170m3左右，最少的畝均用水僅40m3左右，給確定限額標(biāo)準(zhǔn)造成極大困難。一方面，若以水權(quán)作限額，則即使用水量相同但因行政區(qū)域不同而繳稅不同 （即同行不同價(jià)，同量不同價(jià)），對(duì)農(nóng)民而言顯然有失公允；另一方面，若在全省使用一個(gè)統(tǒng)一的限額標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)然要區(qū)分用途），則又不利于促進(jìn)節(jié)水、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)以供定需目標(biāo)。

四是歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重影響。幾千年來，除去直接成本（如人工費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)等）外，農(nóng)業(yè)灌溉用水都是無償?shù)?，從未繳過水資源費(fèi)，更未繳納水資源稅；同時(shí)，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)畝均收益尚不足千元，廣大農(nóng)民享受著國(guó)家給予的各種補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。在此情況下，開征農(nóng)業(yè)水資源稅既需要深入研究細(xì)節(jié)，也需要廣泛宣傳到位，更需要以一種“潤(rùn)物無聲”的方式進(jìn)行。

對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行“限量用水，超用征稅”，既是深化改革的需要，也是思想觀念的重大變革。完成這一前無古人的偉大事業(yè)，需要勇氣，需要擔(dān)當(dāng)，需要智慧。

2.3計(jì)征農(nóng)業(yè)水資源稅的基本構(gòu)想

一是應(yīng)遵循的基本原則。根據(jù)《通知》和《辦法》的有關(guān)規(guī)定，推行農(nóng)業(yè)水資源稅的改革應(yīng)堅(jiān)持以下原則。簡(jiǎn)便易行原則：提出的工作方案、工作流程要易于理解，易于接受，易于推行；因地制宜原則：在同一大原則的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同行政區(qū)劃、不同水源、不同作物等，分別測(cè)算，分類施策；低成本原則：充分利用現(xiàn)有人力資源和管理體制，最大限度地降低改革與管理成本；取之于民用之于民原則：征收農(nóng)業(yè)水資源稅的主要目的之一就是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，因此，所征得的大部分水資源稅應(yīng)留存當(dāng)?shù)卣?，主要用于新建、改建、維修地方水利設(shè)施，以方便農(nóng)民節(jié)約用水；可復(fù)制可推廣原則：基本思路、基本做法要在一縣、一地、一省，乃至全國(guó)同類地區(qū)能夠推廣。

二是目前可行的基本做法。按照《通知》和《辦法》的原則精神，結(jié)合河北省農(nóng)業(yè)用水的實(shí)際情況，可將征收農(nóng)業(yè)水資源稅的基本做法簡(jiǎn)單描述為：設(shè)定限額，超限征稅，從價(jià)計(jì)征，征返結(jié)合。具體分類敘述如下。

取用地下水情況。限額標(biāo)準(zhǔn)：以經(jīng)過確權(quán)的水權(quán)額度為限額，亦即水權(quán)即為水資源稅起征點(diǎn)；計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)：0.2元/ m3，即年度內(nèi)每畝用水量超過水權(quán)額度時(shí)，每超用一方水征收兩毛錢的水資源稅；計(jì)收路徑：以電計(jì)量、以電計(jì)稅，即通過典型調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、科學(xué)測(cè)算等手段，合理確定水—電折算系數(shù)，將限額用水換算成限額用電，將以水征稅變成以電征稅，最終實(shí)現(xiàn)超限征收水資源稅的目的；責(zé)任主體：以縣為核算單元，水利部門負(fù)責(zé)核定每個(gè)農(nóng)業(yè)用水戶每年具體的對(duì)應(yīng)水權(quán)的平價(jià)電額度（即限額用電量）、水—電折算系數(shù)；電力部門負(fù)責(zé)核定每個(gè)農(nóng)業(yè)用水戶對(duì)應(yīng)計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)的超限額電價(jià)附加（即應(yīng)稅電價(jià)），并代征農(nóng)業(yè)水資源稅，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)與電力部門進(jìn)行稅款結(jié)算，并將年度應(yīng)征水資源稅足額征收入庫。

應(yīng)征稅額=超限電量×應(yīng)稅電價(jià)；

應(yīng)稅電價(jià)=計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn) （0.2元/m3)×水電折算系數(shù)（m3/kW·h）；

超限電量=年度總用電量－限額用電量。

取用地表水情況。限額標(biāo)準(zhǔn)：省內(nèi)現(xiàn)行灌溉 《用水定額》；計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)：0.1元/m3,即年度內(nèi)每畝用水量超過現(xiàn)行灌溉定額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，每超用一方水征收一毛錢；計(jì)收路徑：配水、計(jì)量點(diǎn)設(shè)在斗渠口，以村為核算單元，以供、用水雙方簽字認(rèn)可的結(jié)算水量為基礎(chǔ)，在扣除限額后，按照計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)計(jì)征水資源稅；責(zé)任主體：灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)核定各個(gè)用水村組的實(shí)用水量、超限水量。各村組用水管理人員（如專業(yè)澆地組織、用水承包者、村兩委班子等）負(fù)責(zé)核定各戶的實(shí)灌面積與實(shí)用水量?？h級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)核定應(yīng)稅金額，并計(jì)征到戶、征繳入庫。

應(yīng)征稅額=超限水量×計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)（0.1元/m3);

超限水量=實(shí)用水量－現(xiàn)行灌溉用水定額。

井渠雙灌情況。為最大限度地節(jié)約地下水資源，在井渠雙灌區(qū)鼓勵(lì)優(yōu)先使用地表水。對(duì)年度內(nèi)使用雙水源的用水戶，按照上述方法分別計(jì)征水資源稅，但重點(diǎn)核征地下水資源稅，尤其是在地下水超采區(qū)，當(dāng)?shù)乇硭肯鄬?duì)較充裕時(shí)，可以由當(dāng)?shù)卣诼男邢嚓P(guān)程序后，適度調(diào)節(jié)兩種水資源稅稅率，以更有效地保護(hù)地下水資源。

2.4農(nóng)業(yè)水資源稅的使用

征收農(nóng)業(yè)水資源稅是一個(gè)新生事物，既要積極穩(wěn)妥，又要發(fā)揮好它完善稅制、促進(jìn)節(jié)水的正面作用。借鑒衡水市桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”的好經(jīng)驗(yàn)，建議將所征農(nóng)業(yè)水資源稅的絕大部分留在當(dāng)?shù)刎?cái)政，主要作為節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)資金、用于改善地方水利工程設(shè)施條件、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源稅征管。

2016-12-01