城鎮(zhèn)化的另一端

王紹光

(香港中文大學(xué) 政治與公共行政學(xué)系， 香港 999077)

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城鎮(zhèn)化的另一端

王紹光

(香港中文大學(xué) 政治與公共行政學(xué)系， 香港 999077)

城鎮(zhèn)化我們可以分成兩端:一端是特大城市，一端就是我們講的上千萬(wàn)以上的城市，這樣的城市實(shí)際上是城市群，跟周邊已經(jīng)混在一塊，這樣的在中國(guó)有十來(lái)個(gè)，在世界上非常少見(jiàn)的，當(dāng)然最后一端就是現(xiàn)在差不多六十萬(wàn)的村莊，在中間還有很多端有大城市、中等城市、小城市一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些我都列了一些簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)在這兒。從政府的政策意向來(lái)講，我們稍微往前推一點(diǎn)點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，十六大的時(shí)候?qū)嶋H上提出了新農(nóng)村建設(shè)的問(wèn)題，包括在十七大的時(shí)候有那么一個(gè)決定，要把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為一個(gè)戰(zhàn)略任務(wù)來(lái)推進(jìn)，所以那一段時(shí)間的新農(nóng)村建設(shè)就農(nóng)村方面得到很多關(guān)注，十八大提出了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的問(wèn)題，十八大以后有一段時(shí)間，城鎮(zhèn)化的話題非常之熱，我們也知道去年發(fā)表了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，今年分2批又發(fā)表了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)名單》，那么這樣看起來(lái)城鎮(zhèn)化引起更大的關(guān)注，最近重新又把城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題提出來(lái)，習(xí)近平講要繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，然后要雙輪驅(qū)動(dòng)，我覺(jué)得這個(gè)關(guān)注點(diǎn)很有意思。政府的政策很快的變成了人們和媒體的關(guān)注，我用百度指數(shù)來(lái)看這個(gè)社會(huì)面和媒體面的關(guān)注點(diǎn)，在十六大、十七大以后，新農(nóng)村建設(shè)關(guān)注的比較多，但是十八大以后，有一段時(shí)間，新型城鎮(zhèn)化的關(guān)注要高得多，最近，慢慢的下來(lái)，這講的不是政策面，而是社會(huì)面和媒體面。

那么在實(shí)際影響政策的導(dǎo)向方面，有些做政策研究，尤其是中央部門里面做政策研究的一些同事們的看法可能影響比較大，比如國(guó)務(wù)院發(fā)展中心的那些專家，他們的看法是中國(guó)的城市平均偏小，他們的處方是在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里面，中國(guó)的主要任務(wù)是要擴(kuò)大大城市，尤其是很大的城市，他們列舉了一些理由，這個(gè)實(shí)際上他們說(shuō)是一方面，另一方面利益驅(qū)動(dòng)也導(dǎo)致實(shí)際上的情況就是中國(guó)的城市化是朝一方面偏大都會(huì)化，我們?nèi)绻阎袊?guó)的城市分成50萬(wàn)人以上和50萬(wàn)人以下的話，我們看從2000年到2013年，50萬(wàn)人以下的城市數(shù)量實(shí)際上是下降的，50萬(wàn)人以上的數(shù)量上升，也可以分100萬(wàn)人以上或者500萬(wàn)人以上，趨勢(shì)也是一樣的，就是整體上是往大的偏。最近，OECD做了一個(gè)比較長(zhǎng)的研究，它很清楚的第一個(gè)最重要的觀察就是中國(guó)的城鎮(zhèn)系統(tǒng)越來(lái)越集中，集中的意思是說(shuō)，現(xiàn)在大量的往15個(gè)上千萬(wàn)人的都會(huì)區(qū)集中，那么按照他們所提供的一個(gè)功能式的定義，什么叫城鎮(zhèn)，什么叫非城鎮(zhèn)，按照他們的定義，中國(guó)會(huì)有59%的人口在大的都會(huì)區(qū)里面或者周邊生活，這個(gè)比重比OECD發(fā)達(dá)國(guó)家的平均比重40%要高得多。

中國(guó)的超大都會(huì)區(qū)就是1000萬(wàn)人以上的，還有特大都會(huì)區(qū)500萬(wàn)--1000萬(wàn)人，然后大都會(huì)區(qū)150-500萬(wàn)人，然后都會(huì)區(qū)，50萬(wàn)人以下不算都會(huì)區(qū)。這樣比較2010年和2000年人口，你可以看到越大的都會(huì)區(qū)的發(fā)展速度實(shí)際上是越快，那么都會(huì)區(qū)和中等城市的發(fā)展速度反倒是比較慢一點(diǎn)的，所以都印證了中國(guó)的城鎮(zhèn)化是偏大的這個(gè)方向。如果拿中國(guó)和OECD的國(guó)家(這都是發(fā)達(dá)國(guó)家)比較，其中也包括韓國(guó)這些稍微后發(fā)展的新型發(fā)達(dá)國(guó)家在里面。我們看到中國(guó)如果按大都會(huì)區(qū)，50萬(wàn)人以上的都會(huì)區(qū)人口的集中度，剛才我講了59%的話，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比其他國(guó)家都高得多，東亞兩個(gè)地區(qū)卻是特殊一點(diǎn)，韓國(guó)和日本也都是在60%以上，他們的大量人口集中在50萬(wàn)人以上，但是在其他的OECD國(guó)家里面，大量的人口實(shí)際上生活在50萬(wàn)人以下的都會(huì)區(qū)，看發(fā)展速度也是如此，不管是看發(fā)展速度，還是其他，這是比較OEDC國(guó)家和中國(guó)在幾乎同一個(gè)時(shí)期里面，我們可以看到，大都會(huì)區(qū)中國(guó)的發(fā)展速度是極快，然后越往小的地區(qū)發(fā)展速度是越慢，就是在這個(gè)十年期間，這都是證明了一個(gè)觀點(diǎn)：中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)于偏向大都會(huì)區(qū)，就是500萬(wàn)人以上，尤其是100萬(wàn)人以上，500萬(wàn)人上，我們看到很多人有一個(gè)誤解，就是其他發(fā)達(dá)國(guó)家的人口居住比較集中，我們研究歐盟27國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)現(xiàn)，它的城鎮(zhèn)化的人口平均規(guī)模是5500人，它的城鎮(zhèn)的定義往往就是5000人就夠格了，所以它大量的人實(shí)際上在很小的地方生活，我們知道中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就已經(jīng)很大了，我看到中國(guó)的頭一千強(qiáng)那個(gè)鎮(zhèn)，最少的也有95000人，多的是五六十萬(wàn)人一個(gè)鎮(zhèn)，包括最基層的鎮(zhèn)比歐盟的平均規(guī)模都要大。看日本也是一樣，日本以前也有很多層級(jí)，但它后來(lái)把基層的市町村三級(jí)合成一個(gè)層級(jí)，那我們看市町村的平均的話，也就是127000人，就是它的市町村的基層的下面的情況。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化的另一端你就看到比較停滯，比如說(shuō)建制鎮(zhèn)的數(shù)量、地級(jí)市的數(shù)量、縣級(jí)市的數(shù)量，我們看到2000年前后，基本上就不增長(zhǎng)，增長(zhǎng)的全都是大都會(huì)區(qū)，其他的都不增長(zhǎng)。我們可以看到地級(jí)單位數(shù)從2000年以后就基本上不增長(zhǎng)了，地級(jí)市占地級(jí)單位的比重也基本上不增長(zhǎng)了，這是縣級(jí)，縣級(jí)的單位現(xiàn)在越來(lái)越少，那么縣級(jí)市占縣級(jí)單位的比重也就不增長(zhǎng)了，這個(gè)是建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)好像看起來(lái)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比重還在不斷上漲，但是這是一個(gè)誤導(dǎo)，因?yàn)檎麄€(gè)建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量都在下降，所以實(shí)際上也都沒(méi)有增長(zhǎng)。所以我們現(xiàn)在看到的城鎮(zhèn)化是由兩端發(fā)展的，到底向哪一個(gè)方向發(fā)展關(guān)系到今天剛才賈教授講的問(wèn)題、王司長(zhǎng)講的問(wèn)題，我覺(jué)得都跟它有關(guān)系，你往哪個(gè)方向發(fā)展，很多問(wèn)題會(huì)隨之而來(lái)，隨之而去，那么我們現(xiàn)在看到中國(guó)的那個(gè)城市化基本上走的是大都會(huì)化這一端，所以我現(xiàn)在就非常簡(jiǎn)單的一個(gè)問(wèn)題和假設(shè)，大都會(huì)化是否有利于中國(guó)整體的城鄉(xiāng)一體化，如果我們講城鄉(xiāng)一體化，大都會(huì)化在東部沿海地區(qū)也許可以解決一些城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題，像浙江這些地方可以，但是到了很多中部地區(qū)和西部地區(qū)的話，發(fā)展大都會(huì)的話是否有利于整體的城鄉(xiāng)一體化？那么第二個(gè)問(wèn)題是什么樣的城鎮(zhèn)化才有利于城鄉(xiāng)一體化？我們這個(gè)會(huì)上談到的很多問(wèn)題，我覺(jué)得都不能從鄉(xiāng)村研究或者城鎮(zhèn)來(lái)做研究，必須從城鎮(zhèn)一體化來(lái)做研究，但是在空間布局上，到底應(yīng)該是什么樣的城鎮(zhèn)化，才有利于一體化，這個(gè)很重要。

正好來(lái)以前，我看到陳錫文10月17日有個(gè)講話，講話我覺(jué)得相當(dāng)不錯(cuò)，他最后一句話就是我的看法，就是城鎮(zhèn)化本身需要做一些反思，就是城鎮(zhèn)化到底怎么走這條路，就是以前有一些爭(zhēng)論，實(shí)際上這個(gè)發(fā)展也走向一端偏的一個(gè)局面，那么到底應(yīng)該怎么走，現(xiàn)在我覺(jué)得確實(shí)需要反思，我自己的假設(shè)認(rèn)為，對(duì)分布廣闊的地、縣、鎮(zhèn)級(jí)進(jìn)行城鎮(zhèn)化，更有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，而不是把大家的資源都投放到超大城市和特大都會(huì)區(qū)里面去，這就是我要講的一個(gè)觀察。