制約溫州市域鐵路“R+P”開發(fā)模式的土地因素分析

王夷萍

(溫州市鐵路與軌道交通投資集團(tuán)有限公司　浙江溫州　325000)

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制約溫州市域鐵路“R+P”開發(fā)模式的土地因素分析

王夷萍

(溫州市鐵路與軌道交通投資集團(tuán)有限公司浙江溫州325000)

摘要香港地鐵成功的“R+P”開發(fā)模式對于溫州市域軌道建設(shè)具有重大的借鑒意義，主要體現(xiàn)在緩解交通壓力、減少運營虧損、提高軌道企業(yè)自身價值等方面，但在國內(nèi)，目前運用該模式時還存在諸多難點。針對溫州市域軌道建設(shè)實際面臨的情況，僅從土地方面著手，分析“R+P”模式中開發(fā)用地的土地取得方式、用地指標(biāo)及耕地占補(bǔ)指標(biāo)3種較為關(guān)鍵的土地制約因素。在借鑒已有研究及實踐工作的基礎(chǔ)上，提出建議：研究溫州市域軌道沿線土地綜合開發(fā)用地取得的政策，并提出相應(yīng)的實施細(xì)則；制定耕地耕作層表土剝離實施細(xì)則；爭取用地指標(biāo)上下聯(lián)動；通過以上措施，破解土地制約因素。

關(guān)鍵詞“R+P”開發(fā)模式；溫州市域鐵路；土地制約因素；建議

眾所周知，軌道交通建設(shè)是一項投資額巨大，且后期運營經(jīng)濟(jì)效益不高的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。目前,我國內(nèi)地的地鐵等軌道交通運營基本都處于虧損、需政府財政補(bǔ)貼的狀態(tài)。究其原因，是由于軌道交通企業(yè)缺乏自身“造血”功能，即企業(yè)大都只是承擔(dān)軌道交通建設(shè)，沒有享受到軌道建設(shè)帶來的沿線土地價值的升值。換言之，軌道交通建設(shè)帶動的沿線土地增值效益對于軌道交通企業(yè)外溢。

溫州作為浙江省的地級市，靠政府財政補(bǔ)貼進(jìn)行鐵路建設(shè)及運營，會給當(dāng)?shù)卣斦砭薮蟮膲毫?。為此，在《國?wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》(國辦發(fā)〔2014〕37號)未 出 臺 之 前，市域鐵路就積極地致力于學(xué)習(xí)港鐵“R+P”(軌道+物業(yè))模式，很早就提出“以地養(yǎng)路”的發(fā)展思路，秉承TOD發(fā)展理念——建軌道就是建城市。市域軌道建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)自覺地融為一體，符合國家對于城市發(fā)展的新要求。

1“R+P”對溫州市域鐵路建設(shè)的意義

“R+P”開發(fā)模式來源于香港地鐵30多年成功的發(fā)展模式，是一種集軌道交通投資、建設(shè)、運營和沿線物業(yè)開發(fā)于一體的綜合開發(fā)模式。在該模式下，政府可選擇不對軌道交通企業(yè)直接投資，僅需將沿線的土地資源授予港鐵公司，同時按規(guī)劃建設(shè)軌道交通前的市場地價標(biāo)準(zhǔn)收取地價，相當(dāng)于把部分的土地增值收益給予港鐵公司。就是這種開發(fā)模式，成就了港鐵公司的可持續(xù)發(fā)展[1]。

與香港城市相比，溫州也屬于地少人多的城市，常住人口超過700萬人，可利用的土地資源與香港一樣，非常稀缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相當(dāng)活躍，然而對比城市的發(fā)展程度及土地的產(chǎn)出效益，卻與之存在著天壤之別，在溫州流行著這么一句話“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。這句話反映出溫州城市發(fā)展的現(xiàn)狀——“半城市化”，溫州城市發(fā)展在土地的利用結(jié)構(gòu)、方式及效率等方面還有待很大程度上的提高。

對于溫州市域軌道建設(shè)，“R+P”開發(fā)模式有著非常積極的借鑒作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1)其開發(fā)模式是將軌道交通建設(shè)與沿線物業(yè)開發(fā)有機(jī)結(jié)合的一種發(fā)展模式，通過優(yōu)良的設(shè)計，實現(xiàn)軌道交通站場與周邊商業(yè)或住宅物業(yè)的無縫接駁，將吸引更多的市民使用軌道交通，不僅起到緩解交通壓力的作用，同時可減少人們對汽車的依賴和使用程度，從而減少汽車尾氣排放，減少環(huán)境污染，符合《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕64號)文件精神。

2)軌道交通與沿線物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計，對于城市集約、節(jié)約、高效利用土地也將起到積極的帶動作用。

3)沿線物業(yè)的開發(fā)因軌道交通的建設(shè)也將得到升值，使軌道交通企業(yè)不僅能夠支付高額的建設(shè)成本，也能因此吸引客流量以改善運營收益，減少運營虧損。

4)軌道交通運營規(guī)律與房地產(chǎn)開發(fā)的價值規(guī)律相結(jié)合，二者互為補(bǔ)充，體現(xiàn)在軌道交通建設(shè)將TOD理念納入?yún)^(qū)域規(guī)劃，整體建設(shè)，軌道基礎(chǔ)設(shè)施先建設(shè)，待其建設(shè)完成后，周邊地價明顯上升，通過開發(fā)的時間差換取的土地收益將彌補(bǔ)建設(shè)費用[2]，軌道企業(yè)通過自持物業(yè)，又可提高軌道企業(yè)的自我“造血”功能，減少政府因后期運營虧損帶來的財政壓力。

2土地制約因素分析

“R+P”開發(fā)模式在香港已成功運作30多年，但在內(nèi)地目前還處于初期研究及實踐階段，這種開發(fā)模式在內(nèi)地實行還存在諸多難點，下面結(jié)合溫州市域鐵路在土地方面存在的難點作分析。

2.1“P”部分土地取得的政策因素制約

港鐵“R+P”中“P”即沿線開發(fā)用地，香港政府按規(guī)劃建設(shè)軌道交通前的市場地價標(biāo)準(zhǔn)收取地價，港鐵公司享有沿線一定規(guī)模土地在軌道交通建設(shè)開通后的增值收益，港鐵公司將軌道與物業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，自主通過公開、公平的招標(biāo)方式選擇物業(yè)開發(fā)商實施具體開發(fā)行為，支付全部或部分地價，承擔(dān)開發(fā)費用。地鐵公司實施全程監(jiān)管、協(xié)調(diào)，并與開發(fā)商按開發(fā)協(xié)議約定的條款分享物業(yè)開發(fā)收益。香港政府給予港鐵公司的這種獲取土地的方式，將軌道交通建設(shè)帶來的沿線土地的升值部分讓利于企業(yè)，企業(yè)自主開發(fā)使得港鐵公司具有自主“造血”功能，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，成為世界上少有的能盈利的地鐵企業(yè)。

深圳地鐵4號線，在項目設(shè)計之初，試圖完全引入港鐵的“R+P”，但在項目最終審批階段，遭遇土地政策制約，深圳政府欲以協(xié)議出讓方式授予地鐵4號線項目公司沿線土地開發(fā)權(quán)成為泡影，不得不改變供地方式，協(xié)議出讓改為類似于定向性“招拍掛”模式的公開出讓方式[1]。《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”[3]?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部第 11 號令)第四條 “商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”[4]。

因此，以現(xiàn)有土地出讓政策，在無法突破法律、政策的前提下，溫州市域鐵路“R+P”開發(fā)模式中的“P”部分也只能通過招拍掛公開出讓方式取得，這種公開出讓土地的出讓底價是規(guī)劃后的土地價格，這樣的拿地方式意味著市域鐵路建設(shè)企業(yè)無法享受到鐵路建設(shè)帶來的沿線土地增值收益，土地溢價部分不能回歸軌道交通建設(shè)企業(yè)。即使是走類似于深圳4號線定向招拍掛的公開出讓土地方式，也存在被人摘牌的可能。如果缺少沿線自主物業(yè)開發(fā)的支撐，即便以土地出讓資金全部補(bǔ)充建設(shè)資金來源，對于促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展及成長，其意義也不大。

2.2土地指標(biāo)要素的制約

2.2.1用地計劃指標(biāo)的制約

《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)”[5]。《土地利用年度計劃管理辦法》(中華人民共和國國土資源部令第26號)第十三條規(guī)定“沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”[6]。

市域鐵路作為省重點交通項目，主線工程用地指標(biāo)按照規(guī)定可申請省重點項目單列用地計劃指標(biāo)，而“R+P”(軌道+物業(yè))模式中的“P”(沿線物業(yè))經(jīng)營性開發(fā)用地指標(biāo)參照(國辦發(fā)〔2014〕37號)“落實綜合開發(fā)用地指標(biāo)支持政策，鐵路建設(shè)項目配套安排的土地綜合開發(fā)所需新增建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)省級人民政府嚴(yán)格審核后，暫由國土資源部予以計劃單列”[7]。但如何具體落實解決，目前浙江省針對此文未出臺實施細(xì)則，各方說法不一，造成具體落實解決困難。如果新增建設(shè)用地指標(biāo)由市一級解決，對于溫州市是一項沉重的壓力。據(jù)統(tǒng)計，溫州市全市11個縣市區(qū)近3年每年切塊指標(biāo)數(shù)量平均總量約為933.8 hm2(約14 000畝)，分配到各區(qū)縣指標(biāo)平均約為85 hm2(約1 270畝)。這些是各個縣市區(qū)自己需要解決區(qū)域建設(shè)的指標(biāo)，基本不可能用于支持軌道交通企業(yè)開發(fā)綜合用地。因此，想要進(jìn)行“R+P”(軌道+物業(yè))開發(fā)很大程度上會受“P”物業(yè)開發(fā)用地部分計劃指標(biāo)的制約。

2.2.2耕地占補(bǔ)制度的制約

《土地管理法》規(guī)定：“非農(nóng)業(yè)建設(shè)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的要求繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”[8]。 由于項目建設(shè)單位基本不具備開墾耕地的各項條件，繳納耕地開墾費或者購買耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)用以完成耕地補(bǔ)充是目前溫州市唯一可行的途徑。溫州耕地后備資源非常匱乏，優(yōu)良的耕地資源更是稀缺，耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)費水漲船高，據(jù)了解，購買指標(biāo)價格225～375萬元/hm2(15～25萬元/畝)不等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于浙江省規(guī)定繳納的耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部《關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》(國土資發(fā)〔2014〕18號)，提出“落實耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量并重、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”[9]的新要求，對于溫州七山一水二分田的地方來說，耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制以及在當(dāng)前“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)，占水田補(bǔ)水田”政策愈加嚴(yán)格的勢態(tài)下必將成為制約溫州市城市建設(shè)發(fā)展的重要因素。

市域鐵路近期共設(shè)3條線，S1線、S2線、S3線，形成環(huán)大羅山的軌道交通環(huán)線，目前S1線用地已取得國土資源部批復(fù)，S2線正在前期籌備中，S3線也在準(zhǔn)備初期工作。S1線、S2線、S3線市域鐵路“R+P”(軌道+物業(yè))模式，需周邊土地支撐軌道交通企業(yè)建設(shè)及運營。建設(shè)開發(fā)勢必會占用到部分耕地，在整個大形勢下，耕地占補(bǔ)機(jī)制也必將成為影響市域軌道建設(shè)發(fā)展的重要制約因素之一。

3建議

綜上所述，可以看出溫州市域鐵路走“R+P”開發(fā)模式在土地方面已可謂步履艱難，但是不進(jìn)行“R+P”開發(fā)模式，市域鐵路建設(shè)及后期運營又將讓溫州市政府背上沉重的財政負(fù)擔(dān)，“為了建軌道而建軌道”的思路已經(jīng)不符合目前的軌道建設(shè)新理念。溫州市域軌道不僅肩負(fù)著改善市民出行的任務(wù)，還起到帶動城市綜合發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間組織結(jié)構(gòu)，助推溫州“1650”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施，通過“R+P”開發(fā)模式形成的TOD社區(qū)，其串珠式發(fā)展模式，對于整合城市功能、做美溫州將起到助推作用[10]。因此，市域軌道要成為可持續(xù)發(fā)展的項目來建設(shè)，“R+P”開發(fā)模式也是當(dāng)前可選擇的最可行的道路，然而要在這條路上走得通、走得順，針對土地方面的制約因素，筆者認(rèn)為對下面幾個問題還要進(jìn)行不斷的探索和研究。

1) 研究溫州市域軌道沿線綜合開發(fā)土地取得的政策。學(xué)習(xí)深圳土地作價出資經(jīng)驗，將沿線土地以作價出資方式直接注入軌道交通企業(yè)；學(xué)習(xí)上海市2014年4月21日印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見(暫行)》規(guī)定“用于經(jīng)營性開發(fā)的部分，按規(guī)劃建設(shè)軌道交通前的市場評估地價收取”[11]，制定出適合溫州市域軌道的沿線土地綜合開發(fā)土地取得政策的具體實施方案，賦予軌道交通企業(yè)對沿線物業(yè)開發(fā)更多的設(shè)計、規(guī)劃等建議權(quán)。

2) 落實用地指標(biāo)省部級聯(lián)動解決實施方案細(xì)則。針對國辦發(fā)〔2014〕37號，進(jìn)一步研究指標(biāo)解決落實方案，建議市域鐵路主線工程用地指標(biāo)按照省重點項目申請省留指標(biāo)解決，綜合開發(fā)用地部分根據(jù)國辦發(fā)〔2014〕37號由國土資源部計劃單列。單列指標(biāo)建議分年度逐年給予落實，一方面緩解地方轉(zhuǎn)而未供土地積存壓力，另一方面緩解軌道企業(yè)對于綜合開發(fā)用地的開發(fā)壓力。

3) 節(jié)地挖潛，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地。制定沿線土地詳細(xì)的投入產(chǎn)出評價體系，對于軌道交通沿線土地進(jìn)行層層梳理、篩選，對于利用方式不合理、利用效率低下的存量建設(shè)用地優(yōu)先將其劃入沿線綜合開發(fā)用地范圍，盡可能少占用耕地資源，統(tǒng)一由軌道交通企業(yè)謀劃、建設(shè)，“騰籠換鳥”，提升土地的使用價值。

4) 制定耕地耕作層表土剝離實施細(xì)則?！锻恋毓芾矸ā返谌l“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”?！蛾P(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》要求“全面實施耕作層剝離再利用制度，建設(shè)占用耕地特別是基本農(nóng)田的耕作層應(yīng)當(dāng)予以剝離，用于補(bǔ)充耕地的質(zhì)量建設(shè)；超過合理運距，不宜直接用于補(bǔ)充耕地的，應(yīng)用于現(xiàn)有耕地的整治”。借鑒全國耕地耕作層表土剝離試點城市工作經(jīng)驗，建議制定溫州市《建設(shè)占用耕地耕作層表土剝離實施細(xì)則》《建設(shè)占用耕地耕作層表土剝離技術(shù)規(guī)范》等文件，主要明確耕地耕作層表土剝離工作內(nèi)容、工作程序、實施主體、資金來源及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，為溫州市域鐵路項目開辟建設(shè)占用耕地耕作層表土剝離工作打下基礎(chǔ)。

5) 爭取政策支持。溫州土地資源，尤其是耕地后備資源匱乏，地方解決耕地占補(bǔ)困難重重，爭取政策支持，由省里統(tǒng)籌給予落實解決。最后建議在制定耕地占補(bǔ)制度時轉(zhuǎn)變思路，重點落腳于耕地的質(zhì)量，而不在數(shù)量，占補(bǔ)應(yīng)以質(zhì)量來對等，而不是僅在于數(shù)量上達(dá)到平衡，建設(shè)占用耕地耕作層表土剝離制度還應(yīng)與農(nóng)村土地綜合整治、土地復(fù)墾等工作相結(jié)合實施。

參考文獻(xiàn)

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[8] 土地管理法：中華人民共和國國務(wù)院令第28號[A].修訂本.北京，2004.

[9] 關(guān)于強(qiáng)化管控落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知：國土資發(fā)〔2014〕18號[A].北京，2014.

[10] 丁建宇.軌道交通+新型城鎮(zhèn)化理念推進(jìn)溫州市域鐵路建設(shè)[C]//軌道交通、城市化建設(shè)與金融綜合支持研討會.溫洲,2013.

[11] 上海市發(fā)展改革委員會，上海市規(guī)劃和國土資源管理局.關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見(暫行)：滬發(fā)改城〔2014〕37號[A].上海，2014.

(編輯：曹雪明)

Land Restriction in the “R+P” Development Mode of Wenzhou Regional Railway

Wang Yiping

(Wenzhou Mass Transit Railway Investment Group Co., Ltd., Wenzhou 325000)

Abstract:“R+P”, the successful development mode of Hong Kong Metro, has provided important references for Wenzhou regional railway construction, which can help to ease traffic pressure, reduce operating losses, improve the railway enterprise's own value and so on. But there are many difficulties in the application of this mode. Considering the actual problem of the Wenzhou regional railway construction, this article analyzed three kinds of land restriction in “R+P” mode, including the mode of land acquisition, the land use index as well as the farmland requisition-compensation index. Some suggestions are given: the land use policy of Wenzhou regional railway should be studied; implementation details should be formulated; and the detailed rules for the implementation of arable layer of topsoil stripping to compensate farmland and the land index fluctuation linkage solution should be drawn up.

Key words:“R+P” development mode; Wenzhou regional railway; land restriction; suggestion

doi:10.3969/j.issn.1672-6073.2016.03.008

收稿日期:2015-06-04修回日期: 2015-06-16

作者簡介:王夷萍，女，工程師，從事溫州市域鐵路土地政策及項目前期等研究工作，5792773@qq.com

中圖分類號U239.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號1672-6073(2016)03-0029-04