共治與自治互動(dòng)是破解社區(qū)治理難題的關(guān)鍵

李鴻淵

[摘要]居民自治是社區(qū)治理的基礎(chǔ)，但是居民自治面臨著資源缺乏、參與不足等困境，而社區(qū)共治強(qiáng)調(diào)的是政府、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、社區(qū)單位、居民協(xié)商合作共同參與和維護(hù)社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供給的過(guò)程，社區(qū)共治與居民自治良性互動(dòng)的優(yōu)勢(shì)就在于其在保持社區(qū)自治活力的前提下，調(diào)動(dòng)更多主體參與到社區(qū)共同體的維護(hù)和發(fā)展中，以實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)的資源共享，優(yōu)化基層社會(huì)秩序。

[關(guān)鍵詞]共治；自治；社區(qū)治理；對(duì)策

[中圖分類號(hào)] D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）03-0051-03

社區(qū)共治與自治是社區(qū)治理的兩個(gè)方面，二者的良性互動(dòng)才能推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。上海市松江區(qū)廣富林街道松云水苑居民區(qū)開展社區(qū)自治與共治有效互動(dòng)的實(shí)踐證明，提升基層社會(huì)共治與自治的良性互動(dòng)是破解基層社會(huì)治理難題的根本之策。

一、社區(qū)共治與自治中的失衡與沖突

隨著社區(qū)服務(wù)管理功能的不斷增強(qiáng)，社區(qū)自治與共治聯(lián)動(dòng)是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)，然而由于當(dāng)前社會(huì)體制機(jī)制的弊端，社區(qū)自治陷入委托—代理的困境、自主權(quán)的困境和社區(qū)黨政關(guān)系等困境之中。[1]因此，只有認(rèn)識(shí)到二者一致協(xié)同與沖突失衡，才能更好地界定和整合基層社會(huì)不同治理模式。

（一）沖突與失衡。社區(qū)治理主體有社區(qū)（街道）、居民委員會(huì)、業(yè)委會(huì)和居民自治組織等，社區(qū)（街道）是社區(qū)治理的行政主導(dǎo)方，是具有行政權(quán)力和各類資源的共治，業(yè)委會(huì)等自治組織是典型的自組織，是社區(qū)自治的內(nèi)推力，而居民委員會(huì)是基層共治和自治的組織橋梁和紐帶。理想的結(jié)構(gòu)是社區(qū)（街道）是主導(dǎo)，居委會(huì)建設(shè)是支撐，居民自治是基礎(chǔ)。但是實(shí)際上社區(qū)自治與共治中經(jīng)常面臨沖突，具體表現(xiàn)為：一是社區(qū)居民多元，利益需求多樣。社區(qū)中有居民、政府組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位等構(gòu)成的縱橫交錯(cuò)的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，由于社區(qū)人口的流動(dòng)化、人口的老齡化，不同群體的利益訴求出現(xiàn)多樣與沖突。二是居委會(huì)行政化明顯，自治能力不足。作為社區(qū)自治主體的居委會(huì)，經(jīng)常處于一種超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重。居委會(huì)實(shí)際上已成為社區(qū)（街道）及其工作的承受者和操作層，主要為政府職能部門服務(wù)，甚至居民委員會(huì)的選舉考評(píng)都由政府或街道辦事處控制管理，嚴(yán)重影響了社區(qū)的居民自治。[2]居委會(huì)的自治功能在行政化的趨勢(shì)下大部分落空，而出現(xiàn)了居民自治中基于物業(yè)產(chǎn)生的業(yè)委會(huì)在開展自治。三是自治與法律打架?；鶎幼灾卧趯?shí)踐中由于過(guò)分倚重投票，反而出現(xiàn)了以多數(shù)人投票的形式剝奪少數(shù)人的合法權(quán)益，也有通過(guò)民主的形式通過(guò)與法律規(guī)定相左的協(xié)議，或者超出民主自治的范圍行使民主自治，民主自治與法律打架也成為基層社會(huì)治理的難題。

（二）治理困境。所謂治理，是個(gè)人和機(jī)構(gòu)共同管理的諸多方式的總和，它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排。[3]治理是否有效重要標(biāo)準(zhǔn)就是能否解決社區(qū)居民面臨的各種難題，有效治理不是沒(méi)有問(wèn)題，或者預(yù)先解決好一切難題，其關(guān)鍵在于能夠提供反映問(wèn)題、解決問(wèn)題的制度通道。以筆者親身經(jīng)歷所見，現(xiàn)實(shí)中社區(qū)治理面臨種種無(wú)解困境，制度設(shè)計(jì)紛紛落空，集中表現(xiàn)為：一是“鄰避主義”。大多數(shù)人對(duì)社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心，平時(shí)不參與，也不積極配合，但是一旦和自己的利益有關(guān)，反而過(guò)度參與、非理性維權(quán)，對(duì)業(yè)委會(huì)每一項(xiàng)事情都是懷疑、質(zhì)疑，讓一些熱心為居民服務(wù)的人心寒退出。二是“公地悲劇”，只關(guān)注和維護(hù)自身的權(quán)益，對(duì)公共區(qū)域的環(huán)境、綠化置若罔聞，基本的文明素養(yǎng)缺乏。三是“沉默大多數(shù)”，大多數(shù)人不參與，不發(fā)言。個(gè)別人的參與成了大多數(shù)人的意見，甚至左右結(jié)果，一些小區(qū)業(yè)委會(huì)很難選舉產(chǎn)生。四是法律困境，對(duì)居民區(qū)自治規(guī)則不認(rèn)同，投票產(chǎn)生的決議也不能執(zhí)行，社區(qū)（街道）和居委會(huì)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，很多事情都會(huì)在拖延低效的不作為執(zhí)法面前而抵消。

（三）成因分析。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的居民自治，必須具備一定的條件：第一，社區(qū)居民的自治意識(shí)和自治能力；第二，成熟完善的非政府、非營(yíng)利組織；第三，足夠的社會(huì)空間。當(dāng)前，我國(guó)還不完全具備實(shí)行居民自治的條件，這就意味著我國(guó)的居民自治還很不成熟。[4]一是社區(qū)治理體制不順，頂層設(shè)計(jì)缺乏。城市管理事務(wù)下移，街道層層分解，居委會(huì)不堪重負(fù)；繼而導(dǎo)致居委自治能力不強(qiáng)，其原因是頂層設(shè)計(jì)不明確，居委會(huì)自身身份模糊，居委會(huì)減負(fù)效果不明顯。二是治理主體責(zé)任不清，功能發(fā)揮受限。社區(qū)治理主體相互交叉，治理主體多元，但是居民有了問(wèn)題還是會(huì)碰到踢皮球，根源在于責(zé)任主體不明確，條塊關(guān)系不順，基層社會(huì)的社會(huì)矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社會(huì)組織發(fā)展緩慢，公共服務(wù)短板。由于社會(huì)組織發(fā)育遲緩、社工人才嚴(yán)重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社會(huì)組織依托，居委會(huì)一旦專注于自治決策事項(xiàng)，居民的服務(wù)需求則會(huì)落空。四是社區(qū)居民主動(dòng)參與意識(shí)淡薄，缺乏內(nèi)在動(dòng)力。在社區(qū)建設(shè)活動(dòng)中，參與者大多是老年人和待業(yè)在家人員，大量的社區(qū)居民和駐區(qū)單位缺乏主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的責(zé)任意識(shí)，大多數(shù)上班族仍游離于社區(qū)活動(dòng)之外，參與群體的單一性制約了社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

二、松云水苑社區(qū)共治與自治的實(shí)踐探索

廣富林街道松云水苑居民區(qū)是松江新城有名的“民工小區(qū)”。從共治與自治良性互動(dòng)的角度看，松云水苑居委會(huì)在街道和居民之間穿針引線，巧妙解決了復(fù)雜的社區(qū)治理難題，其背后的邏輯就是社區(qū)共治與自治的良性互動(dòng)，發(fā)揮基層社會(huì)化解社會(huì)矛盾的體制效能。

（一）依法治理，建立居民共同的自治規(guī)則。依法治理是前提，共治與自治都需要在大家共同認(rèn)可的規(guī)則上，這樣才不會(huì)亂了章法，也避免了一事一議，無(wú)章可循。2011年松云水苑作為松江區(qū)“群租整治”的試點(diǎn)小區(qū)，以“四位一體”為核心，居民代表為骨干的小區(qū)“議事園”發(fā)揮了有效的自治作用，通過(guò)了“全體業(yè)主大會(huì)關(guān)于群租整治的決議”，修訂了《小區(qū)管理規(guī)約》，“決議和規(guī)約”作為小區(qū)的“憲法”，緊緊依托居民自治為抓手，為打贏整治“群租”戰(zhàn)役提供了行之有效的“法律”依據(jù)。居民的參與熱情勢(shì)不可擋，小區(qū)也已甩掉“民工水苑”臟、亂、差的帽子，呈現(xiàn)出管理有序、和諧相處、快樂(lè)生活的新氣象。

（二）民主治理，成立民主議事平臺(tái)。涉及到居民利益的事項(xiàng)要讓居民議，大家參與協(xié)商來(lái)解決。“松云議事園”是小區(qū)民主議事的平臺(tái)，居委會(huì)從每個(gè)租賃戶中選派一名代表納入“議事園”，通過(guò)召開座談會(huì)、宣傳政策法規(guī)、商議小區(qū)事務(wù)等形式，增強(qiáng)他們自我管理的意識(shí)，并引導(dǎo)他們做好同戶室人員的宣傳思想工作。松云水苑居民區(qū)通過(guò)搭好“議事園”平臺(tái)，讓社區(qū)群眾參與社區(qū)自治，居民自己出想法、出技術(shù)、出制度，使困擾已久的群租問(wèn)題迎刃而解。居民還通過(guò)“議事園”會(huì)議制定了一系列決議，如針對(duì)業(yè)主裝潢敲承重墻的現(xiàn)象出臺(tái)了《小區(qū)裝潢與違章搭建交付文明保證金的辦法》；針對(duì)租戶高空拋物、破壞門禁、拆取消防設(shè)施等現(xiàn)象，出臺(tái)了《防“群租”對(duì)租戶收取文明保證金的決議》；針對(duì)部分出租房業(yè)主不按時(shí)繳納物業(yè)費(fèi)的問(wèn)題，出臺(tái)了《關(guān)于租戶代繳物業(yè)費(fèi)的決議》；為了規(guī)范會(huì)議召開流程，出臺(tái)了《業(yè)主大會(huì)召開具體程序和責(zé)任分工的決議》。這些“自治”決議，收到了很好的治理效果，也讓居民知道小區(qū)正在做些什么，居民應(yīng)該享受的權(quán)益和應(yīng)盡的義務(wù)是什么。

（三）共同治理，搭建聯(lián)席會(huì)的共治平臺(tái)。在基層社會(huì)治理中，黨和政府的主導(dǎo)始終是關(guān)鍵。堅(jiān)持群眾當(dāng)家作主，組織群眾有序參與，必須有合適的組織和活動(dòng)平臺(tái)。為此，松云水苑搭建了“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議”平臺(tái)，當(dāng)居民有訴求時(shí)，先要召開“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議”，提出訴求者、相關(guān)居民代表、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司及“自治工作團(tuán)組”相關(guān)負(fù)責(zé)人都要出席。他們討論并決定是否就此訴求召開相應(yīng)“聽證會(huì)”或“協(xié)調(diào)會(huì)”。在聽證（協(xié)調(diào)）會(huì)上，訴求者可提出更詳細(xì)的意圖或方案。會(huì)后，“自治工作團(tuán)組”會(huì)把會(huì)議內(nèi)容傳達(dá)給每戶居民，征詢意見，以實(shí)現(xiàn)全民參與。

（四）居民自治，培養(yǎng)社區(qū)居民自治骨干。群眾自治工作的關(guān)鍵不僅是要鼓勵(lì)黨員參加社區(qū)建設(shè)，成為群眾自治工作的核心力量。同時(shí)，社區(qū)黨組織也要不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區(qū)文化、社區(qū)維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)現(xiàn)和培育一些“社區(qū)領(lǐng)袖”，帶動(dòng)和凝聚一大批居民群眾，推動(dòng)自治工作的健康發(fā)展。比如，松云水苑太極拳、舞蹈隊(duì)等團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人都是社區(qū)文體活動(dòng)陣營(yíng)中名副其實(shí)的“社區(qū)領(lǐng)袖”。居委會(huì)還在樓組長(zhǎng)、在冊(cè)黨員、教師代表中選出熱心公益事業(yè)的居民，成立了“臨時(shí)業(yè)主代表小組”，彌補(bǔ)了由于業(yè)委會(huì)還未成立而存在的解決小區(qū)事務(wù)的空缺。同時(shí)，與8位大學(xué)城教師代表建立網(wǎng)上信箱，定期牽頭召開教師和物業(yè)公司座談會(huì)，共同獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，形成了良好的溝通機(jī)制。

（五）團(tuán)隊(duì)自治，大力培育社區(qū)自治團(tuán)隊(duì)。有效的自治需要組織的有效參與，社區(qū)團(tuán)隊(duì)則是居民組織參與的中間橋梁。松云水苑居民區(qū)設(shè)立5個(gè)自治團(tuán)組，包括文明創(chuàng)建、綜合治理、環(huán)保護(hù)綠、文體教育和關(guān)愛互助，成員皆由居民組成。居委會(huì)借助社區(qū)網(wǎng)絡(luò)招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關(guān)居民加入其中。根據(jù)居民興趣和社區(qū)需求，在5個(gè)團(tuán)組下，又設(shè)立了近20個(gè)小團(tuán)隊(duì)，如環(huán)保護(hù)綠自治工作團(tuán)組中，就有愛綠護(hù)綠服務(wù)隊(duì)、清潔家園服務(wù)隊(duì)、垃圾分類服務(wù)隊(duì)等不同小組。自治團(tuán)組獨(dú)立“運(yùn)作”，定期召開例會(huì)，交流工作，商討下一階段活動(dòng)安排。自治團(tuán)組是居委會(huì)開展工作的延伸和助手，原先不少由居委會(huì)承擔(dān)的事，都“賦權(quán)”給了自治團(tuán)組，這也激發(fā)了居民的參與熱情。

三、用自治與共治聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理法治化的制度協(xié)同

（一）三位一體，厘清基層社會(huì)治理主體的權(quán)責(zé)邊界。一是多元共治。在三位一體共治格局中，社區(qū)黨組織主要是發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好黨組織服務(wù)和利益訴求表達(dá)功能，居委會(huì)要發(fā)揮居民自治優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮好直接聯(lián)系服務(wù)居民的紐帶優(yōu)勢(shì)，業(yè)委會(huì)要發(fā)揮其物權(quán)利益優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮引領(lǐng)業(yè)主合法理性自治的優(yōu)勢(shì)。二是黨組織主導(dǎo)。要防止九龍治水，必須創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建活動(dòng)，不是替代不同治理主體的依法治理行為，而是切實(shí)發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要給居民以組織依靠和支持，為不同治理主體之間的矛盾提供協(xié)商的平臺(tái)。社區(qū)黨組織應(yīng)該在共治與自治中發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)等作用，引導(dǎo)社區(qū)共治與居民自治交融互動(dòng)、共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)的資源共享。三是形成治理體系。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，就是要發(fā)揮主導(dǎo)作用，推進(jìn)法治政府和服務(wù)政府建設(shè)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，真正服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾；改進(jìn)社會(huì)治理方式，運(yùn)用法治思維和法治方式治理社會(huì)。對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)各種利益機(jī)制的和諧穩(wěn)定。

（二）協(xié)商治理，搭建自治共治交融互動(dòng)新格局。一是搭建區(qū)域化協(xié)商治理平臺(tái)。依托黨組織的整合凝聚優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮執(zhí)政黨優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)權(quán)威性共治，通過(guò)黨建聯(lián)建工作加強(qiáng)社區(qū)不同性質(zhì)單位之間的聯(lián)系，強(qiáng)化黨組織主導(dǎo)的各方力量協(xié)商治理，整合街道（社區(qū)）轄區(qū)內(nèi)的各種治理資源。二是完善網(wǎng)格化管理服務(wù)通道。按照縱向到邊，橫向到底的原則，依托信息化和網(wǎng)格化的管理手段，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的全覆蓋，從而體現(xiàn)協(xié)作性共治，通過(guò)多部門的合作過(guò)程，解決單個(gè)部門不能解決或不易解決的問(wèn)題。三是深化多元主體協(xié)同共治。社區(qū)共治是互惠基礎(chǔ)上的合作，即借助科層制、市場(chǎng)機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等混合機(jī)制，達(dá)到各方利益的平衡和效果的最優(yōu)化。[5]建立包括政政協(xié)同、政社協(xié)同、政企協(xié)同、多方協(xié)同的社區(qū)委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與基層社會(huì)治理的對(duì)接，并把基層社會(huì)治理融入到整個(gè)國(guó)家治理體系中，提升基層社會(huì)治理的范圍和價(jià)值。

（三）依法治理，培養(yǎng)法治素養(yǎng)和規(guī)則意識(shí)。一是培育居民參與的寬容感。避免參與中的過(guò)激行為，引導(dǎo)大家盡可能地采取制度內(nèi)表達(dá)自己的利益訴求，而不是采用極端的行為，對(duì)一些問(wèn)題的解決給予必要的包容，包括對(duì)解決問(wèn)題所需要的程序和時(shí)間，以及對(duì)處理結(jié)果的服從。二是培養(yǎng)居民參與的道德感。要引導(dǎo)居民在自治行為中遵守法律的規(guī)定，不侵犯其他人的合法權(quán)益，在維權(quán)的同時(shí)不對(duì)社會(huì)造成不必要的負(fù)擔(dān)。三是培養(yǎng)居民參與的責(zé)任感。要對(duì)居民自治主體意識(shí)行為進(jìn)行引導(dǎo)和教育，及時(shí)疏導(dǎo)公民的情緒，讓居民在合法有序的適度自治參與中充分表達(dá)利益訴求，通過(guò)尊重居民的正當(dāng)權(quán)益提升其對(duì)社會(huì)的責(zé)任感。

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作者系中共上海市松江區(qū)委黨?？蒲惺抑魅?、副教授

責(zé)任編輯：劉 捷