淺析韓國行政中心復(fù)合型都市規(guī)劃

金相郁+張東哲

摘 要：近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，韓國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象日顯突出。為緩解首都圈的人口擁擠和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，韓國國會經(jīng)過多次的協(xié)商最終決定，在距首爾115公里、釜山225公里、大田30公里的忠清南道燕岐郡與公州市交界處建設(shè)行政中心復(fù)合型都市。世宗市位于韓國國土的幾何中心，具有天然的地理優(yōu)勢。因此，就影響世宗市規(guī)劃與目前建設(shè)過程的因素，即政治·社會因素、居民和諧、公務(wù)員通勤，以及行政機(jī)構(gòu)搬遷后可能會出現(xiàn)的行政效率低下問題進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：行政中心復(fù)合型都市;城市建設(shè);韓國首都圈

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1673-291X（2015）23-0078-02

引言

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，韓國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象日顯突出。韓國首爾經(jīng)濟(jì)圈的形成主要緣于首爾和仁川兩大城市緊密的地理位置以及資源優(yōu)勢。首爾、仁川經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)抑制以及產(chǎn)業(yè)升級等發(fā)展階段，最終形成目前以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局。為緩解首都圈的人口擁擠和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，韓國前總統(tǒng)盧武鉉于2003年韓國第16屆總統(tǒng)選舉上提出了建設(shè)新行政首都的政綱，即將位于韓國首爾以南約120Km的世宗（市）建設(shè)成行政中心復(fù)合型都市（Multifunctional Administrative City，MAC）的構(gòu)想，欲通過強(qiáng)有力的地方分權(quán)化政策解決首都圈經(jīng)濟(jì)過度集聚的問題，實(shí)現(xiàn)地域均衡發(fā)展的目標(biāo)。

本文就影響世宗市規(guī)劃與目前建設(shè)過程的因素，即政治·社會因素、居民和諧、公務(wù)員通勤，以及行政機(jī)構(gòu)搬遷后可能會出現(xiàn)的行政效率低下問題進(jìn)行了分析。本研究對城市規(guī)劃與建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、韓國區(qū)域經(jīng)濟(jì)

據(jù)韓國國家統(tǒng)計(jì)網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，韓國首都圈的GRDP（Gross Regional Domestic Product）占韓國GDP的比重由1985年的42.0%，增長為2012年的47.1%，而非首都圈則由58.0%降低為2012年的52.9%;首都圈的人口占韓國總?cè)丝诘谋戎赜?985年的39.1%增長為2012的49.3%，非首都圈的人口則由60.9%減少到50.7%，首都圈和非首都圈的產(chǎn)值與人口分布極不均衡（見表 1）。

韓國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡不僅體現(xiàn)在GRDP和人口分布，還體現(xiàn)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，以標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)為主的制造業(yè)逐漸向地方，甚至向海外轉(zhuǎn)移，而服務(wù)業(yè)以及文化產(chǎn)業(yè)等近2/3的高附加值行業(yè)則集中在首都圈。除此之外，全國存款的70.2%、R&D開發(fā)的67.1%、財(cái)產(chǎn)稅的66.5%都集中在首都圈。①總之，行政、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等國家核心功能和財(cái)富的80%以上集中在首都圈。銷售額前10位大企業(yè)的90%、前100位企業(yè)的84%、前1000位企業(yè)的70.7%、全國排名前20位的大學(xué)中16所大學(xué)都集中在首都圈。首都圈企業(yè)的股價(jià)總額占KOSPI的87.7%，占KOSDAQ的74.3%。

二、選址及規(guī)劃

為緩解首都圈的人口擁擠和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，韓國國會經(jīng)過多次的協(xié)商最終決定在忠清南道燕岐郡與公州市交界處建設(shè)新行政中心復(fù)合型都市，即世宗市。從選址來看，世宗市位于韓國國土的幾何中心，距首爾115公里、釜山225公里、大田30公里，通過高速公路、航空、鐵路在兩小時(shí)內(nèi)可達(dá)全國大部分地區(qū)，具有天然的地理優(yōu)勢。

根據(jù)2014年世宗特別自治市公布的《2030世宗都市基本規(guī)劃》，世宗特別自治市的規(guī)劃面積為465.23平方公里，約首爾市的3/4。該規(guī)劃主要包括六個(gè)功能區(qū)：中央行政功能區(qū)、城市行政區(qū)、文化和國際交流區(qū)、大學(xué)和研究區(qū)、新興知識區(qū)、醫(yī)療和福利區(qū)（見圖1）。從城市總體規(guī)劃來看，城市建設(shè)分三個(gè)階段：第一階段是2007—2015年，主要完成城市的中央行政功能、城市行政功能、政府部門研究功能、國際交流和文化功能，以及大學(xué)功能。第一階段的人口規(guī)劃規(guī)模為15萬人左右。其主要建設(shè)項(xiàng)目以引導(dǎo)初期集中開發(fā)、完成大眾交通中心道路為主。第二階段是2016—2020年，主要完成城市的新興知識功能、醫(yī)療和福利功能。第二階段的人口規(guī)劃規(guī)模為30萬人左右。其主要建設(shè)項(xiàng)目以擴(kuò)大自足功能的開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)充為主。第三階段是2021—2030年，主要完善并加強(qiáng)前階段所建設(shè)的六個(gè)功能區(qū)，人口規(guī)劃規(guī)模為50萬人左右，主要建設(shè)項(xiàng)目為擴(kuò)充住宅區(qū)、進(jìn)一步完善城市的基礎(chǔ)設(shè)施。

（a）六個(gè)功能區(qū)布局

（b）中央行政區(qū)布局

三、影響城市規(guī)劃的因素

1.政治·社會因素

韓國的行政中心復(fù)合型都市的城市規(guī)劃不是對原有城市的改造規(guī)劃，而是在一片農(nóng)地上建造新城市的規(guī)劃。每一個(gè)執(zhí)政黨都有自己的執(zhí)政理念，對其行政中心復(fù)合型都市的規(guī)劃會產(chǎn)生不同的影響。盡管韓國行政中心復(fù)合型都市的規(guī)劃有法律制度的保障，但法律也可以修改。行政中心復(fù)合型都市最初是行政首都，后來受到各種不確定性因素的影響，改成行政中心復(fù)合型都市。

按照《2030世宗都市基本規(guī)劃》，2030年世宗市的城市人口將會達(dá)到50萬人左右。暫不考慮這一數(shù)據(jù)是怎么計(jì)算出來的，假設(shè)到2030年世宗市的城市人口超過50萬人，那么，這一規(guī)劃則是失敗的。城市人口規(guī)模是城市規(guī)劃中非常重要的因素，牽涉到如住宅、交通等的問題。因此，城市規(guī)劃會受到政治因素和社會因素等不確定性因素的干擾。

2.居民和諧

隨著新城市的建設(shè)，必然引來外來人口的大量流入，不排除原居民和外來人口發(fā)生沖突的可能。建設(shè)行政中心復(fù)合型都市的目的是均衡國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并進(jìn)一步提高國家的競爭力。但由于移居行政中心復(fù)合型都市的公務(wù)員大部分是中央政府的公務(wù)員，具有相當(dāng)?shù)纳鐣匚?，而原居民則大部分都是農(nóng)民，無論是文化水平還是經(jīng)濟(jì)水平差距較大，盡管政府保為證原居民的住居權(quán)，在建設(shè)行政中心復(fù)合型都市的初期賦予原居民優(yōu)先購房權(quán)，但由于外地資金的涌入，部分原居民將其優(yōu)先購房權(quán)轉(zhuǎn)讓給外地人，使得世宗市的房地產(chǎn)價(jià)格飆升，引起了一些原居民的不滿。同時(shí)，隨著高級公務(wù)員的移居，為滿足高級公務(wù)員子女的教育需求，必將建設(shè)高水平的教育機(jī)構(gòu)，而這必然吸引周邊地區(qū)，尤其是大田市居民的移居。因此，原居民和移居民融合并和諧相處將成為世宗市的社會問題。

3.公務(wù)員通勤

城市規(guī)劃是城市在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃，是城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的總體部署，即城市發(fā)展藍(lán)圖。韓國18個(gè)中央行政部門（以2005年為準(zhǔn)）中12個(gè)部門被列入這次搬遷名單，搬遷規(guī)?？涨?。行政中心復(fù)合型都市（世宗市）啟動初期，因大部分公務(wù)員居住在首爾市或京畿道等首都圈，政府專門配備了通勤車，但由于數(shù)量有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。并且大部分公務(wù)員家庭因孩子上學(xué)難等問題只能從首都圈上下班，或一個(gè)人居住在世宗市，短期內(nèi)不會移居世宗市。這就造成兩地分居的局面，而兩地分居可能會帶來更復(fù)雜的社會問題。

4.行政效率

由于行政機(jī)構(gòu)遷移世宗市后部級行政機(jī)構(gòu)分散在首爾市和世宗市，難免產(chǎn)生部級之間的工作不協(xié)調(diào)等效率低下問題。行政效率低下問題可能主要體現(xiàn)在各部級間、國會行政和國民溝通等方面，其中，國會和中央部級機(jī)構(gòu)之間的效率最為明顯。部級長官需經(jīng)常到國會參加會議作報(bào)告，但因部級長官的辦公室又在世宗市，所以難免會產(chǎn)生行政效率低下問題。盡管政府鼓勵采取視頻會議等高科技手段解決這一問題，但行政業(yè)務(wù)效果肯定遠(yuǎn)不及面對面方式。因此，有專家提出國會也應(yīng)搬遷到世宗市。同時(shí)，也有專家提出應(yīng)在世宗市建立國會辦事機(jī)構(gòu)緩解行政效率低下問題，但這些想法還需進(jìn)一步的論證。

結(jié)語

韓國首都經(jīng)濟(jì)圈的形成是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。韓國中央行政機(jī)構(gòu)的遷移在社會上引起強(qiáng)烈反響。但無論是新行政首都還是行政中心復(fù)合型都市，從經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展角度來看，都具有很重要的意義。由于韓國的行政中心復(fù)合型都市的城市規(guī)劃并不是對原有城市的改造規(guī)劃，而是在一片農(nóng)地上建造新城市，因此，韓國世宗市建設(shè)過程中凸顯出來的若干問題具有重要的借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?Susan S.Fainstein and Scott Campbell （ed）.Readings in Urban Theory.Cambridge，Mass，USA：Blackwell Publishers，1996.

[2] ?Peter Hall，Urban and Regional Planning.London：New York：Routledge，2002.

[責(zé)任編輯 ? 王 佳]