論我國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)制度的完善

劉欣

[摘要]城市居民自治是我國(guó)社會(huì)主義基層民主最廣泛的實(shí)踐之一，是和諧社會(huì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向，而城市居民委員會(huì)則是承載我國(guó)城市居民自治最重要的組織。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政治制度改革和社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市居委會(huì)更名為“社區(qū)居委會(huì)”。為了適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，作為社區(qū)自治的核心承載組織——社區(qū)居委會(huì)必然面臨著改革與制度創(chuàng)新。本文通過(guò)探析我國(guó)社區(qū)居民委員會(huì)制度的現(xiàn)狀，結(jié)合社區(qū)居委會(huì)改革實(shí)踐分析了社區(qū)居民委員會(huì)制度的現(xiàn)實(shí)困境，并提出如何進(jìn)行制度創(chuàng)新與完善的若干思考。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)居民委員會(huì)；制度；完善

一、我國(guó)社區(qū)居民委員會(huì)制度的現(xiàn)狀

（一）社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)與地位

社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)用姜春云同志在有關(guān)會(huì)議上的講話來(lái)概括就是三個(gè)“不能變”。這三個(gè)“不能變”無(wú)疑說(shuō)明我國(guó)社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)仍然是“基層群眾性自治組織”。

所謂“群眾性”是指由社區(qū)居民自己組織起來(lái)，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織，即由社區(qū)居民直選自治首長(zhǎng)，利用自身資源進(jìn)行治理的組織方式。但是在現(xiàn)實(shí)中，“群眾性”并不是社區(qū)居委會(huì)的代名詞，而“基層自治”則有取而代之之意。所謂“基層自治”是依法以一定地域?yàn)橹卫矸秶?，以地域?nèi)居民意志為基礎(chǔ)，自治組織與上級(jí)政府的權(quán)利義務(wù)由法律規(guī)定，實(shí)行自我管理的治理方式。由此可見(jiàn)，“群眾性”更強(qiáng)調(diào)“自治”“自主”，而“基層自治”則更傾向于“治理”，這里的“治理”既包括居民參與，也包括社區(qū)內(nèi)其他組織的參與。

（二）社區(qū)居民委員會(huì)的組織體系

1.最高決策機(jī)構(gòu)——社區(qū)居民代表大會(huì)

社區(qū)居民代表大會(huì)是代表居民的權(quán)益，對(duì)本社區(qū)實(shí)施自我管理的民主機(jī)構(gòu)。社區(qū)代表大會(huì)由社區(qū)居民委員會(huì)召集和組織，其有自己的選舉和議事方式，享有定的權(quán)利也承擔(dān)一定的職責(zé)。

2.議事機(jī)構(gòu)——議事協(xié)商委員會(huì)

社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)是一個(gè)公共事務(wù)組織，它是居民、企事業(yè)單位以及其他組織派代表并經(jīng)居民代表大會(huì)推薦而成立的自治組織。社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)，顧名思義是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它在其中發(fā)揮著橋梁杠桿的作用。社區(qū)管理委員會(huì)和社區(qū)成員就像杠桿的兩端，議事協(xié)商委員會(huì)起著平衡兩端的作用，它能有效的知悉杠桿兩端的情況，并能快速地將各自的意見(jiàn)傳達(dá)給社區(qū)管理委員會(huì)。

社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)的主要職責(zé)是有提出建議和意見(jiàn)的權(quán)利，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)組織，反應(yīng)并回饋相關(guān)信息，對(duì)其他部門實(shí)行監(jiān)督等職責(zé)。

3.日常理事機(jī)構(gòu)——社區(qū)居委會(huì)

社區(qū)居委會(huì)是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)修改后的《城市居委會(huì)組織法》的規(guī)定，其設(shè)立以便民高效為主要原則。社區(qū)居委會(huì)的主要職責(zé)功能是協(xié)助配合相關(guān)行政單位來(lái)處理涉及本社區(qū)的事務(wù)。

4.具體辦事機(jī)構(gòu)——居民小組

居民小組一直以來(lái)都是居委會(huì)的構(gòu)成單位，沒(méi)有居民小組，居委會(huì)的工作也就無(wú)法開(kāi)展。居民小組在社區(qū)可以有若干個(gè)，數(shù)量不定，隨居民的多少而定，它是具體的辦事機(jī)構(gòu)，小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理本居民小組的日常工作。同時(shí)，我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》也規(guī)定居民小組對(duì)召開(kāi)居民會(huì)議具有提議權(quán)。除此之外，社區(qū)居委會(huì)日常工作的處理也都是居民小組負(fù)責(zé)實(shí)施、辦理的。

（三）社區(qū)居民委員會(huì)的外部關(guān)系

1.與社區(qū)黨組織的關(guān)系

在社區(qū)為了便于服務(wù)人民，每個(gè)社區(qū)也都有黨組織，其目的也是更好地為人民服務(wù)，這是具有中國(guó)特色的。那么，社區(qū)黨組織的功能主要有加大改革力度，促進(jìn)基層發(fā)展，增強(qiáng)民眾凝聚力，提高工作效率，保障基層團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。所以，社區(qū)黨組織在整個(gè)國(guó)家的黨務(wù)系統(tǒng)里發(fā)揮著基礎(chǔ)而重要的作用。

2.與政府及其派出機(jī)關(guān)的關(guān)系

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，居委會(huì)與政府及其派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系大致如下：居委會(huì)的性質(zhì)是自行管理和處理自己的內(nèi)部事務(wù)的一個(gè)群眾性組織，居委會(huì)在法律法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)協(xié)助政府及其派出機(jī)關(guān)的相關(guān)工作，政府及其派出機(jī)關(guān)幫助居委會(huì)開(kāi)展本社區(qū)的基層群眾工作。

3.與社區(qū)其他組織的關(guān)系

這里的“其他組織”既包括在《城市居民委員會(huì)組織法》里規(guī)定的社區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等組織，也包括發(fā)展日益迅速的民間自治組織。社區(qū)民間自治組織，顧名思義，就是由本社區(qū)居民籌辦的為人民提供服務(wù)的非營(yíng)利性的自治團(tuán)體，還包括在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下逐步建立的物業(yè)與業(yè)主相互關(guān)系的新興組織或團(tuán)體。尤其是新興組織的產(chǎn)生，使得居委會(huì)與其關(guān)系混亂，自身功能逐漸淡化，在社區(qū)建設(shè)中似乎難以適應(yīng)發(fā)展需求。

二、我國(guó)社區(qū)居民委員會(huì)制度的困境分析

（一）社區(qū)居民委員會(huì)組織體系存在的問(wèn)題

應(yīng)逐步建立議行分設(shè)在不同的部門中，以保障公平和效率。所以，議行分設(shè)在不同部門中對(duì)于當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)而言是一個(gè)制度創(chuàng)新。但這一創(chuàng)新之舉是否真能解決社區(qū)居委會(huì)所處的困境呢？

從“議行分設(shè)”來(lái)分析，“議”是指議事，討論之意，“行”是指執(zhí)行，履行之意，“分設(shè)”是指由不同的社區(qū)部門來(lái)分別完成議事和執(zhí)行工作。創(chuàng)設(shè)這一制度的目的在于，通過(guò)職能分權(quán)，協(xié)調(diào)社區(qū)各種關(guān)系，便于社區(qū)居委會(huì)的運(yùn)行和管理，充分體現(xiàn)出社區(qū)居委會(huì)的群眾自治性。這樣，作為中間的自治機(jī)構(gòu)，社區(qū)居委會(huì)對(duì)上可以執(zhí)行相關(guān)政策法律法規(guī)的宣傳工作，對(duì)下又能使社區(qū)工作人員充分開(kāi)展工作，為人民群眾服務(wù)。這種制度的創(chuàng)新雖有理論上的重要意義，但在具體實(shí)踐中，也存在種種問(wèn)題。

（二）社區(qū)居民委員會(huì)外部關(guān)系存在的問(wèn)題

1.與社區(qū)黨組織

社區(qū)的基層黨組織是完善黨的建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的紐帶。我國(guó)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，共產(chǎn)黨是國(guó)家事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，那么其基層黨組織在社區(qū)中也是處于領(lǐng)導(dǎo)地位，這是由我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際狀況所決定的。社區(qū)居委會(huì)自治從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)它是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的有限自治，增強(qiáng)居委會(huì)自治在當(dāng)前情況下必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨的引領(lǐng)作用。

2.與政府及其派出機(jī)關(guān)

社區(qū)居委會(huì)作為一個(gè)基層組織，其特點(diǎn)具有自主性和自治性，在實(shí)踐中它更是群眾與政府的“中介”，是聯(lián)系政府與群眾的紐帶和橋梁。在現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)居委會(huì)與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的關(guān)系更為親密，而且就表現(xiàn)在日常辦公的行政性與復(fù)雜性上。

3.與社區(qū)其他組織之間的關(guān)系所存在的問(wèn)題

（1）與物業(yè)管理機(jī)構(gòu)

物業(yè)管理機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，是營(yíng)利性的公司。物業(yè)公司對(duì)業(yè)主的服務(wù)是以營(yíng)利為前提的，并不是免費(fèi)為業(yè)主服務(wù)的，所以它的管理服務(wù)行為是種公司企業(yè)行為，該行為是與利益相聯(lián)系的。

（2）與業(yè)主委員會(huì)

業(yè)主委員會(huì)也是基層群眾性的自治組織，它是由選舉的代表組成，主要處理社區(qū)的日常事務(wù)，同時(shí)業(yè)主委員會(huì)對(duì)業(yè)主大會(huì)負(fù)責(zé)受其監(jiān)督。從上述概念我們可以發(fā)現(xiàn)，業(yè)主委員會(huì)與社區(qū)居委會(huì)有少許相似之處，它們都是為本區(qū)域內(nèi)的居民業(yè)主服務(wù)的自治組織。但也存在著很多差別，比如管理范圍上的差別，業(yè)主委員會(huì)的管理范圍是小區(qū)，社區(qū)居委會(huì)的管理范圍是社區(qū)，一般社區(qū)的范圍更大些，以至于兩者之間的協(xié)作機(jī)制不順，帶來(lái)了很多矛盾。而社區(qū)居委會(huì)無(wú)論從其規(guī)模還是功能上來(lái)說(shuō)都超出了業(yè)主委員會(huì)。盡管二者在某些功能上存在重合，但這些重合也只在某些事項(xiàng)（與物業(yè)相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)）上發(fā)生，因此，社區(qū)居委會(huì)與業(yè)主委員會(huì)的關(guān)系不存在誰(shuí)取代誰(shuí)的問(wèn)題。

（3）與民間組織

民間組織是民間自發(fā)的為實(shí)現(xiàn)某一群體目的而形成的自治組織。它與社區(qū)居委會(huì)還存在很大的區(qū)別：首先，從政治的角度來(lái)看，社區(qū)居委會(huì)是法律明確規(guī)定的基層自治組織，具有政治性，主要體現(xiàn)在其職能方面，而民間組織是自發(fā)形成的，其沒(méi)有政治性。其次，二者所服務(wù)的群體范圍是不一樣的，社區(qū)居委會(huì)是為全社區(qū)的居民服務(wù)的，而民間組織是為特定的組織成員服務(wù)的，社區(qū)居委會(huì)服務(wù)的范圍更廣，具有普遍性和廣泛性。再次，社區(qū)居委會(huì)是為居民提供國(guó)家政策等公共服務(wù)的，而民間組織則是為特定的人提供特定服務(wù)的。

三、我國(guó)社區(qū)居民委員會(huì)制度的完善

（一）社區(qū)居民委員會(huì)功能的重新定位

我國(guó)社區(qū)居委會(huì)的功能是由它的性質(zhì)所決定的，根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，它是一個(gè)自治組織，自我管理，自我服務(wù)，充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的政治制度。所以，我國(guó)居民委員會(huì)的功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，利益代表和利益維護(hù)功能。它是居民利益的代表，維護(hù)的是居民的利益，廣大居民群眾賦予了居委會(huì)以權(quán)力，它就應(yīng)該履行其為居民服務(wù)的職責(zé)，充分保障社區(qū)居民的正當(dāng)權(quán)益。

第二，服務(wù)功能。我國(guó)社區(qū)居委會(huì)存在的原則就是以居民為本，服務(wù)于本區(qū)域居民，根據(jù)居民的需求合理配置、整合本區(qū)域的資源。通過(guò)建立健全服務(wù)項(xiàng)目，高效的管理各項(xiàng)公共事務(wù)，以提高社區(qū)生活水平，改善居民生活環(huán)境。

第三，協(xié)調(diào)功能。居委會(huì)的協(xié)調(diào)功能在其發(fā)展和完善的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。居委會(huì)如果發(fā)揮好了這樣一個(gè)重要功能，那么矛盾就會(huì)及時(shí)化解，從而有效協(xié)調(diào)社區(qū)各利益主體之間的關(guān)系，維護(hù)社區(qū)團(tuán)結(jié)安定。

（二）制度完善的具體措施

1.不斷完善社區(qū)居民的意愿表達(dá)制度，充分發(fā)揮其服務(wù)職能

（l）在社區(qū)居委會(huì)設(shè)立社區(qū)居民事務(wù)辦理站

設(shè)立居民事務(wù)辦理服務(wù)站的目的是為了更好地代表社區(qū)居委會(huì)為居民服務(wù)，傾聽(tīng)居民的訴求，掌握社區(qū)的相關(guān)公共信息，對(duì)居民需要幫助和服務(wù)的事項(xiàng)，給予盡可能的幫助，為社區(qū)居民排憂解難，形成一個(gè)對(duì)居民開(kāi)放的服務(wù)辦事渠道。

（2）建立社區(qū)居委會(huì)定期代表接待日制度

建立代表接待日制度目的是為了更好地收集居民群眾的意見(jiàn)和需求，反映人民群眾實(shí)際關(guān)心的問(wèn)題和亟待解決的問(wèn)題，與民著想，為民辦事。

2.完善社區(qū)居委會(huì)選舉制度，充分發(fā)揮社區(qū)民主選舉功能

（l）規(guī)范社區(qū)居委會(huì)選舉程序

規(guī)范社區(qū)居委會(huì)選舉程序是保障社區(qū)選舉，發(fā)揮其功能的前提和基礎(chǔ)。選舉程序要做到公平、公正，確保選舉的每個(gè)環(huán)節(jié)都做到有根有據(jù)，有法可依，并受到人民的監(jiān)督。

（2）做好居民代表選舉

街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府應(yīng)該在居民代表選舉的工作上加以指導(dǎo)，嚴(yán)格依法選舉產(chǎn)生居民代表。居民代表應(yīng)充分反映社區(qū)居民以及外來(lái)人員和社區(qū)單位的意見(jiàn)和建議，當(dāng)然，可以充分利用本社區(qū)有效資源完成推選工作，選出有素質(zhì)水平的人員作為代表，有利于更好地實(shí)現(xiàn)公平、公正。

3.建立健全會(huì)議協(xié)商制度，充分發(fā)揮社區(qū)民主功能

（l）完善社區(qū)居民代表大會(huì)制度

法律相對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活總是滯后的，現(xiàn)行的相關(guān)居委會(huì)的法律里并沒(méi)有關(guān)于社區(qū)居民代表大會(huì)的規(guī)定，這體現(xiàn)了法律的滯后性。在民主建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)居民代表大會(huì)的地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)，其會(huì)議程序也應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)。

（2）建全社區(qū)議事協(xié)商制度

社區(qū)議事協(xié)商制度本身就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)創(chuàng)新，它是擴(kuò)大基層民主的表現(xiàn)。社區(qū)議事協(xié)商制度的特點(diǎn)在于在社區(qū)內(nèi)的各個(gè)單位和社會(huì)團(tuán)體就社區(qū)需要解決的事項(xiàng)，召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行民主協(xié)商。

4.指引社區(qū)居民參加社區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)管理，發(fā)揮其民主管理功能

（l）發(fā)揮自治章程的規(guī)范指引作用

在當(dāng)前，全國(guó)大多數(shù)社區(qū)在街道的指導(dǎo)下都開(kāi)始或已經(jīng)制定了自己的相關(guān)管理章程。但在制定的過(guò)程中要廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，制定出符合居民利益的章程。

（2）完善社區(qū)事務(wù)公開(kāi)透明，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)方式

為了更好地為社區(qū)居民服務(wù)，居委會(huì)有必要以公平、公正、公開(kāi)的原則處理事務(wù)。充分保證辦理事務(wù)的公開(kāi)透明，對(duì)社區(qū)事務(wù)的辦理程序進(jìn)行嚴(yán)格統(tǒng)一的制定，確保其規(guī)范化、制度化、公開(kāi)化、透明化，使社區(qū)居民能充分地了解和參與事務(wù)的辦理。

5.拓寬監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮社區(qū)民主監(jiān)督功能

（1）完善社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督制度

社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督指的是社區(qū)的廣大人民群眾對(duì)社區(qū)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，以保障其社區(qū)內(nèi)部機(jī)構(gòu)工作的廉潔高效，公平公正。

（2）完善社區(qū)外部監(jiān)督制度

完善社區(qū)對(duì)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，根據(jù)居民代表大會(huì)的授權(quán)，對(duì)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行監(jiān)督，并最終對(duì)居民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。最后，將監(jiān)督的內(nèi)容通過(guò)各種方式告知廣大的社區(qū)居民。

（3）建立事前監(jiān)督制度，實(shí)行社區(qū)民主聽(tīng)證

事前監(jiān)督制度能更好地保障社區(qū)居民的切身利益，使某些措施和制度在被通過(guò)或?qū)嵤┣埃涂傻玫郊m正或改變。并且在制定相關(guān)的制度時(shí)，可以聽(tīng)取居民的意見(jiàn)和建議，保障制度的合理性及公開(kāi)性，以此來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的民主權(quán)利。