論歐洲法院合法預(yù)期保護(hù)原則的適用

左文君

（中共武漢市委黨校，湖北　武漢　430072）

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論歐洲法院合法預(yù)期保護(hù)原則的適用

左文君

（中共武漢市委黨校，湖北武漢430072）

摘要：合法預(yù)期保護(hù)原則是歐盟法的基本原則，旨在保障行政相對(duì)人根據(jù)公共機(jī)構(gòu)依法做出的生效意思表示而產(chǎn)生預(yù)期合法利益。歐洲法院逐漸從直接行政行為擴(kuò)展到間接行政行為甚至立法行為。歐盟分權(quán)治理機(jī)構(gòu)、歐盟法安定性和市場(chǎng)一體化是歐洲法院適用合法預(yù)期保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)。歐洲法院采用合法預(yù)期保護(hù)原則推進(jìn)歐盟機(jī)構(gòu)及成員國(guó)做出公平、理性的行政行為或立法，通過(guò)司法審查推動(dòng)歐盟法律一致性，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，完善歐盟法律體系。這對(duì)我國(guó)建設(shè)法治政府、完善司法制度和全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞：合法預(yù)期；司法審查；立法行為；法安定性

合法預(yù)期保護(hù)原則涉及公共利益與私人利益關(guān)系，在保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和維護(hù)國(guó)家法制秩序中具有重要作用。隨著世界各國(guó)對(duì)人權(quán)保障的重視，合法預(yù)期保護(hù)原則已成為各國(guó)行政法基本原則，部分國(guó)家甚至將其上升為憲法原則。目前，合法預(yù)期保護(hù)原則已成為歐盟法核心原則之一，并廣泛應(yīng)用于司法審查中，推動(dòng)歐盟法制的發(fā)展和完善。

一、歐洲法院適用合法預(yù)期保護(hù)原則的產(chǎn)生與發(fā)展

合法預(yù)期保護(hù)（legitimate expectations）的核心內(nèi)容是“保護(hù)信任”，指行政機(jī)關(guān)因先前行為（如制定政策、決定或承諾等）使行政相對(duì)人產(chǎn)生某種預(yù)期則不能隨意改變，除非出于特殊理由。合法預(yù)期概念最早由英國(guó)丹寧勛爵提出，自20世紀(jì)70年代隨著各國(guó)對(duì)人權(quán)保障的重視逐步發(fā)展，迄今已成為歐盟法基本原則之一。合法預(yù)期保護(hù)原則在德、日等大陸法系國(guó)家與行政行為拘束力和確定力理論以及行政行為撤銷理論密切相關(guān)，在英、美等普通法系國(guó)家主要基于自然正義原則，通過(guò)平衡公共利益和個(gè)人利益維護(hù)行政相對(duì)人合法預(yù)期利益。近年，國(guó)內(nèi)對(duì)合法預(yù)期保護(hù)原則的研究逐漸增多，但用語(yǔ)不統(tǒng)一，除合法預(yù)期外，還有“合理預(yù)期”“正當(dāng)預(yù)期”“信賴保護(hù)”和“正當(dāng)信賴”等，國(guó)內(nèi)行政法習(xí)慣用“信賴保護(hù)”一詞，但在國(guó)內(nèi)歐盟法學(xué)界多譯為“合法預(yù)期保護(hù)原則”。

合法預(yù)期保護(hù)原則的基本含義是指公共機(jī)構(gòu)依據(jù)歐盟法做出生效行為，相對(duì)方基于此做出特定行為且產(chǎn)生可預(yù)期利益，受法律保護(hù)。一般而言，合法預(yù)期保護(hù)原則的司法適用要件是行政機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)做出意思表示，即有符合理性人預(yù)期的行政行為存在并已生效；行政相對(duì)人產(chǎn)生合理預(yù)期，即行政相對(duì)人據(jù)此做出符合法律的相關(guān)行為，并有理由相信預(yù)期可獲相應(yīng)利益；行政相對(duì)人的預(yù)期合法利益受損，即無(wú)特殊理由改變行政行為，并損害行政相對(duì)人的合法預(yù)期利益。合法預(yù)期保護(hù)方式主要有以下三種：第一、程序性保護(hù)，主要英美國(guó)家適用，行政機(jī)關(guān)撤銷、廢止和變更行政行為前應(yīng)給予行政相對(duì)人相應(yīng)的程序性權(quán)利，主要包括聽(tīng)證和申辯等；第二、實(shí)體性保護(hù)，又稱存續(xù)性保護(hù)，即行政行為一旦對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生合法預(yù)期利益，就不應(yīng)撤銷或變更；第三、賠償性保護(hù)指改變行政行為時(shí)若對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損失，應(yīng)當(dāng)給予財(cái)產(chǎn)性賠償。

歐洲法院對(duì)合法預(yù)期保護(hù)原則的適用通過(guò)“法官造法”引入司法過(guò)程，最終于1973年歐洲法院判決中實(shí)現(xiàn)，后由歐盟法律承認(rèn)。歐盟不僅是經(jīng)濟(jì)和政治共同體，也是法律共同體，不斷影響各成員國(guó)的法律制度發(fā)展，歐洲法院對(duì)歐盟法律秩序做出重要貢獻(xiàn)，合法預(yù)期保護(hù)原則就是由歐洲法院逐漸適用，成為歐盟法律秩序組成部分[1]。歐盟法，尤其是《里斯本條約》更突出歐洲法院作用，強(qiáng)化司法控制功能，特別在基本權(quán)利保障方面[2]。Commission v.Council案中，1972年3月歐盟理事會(huì)依據(jù)《人事條例》第65條作出決定：今后給予歐盟雇員更高工資，但在1972年12月的《條例》中卻規(guī)定要降低雇員工資，歐盟委員會(huì)將歐盟理事會(huì)訴至歐洲法院，歐洲法院認(rèn)為歐盟理事會(huì)侵犯雇員合法預(yù)期，給雇員造成損害，判定1972年12月12日的《條例》不被適用。1974年第78號(hào)案件中，合法預(yù)期保護(hù)原則得到進(jìn)一步確認(rèn)，基本案情是歐盟理事會(huì)為解決糧食生產(chǎn)過(guò)剩問(wèn)題，鼓勵(lì)加工商將糧食處理后移作他用，并給予糧食加工商一定優(yōu)惠政策。德國(guó)一公司依此購(gòu)買小麥用于加工，但由于形勢(shì)變化，歐盟理事會(huì)終止該項(xiàng)優(yōu)惠政策。該德國(guó)公司根據(jù)購(gòu)買小麥時(shí)不能預(yù)見(jiàn)到政策變化為由向歐洲法院起訴，請(qǐng)求繼續(xù)享受原有優(yōu)惠政策，歐洲法院依合法預(yù)期保護(hù)原則判決德國(guó)公司勝訴。1978年French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中歐洲法院宣布合法預(yù)期保護(hù)原則是“歐共體法律秩序的一部分”。1999年，歐洲法院明確闡述對(duì)合法預(yù)期保護(hù)原則的態(tài)度，認(rèn)為它是歐盟法的一般原則，來(lái)源于各成員國(guó)共同法律傳統(tǒng)；合法預(yù)期范圍及適用條件由國(guó)內(nèi)法確定；但在國(guó)家層面上適用該原則的主體須遵循平等原則與歐盟法有效性原則，尊重歐盟整體利益；歐洲法院有權(quán)限制國(guó)家法制自治，要求承認(rèn)合法預(yù)期，甚至直接影響國(guó)內(nèi)法條款適用。在保護(hù)方式及傳統(tǒng)上限制法院監(jiān)督行政權(quán)的法律體系與法院甚至有成文憲法為依據(jù)的對(duì)行政行為實(shí)施實(shí)體性審查的法律體系之間尋求中間領(lǐng)域[3]。

二、歐洲法院適用合法預(yù)期保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)

合法預(yù)期保護(hù)原則成為歐盟法的基本原則，除歐洲法院推動(dòng)外，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)的一致認(rèn)同，各國(guó)理論和制度基礎(chǔ)，甚至歐盟的性質(zhì)以及國(guó)際法治均為此提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）分權(quán)的治理機(jī)構(gòu)

自1992年《馬斯特利赫特條約》和《歐洲聯(lián)盟條約》簽訂后，歐盟超越歐共體轉(zhuǎn)向政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，并隨后逐漸涉及社會(huì)政策、移民政策等方面。歐盟作為超國(guó)家組織與其他國(guó)際組織相比既有一般國(guó)際組織特征，又有某些類似聯(lián)邦國(guó)家的性質(zhì)[4]。歐盟治理機(jī)構(gòu)包括歐洲聯(lián)盟理事會(huì)、歐洲聯(lián)盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院和審計(jì)院，有權(quán)制定公布拘束歐盟及其成員國(guó)的法律。歐洲法院作為超國(guó)家司法機(jī)構(gòu)具有先決性，各國(guó)法院可向歐洲法院提起預(yù)先裁判之訴，厘清歐盟法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系[5]。歐洲法院作為歐盟的最高司法機(jī)構(gòu)，主要職能是通過(guò)解釋歐盟法律，明確歐盟法律意義和范圍，建立歐盟法律秩序。歐盟的立法權(quán)和行政權(quán)由不同機(jī)構(gòu)共同行使，相互制衡，歐洲法院管轄權(quán)較大，既行使普通法院管轄權(quán)，還行使一些類似國(guó)家憲法法院和行政法院管轄權(quán)，涉及事項(xiàng)廣泛，在推進(jìn)歐洲法律一體化方面扮演不可替代的角色[6]。雖然合法預(yù)期保護(hù)原則在各國(guó)可由不同機(jī)關(guān)行使，甚至可通過(guò)政治途徑行使，但歐洲法院司法審查無(wú)疑與歐盟治理結(jié)構(gòu)極為相稱。歐洲法院在歐盟法實(shí)施方面處于中樞地位，在歐盟組織機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)前后聯(lián)絡(luò)、左右斡旋，以消除誤解和矛盾，在歐盟與成員國(guó)間承上啟下、上傳下達(dá)，消除沖突并落實(shí)行動(dòng)[7]。尤其在Les Verts案中，法院明確宣稱歐洲經(jīng)濟(jì)共同體建立在法治基礎(chǔ)上，對(duì)共同體與成員國(guó)行為是否與條約的基本憲章一致問(wèn)題均需司法審查。另外，歐盟法律優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法律，國(guó)內(nèi)法院受歐洲法院判例約束，歐盟法律在各國(guó)內(nèi)直接適用的效力，優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法效力，對(duì)國(guó)內(nèi)法院具有約束力，各國(guó)政府必須遵守國(guó)內(nèi)法院判決[8]。

（二）歐盟法的安定性

國(guó)際法治是國(guó)際法的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)際法主要包括“條約法”以及習(xí)慣法和強(qiáng)行法，前者要求凡在有效期內(nèi)國(guó)際條約對(duì)各當(dāng)事國(guó)均具有約束力，必須善意履行，但很大程度上取決于成員國(guó)的善意與政治意愿，或政治途徑的施壓，而無(wú)法律上的強(qiáng)制手段；后者按照《維也納條約法公約》第53條規(guī)定為“國(guó)際社會(huì)作為整體接受并承認(rèn)為不得背離且只能由發(fā)生在后且具有同一性質(zhì)的一般國(guó)際法規(guī)則予以更改的規(guī)則”，但哪些條約具有國(guó)際強(qiáng)行法性質(zhì)較模糊，在條約以外其他領(lǐng)域運(yùn)行效果也不甚清楚[9]。傳統(tǒng)國(guó)際法因缺少救濟(jì)途徑前途渺茫，而歐盟法則突破此局限，通過(guò)一系列制度和機(jī)制保障歐盟法的實(shí)施效力。

歐盟是第一個(gè)建立在法治基礎(chǔ)上并在實(shí)踐中貫徹法治原則的國(guó)際組織，歐盟基礎(chǔ)條約為其提供法律基礎(chǔ)[10]。自2009年12月1日《里斯本條約》生效后，新的歐洲聯(lián)盟條約（TUE）和歐洲聯(lián)盟運(yùn)作條約（TFUE）取代舊的歐洲聯(lián)盟條約和歐洲共同體條約，在法律上改變了歐盟和成員國(guó)憲政體制與政治制度。歐盟法在歐盟內(nèi)部享有直接適用力與優(yōu)先適用力，也是國(guó)內(nèi)法律制度的一部分[11]。歐盟的權(quán)力源自各成員國(guó)針對(duì)特定事務(wù)的授權(quán)，法治原則是歐盟法基本原則之一，法治有形式主義法治和實(shí)質(zhì)主義法治之分，各國(guó)大多為實(shí)質(zhì)法治國(guó)家，歐盟成員國(guó)大多是當(dāng)今世界法治發(fā)達(dá)國(guó)家。歐盟自身制度設(shè)計(jì)及實(shí)際運(yùn)作也利于實(shí)現(xiàn)法治，《歐盟條約》序言第三段、第6條第1款、第11條、第177條第2款均提到歐盟法治追求，而法治基本特征是法的穩(wěn)定性、連續(xù)性及一致性。法治最重要的要件是公權(quán)力守法，法院通過(guò)司法審查作為法律裁決者，而合法預(yù)期保護(hù)原則正是限制公權(quán)力的自由裁量權(quán)，以平衡個(gè)人利益和公共利益，經(jīng)司法審查也符合法院主導(dǎo)之治原則。為確保歐洲一體化建立在法治原則上，歐洲法院在司法判例中常援引合法預(yù)期保護(hù)原則，彌補(bǔ)歐洲立法的空白與缺陷。

（三）歐洲市場(chǎng)一體化

歐盟是全球最重要經(jīng)濟(jì)體之一。市場(chǎng)一體化是歐共體乃至歐盟建立的最重要目標(biāo)，早在1992年底就實(shí)現(xiàn)在內(nèi)部單一市場(chǎng)保證商品自由流通、人員自由遷徙、勞務(wù)資金自由流通，2002年歐元啟用后，歐盟經(jīng)濟(jì)統(tǒng)合達(dá)到新的里程碑，單一市場(chǎng)需要共同法律體系整合調(diào)適[12]。合法預(yù)期保護(hù)原則因歐洲法院以保護(hù)個(gè)人權(quán)利、平衡市場(chǎng)發(fā)展與運(yùn)行過(guò)程中的各種利益為目的，推動(dòng)歐洲市場(chǎng)一體化形成。合法預(yù)期保護(hù)原則保護(hù)的預(yù)期利益大多是商業(yè)利益，對(duì)間接行政行為審查更可打破市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)共同體內(nèi)貿(mào)易與人員流動(dòng)，對(duì)直接行政行為的審查使相對(duì)方產(chǎn)生預(yù)期利益信賴從而做出符合歐盟市場(chǎng)調(diào)節(jié)的行為，發(fā)揮歐盟委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)而言，保護(hù)合法預(yù)期利益可明顯提高經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)際反映歐盟對(duì)政策變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)的不同態(tài)度：若對(duì)合法預(yù)期保護(hù)原則司法審查，則歐盟可能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，否則就會(huì)轉(zhuǎn)移至對(duì)方，而理性人會(huì)選擇邊際成本較小方式。所以，歐盟承擔(dān)合法預(yù)期成本有利于邊際成本降低，積極性必然增大，隨之經(jīng)濟(jì)效率必然提高。

三、歐洲法院適用合法預(yù)期保護(hù)原則的對(duì)象

合法預(yù)期保護(hù)原則被確立為歐盟法原則迄今已有幾十年歷史，范圍不僅局限在行政行為領(lǐng)域，早已擴(kuò)大到立法領(lǐng)域。當(dāng)然，歐洲法院在對(duì)行政行為和立法行為適用此原則時(shí)，具有不同審查強(qiáng)度與限度。

（一）行政行為

歐盟法上的行政行為可分為直接行政行為和間接行政行為，前者指歐盟機(jī)構(gòu)實(shí)施歐盟法的行為，后者指歐盟成員國(guó)的行政機(jī)構(gòu)實(shí)施歐盟法的行為。因合法預(yù)期保護(hù)原則主要是對(duì)行政相對(duì)人的保護(hù)，一般法院在審理行政行為是否合法時(shí)會(huì)考慮該原則。

1.直接行政行為。歐盟機(jī)構(gòu)直接行政行為中有四種行政行為需接受歐洲法院司法審查：第一、撤銷行政行為，又可分為廢止合法的行政行為和撤銷違法的行政行為。一般來(lái)說(shuō)在歐盟法中合法的行政行為不能被廢止，因?yàn)橄鄬?duì)人對(duì)此產(chǎn)生信任，行政行為本身具有確定力，但是基于相對(duì)人同意或欺詐、依據(jù)的法律法規(guī)廢止或客觀情況變化等情況下可廢止，而違法行政行為有時(shí)基于法律的繁雜與模糊，歐盟機(jī)構(gòu)并非有意為之，相對(duì)人也無(wú)能力判斷其合法與否。歐洲法院在French Republic v.Ladbroke Racing Ltd and Commission of the European Communities案中認(rèn)為，撤銷違法的授益性行政措施，國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)裁量權(quán)，并在向前撤銷和向后撤銷間作出區(qū)分，違法的授益性行政行為并不總是溯及既往地可撤銷，只有在撤銷的公共利益優(yōu)于私人因支持該決定而獲得的利益，并且撤銷在合理期限內(nèi)行使，歐盟機(jī)構(gòu)才具有內(nèi)在權(quán)力向后撤銷，在決定是否追溯既往地撤銷時(shí)有五種因素需考慮：決定的最終性，受影響人的利益，合法性原則的重要性，允許非法決定存在是否影響第三方，以及撤銷與決定成立間的時(shí)間長(zhǎng)短[13]；第二、歐盟機(jī)構(gòu)違背行政意思表示。行政意思表示并非真正的行政行為，一般來(lái)說(shuō)無(wú)法律效力，相對(duì)人不能據(jù)此得到任何預(yù)期利益，但如果歐盟機(jī)構(gòu)向相對(duì)人發(fā)布明確清晰的意思表示，相對(duì)人據(jù)此可預(yù)期自身能夠得到某種利益，但事后違背相關(guān)意思表示，此時(shí)歐洲法院認(rèn)為歐盟機(jī)構(gòu)受合法預(yù)期保護(hù)原則的拘束，并以平等對(duì)待原則加以補(bǔ)充；第三、歐盟機(jī)構(gòu)改變政策。行政機(jī)構(gòu)可根據(jù)形勢(shì)發(fā)展改變政策，歐盟機(jī)構(gòu)也不例外，政策本身具有易變性和靈活性，相對(duì)人不應(yīng)對(duì)政策產(chǎn)生合法預(yù)期，但相對(duì)人若能證明與政府存在某種形式契約，相對(duì)人基于此契約可獲得合法預(yù)期保護(hù)，或者在政策實(shí)施過(guò)程中歐盟機(jī)構(gòu)向相對(duì)人作出某種保證，相對(duì)人亦可基于此保證獲得合法預(yù)期保護(hù)。當(dāng)然，如果公共利益明顯大于個(gè)人預(yù)期利益，相對(duì)人的預(yù)期利益也可能不被保護(hù)，歐洲法院在利益衡量問(wèn)題上有裁量權(quán)；第四、歐盟機(jī)構(gòu)不遵守行政慣例。行政慣例表示行政行為的一致性，使相對(duì)人產(chǎn)生預(yù)期利益，國(guó)內(nèi)行政慣例也是行政法淵源之一，而歐盟法起初并未采納此觀點(diǎn)，在Rijn-Schelde-Verolme v.Commission案中法院意識(shí)到應(yīng)當(dāng)保護(hù)相對(duì)人依行政慣例產(chǎn)生的預(yù)期利益，但此行政慣例不能違法。此外，歐盟機(jī)構(gòu)不作為也可能引起合理期待，但如果申請(qǐng)者負(fù)部分責(zé)任，這種預(yù)期利益的合理性就存在疑問(wèn)[14]。

2.間接行政行為。歐盟很多領(lǐng)域由成員國(guó)行政機(jī)構(gòu)通過(guò)國(guó)內(nèi)程序法規(guī)范。然而，成員國(guó)在行使行政權(quán)力過(guò)程中可能與共同市場(chǎng)精神不符，給予本國(guó)企業(yè)各種補(bǔ)助或優(yōu)惠，歐盟委員會(huì)責(zé)令成員國(guó)追回時(shí)，相對(duì)人可能援引合法預(yù)期保護(hù)原則向法院申請(qǐng)司法審查以抵制撤銷行為。主要包括兩方面行為：一是成員國(guó)給予本國(guó)企業(yè)一定補(bǔ)助或者變相獎(jiǎng)勵(lì)；一是成員國(guó)按照歐盟法應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)征稅而未征收，或不符合歐盟法出口退稅政策，卻對(duì)不符合出口退稅企業(yè)實(shí)施退稅行為。在Deulil GnbH & Co.KG v.Commission和Commission v.Federal Republic of Germany案中適用合法預(yù)期保護(hù)原則，但申請(qǐng)人提出的合法預(yù)期保護(hù)要求一般不會(huì)為法院采納，法院主要基于共同市場(chǎng)考慮。

（二）立法行為

歐洲法院可以對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)如歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)和中央銀行制定的法令展開(kāi)司法審查（包括程序和實(shí)體審查），對(duì)歐洲議會(huì)制定適用于成員國(guó)的法律也有權(quán)展開(kāi)司法審查。此外，歐洲法院如果認(rèn)為歐盟委員會(huì)發(fā)布的決定、決議和通告有法律約束力即可進(jìn)行合法性審查，并可宣告無(wú)效。合法預(yù)期保護(hù)原則是歐盟法律秩序的一部分，立法者在制定規(guī)范性文件時(shí)確保相對(duì)人及利害關(guān)系人的合法預(yù)期利益得到保護(hù)[15]。歐洲法院在具體案件中對(duì)某一條例是否可溯及既往問(wèn)題常援引合法預(yù)期保護(hù)原則[16]。公民能夠以自身合法權(quán)益受到侵犯為由向法院申請(qǐng)?jiān)摲蓪?duì)其不適用，在一些歐盟條約中也對(duì)合法預(yù)期保護(hù)原則予以確認(rèn)，如1964年2月22日《理事會(huì)協(xié)調(diào)關(guān)于被證明是基于公共政策、公共安全或公共健康的合法理由涉及外國(guó)國(guó)民流動(dòng)和居住的特別措施第64/221/EEC號(hào)指令》第4條第2款中規(guī)定：“發(fā)生在第一次已經(jīng)頒發(fā)居住許可之后的疾病或殘疾不應(yīng)該被援引以證明拒絕更新居住許可證或驅(qū)逐出境是合理的?！痹诹⒎ㄋ菁凹韧鶈?wèn)題上，真正溯及力一般不被應(yīng)允，但為特定管理目標(biāo)可溯及既往，必須考慮相對(duì)人的合法預(yù)期，即“盡管法安定性原則一般阻止歐盟法條在其公布之前生效，但符合下列兩個(gè)條件可例外成立：第一，所欲追求之目的要求如此；第二，合法預(yù)期已適當(dāng)考慮”；在表面溯及力問(wèn)題上，法律對(duì)已開(kāi)始尚未結(jié)束的行為，若事實(shí)可分，不可適用于生效前行為，但可適用于生效后行為狀態(tài)。

四、歐洲法院適用合法預(yù)期保護(hù)原則的發(fā)展及其啟示

合法預(yù)期保護(hù)原則在歐盟法中已成為不可或缺部分，與平等原則、比例原則、國(guó)家責(zé)任原則等并列成為歐盟法一般原則。該原則在歐洲法院適用領(lǐng)域和強(qiáng)度不斷增大，開(kāi)始僅適用于行政決定撤銷行為，不斷發(fā)展到歐盟行政機(jī)關(guān)不遵守承諾和改變政策等領(lǐng)域，未來(lái)重點(diǎn)適用在抽象行政行為和立法上，尤其是行政法規(guī)變動(dòng)致使行政相對(duì)人合法權(quán)益受損案件中。由于歐盟法在歐盟及其成員國(guó)具有直接法律效力和優(yōu)先法律效力，歐洲法院對(duì)合法預(yù)期保護(hù)原則的適用直接影響全體成員國(guó)對(duì)該原則的態(tài)度，必將推動(dòng)此原則在歐盟各國(guó)法院的適用甚至立法確認(rèn)。當(dāng)然，歐洲法院在適用合法預(yù)期保護(hù)原則時(shí)堅(jiān)持司法克制，應(yīng)嚴(yán)格解釋合法預(yù)期保護(hù)原則要件，權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益，保持法律穩(wěn)定性，某些領(lǐng)域不適用該原則，如防止行政相對(duì)人利用法律漏洞、當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)歐盟當(dāng)局的行為變化、為個(gè)人利益而附加特殊補(bǔ)貼等[17]。

歐洲法院擴(kuò)大適用合法預(yù)期保護(hù)原則的主要原因：第一、歐盟面臨很多政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，尤其是歐債危機(jī)和難民問(wèn)題，以往側(cè)重的政治協(xié)商和政策協(xié)調(diào)方式式微，歐洲法院作為歐盟統(tǒng)一整合的司法保障機(jī)構(gòu)，具有權(quán)威性和獨(dú)立性，通過(guò)司法審查可將相關(guān)問(wèn)題中立化、技術(shù)化和法律化，從而減輕政治敏感。在歐洲經(jīng)濟(jì)、政治一體化進(jìn)程中，實(shí)踐證明歐洲法院功不可沒(méi)，司法治理在歐盟治理中產(chǎn)生越來(lái)越重要作用[18]。第二、歐盟基本法律體系的完善，《里斯本條約》明確規(guī)定歐盟的國(guó)際法人格，享有國(guó)際法權(quán)利能力，明確原有法律中很多不確定性問(wèn)題，歐盟機(jī)關(guān)逐漸改變政策協(xié)調(diào)方式運(yùn)作模式，通過(guò)規(guī)章方式頒布法規(guī)運(yùn)作，有助歐盟政策貫徹執(zhí)行。歐盟是第一個(gè)建立在法治基礎(chǔ)上并在實(shí)踐中貫徹實(shí)施法治原則的國(guó)際組織，除《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約》提供堅(jiān)實(shí)法律制度基礎(chǔ)外，歐洲法院通過(guò)司法實(shí)踐推動(dòng)法治原則發(fā)展。法安定性是法治的核心要義，合法預(yù)期保護(hù)原則是保證法律安定性的重要原則，歐洲法院在法律規(guī)定不明確或形成行政慣例等領(lǐng)域通過(guò)適用此原則推進(jìn)歐盟法治建設(shè)。第三、人權(quán)法律地位在歐洲一體化進(jìn)程中作用日漸重要。歐洲共同體建立初始，重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)事務(wù)而對(duì)人權(quán)并不重視，但隨歐洲政治一體化加快，人權(quán)成為歐洲對(duì)外合作關(guān)系的基石，人權(quán)法律制度不斷發(fā)展和完善。司法是人權(quán)保障的最后防線，歐洲法院在推進(jìn)人權(quán)保障方面注力甚多，填補(bǔ)人權(quán)保護(hù)法律空白，1969年歐洲法院開(kāi)始在涉及人權(quán)案件中通過(guò)對(duì)共同體條約的解釋指出基本人權(quán)蘊(yùn)含于歐盟法的一般原則[19]。合法預(yù)期保護(hù)原則防止權(quán)力濫用，保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。

歐洲法院運(yùn)用合法預(yù)期保護(hù)原則具有重要啟示作用和借鑒意義。首先，法院在國(guó)際社會(huì)中的重要性值得重視，現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入司法治理時(shí)代，司法審查標(biāo)準(zhǔn)已由合法審查逐步邁入合理審查。因司法的中立性與獨(dú)立性，可將許多政治問(wèn)題法律化和技術(shù)化，避免陷入政治漩渦。在涉及港澳臺(tái)問(wèn)題上應(yīng)更應(yīng)重視司法角色。其次，歐盟各國(guó)的支持和歐盟法的優(yōu)先性為合法預(yù)期保護(hù)原則發(fā)展完善提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，歐盟具有多元一體化特點(diǎn)，任何法律制度的完善必須達(dá)成共識(shí)，無(wú)歐盟各成員國(guó)的支持，無(wú)法通過(guò)歐盟法律制度予以確定。歐洲法院利用歐盟和成員國(guó)層面的有利因素推動(dòng)合法預(yù)期保護(hù)原則發(fā)展，也重視與各成員國(guó)溝通交流，并且對(duì)于個(gè)案具有高度依賴性。再次，合法預(yù)期保護(hù)原則在歐洲法院的確立說(shuō)明雖然英美法系和大陸法系有很大差別，但在基本法律理念和法律原則等方面具有共同性，法律發(fā)展一致性具有跨實(shí)定法秩序的韌性，可為其他國(guó)際組織和國(guó)家借鑒，國(guó)際法治的發(fā)展需要借鑒國(guó)內(nèi)法治有益經(jīng)驗(yàn)。復(fù)次，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，合法預(yù)期保護(hù)原則已成為歐盟及諸多國(guó)家的基本原則，但尚未在我國(guó)正式確立，雖然修改后《行政訴訟法》已作類似規(guī)定，但在司法實(shí)踐中仍存在諸多問(wèn)題。此乃漸進(jìn)過(guò)程，即使在歐盟法中合法預(yù)期保護(hù)原則司法審查標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)仍在不斷梳理、重述與發(fā)展。最后，我國(guó)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，作為新興發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要法治環(huán)境，尤其是法治政府建設(shè)，合法預(yù)期保護(hù)原則的適用可促進(jìn)政府以法治思維和法律手段實(shí)施監(jiān)管，要求行政機(jī)關(guān)為權(quán)衡相對(duì)人合法預(yù)期與改變涉及公共利益提供更為充分的工具和公開(kāi)論辯過(guò)程，為我國(guó)法治政府建設(shè)提供新的視野、原則與技術(shù)。

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作者簡(jiǎn)介：左文君（1987-），女，中共武漢市委黨校法學(xué)教研部講師，研究方向?yàn)闅W盟法、WTO法與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)法。

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究重點(diǎn)課題“司法規(guī)律研究”（CLS（2015）A01）

中圖分類號(hào)：D912.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3805(2016)01-0058-06

收稿日期：2015-12-07