權(quán)力清單制度認(rèn)識的誤區(qū)與糾正
——兼議權(quán)力清單制度建設(shè)的幾點(diǎn)思路

陶俊生，李明華

(浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安　311300)

權(quán)力清單制度認(rèn)識的誤區(qū)與糾正

——兼議權(quán)力清單制度建設(shè)的幾點(diǎn)思路

陶俊生，李明華

(浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安311300)

內(nèi)容摘要：權(quán)力清單制度作為法治政府建設(shè)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，對于確保行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)真履行職責(zé)具有積極意義。由于權(quán)力清單制度尚處于起步探索階段，實(shí)踐中對權(quán)力清單制度的認(rèn)識存在一定的誤區(qū)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作為清單編制主體可以自行確定清單內(nèi)容，將依法行政簡單化為依清單行政及將權(quán)力清單與責(zé)任清單混為一談等。在理清這些認(rèn)識偏差的基礎(chǔ)上，可以通過探索統(tǒng)一的清單編制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)責(zé)任清單建設(shè)，探索對清單的審查監(jiān)督機(jī)制和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，來推動(dòng)權(quán)力清單制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；認(rèn)識誤區(qū)；責(zé)任清單；審查監(jiān)督機(jī)制

政府職責(zé)法定化和公開化是法治型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，權(quán)力清單制度作為法治政府建設(shè)的制度嘗試，對于推動(dòng)行政權(quán)的規(guī)范透明運(yùn)行和增強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督具有積極作用，在大力推行權(quán)力清單制度之前，需要先理清對權(quán)力清單認(rèn)識上的偏差，以正本清源，在此基礎(chǔ)上再有針對性地提出完善權(quán)力清單制度的對策，方能更有效地促進(jìn)這一制度的運(yùn)行。

一、權(quán)力清單制度的推行

十八屆三中全會公布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述科學(xué)有效的權(quán)力制約機(jī)制時(shí)，使用了“權(quán)力清單”一詞，強(qiáng)調(diào)要依法對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督與制約。雖然在此之前已經(jīng)有地方政府在開展權(quán)力清單制度的試點(diǎn)，《決定》首次從中央決策的層面推出權(quán)力清單制度，將已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展為對行政機(jī)關(guān)的普遍性要求，并予以制度化，這對于推進(jìn)行政體制改革無疑具有重要意義。但是對絕大部分的社會公眾來說，權(quán)力清單制度尚屬新鮮的事物，對于權(quán)力清單的涵義，并無規(guī)范性文件給予明確界定。一般認(rèn)為權(quán)力清單制度就是把各級政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，承諾按照清單行使職權(quán)，主動(dòng)接受社會監(jiān)督。[1]

權(quán)力清單實(shí)際上指明了行政權(quán)力所涉及的領(lǐng)域和范圍，既表明了政府可以做的事情，也劃定了行政權(quán)的邊界在權(quán)力清單范圍內(nèi)的，政府應(yīng)該做且必須做，而在此范圍之外的，政府則不能做。[2]《決定》通過以后，各地紛紛制定自己的權(quán)力清單，公開行政權(quán)的內(nèi)容和運(yùn)行流程，這種嘗試對于扭轉(zhuǎn)長期以來我國行政權(quán)過于龐大且不夠透明、權(quán)力邊界不清晰和老百姓辦事難的狀況有重要的積極意義。通過厘清行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和責(zé)任，有助于將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，消除權(quán)力尋租和暗箱操作，從而促使政府認(rèn)真依法履行職責(zé)，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)運(yùn)行的公開化和法制化，進(jìn)而推動(dòng)法治政府建設(shè)。

二、有關(guān)權(quán)力清單的認(rèn)識誤區(qū)

目前，由于權(quán)力清單制度建設(shè)尚處于起步階段，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐層面對于權(quán)力清單制度至少存在以下認(rèn)識誤區(qū)：

(一)“權(quán)力清單”由政府制定，所以政府能夠自行確定清單的內(nèi)容

憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是同級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其所擁有的職權(quán)來自于憲法和法律的明確規(guī)定，更進(jìn)一步來說，政府的權(quán)力來自于人民，人民通過代議制機(jī)構(gòu)制定憲法和法律，再由憲法和法律將相應(yīng)的執(zhí)行權(quán)力授予政府，形成行政權(quán)。目前在各地的權(quán)力清單推行中，都是由政府確定清單的內(nèi)容，這就會讓人產(chǎn)生質(zhì)疑：政府會不會通過對清單的內(nèi)容有選擇性地取舍呢？

筆者認(rèn)為，這種質(zhì)疑實(shí)質(zhì)上是由于對權(quán)力清單性質(zhì)的把握不清造成的，權(quán)力清單性質(zhì)上屬于政府應(yīng)當(dāng)向公眾公開的一類政府信息，其基本作用在于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的公開透明。換句話說，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)并非來源于權(quán)力清單，而是來源于憲法法律的授予，其行使職權(quán)的依據(jù)是法律法規(guī)，而非權(quán)力清單。理想狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)只要依法行使職權(quán)，行政權(quán)力的行使就應(yīng)該是不存在問題的，是否存在權(quán)力清單，是否公開權(quán)力事項(xiàng)及其運(yùn)行流程，并不會改變行政權(quán)的行使。但在現(xiàn)實(shí)中，由于行政活動(dòng)具有廣泛性和綜合性等特點(diǎn)，加上法律規(guī)范具有抽象性和一定的滯后性，行政機(jī)關(guān)有時(shí)很難對自己的職權(quán)界限做到完全把握，這就可能使得公權(quán)力的依法規(guī)范行使遇到困難，為行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、超越職權(quán)或行政不作為提供了操作空間。

政府通過編制權(quán)力清單將自身的職權(quán)予以梳理并公布，目的在于實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的公開透明，方便社會公眾監(jiān)督。這種行為只是對已有權(quán)力及權(quán)力范圍的再確認(rèn)，不涉及權(quán)力的創(chuàng)設(shè)，更不能對自身的責(zé)任事項(xiàng)予以縮減，否則就是違法的。因此，權(quán)力清單的編制主體雖然是行政機(jī)關(guān)，但清單的內(nèi)容必須源于法律的明確規(guī)定，不能超越法律或與法律的精神相背離。即使行政機(jī)關(guān)在編制清單時(shí)對自身職責(zé)進(jìn)行有選擇的取舍，未將某些職權(quán)列入清單，但只要這些職權(quán)在法律上有明確的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)就必須行使，不得推脫。

(二)將依法行政簡單等同于依權(quán)力清單行政

由于我國的行政法律規(guī)范紛繁復(fù)雜，加之法律的抽象性和不同級別行政機(jī)關(guān)能力和職權(quán)的差異性，行政機(jī)關(guān)有時(shí)很難對自己的行政職權(quán)范圍做到準(zhǔn)確把握，相比之下權(quán)力清單更加明晰具體，便于操作。另外我國行政機(jī)關(guān)在工作中存在一定的形式化問題，在對政策法規(guī)的執(zhí)行時(shí)易缺乏深層次的思考，這就使得在行政活動(dòng)中將依法行政簡單形式化為依清單行政的情況的發(fā)生。

依法行政作為現(xiàn)代民主政治與法制發(fā)展的必然結(jié)果，內(nèi)在地涵蓋了職權(quán)法定原則。職權(quán)法定要求行政主體及職權(quán)的創(chuàng)設(shè)、職權(quán)范圍和行政活動(dòng)的程序等事項(xiàng)均必須源于法律的明確規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)而言，法無明文規(guī)定即禁止。結(jié)合職權(quán)法定的內(nèi)涵來看依清單行政，權(quán)力清單制度的一個(gè)基本要求是，清單之外無權(quán)力，不在清單內(nèi)的權(quán)力均不得行使。簡而言之，即依清單行政。[3]從本質(zhì)上看，權(quán)力清單是對法律規(guī)范的內(nèi)容的形式轉(zhuǎn)化，是對法定職權(quán)的一種反映，目的在于使依法行政更具體化，便于操作落實(shí)。依清單行政只是推動(dòng)依法行政的一種實(shí)施手段，這種落實(shí)手段本身也必須符合法律的規(guī)定。另外，權(quán)力清單雖然能夠?qū)γ恳粋€(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)予以厘清，但它無法解決不同行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)交叉問題，而法律對這一問題卻有相應(yīng)的化解之道，這也是權(quán)力清單所不能替代的。因此，不能將依法行政簡單化為依清單行政，否則就與依法行政的豐富內(nèi)涵相背離。

(三)將權(quán)力清單和責(zé)任清單混為一談

職權(quán)和職責(zé)如同硬幣的兩面，有權(quán)必有責(zé)。權(quán)力清單和責(zé)任清單作為轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府的重要舉措，二者相互配套、相互制約，共同構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的政府治理體系。[4]正是由于權(quán)力清單和責(zé)任清單是有機(jī)統(tǒng)一的，在實(shí)踐中，就有觀點(diǎn)將權(quán)力清單與責(zé)任清單混為一談，認(rèn)為權(quán)力清單即責(zé)任清單。

權(quán)力清單和責(zé)任清單雖然相互依存，密不可分，但二者在內(nèi)涵、主旨和功能等方面都有差異：一是內(nèi)涵不同。權(quán)力清單以清單的形式詳細(xì)列舉行政機(jī)關(guān)的職權(quán)及權(quán)力行使的流程，并向社會公開，通過明確政府的權(quán)力邊界使行政機(jī)關(guān)知道該做什么，不該做什么；而責(zé)任清單則是對行政機(jī)關(guān)的職責(zé)及職責(zé)邊界的確認(rèn)，若行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中違反規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是主旨不同。權(quán)力清單制度的主旨在于“法無授權(quán)即禁止”，通過列明權(quán)力事項(xiàng)來促使行政權(quán)行使的公開透明性和增強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督；而職責(zé)清單的主旨在于“法定責(zé)任必須為”，從明確和強(qiáng)化責(zé)任的維度對行政機(jī)關(guān)的法定責(zé)任予以列明，以增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中的責(zé)任感，防止行政機(jī)關(guān)不作為。三是功能不同。權(quán)力清單制度通過對權(quán)力事項(xiàng)列明并公布，來規(guī)范行政權(quán)的行使和強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督，進(jìn)而達(dá)到“把權(quán)力關(guān)在籠子里”的目的；責(zé)任清單通過對責(zé)任事項(xiàng)的明確，以方便社會公眾的監(jiān)督，進(jìn)而促使責(zé)任主體依法認(rèn)真履行職責(zé)，保障權(quán)力清單的有效運(yùn)行。因此，不能將二者簡單混為一談。

三、規(guī)范行政權(quán)、完善權(quán)力清單制度的基本思路

規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，推動(dòng)依法行政，是構(gòu)建法治型政府的重要內(nèi)容。權(quán)力清單制度作為行政體制改革的制度嘗試，對于推動(dòng)行政權(quán)的依法規(guī)范行使具有十分積極的意義，在理清對權(quán)力清單認(rèn)識偏差的基礎(chǔ)上再有針對性地提出完善權(quán)力清單制度的對策，具體來說，可以從以下幾個(gè)方面著手：

(一)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的清單編制程序

程序法定是依法行政的內(nèi)在要求，也是保障權(quán)力清單具有合法性的前提。從目前各地編制權(quán)力清單的過程來看，大多數(shù)地方政府都是從各個(gè)部門抽調(diào)一部分工作人員，然后由他們集中負(fù)責(zé)梳理匯總行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，并沒有專門組織精通法律的專業(yè)人員負(fù)責(zé)行政權(quán)力清理的工作，政府權(quán)力清單的制定程序沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。[5]標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在制定清單時(shí)有目的性地對法定職權(quán)進(jìn)行取舍，這顯然與國家推行權(quán)力清單制度的初衷相背離。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的清單編制模式是保障權(quán)力清單的合法性，完善權(quán)力清單制度的一個(gè)重要舉措。由于編制權(quán)力清單的各級行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和能力有差異，編制程序也應(yīng)該體現(xiàn)差異性，可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)的不同層級分別確定不同的編制程序，形成多層級差異化的編制程序。筆者認(rèn)為，在權(quán)力清單編制的啟動(dòng)程序方面，可以由地方行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)，也可以由同級人大常委會決定啟動(dòng)。在權(quán)力清單的批準(zhǔn)程序方面，地方各級人大常委會作為本級權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)對同級行政機(jī)關(guān)編制的權(quán)力清單進(jìn)行審查，對于違反法律規(guī)定的清單予以撤銷或退回，并視情況由相關(guān)機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的行政責(zé)任。

(二)強(qiáng)化對權(quán)力清單的審查和監(jiān)督

自然正義原則要求“任何人不可以做自己的法官”。[6]目前各級行政機(jī)關(guān)既是權(quán)力清單的編制主體，又是主要執(zhí)行主體，這在實(shí)踐中容易導(dǎo)致的問題是，行政機(jī)關(guān)在編制清單內(nèi)容時(shí)采取選擇性策略，將一些有法律上的依據(jù)但不符合部門利益的內(nèi)容排除或遺漏于清單之外。因此，在強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要編制清單“曬”權(quán)之前，更需要加強(qiáng)對清單編制程序及清單內(nèi)容的監(jiān)督，這樣才能保證“曬”出的清單真正符合法律的精神。

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，各級人民代表大會是本級權(quán)力機(jī)關(guān)，具有法律監(jiān)督權(quán)，筆者認(rèn)為，在清單公布之前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將清單提交本級權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)——人大常委會，由人大常委會對權(quán)力清單進(jìn)行體制內(nèi)的備案審查，做到事前預(yù)防，確保清單的內(nèi)容有據(jù)可依。對于清單的實(shí)施過程，各級人大及其常委會也應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督，確保違背法律精神的清單能及時(shí)得到糾正。在強(qiáng)調(diào)對權(quán)力清單進(jìn)行體制內(nèi)的審查監(jiān)督的同時(shí)，也要加強(qiáng)社會監(jiān)督，通過公開清單增強(qiáng)行政活動(dòng)的公開透明性，引導(dǎo)社會公眾政治參與的積極性，通過更多的社會力量遏制違規(guī)用權(quán)和暗箱操作等現(xiàn)象，確保行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的規(guī)范性和公開性。

(三)建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

推行權(quán)力清單制度，是一項(xiàng)長期的工作。具有中國特色的社會主義法律體系雖然已初步建立，但仍需不斷完善，權(quán)力清單作為對法律規(guī)范內(nèi)容的一種形式轉(zhuǎn)化，也需要隨法律規(guī)范的完善而作相應(yīng)的調(diào)整。瞬息萬變的現(xiàn)代社會生活，也要求依據(jù)法律所制定的權(quán)力清單與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)權(quán)力清單運(yùn)行中暴露的問題也使得行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對清單作相應(yīng)的調(diào)整，這就需要建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。筆者認(rèn)為，在權(quán)力清單的調(diào)整事由方面，清單的調(diào)整必須有正當(dāng)?shù)囊罁?jù)，具體至少應(yīng)當(dāng)包括：第一，法律規(guī)范的變動(dòng)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的職權(quán)發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)對權(quán)力清單做相應(yīng)的變動(dòng)以適應(yīng)新法的要求。第二，轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)依法行政的新政策出臺時(shí)，應(yīng)在不違反法律規(guī)范的前提下，對權(quán)力清單作一些與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。第三，權(quán)力清單的內(nèi)容存在紕漏或瑕疵，影響清單的運(yùn)行效果時(shí)，若能通過調(diào)整清單予以消除的，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)修正。在調(diào)整權(quán)力清單的程序方面，應(yīng)當(dāng)同修改法律一樣，建立清單調(diào)整的提出、審議、公布的法定程序，以減少隨意性，確保權(quán)力清單調(diào)整程序的科學(xué)化、規(guī)范化與制度化。

(四)在建立權(quán)力清單的同時(shí)建立責(zé)任清單

依法行政作為現(xiàn)代民主與法治發(fā)展的必然選擇，內(nèi)在地包含了責(zé)任行政。責(zé)任行政要求行政機(jī)關(guān)行使管理社會公共事務(wù)的職權(quán)必須符合法律的規(guī)定，違法或不當(dāng)行使職權(quán)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。作為陽光政府和法治型政府建設(shè)的制度創(chuàng)新，權(quán)力清單制度通過以清單的形式將行政權(quán)的內(nèi)容及運(yùn)行流程向社會公布，力求最大限度地減少權(quán)力尋租和暗箱操作等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)在陽光下運(yùn)行，進(jìn)而達(dá)到規(guī)范行政權(quán)的行使和強(qiáng)化對行政權(quán)監(jiān)督的目的。

這種制度設(shè)計(jì)，對于推動(dòng)依法行政無疑有重要作用。但是,如果行政權(quán)本身就缺乏制約和監(jiān)督,即便編制再明晰的權(quán)力清單,也無法根治行政不作為或亂作為等現(xiàn)象。因此,在全面推進(jìn)權(quán)力清單制度的同時(shí),也必須配合其它機(jī)制的創(chuàng)新與完善,構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)化和高效率的公權(quán)力監(jiān)管體系,以推動(dòng)行政體制的改革,其中最重要的環(huán)節(jié)就是追責(zé)機(jī)制建設(shè)，這就對責(zé)任清單制度提出了要求，責(zé)任清單強(qiáng)調(diào)法定責(zé)任必須為，只有明確了行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，才能更有效地推動(dòng)社會公眾對行政權(quán)的監(jiān)督，倒逼行政機(jī)關(guān)依法認(rèn)真行使職權(quán)，進(jìn)而保障權(quán)力清單制度的有效運(yùn)行。根據(jù)權(quán)力清單編制相對應(yīng)的責(zé)任清單，使每項(xiàng)職權(quán)都有明確的責(zé)任條款，確保權(quán)責(zé)一致。

四、結(jié)語

權(quán)力清單制度作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，在起步階段存在一些認(rèn)識上的偏差不足為奇，通過分析和研究理清這些認(rèn)識偏差對于推動(dòng)這一制度的運(yùn)行具有十分積極的意義和作用。為了使權(quán)力清單制度能更有效地運(yùn)行，接下來應(yīng)逐步完善權(quán)力清單制度的法律保障體系，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程機(jī)制，并通過權(quán)力清單制度建設(shè)帶動(dòng)其他機(jī)制的改革，以推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[6]汪國華.中國行政法(總論)[M]. 武漢:武漢大學(xué)出版社,2012:84.

On the Misunderstanding of the Power List System and its Rectification

TAO Jun—sheng， LI Ming—hua

Abstract:As an innovation of the construction of a law—based government, power list system plays a positive role in ensuring the administrative organizations to perform duties according to law. Since power list system is still at the initial stage of exploration, there are several misunderstandings that list of administrative bodies, as subjects of inventories, can determine their own contents, and administrative simplification in accordance with law to list, plus, administrative confused list and a list of powers and responsibilities, and so on. On the basis of, clearing the cognitive deviation, we can explore a unified list of inventory preparation standards, strengthening accountability building, and explore the review oversight mechanism for listing and dynamic adjustment mechanism, to improving the listing system.

Key words:power list system；misunderstanding；responsibility list；examination and supervision mechanism

收稿日期：2016—03—20

作者簡介：陶俊生(1990-)，男，浙江農(nóng)林大學(xué)碩士研究生;

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009—5152(2016)01—0033—04

李明華(1962-)，男，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境法治與社會發(fā)展研究中心主任，法政學(xué)院教授。