完善“村官”監(jiān)督機(jī)制的思考

王偉

（鄭州大學(xué) 西亞斯國際學(xué)院，河南　　鄭州　451150）

完善“村官”監(jiān)督機(jī)制的思考

王偉

（鄭州大學(xué) 西亞斯國際學(xué)院，河南鄭州451150）

“村官”在國家政策的實(shí)施中是一群起著承上啟下重要作用的人群，他們的違法亂紀(jì)行為首先直接侵害了農(nóng)民的利益，對黨和政府的各項(xiàng)工作和聲譽(yù)有著極大的負(fù)面作用，甚至?xí)魅觞h和政府的政治權(quán)威。所以，必須加強(qiáng)對“村官”的管理和監(jiān)督，通過加大基層政府的信息公開力度，完善縣級(jí)政府對“村官”的主動(dòng)監(jiān)督職能，提高村民自身的監(jiān)督能力，完善我國“村官”的監(jiān)督機(jī)制。

村官；基層政府；監(jiān)督

一、什么是“村官”

“村官”并不是嚴(yán)格的法律概念，通俗地說，是農(nóng)村基層組織的干部人員，或者稱為基層干部。農(nóng)村基層組織主要是指村民委員會(huì)和村黨支部委員會(huì)。那么根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第九條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)由主任、副主任和委員共三至七人組成。”第十條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會(huì)議推選?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》第三十二條規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！痹诖髮W(xué)生“村官”出現(xiàn)之前，“村官”是按照《村民委員會(huì)組織法》第十一條“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉。村民委員會(huì)成員可以連選連任”的規(guī)定選舉產(chǎn)生的。

1995年，為更好地解決“三農(nóng)”問題，江蘇省率先開始嘗試招聘大學(xué)生擔(dān)任農(nóng)村基層干部。緊接著，海南、浙江等省也陸續(xù)推行大學(xué)生村官制度，開辟了知識(shí)分子回流農(nóng)村的道路。2009年，中央出臺(tái)一號(hào)文件，在這份《中共中央、國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中，正式提出了“一村一名大學(xué)生”計(jì)劃，要求不斷完善大學(xué)生到農(nóng)村任職的長效機(jī)制和政策措施，讓大學(xué)生到農(nóng)村基層支農(nóng)。村官制度的這一演變，提高了村官的知識(shí)素質(zhì)，帶來了知識(shí)也帶來了新的生產(chǎn)生活理念。

但不管是選舉產(chǎn)生的村官還是大學(xué)生村官，他們的法律地位尚不明確，如 《2016年河北大學(xué)生村官招考簡章》中對于自愿到省直單位幫扶貧困村任職的2016年應(yīng)屆碩士以上研究生和“211”工程院校本科生適用免試?？梢姶髮W(xué)生村官是村級(jí)組織特設(shè)崗位人員，并非公務(wù)員身份，大部分省份會(huì)在村官招考簡章中寫明村官的管理方式。比如《2016年云南省大學(xué)生村官考試選聘公告》中第五部分規(guī)定：“大學(xué)生村官崗位性質(zhì)為 ‘村級(jí)組織特設(shè)崗位’，系非公務(wù)員身份。大學(xué)生村官想要獲得公務(wù)員的身份，仍需要參加公務(wù)員的考試?！睘楣膭?lì)和引導(dǎo)高校畢業(yè)生積極到農(nóng)村任職，中組部會(huì)同有關(guān)部門，研究制定了八項(xiàng)激勵(lì)和保障政策，如《2016年河北大學(xué)生村官招考簡章》中規(guī)定：任滿1個(gè)聘期、考核稱職以上的大學(xué)生村官報(bào)考研究生，初試總分加10分，同等條件下優(yōu)先錄取。其中報(bào)考人文社科類專業(yè)研究生的，初試總分加15分并享受其他優(yōu)惠政策?！?016年云南省大學(xué)生村官考試選聘公告》規(guī)定，在村（社區(qū)）任職滿1年，年度考核為稱職以上等次的，享受選調(diào)生定向招錄政策；在村任職滿2年且年度考核為稱職以上等次的，享受云南省黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員、企事業(yè)單位定向考錄等相關(guān)政策及其他優(yōu)惠政策。

所以，大學(xué)生村官的出現(xiàn)讓村干部從“內(nèi)源型”開始往“外源型”轉(zhuǎn)變，大學(xué)生村官制度所包含的“知識(shí)與社會(huì)相結(jié)合、農(nóng)村與社會(huì)相結(jié)合、上層與基層相結(jié)合”的政治發(fā)展理念將對未來中國的政治生態(tài)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。［1］不管村干部的產(chǎn)生有著如何的變化，村干部的報(bào)酬都不像公務(wù)員有著嚴(yán)格的制度規(guī)定。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，我國村干部的報(bào)酬從農(nóng)民繳納的“三提五統(tǒng)”費(fèi)中提取?，F(xiàn)在的村干部有靠村民自己選舉的內(nèi)源型，有經(jīng)省市同意選聘的大學(xué)生村官，他們的薪酬也不一樣?！皟?nèi)源型”村干部報(bào)酬主要是從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中支取，大學(xué)生村干部工資則是靠國家和各省市的政策統(tǒng)一決定。

二、村官違法亂紀(jì)的各種現(xiàn)象及原因分析

（一）村官違法亂紀(jì)的各種現(xiàn)象

早在2005年7月初，由中紀(jì)委、中組部、中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)部等10個(gè)部門組成的村干部廉潔自律建設(shè)督查調(diào)研組，分頭奔赴海南、青海、湖南、遼寧、山東等8個(gè)省份，對目前群眾反映較多的村干部違法違紀(jì)行為，進(jìn)行為期近兩個(gè)月的深入調(diào)研，形成了一篇名為《來自村官違法違紀(jì)督查一線的報(bào)告》的調(diào)研報(bào)告。

該調(diào)研報(bào)告指出了傳統(tǒng)內(nèi)源型村干部的7種違法亂紀(jì)現(xiàn)象：一是借宗族勢力，“拳頭當(dāng)權(quán)”，恃強(qiáng)欺弱，肆意侵犯村民人身權(quán)利；二是濫用職權(quán)，在土地轉(zhuǎn)讓、承包，處理糾紛，審批宅基地、發(fā)放計(jì)劃生育指標(biāo)等工作中卡拿索要；三是獨(dú)斷專行，辦事不公開、不公正、不公平，剝奪群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；四是發(fā)包土地、工程，優(yōu)親厚友，以權(quán)謀私；五是參與賭博、揮霍公款；六是在任職期間外出打工，對村務(wù)疏于管理，失職瀆職，造成嚴(yán)重后果；七是在換屆選舉中，制造假選票，進(jìn)行不正當(dāng)競爭，甚至賄選。

本著讓大學(xué)生把新思想、新理念和先進(jìn)知識(shí)技術(shù)帶入農(nóng)村的目的，兼顧解決大學(xué)生就業(yè)等問題，招聘大學(xué)生村官已成常態(tài)。大學(xué)生村官的上任給農(nóng)村帶入了新的生產(chǎn)和生活理念，同時(shí)希望他們以“初生牛犢不怕虎”的精神帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。與此同時(shí)，大學(xué)生村官因前途和“錢途”導(dǎo)致的心理失衡而違法犯罪的事例也屢見報(bào)端。但因大部分大學(xué)生村官擁有一定的法律常識(shí)，所以放棄主業(yè)搞創(chuàng)業(yè)等“隱形違規(guī)犯罪”較為多見。

（二）村官違法亂紀(jì)現(xiàn)象的原因分析

1.傳統(tǒng)“內(nèi)源型”村官違法亂紀(jì)的原因分析

這些村官主要是本村的村民，本身比較活躍，有一定的知識(shí)和能力，所以被推選為村官。他們對整個(gè)農(nóng)村的情況非常了解，甚至對村民的性格特征都非常熟悉，利用農(nóng)村和縣城信息的不對等，只手遮天，在村子里自己說了算。而大部分村民除了在家務(wù)農(nóng)，其他時(shí)間選擇外出打工增加自己的收入，農(nóng)村大部分是兒童、婦女和老人這些留守人群，他們對于村子的政務(wù)并不是非常熱心，更不用說監(jiān)督村官了。

“內(nèi)源型”村官對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作方式非常了解，甚至和大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)非常熟悉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員很少會(huì)對他們本村的工作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，這主要因?yàn)椤洞逦瘯?huì)組織法》第五條有這樣的規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”另外，關(guān)于農(nóng)村最敏感的選舉和財(cái)務(wù)問題，《村委會(huì)組織法》第十七條第二款規(guī)定，“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)和人民政府或者縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，由鄉(xiāng)級(jí)或者縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理”。第三十一條規(guī)定，“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)人民政府或者主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令依法公布。經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”。多條規(guī)定都傾向由村民自己舉報(bào)，但是村民很少熱衷于這些事情，上級(jí)的監(jiān)督檢查工作就更是懶得管，村干部就更加肆無忌憚。［3］

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該負(fù)責(zé)村干部的監(jiān)督工作，但是因?yàn)樗枷肷险J(rèn)為村官腐敗程度不嚴(yán)重，造成的危害較小，于是村干部的廉政工作就容易被忽視。另外，大部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，村會(huì)計(jì)都是兼職工作，賬簿本身設(shè)置混亂，賬務(wù)處理很多都不規(guī)范，也不按照程序記賬。更嚴(yán)重的是村干部自己管賬，會(huì)計(jì)形同虛設(shè)，有的甚至是同流合污。在公開欄公布村里財(cái)務(wù)狀況時(shí)，很多農(nóng)民對此并不了解，看到的只是造出來的賬簿，沒有辦法和權(quán)利去真正核對。

2.大學(xué)生村官違法亂紀(jì)的原因分析

大學(xué)生村官一畢業(yè)便到農(nóng)村工作，在工作初期正是形成良好工作習(xí)慣的時(shí)期，因?yàn)槭墚?dāng)?shù)匾恍┎徽?dāng)風(fēng)氣的影響，很容易“近朱者赤，近墨者黑”，導(dǎo)致犯錯(cuò)誤的可能性變大。比如，四川省簡陽市25歲女大學(xué)生村官辜某在任職村子的征地拆遷工作中，利用職務(wù)之便幫助親戚、朋友多丈量房屋和地面附著物，套取國家征地補(bǔ)償款80余萬元，并從中獲取“回扣”，最終被判刑入獄。

還有一些大學(xué)生面對違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)，認(rèn)為管好自己不貪就好，選擇沉默不說。比如，2010年，鄭州大學(xué)生村官張志所在村的5名干部把多出來的63萬元土地補(bǔ)償款瓜分，張志雖然拒絕分給自己的4萬元，但因怕得罪人而選擇了沉默。雖最后免于責(zé)任追究，但他的人生卻因此染上了污點(diǎn)，這種“獨(dú)善其身”的做法也是不可取的。

由于大學(xué)生村官工作是在政策的號(hào)召下進(jìn)行的，大學(xué)生村官的工資各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際不盡相同，一些地方的大學(xué)生村官工資極低，于是一些大學(xué)生把到基層任村官作為跳板，等工作期滿后轉(zhuǎn)為事業(yè)編制，或再參加定向的公務(wù)員招考，并沒有覺得這是可以勝任的長久工作，形成“做一天和尚撞一天鐘”的消極工作態(tài)度。此外，國家鼓勵(lì)大學(xué)生村官創(chuàng)業(yè)，于是有些人的心思就大部分放在創(chuàng)業(yè)上，本職工作便得過且過。

有一部分大學(xué)生村官是真心希望扎根農(nóng)村，為農(nóng)村的建設(shè)作出貢獻(xiàn)，但因?yàn)榇髮W(xué)生村官職權(quán)職責(zé)不明確，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把大學(xué)生村官當(dāng)成寫材料的秘書或助理，讓這些大學(xué)生村官無所適從。這種情況的出現(xiàn)，主要是我國對村官制度管理不到位以及中央政策底層執(zhí)行力存在問題，讓準(zhǔn)備去考村官和干了很長時(shí)間村官的大學(xué)生不知所措，最終只能放棄。

而不管怎么樣，村官的違法亂紀(jì)行為首先直接侵害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致一些村民更加深信不疑“當(dāng)官就是貪”，對黨和政府的各項(xiàng)工作和聲譽(yù)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。另外，村官“以權(quán)謀私”的過程中，會(huì)造成黨和國家關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的方針和政策的執(zhí)行不到位，甚至采取不正當(dāng)手段利用中央惠農(nóng)政策讓自己“發(fā)家致富”，侵犯了農(nóng)民利益，更讓中央的政策難以正常實(shí)施，削弱了黨和政府的政治權(quán)威。

三、完善村官監(jiān)督機(jī)制的建議

為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，促進(jìn)中央政策執(zhí)行到位，除了賦予村官相應(yīng)的職權(quán)外，更應(yīng)該明確他們的法律地位，明確具體的監(jiān)督制度。

（一）加大基層政府信息公開力度

村官在征地補(bǔ)償、惠農(nóng)措施中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)中飽私囊的現(xiàn)象，例如，國家監(jiān)察部網(wǎng)站中就監(jiān)督曝光了一些侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題的內(nèi)容，這些被曝光的事一部分就是關(guān)于村干部侵占村集體資金、征地補(bǔ)償款、惠農(nóng)資金問題的。國務(wù)院于2007年4月5日正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日起施行，這些年來，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府及工作部門已基本完善，很多市民從中體會(huì)到信息公開的便利，但基層的縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府，信息公開制度并沒有得到很好執(zhí)行，導(dǎo)致大部分村民與村官掌握的信息不對等。所以，在一些村官私自占用征地補(bǔ)償款和惠農(nóng)資金的案件中，出現(xiàn)了村民不知情的現(xiàn)象，他們既不了解補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也不知道惠農(nóng)資金的存在。其實(shí)，縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府除了可以在自己的官方網(wǎng)站上公布這些信息，還可以通過電視媒體讓村民了解這些重要信息，甚至可以用傳統(tǒng)的喇叭廣播及發(fā)放資料的方式在村子里進(jìn)行宣傳，保證信息透明，促進(jìn)監(jiān)督。

（二）完善縣級(jí)政府的監(jiān)督功能

農(nóng)村治理基本靠村民自治，所以存在諸多弊端，如村官是否挪用資金會(huì)因信息的不對等而難以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督更無從談起，因此，需要加強(qiáng)基層政府的監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)督，而不是被動(dòng)監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因與村干部關(guān)系較近，按照正當(dāng)程序原則的理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督能力會(huì)大大削弱，甚至成為監(jiān)督村干部的障礙。所以，監(jiān)督村干部的重任應(yīng)該主要放在縣級(jí)政府。目前我國在立法上沒有明確規(guī)定縣級(jí)政府對鄉(xiāng)村管理的監(jiān)督職責(zé)權(quán)限，而我國又實(shí)行村民自治，那么立法上就既要考慮保護(hù)村民自治權(quán)，又要明確縣級(jí)政府主動(dòng)監(jiān)督的職責(zé)。除了讓村民通過信訪表達(dá)意志外，也要讓縣級(jí)政府成立專門的監(jiān)督小組，不定時(shí)檢查農(nóng)村各項(xiàng)工作，既檢查賬簿，又詢問村民意見，并且在程序上規(guī)定村干部在進(jìn)行重大工作時(shí)要保存錄音或錄像資料實(shí)現(xiàn)主動(dòng)接受監(jiān)督。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要配合監(jiān)督小組工作，及時(shí)將各村村官情況上報(bào)至縣政府。

（三）提高村民的自我監(jiān)督能力

我國農(nóng)村整體是按照村民自治的理念進(jìn)行管理的，村民自治制度本身是希望通過自治實(shí)現(xiàn)村民自己的意愿，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活的民主。但是傳統(tǒng)的熟人社會(huì)遺留的一些村民特質(zhì)，讓很多農(nóng)民“各掃門前雪，不管他人事”，因?yàn)楹痛甯刹渴鞘烊岁P(guān)系，怕兩個(gè)家族結(jié)仇，從而放棄自己的監(jiān)督權(quán)利。另外，“民不與官斗”的思想依然影響深刻，所以很多村民在沒有影響到自己切身利益的時(shí)候，都是抱著多一事不如少一事的心態(tài)。針對這些現(xiàn)象，就需要政府加大法治宣傳，告訴村民如果發(fā)現(xiàn)村干部的問題，解決途徑是什么。比如，目前最有效的方式是信訪，那么農(nóng)村的信訪途徑就要保持暢通，保證下情可以上達(dá)。信訪機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)村官的問題就要及時(shí)解決，并且公開處分結(jié)果，讓村民了解監(jiān)督的作用，這才能讓村民提高監(jiān)督的積極性。畢竟我國習(xí)慣自上而下的改革，村官監(jiān)督的完善也需要政府發(fā)揮更大的作用，在此基礎(chǔ)上，對村民的各種法治思想宣傳才會(huì)起到作用。

（四）加強(qiáng)村官的廉政建設(shè)，完善村官的工資制度

大部分村官，不管是“內(nèi)源型”的村官還是大學(xué)生通過考試成為村官，他們在從事這項(xiàng)工作之初，出發(fā)點(diǎn)都是單純的，但是因?yàn)楸O(jiān)督制度的不完善，以及利益的誘惑讓他們放下了心中最后的信念。因此，最基層的村干部更應(yīng)該堅(jiān)持黨的廉政學(xué)習(xí)，加強(qiáng)廉政思想教育。另外，雖然高薪不一定能養(yǎng)廉，但是高薪可以讓一部分村官安心工作，特別是有志于農(nóng)村建設(shè)的大學(xué)生村官。因此，實(shí)現(xiàn)村官選拔和聘用制度化，特別是村官工資制度化，建立統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)，消除地區(qū)差異化，對于村官監(jiān)督制度的建立和完善將會(huì)有不言而喻的影響。

［1］陳忠.大學(xué)生村官與中國政治生態(tài)：意義、問題與趨勢［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（4）.

［3］袁金輝.中國鄉(xiāng)村治理的回顧與展望［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（01）.

C912.82

A

1671-2862（2016）03-0055-03

2016-05-16

王偉，女，河南鄭州人，碩士研究生，鄭州大學(xué)西亞斯國際學(xué)院講師，研究方向：法學(xué)理論、行政法。