海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“分批集報(bào)”通關(guān)模式分析

趙曉慧++魏優(yōu)

[摘 要]“分批集報(bào)”是針對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與區(qū)外之間貨物往來所采用的一種便捷通關(guān)模式，文章從郴州出口加工區(qū)的具體實(shí)踐情況出發(fā)，分析該模式的優(yōu)勢特點(diǎn)及實(shí)踐中面臨的問題，尋求改進(jìn)“分送集報(bào)”模式的途徑以促進(jìn)該模式作用的發(fā)揮。

[關(guān)鍵詞]分送集報(bào)；海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域；通關(guān)監(jiān)管

[DOI]10. 13939/j. cnki. zgsc. 2016. 06. 140

所謂“分送集報(bào)”即“分批送貨、集中報(bào)關(guān)”的簡稱，是指對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和保稅監(jiān)管場所內(nèi)的企業(yè)與境內(nèi)區(qū)外之間多批次進(jìn)出的貨物，經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)，允許企業(yè)在一定時(shí)間內(nèi)可先行分批進(jìn)出區(qū)而暫不報(bào)關(guān)，然后在規(guī)定時(shí)間內(nèi)集中向海關(guān)辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，海關(guān)實(shí)施監(jiān)督管理的一種便捷通關(guān)監(jiān)管模式。“分批送貨、集中報(bào)關(guān)”通關(guān)模式有哪些優(yōu)勢和特點(diǎn)，在實(shí)踐中還存在哪些問題，這是在推行時(shí)要充分考慮的。郴州出口加工區(qū)作為湖南省唯一的特殊監(jiān)管區(qū)域，2012年年初開始實(shí)施“分送集報(bào)”模式，目前業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，取得明顯成效。

1 “分送集報(bào)”模式的積極意義

據(jù)統(tǒng)計(jì)，郴州出口加工區(qū)目前共有7家區(qū)內(nèi)企業(yè)、42家區(qū)外企業(yè)適用“分送集報(bào)”模式，2012年，區(qū)內(nèi)外企業(yè)通過“分送集報(bào)”送貨7147次，該模式的積極意義表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1. 1 比較優(yōu)勢

（1）降低了通關(guān)費(fèi)用。在普通模式下，按規(guī)定一批貨物進(jìn)出區(qū)需申報(bào)2票報(bào)關(guān)單，而“分送集報(bào)”模式只要求按月集中申報(bào)，而不論貨物批次。以月送貨10次為例，可少報(bào)18份報(bào)關(guān)單，根據(jù)現(xiàn)有行情，可省4680元，如批次更多則省更多。

（2）提高了通關(guān)效率。普通模式下，貨物進(jìn)出區(qū)之前必須先向海關(guān)申報(bào)，即使分揀為低風(fēng)險(xiǎn)快速放行的貨物，從預(yù)錄入到貨物實(shí)際放行，最快需要1小時(shí)；而“分送集報(bào)”模式下，貨物運(yùn)抵前企業(yè)即可通過企業(yè)端進(jìn)行申請，基本可以實(shí)現(xiàn)即來即走。

（3）緩解了海關(guān)壓力。通過“分送集報(bào)”，減少了貨物進(jìn)出區(qū)的報(bào)關(guān)單量，工作量相應(yīng)減少，將人力資源從單證中解放出來。如不采取，加工區(qū)每月會(huì)有近3000份報(bào)關(guān)單，以現(xiàn)有人力是不可能承擔(dān)的。

1. 2 創(chuàng)新之處

（1）通關(guān)流程的創(chuàng)新。根據(jù)規(guī)定貨物進(jìn)出區(qū)視同進(jìn)出口，普通模式下，應(yīng)先辦理報(bào)關(guān)手續(xù)，待海關(guān)查驗(yàn)放行后方可實(shí)際進(jìn)出區(qū)。而“分送集報(bào)”模式，允許向海關(guān)報(bào)備的前提下貨物先行進(jìn)出區(qū)，并集中對一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)申報(bào)。

（2）監(jiān)管方式的創(chuàng)新。在“分送集報(bào)”模式下，貨物流與單證流相分離，實(shí)現(xiàn)“通得快”的同時(shí)，將海關(guān)查驗(yàn)前置，輔以電子賬冊等后續(xù)監(jiān)管手段，寓海關(guān)監(jiān)管于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的全過程。

（3）技術(shù)應(yīng)用的創(chuàng)新。為了更好地運(yùn)用好“分送集報(bào)”模式，郴州出口加工區(qū)引進(jìn)了昆山版的海關(guān)物流監(jiān)管系統(tǒng)，該系統(tǒng)獨(dú)立于H2000系統(tǒng)之外，企業(yè)可通過該系統(tǒng)與現(xiàn)場海關(guān)實(shí)現(xiàn)無縫對接，可隨時(shí)通過該系統(tǒng)向海關(guān)申請辦理業(yè)務(wù)。

2 推行“分送集報(bào)”模式需要解決的問題

2. 1 缺乏制度支撐

在制度規(guī)定層面，“分送集報(bào)”模式在總署層面的相關(guān)規(guī)定散見于《海關(guān)出口加工區(qū)貨物出區(qū)深加工結(jié)轉(zhuǎn)管理辦法》等文件中，缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)范性規(guī)定，如出口加工區(qū)區(qū)外企業(yè)為區(qū)內(nèi)企業(yè)送貨，沒有明確規(guī)定可以適用“分送集報(bào)”模式；在操作流程層面，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作規(guī)程，各海關(guān)在實(shí)際執(zhí)行過程中，尤其在適用條件等方面各不相同，企業(yè)難以適從，一定程度上影響了海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性。

2. 2 加大監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

“分送集報(bào)”模式在給企業(yè)帶來實(shí)惠和方便的同時(shí)，也給海關(guān)監(jiān)管增加了風(fēng)險(xiǎn)因素。一是見單不見貨，由于“分送集報(bào)”模式貨物采取“先放行后補(bǔ)申報(bào)”的方式，報(bào)關(guān)單申報(bào)時(shí)貨物已實(shí)際進(jìn)出區(qū)，海關(guān)無法實(shí)際查驗(yàn)貨物，易給不法分子留下可乘之機(jī)；二是騙取出口退稅，根據(jù)規(guī)定區(qū)外送貨到加工區(qū)視同出口可以享受出口退稅，區(qū)外送貨企業(yè)通過“分送集報(bào)”模式將貨物直接送至區(qū)內(nèi)，較普通進(jìn)區(qū)貨物更加方便，一些不法企業(yè)可能通過少送多報(bào)、高報(bào)價(jià)格等方式騙取出口退稅；三是區(qū)內(nèi)企業(yè)可能利用“分送集報(bào)”模式帶來的便利，通過采取少出多報(bào)等方式，達(dá)到截流保稅料件的不良目的。

2. 3 面臨操作難題

由于“分送集報(bào)”的貨物流和單證流相分離，在實(shí)際操作中會(huì)面臨一些兩難的境地。一是在貨物實(shí)際進(jìn)出區(qū)時(shí)，海關(guān)發(fā)現(xiàn)貨物存在問題，但由于該貨物沒有申報(bào)而不能在海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)中記錄查驗(yàn)情況，導(dǎo)致無法體現(xiàn)現(xiàn)場的查驗(yàn)績效。二是由于海關(guān)通關(guān)系統(tǒng)無法識別集中申報(bào)的報(bào)關(guān)單，在集中申報(bào)時(shí)，報(bào)關(guān)單被系統(tǒng)隨機(jī)布控或被風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)捕中而要求查驗(yàn)或驗(yàn)估等，而此時(shí)所報(bào)貨物均已實(shí)際進(jìn)出區(qū)，已無法實(shí)施查驗(yàn)或驗(yàn)估。三是在區(qū)內(nèi)企業(yè)賬冊核銷時(shí)，有些貨物通過“分送集報(bào)”模式已實(shí)際進(jìn)出區(qū)但尚未申報(bào)進(jìn)賬冊，易造成料件結(jié)余倒掛和成品實(shí)際結(jié)余數(shù)少于賬冊結(jié)余數(shù)的情況，給賬冊核銷帶來諸多不便。

3 改進(jìn)“分送集報(bào)”模式的對策與建議

3. 1 加快建章立制，實(shí)現(xiàn)有章可循

一是建議總署在起草中的《海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理辦法》中明確“分送集報(bào)”模式的地位，進(jìn)而從行政許可上進(jìn)行設(shè)置。二是參照《跨關(guān)區(qū)“屬地申報(bào)，口岸驗(yàn)放”操作規(guī)程（試行）》，建議總署盡快制定統(tǒng)一的“分送集報(bào)”操作規(guī)程，統(tǒng)一規(guī)定其適用條件、標(biāo)準(zhǔn)及操作流程，而在總署相關(guān)文件尚未出臺前，建議職能處室加強(qiáng)指導(dǎo)，盡快出臺相關(guān)的指導(dǎo)性文件加以規(guī)范引導(dǎo)。

3. 2 加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

一是充分發(fā)揮海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域和海關(guān)監(jiān)管場所的監(jiān)管優(yōu)勢，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)查驗(yàn)場站建設(shè)，確保所有進(jìn)出區(qū)貨物進(jìn)場站待查，將“分送集報(bào)”貨物納入海關(guān)選查范疇，對有問題的貨物要求企業(yè)即行補(bǔ)報(bào)，并錄入查驗(yàn)情況。二是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理念，通過設(shè)置一定的適用條件，海關(guān)在審批時(shí)綜合考量企業(yè)的守法狀況、資信狀況、業(yè)務(wù)性質(zhì)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，引導(dǎo)企業(yè)守法經(jīng)營。三是加強(qiáng)貨物的后續(xù)管理，充分運(yùn)用核查、盤查、稽查等后續(xù)監(jiān)管手段，加強(qiáng)對企業(yè)庫存情況的抽核，實(shí)現(xiàn)全過程全方位的監(jiān)管，對差錯(cuò)較多或存在違法行為的企業(yè)取消其適用資格。

3. 3 加快技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化流程設(shè)計(jì)

一是結(jié)合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域與保稅監(jiān)管場所業(yè)務(wù)辦理的實(shí)際流程，進(jìn)一步優(yōu)化“分送集報(bào)”業(yè)務(wù)辦理流程，升級海關(guān)物流監(jiān)管系統(tǒng)的功能模塊，使系統(tǒng)流程設(shè)置與實(shí)際情況更加契合、更加科學(xué)。二是建議在H2000系統(tǒng)加載集中報(bào)關(guān)模塊，將其與普通進(jìn)出口報(bào)關(guān)單區(qū)分開來，同時(shí)可針對集中報(bào)關(guān)的報(bào)關(guān)單設(shè)置專門的布控參數(shù)，使布控更有針對性。三是建議盡快改變現(xiàn)有系統(tǒng)局域網(wǎng)的現(xiàn)狀，在條件允許前提下將其掛靠到互聯(lián)網(wǎng)，方便區(qū)內(nèi)外企業(yè)運(yùn)用該系統(tǒng)，也方便海關(guān)開展手機(jī)政務(wù)審批，進(jìn)一步提高行政效率。

3. 4 擴(kuò)大適用范圍，服務(wù)企業(yè)發(fā)展

一是在企業(yè)準(zhǔn)入條件方面，鑒于區(qū)外供貨企業(yè)B類企業(yè)居多的實(shí)際情況，建議適當(dāng)放寬條件允許部分守法的B類企業(yè)適用，特別是要充分考慮區(qū)外本地企業(yè)的特殊情況，鼓勵(lì)關(guān)聯(lián)企業(yè)到本地設(shè)廠。二是在業(yè)務(wù)范圍方面，由現(xiàn)有的料件入?yún)^(qū)等業(yè)務(wù)，進(jìn)一步簡化內(nèi)銷手續(xù)，鼓勵(lì)企業(yè)“兩條腿”走路。三是在適用區(qū)域方面，力爭從關(guān)區(qū)內(nèi)特殊監(jiān)管區(qū)域間“分送集報(bào)”擴(kuò)大到跨關(guān)區(qū)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域“分送集報(bào)”，從進(jìn)區(qū)貨物“分送集報(bào)”擴(kuò)大到出區(qū)貨物“分送集報(bào)”，進(jìn)一步簡化審批、扶持企業(yè)做大做強(qiáng)。同時(shí)對建設(shè)或申報(bào)中的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域要加強(qiáng)宣傳，在建設(shè)和規(guī)劃中充分考慮“分送集報(bào)”的軟硬件配套設(shè)施，從而促進(jìn)各地海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的科學(xué)發(fā)展。