戶籍制度改革研究

蘇理

[摘要]長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度，它在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一條難以逾越的鴻溝。文章回顧了近年來有關(guān)戶籍制度改革推進(jìn)模式及阻力的文獻(xiàn)，總結(jié)了相關(guān)經(jīng)驗與化解對策的研究成果，并提出了新的改革思路和解決對策。探究的這些問題直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性和廣大人民群眾的切身利益，對加快我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程大有裨益。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度改革；推進(jìn)模式；阻力；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607016

近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，由城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度引起的二元結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。2014年7月24日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革。于是，戶籍制度改革工作被再次提上議程。

1我國戶籍制度的歷史回顧

我國戶籍制度形成于春秋，定型于秦漢，經(jīng)歷了3000多年的歷史。商朝有“登人”或“登眾”的人頭統(tǒng)計。西周開始分“都”和“鄙”進(jìn)行人口統(tǒng)計。春秋戰(zhàn)國出現(xiàn)“書社制度”與“上計制度”。秦代實行“戶籍相伍”。漢代則實行“編戶齊民”?；仡櫸覈糯膽艏贫?，可以看出其主要目的是為了收賦和征兵。

新中國成立后，我國的戶籍制度發(fā)展過程可謂是曲折中前進(jìn)，螺旋式上升。王美艷、蔡昉（2008）提出，我國戶籍制度的發(fā)展可分為三個階段：一是改革開放以前，建立和維系階段；二是1978—2000年，改革階段；三是2000年以后，新世紀(jì)的改革階段。[1]劉貴山（2008）則認(rèn)為，我國戶籍制度的發(fā)展可分為五個時期：一是1949—1957年，自由遷移時期；二是1958—1978年，遷移控制時期；三是1979—1988年，準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)時期的調(diào)整和改革；四是1989—2000年，改革的起步時期；五是2000年以后，改革的加速時期。[2]另外，李瑜（2011）指出，我國戶籍制度有三個階段性的變化： 一是1953—1957年，由城鄉(xiāng)統(tǒng)一、遷徙自由向逐漸限制、控制轉(zhuǎn)變；二是1958—1978年，首次明確劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，并且嚴(yán)格限制人口遷移；三是1978年至今，戶籍制度改革變得備受政府和人民的關(guān)注。[3]

2激進(jìn)改革抑或漸進(jìn)改革

綜觀我國的戶籍制度改革，我們會發(fā)現(xiàn)兩種相互對立的改革模式。一種是激進(jìn)改革模式，即一步到位徹底廢除長期以來堅不可摧的二元戶籍制度，用“居民戶口”消除城市戶口和農(nóng)村戶口之間的差異。與之對立的是漸進(jìn)改革模式，即通過漸進(jìn)柔和的手段，逐漸向農(nóng)村人口，特別是符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員有序開放城市戶口，降低落戶門檻，設(shè)置準(zhǔn)入條件，實施有差別的落戶政策，從而實現(xiàn)人口的合理流動，逐步消除二元結(jié)構(gòu)。

21激進(jìn)改革的推進(jìn)模式

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，由二元戶籍制度帶來的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，不利于公民合法權(quán)益的實現(xiàn)。于是，有人認(rèn)為要徹底廢除這種不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律的戶籍制度也就順理成章了。激進(jìn)改革派認(rèn)為，戶籍制度改革就是要還原戶籍制度進(jìn)行人口管理的最初功能，消除城市和農(nóng)村戶口之間的差別，去除戶籍制度上的福利和利益。眾所周知，實行一元戶籍制度，消除城鄉(xiāng)戶口差異，實現(xiàn)公民的遷徙自由是戶籍制度改革的中心任務(wù)。但我們知道任何改革都不可能一蹴而就，過于理想化和急功近利的做法都無法順利實現(xiàn)改革。[4]激進(jìn)改革派的主張只是在形式上把二元戶口變成了一元戶口，沒有在真正意義上關(guān)注附著在戶籍制度上的福利和利益，這樣的改革并沒有實際意義。

22漸進(jìn)改革的推進(jìn)模式

漸進(jìn)改革派的觀點與激進(jìn)改革派對立。漸進(jìn)改革派認(rèn)為，在戶籍制度改革的同時要以維護(hù)社會的穩(wěn)定為目標(biāo)，采用循序漸進(jìn)、緩慢緩解的方式來實現(xiàn)戶籍制度的改革，達(dá)到改革和維穩(wěn)的雙重目標(biāo)。任何改革都會對原制度有路徑依賴，因此，戶籍制度改革的推進(jìn)模式應(yīng)該以漸進(jìn)式為基調(diào)。張車偉（2012）指出，改革應(yīng)該為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局而服務(wù)，我國的戶籍制度改革要在不斷縮小城鄉(xiāng)差異的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地進(jìn)行。[5]隨后，朱識義（2014）也提出，當(dāng)前的實際國情決定了我國的戶籍制度改革必須遵循漸進(jìn)改革的原則，因為短時期內(nèi)我國不可能完成戶籍制度改革的其他配套改革任務(wù)。[6]想要一步到位徹底廢除現(xiàn)行的二元戶籍制度是操之過急的，這種想法不現(xiàn)實也行不通。

以上兩種戶籍制度改革的推進(jìn)模式皆具有其合理性，但是也都存在實際操作上的困難。想要采用激進(jìn)改革模式，卻無法完全剝離戶籍制度上的福利和利益。想要采用漸進(jìn)改革的模式，卻無法從真正意義上跨越二元戶籍制度的鴻溝。到底采用哪種推進(jìn)模式并不是非此即彼的，在不同的改革階段應(yīng)當(dāng)運(yùn)用不同的推進(jìn)模式。然而，也許戶籍制度改革還有第三條出路，即去利益化的推進(jìn)模式。黃錕（2009）提出，去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化是深化戶籍制度改革的目標(biāo)。[7]對戶籍制度本身的改革并不能夠改變城鄉(xiāng)二元分離的現(xiàn)狀，剝離戶籍上的各種福利和利益才是戶籍制度改革的重點和難點所在。[8]同樣，李強(qiáng)、胡寶榮（2013）也認(rèn)為，我國戶籍制度存在的一個最基本的問題就是戶口的價值化或等級化，戶籍上附著的利益是造成“社會空間等級”的核心原因。[9]雖然前兩種推進(jìn)模式都涉及了戶籍制度上的福利和利益問題，但它們都解決得不徹底。也許第三種思路去福利化是更符合我國當(dāng)前國情的改革推進(jìn)模式。

3多元阻力以及多重矛盾

我國的戶籍制度改革雖然取得了一些可喜的成績，但在此過程中還存在許多阻力和矛盾。改革中面臨的最大阻力是各利益主體之間利益分配的不均衡。改革中面臨的主要矛盾來源于附加在戶籍制度上的福利和利益。我國的戶籍制度不僅具有人口管理功能，還具有醫(yī)療、教育、就業(yè)和社會保障等社會管理功能，這些功能都是未來矛盾爆發(fā)的隱患。因此，其阻力和矛盾的研究十分必要。

31戶籍制度改革的多元阻力

鄭杭生，張本效（2014）提出，我國戶籍制度改革的阻力是多元的。從利益主體看，可分為三大主體：“市長”“市民”和“農(nóng)民”。一是“市長”，即地方政府。地方政府為維護(hù)社會穩(wěn)定和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利用其掌握的政治權(quán)力來維持二元戶籍制度的現(xiàn)狀，于是產(chǎn)生了強(qiáng)大的阻力。二是“市民”，即城市市民。城市市民擁有戶籍制度帶來的“天然優(yōu)勢”，農(nóng)民進(jìn)城將對市民社會的眾多方面造成沖擊，市民中必然會形成一股改革的阻力。三是“農(nóng)民”，即農(nóng)村農(nóng)民。[10]戶籍制度改革成敗的關(guān)鍵在于農(nóng)民的落戶意愿。比起進(jìn)城生活，農(nóng)民更希望得到農(nóng)村土地，特別是具有區(qū)位優(yōu)勢的近郊土地。于是，農(nóng)民也成為改革的一股阻力。然而，楚德江（2013）則認(rèn)為，改革的阻力主要來自兩個方面：其一，戶籍制度上附著的利益增加了改革難度而形成阻力；其二，公民利益因戶籍制度改革受損而形成阻力。[11]

32戶籍制度改革的多重矛盾

戶籍制度改革在遭遇多元阻力的同時，也面臨著多重矛盾。王威海，周乃寧，張雄，蔣澤（2008）認(rèn)為，目前改革的矛盾主要體現(xiàn)在四個方面：一是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口并不意味著實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；二是地方政府出于自身利益考慮并沒有切實執(zhí)行改革政策；三是相關(guān)配套制度改革并未同步進(jìn)行；四是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口后依然無法實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動。[12]隨后，劉傳江、程建林（2009）提出“雙重戶籍”，認(rèn)為改革中的一對主要矛盾是“顯性戶籍墻”和“隱性戶籍墻”之間的矛盾。戶籍制度改革已經(jīng)成功穿越統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的“顯性戶籍墻”，但附著著各種利益的“隱性戶籍墻”是戶籍制度改革的重大障礙。要深化戶籍制度改革，就必須拆除“隱性戶籍墻”。[13]

4基本經(jīng)驗以及解決對策

我國的二元戶籍制度從產(chǎn)生到發(fā)展再到今天，其弊端日漸暴露。這一制度長期以來限制了我國城鄉(xiāng)人口的自由流動，損害了社會的公平與正義，阻礙了經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，戶籍制度改革勢在必行。許多學(xué)者對戶籍制度改革問題都有過廣泛和深入的研究，對改革中遇到的阻力和困難也提出了解決對策，這些經(jīng)驗都是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的。

41戶籍制度改革的基本經(jīng)驗

熊小林（2010）提出，從目前各地“戶改”的實踐來看，有兩種思路：其一，用農(nóng)民退出的土地和宅基地?fù)Q城市戶籍和相應(yīng)的城市公共服務(wù)；其二，不斷提升農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)戶籍在基本公共服務(wù)方面的差異。[14]李志德（2010）認(rèn)為，戶籍制度改革的關(guān)鍵是處理好城市戶籍的供需關(guān)系：一是增加城市公共品的供給，為吸納農(nóng)村剩余人口做準(zhǔn)備；二是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)和諧發(fā)展。[15]

42解決對策

421城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，從而推動戶籍制度的改革，同時也是科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn)。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是戶籍制度改革的重要內(nèi)容，基本公共服務(wù)均等化和戶籍制度改革有著密不可分的聯(lián)系。鄒一南（2014）認(rèn)為，基本公共服務(wù)應(yīng)該重點向農(nóng)村傾斜，引導(dǎo)人口合理自由的流動，走出一條均衡發(fā)展的道路。[16]要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，就要把基本公共服務(wù)均等化的重點放在城鄉(xiāng)之間。要縮小城鄉(xiāng)之間的差距，又需要把重點放在農(nóng)村地區(qū)。

422與土地制度改革配套進(jìn)行

二元戶籍制度改革應(yīng)與土地制度改革配套進(jìn)行，二者是相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的關(guān)系。要破除我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就必須把重點放在戶籍制度和土地制度上。[17]在戶籍制度改革的過程中，要注重完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民的使用權(quán)、支配權(quán)以及剩余索取權(quán)。[18]大部分農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工皆非終生行為，城市所能提供的基本公共服務(wù)有限，大部分農(nóng)民終將回鄉(xiāng)養(yǎng)老。此時，切實維護(hù)好農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)、宅基地權(quán)和土地承包權(quán)變得尤為重要。

423同完善社會保障體系相結(jié)合

進(jìn)一步完善社會保障體系有利于促進(jìn)人力資源的優(yōu)化配置，在市場的引導(dǎo)下，讓勞動力資源自由流動到最需要他們的地方去。劉慣超（2010）認(rèn)為，社會保障問題是戶籍制度改革的關(guān)鍵性問題之一。[19]陶然、劉凱（2009）指出，在戶籍制度改革的同時，要為流入城市的人口構(gòu)建最基本的社會保障體制、住房和子女就學(xué)安排機(jī)制，建立一個“城市福利包”。[20]將戶籍制度改革與完善社會保障體系相結(jié)合才能緩解改革過程中的矛盾。

424堅持中央主導(dǎo)與執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變

戶籍制度改革工作需要中央的統(tǒng)一指導(dǎo)，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。王文錄、郁利燕（2010）認(rèn)為，我國戶籍制度改革需要由中央政府全面主導(dǎo)，并由各地區(qū)地方政府共同驅(qū)動，整體推進(jìn)，注重多部門配合。[21]此外，李曉飛（2010）還提出，轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，實現(xiàn)“管制型政府”向“服務(wù)型政府”的根本性轉(zhuǎn)變，才能取得戶籍制度改革的實質(zhì)性突破。[22]

425改革創(chuàng)新精神和科學(xué)規(guī)劃

戶籍制度改革是社會利益格局的重大調(diào)整，涉及各社會主體的利益，要平衡各利益主體的利益關(guān)系，改革的創(chuàng)新精神和科學(xué)的規(guī)劃是必不可少的。要徹底的改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，就需要在理念上和制度上進(jìn)行創(chuàng)新，同時還必須依靠科學(xué)的規(guī)劃，才能穩(wěn)步向前推進(jìn)。[23]總之，改革的創(chuàng)新精神和科學(xué)的規(guī)劃，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的助推器。

5簡評

我國的戶籍制度改革是從20世紀(jì)80年代中期開始的。在此過程中，我國政府陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策。這些政策的出臺對于加快我國城市化進(jìn)程，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生了積極作用。但我國的戶籍制度具有其自身的特殊性，它不僅具有人口管理的功能，還承擔(dān)著教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等多方面的社會管理功能。這些功能的存在成為了改革的重大阻力和困難。隨著改革中各種矛盾的凸顯，戶籍制度改革問題成了社會各界關(guān)注的焦點。

文章回顧了過去許多專家和學(xué)者對戶籍制度改革的相關(guān)研究成果，選擇了推進(jìn)模式、多元阻力和解決對策這幾個改革中較為重要的方面進(jìn)行了綜述。發(fā)現(xiàn)，除了采用激進(jìn)改革模式和漸進(jìn)改革模式之外，也許走利益化這條道路會更加符合我國的實際國情。堅信在黨和政府以及全國人民的共同努力下，我國的戶籍制度改革必將取得新的成就，為促進(jìn)社會的公平正義和推動我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出貢獻(xiàn)。

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