精準扶貧的現實難題與方略要務

○廖小東　滕湘君

精準扶貧的現實難題與方略要務

○廖小東滕湘君

摘要：實現2020年基本消除絕對貧困現象和基本實現全面小康目標，精準扶貧是一項國家重大舉措，習近平總書記赴湘西調研扶貧攻堅時提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。通過理論梳理，并選擇X縣個案，深入分析其貧困特質和治理機制，論述當前精準扶貧中識別面臨兩難、幫扶內在悖論、管理現實難題及考核指標不一等困境。進而提出對精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核進行調整方略。

關鍵詞：精準扶貧; 貧困特質；治理機制；考核指標; 現實困境；方略要務

自1986年以來，消除農村貧困一直為我黨和政府所重視，先后制定了影響深遠的八七扶貧攻堅計劃、《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》等行動綱領。2013年11月，習近平總書記赴湘西調研扶貧攻堅時提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”。李克強總理在2014年政府報告提出“決不讓貧困代代相傳”。精準扶貧成為扶貧工作的主旋律。實現2020年基本消除絕對貧困現象和基本實現全面小康目標，精準扶貧是一項國家重大舉措，有待我們進行深入的理論思考和實踐探索。

一精準扶貧理論梳理

馬克思認為資本主義制度是導致工人貧困的根本原因*馬克思：《資本論》(第一卷)，北京:人民出版社,2004年，第727-728 頁。。阿瑪蒂亞·森提出了人的貧困主要是能力上顯示出貧困而致*阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，北京:中國人民大學出版社, 2002年，第85-87期。。Hirschman 認為發(fā)達國家地區(qū)的發(fā)展或經濟增長會影響發(fā)展中國家*Hirschman A.O.The strategy of Economic Development.New Haven：Yale university press, 1958，pp52-59.。Myrdal 提出東南亞反貧要從土地、教育、權利關系等方面入手*Myrdal G. A Critical Appraisal of the Concept and Theory of Underdevelopment.In Essayson Econometrics and Planning in Honor of P. C. Mahalano-bissiness, 1965, (8),pp28-43.。Sen 認為能力缺失會導致貧困*Sen,Amartya.Poverty. An Ordinal Approach to Measurement [J]. Econometric.1976,44(2),pp 219-231.。聯合國認為貧困人口受益必須靠制度。當然還有Nurkse的貧困循環(huán)陷阱論、Nelson 低水平均衡陷阱理論、Schultz 的人力資本論等。

我國有關反貧困的關注主要體現在：第一、黨和領導人的關心，反貧困政策的制定。鄧小平的共同致富思想*鄧小平：《鄧小平文選(第三卷)》，北京:人民出版社，1993年，第111頁。。江澤民認為要形成合力，多方面進行扶貧*江澤民：《江澤民文選》，北京:人民出版社, 2006 年，第247-248頁。。胡錦濤的科學發(fā)展觀提出了開發(fā)式扶貧*胡錦濤：《以科學發(fā)展觀統領經濟社會發(fā)展全局努力推動現代化建設又快又好地發(fā)展》, 《人民日報》, 2005年2月12日。。政策方面有八七扶貧攻堅計劃、中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)等。第二、貧困形成原因?？禃怨庹J為自然資源的差異導致貧困*康曉光：《中國貧困與反貧困理論》，南寧: 廣西人民出版社,1995年，第1頁。。第三、反貧困措施。黃祖輝提出培育新型農民，打造新型農業(yè)經營主體，增加農民收入*黃祖輝、俞寧：《新型農業(yè)經營主體：現狀、約束與發(fā)展思路——以浙江省為例的分析》，《中國農村經濟》2010年第10期，第16-26頁。。汪三貴和Albert Park提出了如何瞄準和評估貧困群體*汪三貴：《Albert Park.中國農村貧困人口的估計與瞄準問題》，《貴州社會科學》2010年第2期，第68-72頁。。

國外關于精準扶貧成果不多，而國內的精準扶貧主要體現：第一、黨和政府的高度重視，國家政策的大力支持。2013年11月，習近平總書記提出精準扶貧。隨后中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》的通知，部署了精準扶貧。國務院扶貧辦《建立精準扶貧工作機制實施方案》。李克強總理將精準扶貧納入2014年和 2015年政府工作報告。后來習總書記又多次強調精準脫貧。黨的十八屆五中全會提出，農村貧困人口要實現脫貧。第二、新聞媒體對精準扶貧的經驗報道。第三、王思鐵闡釋了精準扶貧*王思鐵：《淺談精準扶貧》[EB/OL].http://www.scfpyin.gov.cn/show.aspx?id=25213, 2014-05-07。。第四、精準識別方法。鄧維杰的貧困村分類法等*鄧維杰：《精準扶貧的難點、對策與路徑選擇》，《農村經濟》2014年第6期，第78-81頁。。第五、汪三貴和郭子豪指出完善精準識別機制、完善精準扶貧考核機制、探索和建立貧困戶的受益機制*汪三貴、郭子豪：《論中國的精準扶貧》，《貴州社會科學》 2015年第5期，第148-150頁。。第六、精準扶貧路徑。何得桂、黨國英認為移民搬遷是連片地區(qū)精準扶貧有效路徑*何得桂、黨國英：《移民搬遷：集中連片特困地區(qū)精準扶貧的有效實現路徑——以陜南避災移民搬遷工程為例》，《黨政研究》2015年第5期，第116-122頁。。和紅認為加大農村養(yǎng)老資金投入，化解貧困農村資金不足*和紅：《福建農村社會化養(yǎng)老服務的模式、機制及其適應性研究》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2014年第4期，第134-140頁。。

二貧困治理典例剖析

X縣地處武陵山脈中段，總面積1754.6平方公里，其中山地194萬畝、耕地22.8萬畝，轄16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)196個行政村10個社區(qū)。總人口31.12萬人，其中以土家族、苗族為主的少數民族人口占78.6%，農業(yè)人口為26.9萬人，農業(yè)人口占86.44%；貧困人口為8.53萬人，農村貧困發(fā)生率為31.71%。X縣是武陵山片區(qū)重點縣之一，是國家第一批確定的革命老區(qū)縣，是“老、少、邊、窮、庫、山”區(qū)縣，也是X縣所在省省長的扶貧聯系點。1986年，X縣被確定為國家扶貧開發(fā)重點縣，1994年，被確定為國家第一批革命老區(qū)縣、國家八七扶貧攻堅縣。

(一)貧困特質

1、貧困面廣人多。根據國家制定的扶貧標準，X縣目前還有8.53萬農村貧困人口，農村貧困發(fā)生率達31.71%。中高海拔地區(qū)貧困人口1.5萬戶6.88萬人，移民庫區(qū)貧困人口0.17戶0.87萬人，低海拔地區(qū)產業(yè)空白村貧困人口0.16萬戶0.78萬人。海拔800米以上高寒山區(qū)57個村0.3萬戶1萬人的貧困問題尤為突出，生存條件極差，生活水平很低。

2、基礎設施落后。X縣地處武陵山脈腹地，其農業(yè)生產、交通、信息、技術等條件相當落后，生態(tài)相當脆弱，在很大程度上制約了現代農業(yè)的發(fā)展，農業(yè)結構單一，抵御和化解自然災害風險的能力比較弱，農業(yè)人均旱澇保收面積僅0.24畝，農業(yè)創(chuàng)收低下。因缺乏資金，建設特色優(yōu)勢產業(yè)依然滯后，在發(fā)展有機農業(yè)和無公害農業(yè)方面規(guī)模小，標準化建設程度低下。全縣基礎設施建設不足，管理方式粗放，市場拓展能力較弱。目前尚有30戶以下213個自然村寨未通公路；3萬余農戶13萬人安全飲水困難，分別占全縣總戶數的51%、總人數的52%；1.3萬戶農村危房需要改造。

3、農民素質偏低。X縣農村普遍是空巢村，留守人員屬于“993861”部隊，其體力不足，以及年齡問題，再加上“種田辛苦”“種田不值錢”的思想影響，大部分人員滿足“種糧為吃飯，養(yǎng)豬為過年，養(yǎng)雞養(yǎng)鴨掙點油鹽錢”這種狀況，不想做、不愿做，使得全村大部分農地荒毀。留守人員文化素質很偏低，更是X縣駐村人員的共性。

4、市場信息閉塞。X縣196個行政村，生產要素市場發(fā)展尚不健全而且還很落后，全縣專業(yè)化合作組織或協會僅有93家，而且較松散、單一、規(guī)模小，X縣農村農戶大都滿足于當前家庭式生產經營模式，市場信息及其閉塞。種什么？種多少？銷哪里？銷多少？在信息獲取方面極不對稱，是靠經驗，憑直覺，聽別人傳達，憑這些方式獲得的信息到時候已經嚴重滯后，會錯過有利的時機，不能有效捕捉有價值的市場信息。經營意識落后，產業(yè)選擇與市場行情難對接，往往是“種出的不賺錢，賺錢的沒有種”。

(二)治理機制

1、形勢與趨向。X縣自上世紀80年代中期來，扶貧工作取得了一定的成績。但因扶貧項目均屬于粗放“漫灌”，針對性不強，扶貧效果不是很好，原因在于當時更多的是在“扶農”而不是“扶貧”。進入21世紀，貧困出現了新的特點，相對貧困不斷增多，原有的扶貧機制已經不適應新的形勢。X縣為打贏全面建設小康這場攻堅戰(zhàn)，進一步完善和補充了扶貧機制，結合精準扶貧的要求，將錢和政策用到了“根”上，也就是將錢和政策給誰用、怎么用、用得怎么樣等落到了實處，整個扶貧體現出“精準度”趨向。

2、策略與效果

(1) 識別靶向。自全省貧困人口識別和建檔立卡工作動員會以來，X縣扶貧開發(fā)辦召開黨組會議認真研究和領會會議精神，縣委、縣政府給予高度重視，成立了扶貧領導小組、制定了扶貧實施方案，如《X縣關于落實精準扶貧機制減少貧困人口實施意見》。分配下達了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口指標，在全縣召開了貧困人口識別和建檔立卡動員會和培訓會，將工作流程和任務下發(fā)到了各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定了分片區(qū)跟蹤檢查方案?，F階段，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)已完成鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級貧困人口識別公示，現在正進行建檔立卡工作。此次工作共識別出貧困人口8.53萬人，其中扶貧人數43461人，扶貧低保人數23287人，低保人數16252人，五保人數2300人。

(2) “私人訂制”。根據X縣具體實際情況，X縣委、縣政府將B鄉(xiāng)夯沙村、梯子村和呂洞村定為精準扶貧試點點，縣扶貧開發(fā)辦制定了“一點一區(qū)帶全縣”的戰(zhàn)略，一點：在A鄉(xiāng)米溪村探索黃金茶產業(yè)扶貧示范園建設；一區(qū)：在B鄉(xiāng)夯沙村、梯子村和呂洞村探索旅游扶貧示范區(qū)建設。工作上通過采取以點帶面推動精準扶貧，采取了直接幫扶、委托幫扶和股份制幫扶相結合的新步伐，走產業(yè)與扶貧相結合的路子，探索“企業(yè)+合作社+基地+能人大戶+貧困戶”扶貧模式，理順合作社與企業(yè)、村支兩委和貧困戶關系，建立健全利益分配和貧困戶參與監(jiān)督機制，算精確投入與產業(yè)這一筆賬，探索處一條可復制、可持續(xù)、可操作的脫貧致富成功模式。

(3) 因地制宜。通過對高寒山區(qū)C鎮(zhèn)、呂洞山區(qū)B鄉(xiāng)和一般地區(qū)的D鎮(zhèn)調研發(fā)現，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展的貧困人口識別工作成效不一樣。D鎮(zhèn)嚴格按照“戶主申請、村民小組提名、村民代表評議和表決、村委會審查、鎮(zhèn)政府審核、縣扶貧辦復核、縣人民政府審批”的程序開展工作，圓滿的完成了貧困人口識別。B鄉(xiāng)嚴格按照程序要求一步一步實施，擴大宣傳，動員到戶，做到家喻戶曉，部分村采取召開全村村民大會直接評議，做到貧困人口識別公開公平公正。C鎮(zhèn)因鎮(zhèn)情復雜，貧困人口識別工作進展相對較慢，該鎮(zhèn)黨委政府積極采取措施，逐步化解各項矛盾，完成了貧困人口識別。

(4) 制度考核。X縣成立了扶貧工作領導小組，由縣委書記任組長，縣長及分管扶貧工作的副縣長任副組長，縣扶貧、民政、財政、統計、農調、經管等部門負責人為成員。扶貧領導工作小組每年定期或不定期專題聽取有關精準扶貧的工作匯報，扶貧辦建立“月調度、季通報”工作機制。扶貧領導小組及扶貧辦負責制定年度扶貧方案、實施細則和扶貧檢查以及項目規(guī)劃等；對扶貧職能部門進行了明確分工。X縣推行“縣級領導包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員包片、駐村干部包村、村五大主干包組、組干部包戶”的責任制，將任務詳細分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、到村組、到戶到人，并明確幫扶責任人?？h委、縣政府把扶貧工作完成情況納入了“四文明建設”目標考核之中，對沒有按要求完成各階段任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及相關干部，年終取消其評先評優(yōu)資格。

三現實難題形成困境

(一)精準識別面臨“兩難”

1．認識難統一。通過本次調研我們發(fā)現，在實施宣傳時，由于各村寨外出務工的年輕人多，很多村子都是空巢村,有的家里幾乎沒有人住,即使部分家庭有人住,都是一些老幼婦孺,使得政策宣傳結果沒有完全到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對精準識別貧困人口認識不統一，對精準識別政策吃不透，只好采取不同工作方法，導致精準識別工作進展不平衡。同時還發(fā)現,在精準識別工作中，部分群眾存在一種排斥心態(tài)，即低保與貧困帽子不能同時帶，吃低保不能進行貧困登記。有部分村在實施過程中，村級班子怕得罪人，主動放棄評議資格，這樣與廣泛爭取意見相矛盾，有違實事求是、公平公正公開的原則。

2．量化難把度。X縣初始將精準識別對象鎖定在農村家庭主要勞動力在60歲以下、有勞動能力和致富愿望、處于扶貧標準線以下的扶貧戶。根據扶貧標準線，人均純收入低于2300元以下的農民應為貧困戶。然而，在具體實施操作過程中，這一標準的量化和界定很難把控，原因在于除農戶收入難把控外，特別由村評議小組議定貧困戶時，大部分情況都是取決部分村干部的述議，由于干群關系不一樣，對處于同一標準的農戶，難以做到公平評議，致使部分農戶無法評上。同樣，因家族勢力的不同，勢力強大的一方往往評上扶貧對象的要多，而勢力比較弱的一方，一部分相對貧困的農戶沒有評上，導致政策不公平。

(二)精準幫扶內在悖論

1．銜接不同步。2009年，X縣著手實施“兩項制度”有效銜接工作，資金要求“打卡到戶”?，F在實施的精準扶貧改革試點卻只能用于產業(yè)開發(fā)，委托公司運作或參與基地建設，最后以分紅、利潤或生產資料等形式間接獲得，這有悖于“打卡到戶”的原則，監(jiān)管部門會認為這是違規(guī)使用資金。同時由于政策不明朗，扶貧部門對扶貧龍頭企業(yè)的扶持力度不大，也不敢大膽扶持。

2．任重不堪負。按照一戶一卡、一戶一策、干部結對幫扶的精準扶貧要求，X縣有2.1萬戶、8.53萬貧困人口，需要建立相應建檔立卡數為2.1萬，制定幫扶措施6.3萬條以上，干部結對幫扶8.53萬人，不僅工作量大，任務繁重，再加上X縣現有的人力、物力、財力非常有限，在8.35萬人面前精準扶貧任重道遠。如果實施產業(yè)扶貧到戶，既要針對農戶的需求以及農戶所掌握的技能來幫助他選準產業(yè)，這種產業(yè)的適應性如何暫不考慮，還要幫助農戶找相應的企業(yè)對接，而X縣本來就是國家扶貧縣，工業(yè)落后，企業(yè)大部分效益不好或倒閉，在尋找對接的企業(yè)方面困難很大，而且還要監(jiān)督對接企業(yè)對產業(yè)是否履行承諾，這顯然給扶貧工作加大了工作量，更給扶貧工作帶來了難度。另外，由于農業(yè)產業(yè)一般生產周期長、風險大、利潤低，加上X縣偏僻閉塞，市場體系發(fā)育不成熟，市場信息嚴重滯后，同時農業(yè)屬于粗放式發(fā)展產業(yè)，抗市場風險能力弱，再加上相應監(jiān)管體系不健全，一旦市場或企業(yè)出現問題，就會引起較大矛盾，反倒加速激發(fā)矛盾。

(三)精準管理現實難題

1．動態(tài)制控。根據X縣精準扶貧的要求，扶貧時候要扶到根上，只有這樣才能使貧困戶及時真正脫貧。貧困戶脫貧了就不再是國家扶貧對象了，必須退出扶貧的隊列。這是國家實施動態(tài)管理的要求。國家建立精準扶貧退出機制目的就是脫貧一戶退出一戶。然而扶貧過程中存在諸多不確定因素，貧困戶是否真正從根本上脫貧很難界定，一戶一策對量化管理帶來了很大的難度。如果在扶貧過程中退貧把握不當、不準，極有可能激發(fā)群眾矛盾。

2．見效遲滯。農業(yè)是一個附加值比較低的產業(yè)，不僅生產周期長，而且利潤低，加上農戶獲取市場信息能力比較弱，面臨很大的風險，在實施產業(yè)扶貧時，有些產業(yè)至少需要3年才能見效，有的甚至更長。另外，在整個精準幫扶中，還存在精準脫貧人口數與扶貧考核指標的矛盾。如：當前X縣減少貧困人口數為1.33萬人，假設X縣采取幫扶貧困戶發(fā)展產業(yè)的人數為6000人，由于產業(yè)見效慢、周期長，那么這6000人在一年內脫貧可能性低，而根據考核要求，這6000人就要退出系統，來年不能得到幫扶，這樣就會降低扶貧效果。

3．特困無解。X縣五保戶和部分低保戶以及一部分大病戶等，因缺乏技術或自身身體、觀念等其他因素的影響，發(fā)展生產難以為繼，特別是五保戶和低保戶多靠民政部門的救濟，其他收入少。而大病戶因常年生病吃藥藥費高，開銷大，加上身體虛弱無法從事農業(yè)生產，收入就有所減少，對于這部分群體從根本上脫貧幾乎是不可能的。還有一些超生戶因子女多，又無外援資助，子女尚在撫養(yǎng)期，而精準扶貧時又未被列入扶貧對象，隨著子女的成長，負擔越來越重，讓他們脫貧致富很有難度。

(四)精準考核指標不一

幸福的家庭都一樣，不幸的家庭卻各有不同。貧困的農戶其導因千差萬別，脫貧方面也就千差萬別。從時間上看有的貧困戶很短時間內就脫貧了，而有的貧困戶要幾年才能脫貧。從幫扶方式來看，不同的貧困戶需求不一樣，有的需要資金，有的需要項目等，這對精準脫貧如何進行考核帶來一定的困惑。而精準考核又是精準扶貧必不可少的一個環(huán)節(jié)，只有精準考核，才能有效化解扶貧異化的發(fā)生，因此，在精準扶貧具體過程中，如何對貧困戶脫貧致富進行認定是考核重點，如何量化考核指標是考核難點。

四精準扶貧方略要務

精準扶貧是一項復雜的民生工程，其成敗關系到2020年全面建成小康社會目標的實現。因此，在實踐精準扶貧工作過程中，需要把握好精準扶貧的精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核。

(一)精準識別

1．建章立制，按程序進行識別。充分利用各種宣傳載體，加強宣傳發(fā)動，做到逐戶宣傳，使政策家喻戶曉，戶戶申報。要實事求是開展貧困人口識別，對群眾多解釋，對政策多宣傳，做好精準識別公平公正公開，消除群眾顧慮，讓群眾客觀真實反應自己情況，要大家意識到申請扶貧是自己的權利。

2．提高和細化鑒定標準，規(guī)范鑒定程序。一方面，進一步提高和細化鑒定標準，對貧困人口對象結合當地實際，標準要體現出收入、心理、權利、發(fā)展能力等多個維度，既要有物質層面的，又要有精神層面的，不能只按收入論。另一方面，鑒定評議時要程序化，要堅持公開公平公正。為避免村干部從中作梗，扶貧組應單獨找人談話摸底，了解貧困戶基本情況，聽取他們的看法。村評議小組評議時，要實事求是，不能拉幫派，不能搞宗族關系，要對貧困戶逐戶評議，并進行表決，將表決結果單獨反饋給貧困戶，看看他們是否有異議，鼓勵他們提出異議，及時公示結果。另外，擴大扶貧識別范圍。這主要是要克服規(guī)模排斥，農村很多超生戶，正因為超生，顯得貧困，在精準扶貧中要把這部分人納入。同時對外出打工的，要電話形式通知，聽取他們的意見，爭取他們感受到國家的關懷和溫暖，為他們未來返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)做好鋪墊。

(二)精準幫扶

精確確定幫扶方式是精準扶貧的關鍵，貧困人口的脫貧效果就看幫扶內容。貧困人口的致貧因素很多，既有主觀的，又有客觀的，具備多樣性和差異性等特點，扶貧不能照搬照套。因此貧困人口識別出來以后，要因地制宜，一戶一策，對癥下藥：

1．探索幫扶新模式。一是探索多形式資金到戶。產業(yè)扶貧到戶時候，農戶的產品銷往何處？必須要有農業(yè)企業(yè)掛鉤，“龍頭企業(yè)(+農民專業(yè)合作社)+基地+農戶”的模式是比較理想的。這種模式既可以使農產品得到加工、轉化、增值，又可以使農戶增收，從而化解了市場風險。企業(yè)在收購扶持對象的產品時候，資金到戶形式可以靈活，但要得到農戶認可。在此過程中，龍頭企業(yè)要為基地墊資，政府還要加大對龍頭企業(yè)的資金投入的貼息扶持力度，鼓勵龍頭企業(yè)進行技改。二是到戶資金可以用作反擔保資金。扶貧過程中，因部分地方需要投入大量基礎設施建設和生產資料，到戶資金就顯得不足，缺口較大。扶貧對象戶因無東西抵押和擔保，要從金融機構貸到款幾乎很難，這個時候扶貧企業(yè)可為他們提供擔保，但企業(yè)又面臨一定的風險。因此在精準扶貧制度設計時候，可考慮到戶資金作為反擔保資金使用。三是兜底與救助。在精準扶貧過程中，對那些大病或五?；蛏眢w缺陷無法自立的等實行兜底，由政府埋單。對一些家人常年在外打工，只有留守老人在家的，可以動員到敬老院居住生活，費用由政府埋單。

2．形成扶貧多方合力。根據扶貧的需要，結合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧需要一個專門扶貧陣地，專門設置扶貧編制，專人專管，明確專人責權利，專門負責精準扶貧相關事務，以確保精準扶貧成為新常態(tài)，使精準扶貧保持連續(xù)性。同時要凝聚合力，多方聯動。為了切實取得反貧困的勝利，確立了扶貧工作要堅持“各司其職、各表其功”原則，進一步整合專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧三大資源，使扶貧各部門力量充分結合起來，相互聯動、相互配合、相互補充、互為支撐，形成一股強大的扶貧合力。三是加大統籌安排力度。根據扶貧的實際需要，加大統籌安排力度，要做到“渠道不亂，用途不變，統籌使用”。進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)公共資源配置，使其均衡化，統一項目規(guī)劃，統籌資金安排，要讓資金用到實處。

(三)精準管理

一是完善農戶信息管理平臺建設。通過精準扶貧識別后，應把貧困人口的識別建卡情況納入此平臺建設，對其實行動態(tài)管理。進一步完善“進退”機制，真正使“假貧困者”無處藏身，“已脫貧者”及時退出，真正達到精準扶貧的目的。這樣才能滿足“真貧困者”和“返貧困者”的脫貧需要，才能對癥下藥，才能采取行之有效的幫扶。二是構建精準管理的量化指標。農戶貧困的導因千差萬別，在進行量化指標構建時要因人而異，這給精準扶貧的量化帶來了一定的難度。但管理離不開量化指標，精準扶貧要體現出精準扶貧和脫貧，必須要有一套量化指標進行考核，不然很難把握精準二字。在建立精準扶貧指標時，須考慮指標設置的合理性、科學性和規(guī)范性以及可操作性。三是跟蹤精準扶貧措施。扶貧過程中措施不一定完全對路，也許會因貧困人口的實際情況導致扶貧措施與地方知識和習俗發(fā)生碰撞，這需要對其進行跟蹤和調整。對那些難以脫貧的低保戶、五保戶、大病戶以及子女長期外出的老人等，除了兜底政策外，還可以制定多形式的幫扶措施，讓他們安度晚年，精神上也有慰籍。

(四)精準考核

只有精準識別，才有精準考核。一旦精準識別發(fā)生偏差，精準考核就會失真，必然會出現精準扶貧效果大打折扣的現象，這也是目前精準考核有待改進的地方。因此,一要成立扶貧效果巡視組，定期或不定期私下對農戶進行走訪，對扶貧情況進行調查。二要設立責任制，扶貧人員與扶貧對象要簽定責任狀，扶貧結果要扶貧對象簽字認可。三要轉變考核重點。由于經濟發(fā)展情況不能完全說明扶貧對象是否脫貧，因此必須完成將注重考核GDP向注重考核減少貧困人口數方面轉變。四要合理設置考核指標。設置量化考核指標時，要把識別情況是否精準納入其中一個必不可少的指標，若識別有誤，后續(xù)考核取消，并予以處罰。在精準識別的基礎上，其他指標要結合扶貧對象和具體的幫扶方式以及脫貧的進度而定，不能只注重數字的考核，更要注重是否真脫貧的考核。另外，還要注重是否發(fā)生返貧，一旦有此現象發(fā)生，要追究扶貧人員的責任。五要建立懲戒制度。在精準識別和幫扶管理過程出現不精準，出現異化現象，必須追究扶貧人員和扶貧對象的責任，從嚴懲處。

【責任編輯南橋】

The Realistic Problem and Priority Strategy of Accurate Anti-poverty

LIAO Xiao-dong，TENG Xiang-jun

Abstract：Because the absolute poverty will be eliminated and the basic goal of a comprehensive well-off will be realized basically before 2020, Accurate Anti-poverty is proposed to be a major national initiative. When surveying in Xiangxi autonomous prefecture, President Xi Jinping put forward the “seeking truth from facts, adusting measures to local conditions, classification guidance, accurate anti-poverty”. Through theoretical analysis and selecting X county as a case, this paper analyzes the characteristics of poverty and governance mechanism. It finds that the accurate recognition has got into a dilemma, helping has fallen into a paradox, management is difficult，and valuation index is incompatible. Finally, this paper puts forward the priority strategies including the accurate identification, accurate helping, accurate assessment and accurate management.

Key words：accurate anti-poverty; poverty traits; governance mechanism; evaluation index; dilemma; priority strategy

收稿日期：2016-03-18

作者簡介：廖小東(1972-)，男，貴州公共管理學院教授，政治學博士(貴州 貴陽550025)，主要研究方向：公共行政與地方政府治理；滕湘君(1975-)，女，貴州財經大學公共管理學院碩士研究生，主要研究方向：公共行政與地方政府治理。

基金項目：國家社會科學基金項目(15BZZ017)；貴州省社會科學規(guī)劃課題(14GZYB15)；貴州省教育廳高校人文社科碩士點項目(16SSD021)

中圖分類號：D632.1

文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398(2016)02-0048-07