我國(guó)法治評(píng)估“地方化”的理論反思

尹 奎 杰

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

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我國(guó)法治評(píng)估“地方化”的理論反思

尹 奎 杰

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

我國(guó)法治評(píng)估存在著三種類型。但這些類型中都存在一定的“地方化”取向，表現(xiàn)為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的地方化、評(píng)估范圍、對(duì)象和內(nèi)容的地方化、評(píng)估主體和評(píng)估程序的地方化，并容易產(chǎn)生法治的“地方割據(jù)”化、碎片化和局部化、機(jī)械化和教條化、無(wú)靈魂化和精神缺失等問(wèn)題，形成這些問(wèn)題的原因在于我國(guó)法治存在著一定的法治地方中心主義、法治地方保護(hù)主義、法治地方保守主義、法治功利主義和法治工具主義傾向。必須處理好法治評(píng)估中的相關(guān)問(wèn)題和幾個(gè)基本關(guān)系，以推動(dòng)法治評(píng)估的科學(xué)、客觀和公正。

法治評(píng)估地方化；地方法治評(píng)估；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；客觀公正性

自20世紀(jì)80年代下半葉以來(lái)，法治評(píng)估(evaluation to rule of law)作為一種“量化方式”測(cè)量與評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)法治水平或者法治程度的做法，已經(jīng)被國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家廣泛接受或者采納。在我國(guó)，浙江省杭州市余杭區(qū)于2006年開(kāi)始推行國(guó)內(nèi)第一個(gè)地方法治評(píng)估試點(diǎn)，一些省、市、縣隨后也相繼開(kāi)展各自的地方法治評(píng)估實(shí)踐，以建立法治評(píng)估指標(biāo)體系、立法評(píng)估、法治政府績(jī)效評(píng)估等方式開(kāi)展法治評(píng)估工作?？偟恼f(shuō)來(lái)，這些評(píng)估工作，對(duì)于衡量我國(guó)地方法治建設(shè)水平、推動(dòng)我國(guó)法治方面起到了一定的促進(jìn)作用。但是，由于各地的法治評(píng)估基本上都是從各自發(fā)展和法治建設(shè)情況出發(fā)，并未從全國(guó)法治的整體和大局上來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)估指數(shù)，其評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)在的質(zhì)量能否得到有效保障，是值得深思的。

一、地方法治評(píng)估與法治評(píng)估地方化

法治評(píng)估，是指由法治評(píng)估主體依據(jù)一定的評(píng)估程序，描繪和測(cè)量一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的法治狀態(tài)并為法治發(fā)展提供有效預(yù)期的一系列活動(dòng)[1]8。評(píng)估制度在域外率先起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，后來(lái)被逐漸推行到政府改革和治理過(guò)程中，用以作為政府績(jī)效考核的重要參考。后來(lái)，政府的這一做法又被引入到立法部門，作為評(píng)估立法水平和質(zhì)量的一種監(jiān)督保障制度。在國(guó)外，法治評(píng)估發(fā)端于上世紀(jì)50-60年代的社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)[2]63和法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)[3]21，形成了以構(gòu)建法治評(píng)估指標(biāo)體系作為評(píng)估該國(guó)或者地區(qū)法律和治理狀況的經(jīng)驗(yàn)和做法。迄今為止，國(guó)內(nèi)外法治評(píng)估主要有四種類型：

第一種類型是“學(xué)者型”法治評(píng)估，旨在通過(guò)專家對(duì)法治狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，借以推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和法治發(fā)展。這種評(píng)估是在政府推動(dòng)或者引導(dǎo)下，以學(xué)者為主體進(jìn)行的，主要以1968年美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)(W.M.Evan)建立的包括70項(xiàng)具體指標(biāo)的法治評(píng)估指標(biāo)體系為代表[4]43-45，描述和評(píng)估了60年代美國(guó)的法治發(fā)展?fàn)顩r，這一做法也帶動(dòng)了70年代初美國(guó)哈佛大學(xué)法學(xué)院的一些學(xué)者對(duì)拉美國(guó)家法治狀況的評(píng)估活動(dòng)*在1971年，斯坦福大學(xué)法學(xué)院在美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署專項(xiàng)撥款資助下，以梅里曼、克拉克與弗里德曼等人為代表的一批學(xué)者，歷時(shí)5年時(shí)間，對(duì)歐洲和拉美國(guó)家的法治狀況進(jìn)行了評(píng)估，并將評(píng)估情況匯集成書，于1979年出版，這本書的名字是《大陸歐洲和拉丁美洲的法律與社會(huì)變化》。書中，作用運(yùn)用定量比較法，描述了拉美和歐洲的法治狀況。這一評(píng)估從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是美國(guó)政府資助下學(xué)者對(duì)法律輸出情況的一種反饋式研究，是美國(guó)法律意識(shí)形態(tài)輸出在學(xué)術(shù)界引起的一種反映。。“學(xué)者型”法治評(píng)估開(kāi)創(chuàng)以“量化方式”對(duì)法治狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)的法治評(píng)估先河，在評(píng)估中，學(xué)者或者專家構(gòu)成了對(duì)政府法治狀況評(píng)估的主導(dǎo)力量，其所提出的標(biāo)準(zhǔn)或者指數(shù)也成為推動(dòng)政府法治建設(shè)的重要參考。

第二種類型是由社會(huì)第三方進(jìn)行的“社會(huì)型”法治評(píng)估，例如世界銀行的“世界正義工程”體系評(píng)估(The World Justice Project，簡(jiǎn)稱WJP體系)和香港地區(qū)的法治評(píng)估?！笆澜缯x工程”體系的評(píng)估，是由美國(guó)律師協(xié)會(huì)前主席威廉·紐康姆創(chuàng)立的非營(yíng)利組織以社會(huì)上獨(dú)立的第三方身份開(kāi)展的評(píng)估。該評(píng)估廣泛涉及了很多國(guó)家和地區(qū)，其評(píng)估指數(shù)經(jīng)歷了由簡(jiǎn)單到復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程*這一評(píng)估所形成的指數(shù)報(bào)告，在2014年的指數(shù)中包含了4個(gè)普遍原則、9項(xiàng)主要因素和47項(xiàng)具體指標(biāo)，覆蓋了99個(gè)國(guó)家的所謂法治的“操作化解釋”。根據(jù)這一組織的報(bào)告，該指數(shù)主要用以描述法治的以下幾個(gè)基本目標(biāo)：即限制政府權(quán)力、根除腐敗、開(kāi)放政府、基本權(quán)利、秩序與安全、監(jiān)管執(zhí)法、民事司法、刑事司法、非正式司法等方面。。在香港，這種評(píng)估模式是由香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)合會(huì)發(fā)起并贊助實(shí)施的，評(píng)估的內(nèi)容包括了“法律的基本要求”、“依法的政府”、“不許有任意權(quán)力”、“法律面前人人平等”、“公正地施行法律”、“司法公義人人可及和程序公義”等方面的內(nèi)容[5]147。

第三種類型是“績(jī)效型”法治評(píng)估，主要是對(duì)國(guó)家的專門法律機(jī)關(guān)進(jìn)行專項(xiàng)的法治評(píng)估。包括對(duì)立法績(jī)效、政府行政績(jī)效、司法績(jī)效的評(píng)估。例如以臺(tái)灣地區(qū)推行的以推進(jìn)政府公共治理為目標(biāo)的政府績(jī)效法治水平評(píng)估模式，重點(diǎn)評(píng)估政府在推進(jìn)公共治理的“法治化程度”、“政府效能”、“政府回應(yīng)力”、“政府透明化程度”、“防治貪腐”、“課責(zé)程度”、“政府的公共參與程度”等七個(gè)方面的績(jī)效與法治化水平[6]136。又如國(guó)內(nèi)某些省市開(kāi)展的立法后評(píng)估、司法水平評(píng)估或案件質(zhì)量評(píng)估、法治地方政府評(píng)估或者法治城市評(píng)估[7]66-67等等。

第四種類型是法治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。法治領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是為了防范在重大決策領(lǐng)域、重大突發(fā)事件、涉及生產(chǎn)安全、食品藥品、能源環(huán)境等領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，所進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估*風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估(Risk Assessment)是指，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前或之后(但還沒(méi)有結(jié)束)，該事件給人們的生活、生命、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面造成的影響和損失的可能性進(jìn)行量化評(píng)估的工作。即風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是量化測(cè)評(píng)某一事件或事物帶來(lái)的影響或損失的可能程度。。例如，我國(guó)在2007年公布施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在第5條中規(guī)定了“重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系”的制度；2009年公布施行的《食品衛(wèi)生法》規(guī)定了國(guó)家建立“食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度”，對(duì)食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》要求完善“行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，這些都是從防范上述領(lǐng)域的社會(huì)和法律風(fēng)險(xiǎn)角度所創(chuàng)建的制度體系。

在我國(guó)，各地方開(kāi)展的法治評(píng)估基本上都是借鑒上述四種辦法開(kāi)展的，但卻不同程度地體現(xiàn)了“地方化”傾向。所謂法治評(píng)估的“地方化”，是指在法治評(píng)估過(guò)程中，單純從本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)，針對(duì)本地區(qū)特定的法治狀況制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估范圍、評(píng)估對(duì)象和指標(biāo)體系，并由各地方自行組成評(píng)估主體、自行設(shè)定評(píng)估程序和自我評(píng)估當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)情況的做法。法治評(píng)估“地方化”的傾向，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的地方化。法治評(píng)估的目的應(yīng)當(dāng)是服從于并且服務(wù)于國(guó)家法治建設(shè)的總目標(biāo)的。按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”,“維護(hù)憲法法律權(quán)威”,實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是法治評(píng)估的目標(biāo)。這一目標(biāo)，是從國(guó)家的整體法治建設(shè)出發(fā)設(shè)計(jì)的，各地的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，也必須建立在這個(gè)總目標(biāo)的基礎(chǔ)之上。但在目前的地方法治評(píng)估實(shí)踐中，各地的指標(biāo)體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)卻千差萬(wàn)別，各行其是，極不統(tǒng)一。各地只單純地考量本地因素設(shè)計(jì)指標(biāo)的類型、層級(jí)、內(nèi)容和權(quán)重、而不考慮法治總體要求和內(nèi)在一致性。通觀這些指標(biāo)體系，我們無(wú)法獲得對(duì)于法治中國(guó)的整體性認(rèn)識(shí)，更無(wú)法確信這種評(píng)估辦法有助于法治的整體推進(jìn)。法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的隨意化和主觀性，究其根本，是由于各地對(duì)于法治標(biāo)準(zhǔn)或者法治原則理解不同，特別是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、法治中國(guó)的理解與認(rèn)識(shí)不同造成的。各地參考和借鑒的標(biāo)準(zhǔn)很多是來(lái)自于香港或者國(guó)外的做法，但在學(xué)習(xí)域外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，割裂了地方與中央的聯(lián)系，割裂了局部性與總體性、特殊性與統(tǒng)一性的聯(lián)系，多樣性淹沒(méi)了整體性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致了法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的地方化。

二是法治評(píng)估對(duì)象、范圍和內(nèi)容的地方化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法治評(píng)估對(duì)象、范圍和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與法治的對(duì)象、范圍和內(nèi)容相一致，也就是說(shuō)，法治建設(shè)需要什么對(duì)象、范圍和內(nèi)容，法治評(píng)估也要圍繞什么樣的對(duì)象、范圍和內(nèi)容展開(kāi)。目前有的地方法治評(píng)估沒(méi)有把本地方黨的執(zhí)政情況作為評(píng)估內(nèi)容和對(duì)象；有的地方?jīng)]有把反映社會(huì)心理對(duì)法治的認(rèn)知度、認(rèn)同度作為評(píng)估內(nèi)容和對(duì)象；有的地方雖然列出了一些內(nèi)容，例如保障人權(quán)和增進(jìn)人民福祉，但并未把這些內(nèi)容作為重要的指標(biāo)或者內(nèi)容來(lái)對(duì)待；只是關(guān)注本地方法治建設(shè)直接面對(duì)的具體問(wèn)題設(shè)計(jì)相關(guān)的指標(biāo)體系，不能從全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、整體的、宏觀的角度來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)估框架和內(nèi)容，使法治評(píng)估對(duì)象粗略化、法治評(píng)估范圍局部化、法治評(píng)估內(nèi)容簡(jiǎn)單化；只是考查立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督等法治領(lǐng)域，忽略對(duì)法治文化、法治精神、法治心理、法治狀態(tài)、法治環(huán)境等方面的考查。

三是法治評(píng)估主體和評(píng)估程序的地方化。法治評(píng)估主體的地方化，是說(shuō)各地進(jìn)行的法治評(píng)估，其評(píng)估主體都是由各地自己組織或者發(fā)起成立的，其評(píng)估啟動(dòng)主體都是各地的黨政機(jī)關(guān)，而其組建的具體評(píng)估實(shí)施主體又不盡相同，不但人員選擇范圍不同，而且工作人員選擇的標(biāo)準(zhǔn)和要求也不統(tǒng)一，無(wú)法實(shí)現(xiàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，造成評(píng)估主體的混亂。另外，各地法治評(píng)估程序也是各行其是，在工作流程、評(píng)估環(huán)節(jié)、評(píng)估步驟和行為規(guī)范上更是五花八門。

二、我國(guó)法治評(píng)估“地方化”帶來(lái)的問(wèn)題及原因

我國(guó)法治評(píng)估“地方化”，不但折射出我國(guó)法治建設(shè)水平不高，各地方法治建設(shè)水平良莠不齊的狀況，也反映了我國(guó)法治建設(shè)任務(wù)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性。

(一)我國(guó)法治評(píng)估的“地方化”帶來(lái)的問(wèn)題

1.法治的“地方割據(jù)”化

“地方割據(jù)”，原來(lái)用于指稱某行政區(qū)域脫離其國(guó)家或地區(qū)的統(tǒng)治范圍與領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)自形成治理體系、各自為戰(zhàn)，分別管理各自的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、軍事等方面事務(wù)的行為?，F(xiàn)代法治要求國(guó)家的法治是統(tǒng)一的，是反“地方割據(jù)”的。以立法為例，一個(gè)國(guó)家必須有統(tǒng)一的法治要求或者法治原則，要么統(tǒng)一于這個(gè)國(guó)家的根本法律——憲法之上，要么統(tǒng)一于這個(gè)國(guó)家的基本法治原則或者基本法治精神之上。前者如成文法國(guó)家，后者如不成文法國(guó)家。但二者都要求法治從內(nèi)容到形式兩個(gè)方面的統(tǒng)一，而不是地方法治的“各自為戰(zhàn)”。法治的反“地方割據(jù)”首先要求地方立法在形式上統(tǒng)一，要具備統(tǒng)一性，就是要求在立法標(biāo)準(zhǔn)、立法權(quán)限、立法原則、立法程序、立法目的等方面有統(tǒng)一性，各地方不能各搞一套。其次要求在司法上有統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)司法來(lái)源與司法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，也就是司法案件的審判不能“同案不同判”。再次，它要求行政或者執(zhí)法上具有統(tǒng)一性，既要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法權(quán)的來(lái)源、權(quán)力屬性和權(quán)力行使的統(tǒng)一性，更強(qiáng)調(diào)其在行政或者執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、行政或者執(zhí)法程序、責(zé)任和結(jié)果上的統(tǒng)一性。此外，在守法、法的監(jiān)督各個(gè)方面，法治也要有統(tǒng)一性。強(qiáng)調(diào)法治評(píng)估在立法、司法與行政等方面的統(tǒng)一性和強(qiáng)調(diào)反對(duì)法治評(píng)估的“地方割據(jù)”化，與強(qiáng)調(diào)法治本身在立法、司法與行政方面的統(tǒng)一性和強(qiáng)調(diào)反對(duì)法治本身的“地方割據(jù)”化是高度統(tǒng)一的，它并不是要否定地方法治的特殊性與區(qū)域性。例如，在2015年新修訂實(shí)施的《立法法》中，將地方立法權(quán)擴(kuò)大至設(shè)區(qū)的市，就是強(qiáng)調(diào)地方立法重要性的表現(xiàn)。然而，在推進(jìn)地方法治過(guò)程中，一定要防止那種割裂國(guó)家法治統(tǒng)一性、片面強(qiáng)調(diào)法治的地方特殊性、片面強(qiáng)調(diào)法治為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”的做法，要從法治大局和全局出發(fā)，著力解決法治“在整體性與特殊性”之間存在的問(wèn)題和矛盾、“法治作為學(xué)理概念的精確性與承擔(dān)實(shí)踐功效的載體之間的矛盾”[8]47，為法治發(fā)展的統(tǒng)一性、均衡性和整體性貢獻(xiàn)各地的成功經(jīng)驗(yàn)。

2.法治的“碎片化”與“局部化”

法治的“碎片化”，是指法治的原則或者精神被肢解，法治的系統(tǒng)性、整體性、完整性被降低，法治系統(tǒng)被破壞，顯得零零散散，支離破碎，法治系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)之間相互割裂，不能有效銜接和互相聯(lián)系。楊解君教授把這種由法治地方化帶來(lái)的法治“碎片化”和子系統(tǒng)之間的割裂現(xiàn)象概括為兩種情形，一種情形是“事域割裂”，另一種情形是“地域割裂”，因此，楊解君教授主張用“系統(tǒng)論”觀點(diǎn)來(lái)進(jìn)行“碎片整理”[9]108。事實(shí)上，在地方法治評(píng)估中，法治評(píng)估的“地方化”不單純地造成了所謂的“地域割裂”，也同樣造成了“事域割裂”，各地不同的評(píng)估指數(shù)體系又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種“割裂”的程度，使得不同地區(qū)的法治評(píng)估不但在地域上各自為政，各有一套標(biāo)準(zhǔn)，而且在對(duì)不同的法治子系統(tǒng)評(píng)估辦法上，也各行其是，五花八門。法治的“局部化”，是說(shuō)在地方法治評(píng)估中，由于過(guò)分關(guān)注法治系統(tǒng)中某一處或者某幾處子系統(tǒng)的相關(guān)指數(shù)，進(jìn)而在這一處或者這幾處的法治評(píng)估中比重過(guò)大，指數(shù)設(shè)計(jì)不均衡，使得與之相關(guān)的領(lǐng)域被過(guò)分重視；忽略了法治的其他方面，造成法治重心失衡或者有失偏頗的法治評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)。這也是有學(xué)者所說(shuō)的法治“失重”與“失衡”在地方法治評(píng)估中的體現(xiàn)。例如，過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方執(zhí)法評(píng)估中行政主體、行政權(quán)力的某些指數(shù)，就會(huì)忽視地方執(zhí)法評(píng)估中的相對(duì)人參與權(quán)利、行政程序以及行政責(zé)任的指數(shù)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法治的重要價(jià)值目標(biāo)之一，就是要實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)治意義上的均衡，這種均衡是法治承載的諸多價(jià)值如秩序與自由、公正與效率、權(quán)利與功利等方面的平衡，體現(xiàn)在指數(shù)設(shè)計(jì)上，就是要實(shí)現(xiàn)其“既能評(píng)價(jià)執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、政府、司法機(jī)關(guān)法治化的發(fā)展水平,也能評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)及生態(tài)文明法治化的狀況；既能全面評(píng)價(jià)保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平正義的發(fā)展進(jìn)程,又能全面評(píng)價(jià)保障民生、增進(jìn)人民福祉的法治成效。既能對(duì)法治建設(shè)的進(jìn)程狀況作出客觀的評(píng)價(jià)，又能引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺(jué)參與法治指標(biāo)體系建設(shè)，反映社會(huì)心理對(duì)法治建設(shè)的認(rèn)知度，反映人民群眾對(duì)法治建設(shè)的支持度與滿意度；既能全面、準(zhǔn)確、科學(xué)地反映法治發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，又能在指標(biāo)數(shù)量上做到少而精，使指標(biāo)體系的宏觀構(gòu)建和微觀設(shè)計(jì)科學(xué)明確?！盵10]實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估的主觀與客觀的統(tǒng)一。

3.法治的“機(jī)械化”與“教條化”

盡管法治評(píng)估無(wú)疑給地方法治建設(shè)“繪制”了“藍(lán)圖”，提供了“標(biāo)準(zhǔn)”，明確了“要求”，但是，如果把地方法治評(píng)估提供的指數(shù)或者框架體系教條化對(duì)待，就容易導(dǎo)致地方法治建設(shè)的機(jī)械化和教條化。那種試圖在法治建設(shè)上“按圖索驥”、憑借法治評(píng)估指數(shù)體系就可達(dá)到“畢其功于一役”的做法，是不足取的。

事實(shí)上，法治是動(dòng)態(tài)立體和多向度的，而法治評(píng)估是靜態(tài)的和單向度的。評(píng)估只是對(duì)法治的一種靜態(tài)的指數(shù)化的描述，并不能完全反映法治的全貌。畢竟法治評(píng)估所采取的抽樣法、問(wèn)卷法、調(diào)查法等都是“不完全歸納”，而且這些方法也只能體現(xiàn)法治建設(shè)或者法治發(fā)展水平的外在的、形式上的特點(diǎn)，對(duì)于法治價(jià)值、法治理念、法治精神、法治文化等要素很難用“量表”“測(cè)量”出來(lái)，也無(wú)法用數(shù)學(xué)化的方式準(zhǔn)確“描述”或者“表達(dá)”出來(lái)。

因此，如果過(guò)分放大地方法治評(píng)估指數(shù)的功能，就會(huì)把地方法治建設(shè)片面化、平面化，使法治評(píng)估流于表面和形式，變成某種程度的“走過(guò)場(chǎng)”或者“自我粉飾”，法治評(píng)估的結(jié)果也不真實(shí)，對(duì)實(shí)際的法治建設(shè)則只能是有百害而無(wú)一利。

4.法治的“無(wú)靈魂化”和“精神缺失”

由地方法治評(píng)估可能造成的法治“無(wú)靈魂化”或者“精神缺失”，是指對(duì)法治的一些現(xiàn)代精神或者法治原則，無(wú)法以具體的指標(biāo)化方式列入到評(píng)估表中，使評(píng)估指數(shù)缺少精神性或者原則性指引，造成法治建設(shè)“表格化”。例如，在法治原則或者現(xiàn)代法治精神中，理性原則是重要的精神性內(nèi)容，它不但是所有法治主體都要遵循的基本原則，也是所有法律規(guī)則、法律制度和法律體制機(jī)制運(yùn)行的基本支撐之一，它如何通過(guò)評(píng)估指標(biāo)體系得以確立呢？又如，法律的道德性，又如何通過(guò)評(píng)估指標(biāo)體系具體化或者可操作化呢？

法治是形式正義與實(shí)質(zhì)正義的統(tǒng)一，是法治精神與法治實(shí)踐的統(tǒng)一，是法治觀念與法治行動(dòng)的統(tǒng)一，是法治內(nèi)在要求與外在要求的統(tǒng)一。盡管一些地方法治評(píng)估中嘗試解決對(duì)實(shí)質(zhì)正義、法治精神、法治觀念、法治文化、法治心理方面的測(cè)量與評(píng)價(jià)，但這些嘗試與評(píng)價(jià)還很難達(dá)到法治建設(shè)要求的高度，很難使這兩者統(tǒng)一起來(lái)。一方面，地方法治評(píng)估的設(shè)計(jì)者們似乎并未找到勾連或者統(tǒng)一二者的橋梁或者中介，另一方面，恰恰由于地方法治評(píng)估中狹隘的地方視域、立場(chǎng)和目的，導(dǎo)致了法治地方中心主義、功利主義等情形的出現(xiàn)。

(二)我國(guó)法治評(píng)估“地方化”的原因

本文認(rèn)為，造成我國(guó)法治評(píng)估地方化的原因有：

第一，法治的地方中心主義。就是完全從本地方法治出發(fā)，強(qiáng)調(diào)本地方法治的特殊性和局部性，不考慮國(guó)家法治的整體需要或者全局，割裂地方和國(guó)家的法治聯(lián)系。目前，地方法治評(píng)估不但在評(píng)估的主體、內(nèi)容、對(duì)象、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序上完全是“地方自主”，而且對(duì)于其借鑒的“先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”也是“各自為戰(zhàn)”，既缺乏上下協(xié)調(diào)，也缺少橫向溝通，甚至演變成為地方“自我中心”的法治。

第二，法治的地方保護(hù)主義。而在法治評(píng)估中，由于過(guò)分關(guān)注和強(qiáng)調(diào)本地方法治的“相對(duì)獨(dú)立性”和“特殊性”，不愿意也不重視學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)其他地區(qū)法治的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總是強(qiáng)調(diào)地方的“差異化”和“自我利益”，導(dǎo)致法治評(píng)估和法治建設(shè)的“封閉化”，既沒(méi)有開(kāi)放的法治心態(tài)和勇氣，更缺少外界的監(jiān)督和廣泛社會(huì)參與的可能，使得法治建設(shè)“一潭死水”、“靜止僵化”。

第三，法治的地方保守主義。表現(xiàn)在法治評(píng)估中，就是片面強(qiáng)調(diào)本地方的傳統(tǒng)與區(qū)域特殊性，不注重用發(fā)展的、持續(xù)的、變化的和動(dòng)態(tài)的眼光來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)估指數(shù)，更不能運(yùn)用發(fā)展的、持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的和變化的眼光來(lái)對(duì)待地方法治評(píng)估工作，對(duì)外來(lái)經(jīng)驗(yàn)簡(jiǎn)單照搬或者機(jī)械照抄，使指數(shù)套用變成“常態(tài)”，缺乏批判精神和務(wù)實(shí)勇氣。特別是各地方在法治評(píng)估中“單打獨(dú)斗”，未能建立法治評(píng)估“平臺(tái)”，不能有效對(duì)話、協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動(dòng)，這樣，優(yōu)秀的法治資源和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)就得不到充分借鑒。

第四，法治的功利主義。就是試圖為法治建設(shè)畫好“時(shí)間表”，制定好“路線圖”，希望按照這張“時(shí)間表”或者“路線圖”迅速完成法治建設(shè)目標(biāo)，達(dá)到法治建設(shè)預(yù)期。就復(fù)雜、豐富的法治實(shí)踐來(lái)說(shuō)，這樣做帶來(lái)的實(shí)踐影響可能是負(fù)面的甚至是消極的，不但容易造成所謂“法治大躍進(jìn)”，甚至帶來(lái)法治的“自說(shuō)自話”[11]20-26。法治的功利主義容易助長(zhǎng)法治建設(shè)方面的“攀比心理”，使各地在評(píng)估指數(shù)“指揮棒”下，打造法治的“政績(jī)工程”，試問(wèn)這種“為了評(píng)估而評(píng)估”的指數(shù)對(duì)于法治建設(shè)本身有何益處呢？正如姚建宗教授和侯學(xué)賓博士在《法治大躍進(jìn)批判》一文中指出的那樣，“這種迫切希望確證中國(guó)特色社會(huì)主義法治模式在實(shí)踐中得到成功的思想和行動(dòng)的背后，恰恰是一種‘革命浪漫主義’思想在支撐”，這種思想有著重要的歷史進(jìn)步意義，但“也容易導(dǎo)致一種邏輯上的‘極端’，體現(xiàn)形式就是對(duì)法治目標(biāo)設(shè)定和實(shí)現(xiàn)過(guò)于自信和樂(lè)觀，法治政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的‘時(shí)間表’設(shè)定就凸顯出推動(dòng)法治建設(shè)的政府的這種心態(tài)。另外一種‘極端’的體現(xiàn)就是從‘經(jīng)濟(jì)決定論’走向‘法治決定論’，對(duì)法治的推崇在實(shí)踐中形成一種‘法律萬(wàn)能論’”[12]21。

第五，法治的工具主義。盡管學(xué)界對(duì)“法治工具主義”有不同的理解，但一個(gè)基本的理論共識(shí)是，“法治工具主義”是把法治作為工具，作為實(shí)現(xiàn)某種社會(huì)目標(biāo)的工具或者手段[12]23。中國(guó)古代的法治傳統(tǒng)帶有十分明顯的“法治工具主義”特征。然而，在當(dāng)前地方法治評(píng)估中，有這樣一種傾向，就是把地方經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展中的某些方面的問(wèn)題設(shè)計(jì)指數(shù)，希望通過(guò)法治評(píng)估這一“工具”，實(shí)現(xiàn)其相關(guān)的社會(huì)目標(biāo)，忽視了法治的實(shí)質(zhì)的指標(biāo)如權(quán)利與正當(dāng)程序、法治精神與法治心理、法治意識(shí)與法治觀念、法治文化與法治環(huán)境等方面的指標(biāo)。

三、解決法治評(píng)估地方化問(wèn)題應(yīng)處理好幾個(gè)基本關(guān)系

正確處理法治評(píng)估地方化的相關(guān)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)理順以下幾個(gè)基本關(guān)系。

(一)正確處理中央與地方關(guān)系

毛澤東同志在1956年《論十大關(guān)系》一文中指出：“處理好地方和中央的關(guān)系，這對(duì)于我們這樣的大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問(wèn)題?！盵13]32按照當(dāng)時(shí)新中國(guó)初期的國(guó)情，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)，要解決好這個(gè)問(wèn)題，就是要在堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，擴(kuò)大地方權(quán)力，給地方更多獨(dú)立性，讓它辦更多事情，既要發(fā)揮好中央的積極性，又要發(fā)揮好地方的積極性。毛澤東認(rèn)為，完全的“條條”統(tǒng)治(中央集權(quán))不好；完全的“塊塊”統(tǒng)治(地方分割)也不好，而比較合理的情況是：建立相對(duì)靈活的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)，使國(guó)家在整體利益上達(dá)到中央與地方的權(quán)力平衡。為此，毛澤東提出了以下幾項(xiàng)措施，包括提倡同地方商量辦事(對(duì)話機(jī)制)；經(jīng)濟(jì)事務(wù)上中央與地方分工(如中央管工業(yè)、關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)的事情；地方管農(nóng)業(yè)、商業(yè))；地方之間要顧全大局、互助互讓[13]31。

在當(dāng)前的法治評(píng)估中呈現(xiàn)出來(lái)的法治評(píng)估“地方化”問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是地方法治評(píng)估權(quán)力過(guò)大問(wèn)題，反映出在處理法治建設(shè)問(wèn)題上中央與地方權(quán)力不夠協(xié)調(diào)、權(quán)力分工過(guò)于下移、中央與地方的縱向權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)體制體現(xiàn)不夠充分、各地聯(lián)系不夠緊密、溝通不夠協(xié)調(diào)通暢等問(wèn)題。雖然各地的法治評(píng)估基本上都委托了評(píng)估工作小組以課題研究、項(xiàng)目推進(jìn)的方式，力求使法治評(píng)估客觀、中立、科學(xué)、準(zhǔn)確，但是，這些評(píng)估的發(fā)動(dòng)主體基本上仍然是地方的黨政機(jī)關(guān)，評(píng)估的價(jià)值取向仍主要以本地方需要為主，容易造成法治的“條”“塊”分割。因此，要特別注重協(xié)調(diào)法治評(píng)估中的中央和地方關(guān)系，注重既要加強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)，也要調(diào)動(dòng)地方的積極性，使中央和地方能夠協(xié)調(diào)推進(jìn)。

在國(guó)內(nèi)一些學(xué)者看來(lái)，解決地方治理和法治評(píng)估中的地方權(quán)力過(guò)大問(wèn)題的關(guān)鍵，在于以法治化方式推動(dòng)合理權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成。例如，以法治化方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力的結(jié)構(gòu)化、促進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)化、權(quán)力結(jié)構(gòu)的可控化和有序化[14]23，把實(shí)現(xiàn)“中央與地方關(guān)系的民主化、科學(xué)化和均衡化作為處理中央與地方關(guān)系法治化的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)”，提出了“建立中央與地方關(guān)系法治化中權(quán)力劃分的動(dòng)態(tài)性協(xié)調(diào)機(jī)制”，并要處理好“地方自治”、“垂直管理”等問(wèn)題[15]24-25。

本文認(rèn)為，地方法治評(píng)估問(wèn)題，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是法治運(yùn)行的監(jiān)督問(wèn)題和法治評(píng)價(jià)問(wèn)題。作為一種對(duì)法治狀況“監(jiān)督”和“評(píng)價(jià)”活動(dòng)，就要保證所進(jìn)行的監(jiān)督和評(píng)價(jià)具有客觀性、權(quán)威性、中立性、科學(xué)性和程序正當(dāng)性。在評(píng)估活動(dòng)中，評(píng)估主體事實(shí)上具有一定的“話語(yǔ)權(quán)”，如果評(píng)估主體和被評(píng)估對(duì)象是同一的，那么就很難保證評(píng)估的客觀公正。為此，由中央統(tǒng)一發(fā)布評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、程序、評(píng)估主體的組成和要求等，是更為科學(xué)合理的做法，這種做法要比當(dāng)前各地自主評(píng)估要具有更大的優(yōu)勢(shì)。在中央統(tǒng)一確定標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，還要注意原則性與靈活性相結(jié)合，考慮各地方的不同需要，實(shí)現(xiàn)中央與地方在法治評(píng)估問(wèn)題上的協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)地方的積極性。中央不宜把這種標(biāo)準(zhǔn)或者原則定得過(guò)死過(guò)細(xì)，要給地方法治評(píng)估留有一定的空間。

(二)科學(xué)對(duì)待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與法治發(fā)展的關(guān)系

從現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r上看，各地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上存在著一定的差異性和不平衡性，這構(gòu)成了地方法治發(fā)展不均衡的基本動(dòng)因。按照國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)，“法治中國(guó)的發(fā)展與全面推進(jìn)是一個(gè)從國(guó)家到社會(huì)、從中央到地方的過(guò)程”。如果沒(méi)有在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的差異性和不平衡性，“國(guó)家法治也可以向各個(gè)省市同步推進(jìn)，整體主義法治觀也能夠解決中國(guó)法治發(fā)展問(wèn)題”[16]137。

要科學(xué)對(duì)待各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與法治發(fā)展之間的辯證關(guān)系，一方面不能過(guò)于夸大二者的一致性，避免因過(guò)分追求“整齊劃一”而忽略地方實(shí)際，不利于地方法治的實(shí)際推進(jìn)，造成法治的“機(jī)械化”和“教條式”推進(jìn)。另一方面，也不宜過(guò)分夸大二者的相對(duì)獨(dú)立性。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異性和不平衡性既是各地方法治發(fā)展的實(shí)踐場(chǎng)域，也是進(jìn)行地方法治評(píng)估整體性考量時(shí)參考的依據(jù)。在具體的法治評(píng)估框架和指標(biāo)設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)充分考慮各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況，在評(píng)估框架和評(píng)估過(guò)程中科學(xué)對(duì)待二者之間的關(guān)系，既不能把法治評(píng)估當(dāng)成是“萬(wàn)能良藥”，作為推動(dòng)發(fā)展和解決發(fā)展中問(wèn)題的惟一對(duì)策，也不能忽視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展本身對(duì)法治建設(shè)水平的影響與作用。

通過(guò)法治評(píng)估，我們發(fā)現(xiàn)，法治與發(fā)展二者是相輔相承、互相促進(jìn)的。法治本身是發(fā)展的重要成果和基本標(biāo)志，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度才會(huì)有較高的法治發(fā)展水平。據(jù)調(diào)查顯示，各地方法治發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平呈現(xiàn)了一種正相關(guān)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部城市的法治化程度高，中部城市次之，西部城市最低[17]4。同時(shí)，法治對(duì)發(fā)展本身也有一定的促進(jìn)和保障作用。在法治評(píng)估中，要防止把法治指標(biāo)作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的惟一指數(shù)，防止出現(xiàn)法治指數(shù)的盲目樂(lè)觀主義和惟法治指數(shù)論，要實(shí)事求是，防止法治評(píng)估脫離實(shí)際。

(三)準(zhǔn)確把握法治的統(tǒng)一性與差異性

法治既注重形式的統(tǒng)一性，也要重視地方法治之間的差異性，是二者的統(tǒng)一。一方面，我們要看到各地方法治評(píng)估中的優(yōu)點(diǎn)，但也要重視消除各地方的“中心化”取向，就像朱蘇力教授強(qiáng)調(diào)的，“從中國(guó)現(xiàn)代化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來(lái)看，要逐步消解地方性秩序，法律必須統(tǒng)一，具有普適性?！盵8]46另一方面，我們也要看到法治在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的差異性，不同地方的法律規(guī)則、執(zhí)法司法以及由此形成的法治秩序，在一定程度上是對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)鼐唧w社會(huì)實(shí)踐要求的回應(yīng)。而這也造成了法治在空間維度上的“兩難”，即法治要求的統(tǒng)一性與具體法治實(shí)踐的差異性，這既是法治發(fā)展過(guò)程中本身必然面臨的難題，也是法治現(xiàn)代化過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。

如何解決這一難題和問(wèn)題呢？這里面講的統(tǒng)一性問(wèn)題，實(shí)際是法治要求的原則性在法治形式與內(nèi)容上的體現(xiàn)；這里面強(qiáng)調(diào)的法治的差異性，也即法治實(shí)踐表現(xiàn)的多樣性與豐富性，是法治與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。二者在本質(zhì)上并不矛盾，按照格爾茲、蘇力等學(xué)者的研究，法治的統(tǒng)一性并不排斥法治的差異性和靈活性。但要注意的是，在“整齊劃一”式法治尚未完全實(shí)現(xiàn)時(shí)，要注重對(duì)于法治特殊性實(shí)踐的尊重與承認(rèn)，但這種尊重與承認(rèn)，不應(yīng)當(dāng)以割裂法治、肢解法治、異化法治為前提，對(duì)地方法治“特殊性的眷顧完全是在遵循統(tǒng)一性的框架內(nèi)進(jìn)行的”[8]47，應(yīng)當(dāng)從法治更為根本的實(shí)質(zhì)內(nèi)容出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)地方法治的評(píng)估辦法與評(píng)估指數(shù)，消解難題的關(guān)鍵在于從法治的根本原則出發(fā)，例如限制權(quán)力、保障權(quán)利、注重程序、實(shí)現(xiàn)民主等方面。

此外，在地方法治評(píng)估的過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)注重處理好法治指數(shù)的靜態(tài)化與法治建設(shè)的動(dòng)態(tài)化的關(guān)系問(wèn)題，認(rèn)真把握法治評(píng)估程序的目的性與法治建設(shè)的實(shí)質(zhì)目的性相統(tǒng)一原則，遵循中立、客觀的法治評(píng)估程序，實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估的科學(xué)化、客觀化和公正化，推動(dòng)法治建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

Theoretical Reflection on the “Localization Tendency” in Evaluation of Rule of Law in China

YIN Kui-jie

(School of Politics and Law, Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

There are three types of evaluations of rule of law. However, a certain “l(fā)ocalization tendency” can be found among all those types, which is shown in the “l(fā)ocalization” in terms of the design of evaluation criteria and index system, the scope, objects and contents of evaluation and the subjects and procedure of the evaluation, and consequently, it is likely to have such problems in relation to the rule of law, including local separation, fragmentation, localization, mechanization, dogmatization, soullessness and spiritual loss. The reason those problems are formed is that rule of law in China has certain tendencies including local centralized, local protectionism, utilitarianism and instrumentalism. Therefore, we must properly handle those relevant problems, as well as several pairs of basic relations so as to promote the scientific, objective and fair involved in the evaluation of rule of law.

the Evaluation of Rule of Law；Localization Tendency；Problem；Reason

2016-09-09

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(14BFX030)。

尹奎杰(1972-)，男，吉林東豐人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士。

D920.0

A

1001-6201(2016)06-0076-07

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.06.015