農(nóng)民工相關(guān)權(quán)利保護(hù)問題研究

蔡宏偉，呂德勝，趙菊敏

(1.定西師范高等?？茖W(xué)校政史系，甘肅定西　743000； 2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系，北京　102488)

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農(nóng)民工相關(guān)權(quán)利保護(hù)問題研究

蔡宏偉1，2，呂德勝1，趙菊敏2

(1.定西師范高等?？茖W(xué)校政史系，甘肅定西743000； 2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院法學(xué)系，北京102488)

摘要：中國(guó)的“農(nóng)民工”是一個(gè)尷尬的稱謂，他們亦農(nóng)亦工，但更多地具有農(nóng)民弱勢(shì)群體的屬性。農(nóng)民工在務(wù)工過程中，就業(yè)機(jī)會(huì)平等權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、土地權(quán)益、社會(huì)參與權(quán)等權(quán)益易受侵害，子女教育問題突出，社會(huì)保障度不足。問題的解決要求建立公平、公正、公開的招聘制度，加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督，消除社會(huì)歧視觀念；明確工資標(biāo)準(zhǔn)，高效率解決農(nóng)民工工資拖欠等問題；構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全面的社會(huì)保障制度；出臺(tái)科學(xué)、合理的農(nóng)民工子女異地上學(xué)、高考政策，政府財(cái)政增加對(duì)社會(huì)辦學(xué)的支持；增加承包地的有效流轉(zhuǎn)方式和土地財(cái)產(chǎn)化方式；保護(hù)農(nóng)民工的社會(huì)參與權(quán)利，暢通農(nóng)民工的利益訴求渠道；幫助農(nóng)民工提高自身素質(zhì)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工；就業(yè)機(jī)會(huì)；勞動(dòng)報(bào)酬；社會(huì)保障；土地權(quán)益；社會(huì)參與

一、農(nóng)民工定義的尷尬

“農(nóng)民工”在以往的研究中，是一個(gè)充滿歧義的概念，一度充滿貶義的成分，在以往的研究中并沒有確切的定義，一直被認(rèn)為是一個(gè)充滿政治身份意味的字眼，是集戶籍身份和職業(yè)為一體的特殊稱謂。“農(nóng)民工”概念產(chǎn)生的主要原因是我國(guó)城鄉(xiāng)分治、戶籍決定職業(yè)的特殊國(guó)情，是指從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)村居民。農(nóng)民工身份經(jīng)歷了等同于戶籍身份、職業(yè)、階級(jí)成分相加，到等同于職業(yè)和戶籍身份相加，再到等同于職業(yè)的變化過程[1]，階級(jí)意味和戶籍身份逐漸淡化。農(nóng)民工亦農(nóng)亦工，農(nóng)閑時(shí)從事一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，主要涵蓋了體力型的行業(yè)，如建筑、搬運(yùn)、保安等行業(yè)。近年來，隨著土地的日益減少和產(chǎn)出的不經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)而直接從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工和“新生代”農(nóng)民工，但這也不能改變農(nóng)民工作為弱勢(shì)群體的社會(huì)屬性。

二、農(nóng)民工權(quán)益被侵害的情況

(一)農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)平等權(quán)被侵害

由于農(nóng)民工專業(yè)技能、文化和自身素質(zhì)的原因，所能夠進(jìn)入的行業(yè)很有限，并且由于城市管理的需要，流入地往往要求農(nóng)民工務(wù)工時(shí)辦理多種證件。目前還有對(duì)農(nóng)民工進(jìn)入某些行業(yè)的顯性的和隱性的限制性規(guī)定。產(chǎn)生這些限制性規(guī)定的原因主要是：第一，戶籍管制。新中國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度是適應(yīng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展而建立起來的。二元戶籍制度分為“隔離式”和“滲透式”兩個(gè)演化階段，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口空間隔離和福利待遇不平等。人口信息統(tǒng)計(jì)功能和身份定格功能是新中國(guó)二元戶籍制度的基本功能，其中，戶籍制度身份定格功能是對(duì)居民居住、就業(yè)、接受義務(wù)教育、享受福利和社會(huì)保障等的戶籍身份進(jìn)行規(guī)定(劃分)，戶籍身份一旦確定就難以改變。[2]在勞動(dòng)力市場(chǎng)化的今天，有些城市仍然利用戶籍制度對(duì)工作崗位的招錄進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)格區(qū)分本地戶籍和外地戶籍，外來人員無緣進(jìn)入本地或某些行業(yè)工作，地方保護(hù)主義仍然存在和延續(xù)。第二，人情社會(huì)的社會(huì)深刻原因所致。我國(guó)是一個(gè)人情社會(huì)，在找工作過程中，往往出現(xiàn)因?yàn)殛P(guān)系戶的存在而因人設(shè)崗、暗箱操作，以合法形式掩蓋招錄過程中的違法違規(guī)。在農(nóng)民工招用過程中，由于農(nóng)民在城鎮(zhèn)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)小，社交圈窄，在人情關(guān)系前，難免受到不公正待遇。第三，農(nóng)民工生活習(xí)慣差異。生活習(xí)慣源于自己生長(zhǎng)的環(huán)境，農(nóng)民工長(zhǎng)期生活在地廣人稀、民風(fēng)淳樸的環(huán)境中，天天與大山、田野為伴，生活習(xí)慣難免有所不同，有陋習(xí)也有豪爽的優(yōu)點(diǎn)。生活習(xí)慣也對(duì)他們找工作有所影響，他們的生活習(xí)慣雖然很難改變，但絕非不能改變。

(二)農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)受到侵害

農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利受到侵害的情形非常常見，由于農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)狀況普遍堪憂，勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利受到侵害后，對(duì)農(nóng)民工生活等諸多方面影響最大，甚至出現(xiàn)農(nóng)民工以死討薪、導(dǎo)致家破人亡的慘劇。農(nóng)民工勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利受到侵害的情況有：第一，同工不同酬，同事不同價(jià)，同時(shí)不同權(quán)。在同樣工種的情況下，針對(duì)農(nóng)民工的工資可能會(huì)較低，主要原因有：一是農(nóng)民工工作有季節(jié)性，沒有連貫性，農(nóng)忙時(shí)得回家忙農(nóng)活，農(nóng)閑時(shí)農(nóng)民工勞動(dòng)力剩余，競(jìng)爭(zhēng)激烈。二是農(nóng)民工缺乏相關(guān)的法律知識(shí)和法律保護(hù)意識(shí)，沒有簽訂正規(guī)合同或留下締結(jié)合同的有效證據(jù)。第二，拖欠農(nóng)民工工資。拖欠農(nóng)民工工資的情形目前仍然非常普遍，究其原因，主要是雇傭單位違法成本較小，能夠輕易逃避責(zé)任；追討工資程序仍然過于繁雜；勞動(dòng)行政部門執(zhí)法不力；司法系統(tǒng)執(zhí)行難，效率不高。第三，違反最低工資的規(guī)定。農(nóng)民工從事的行業(yè)有限，季節(jié)性明顯，因而人員富集。年齡較大的農(nóng)民工由于體力、能力有限，只能從事一些年輕人不愿意從事的工作，獲取一些糊口的工資。由于農(nóng)民工組織比較松散，缺乏和勞動(dòng)力市場(chǎng)的抗衡機(jī)制，用工方壓低工資，甚至低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY用工的現(xiàn)象十分常見。

(三)農(nóng)民工及家人社會(huì)保障度不足

有關(guān)農(nóng)民工的社會(huì)保障包括農(nóng)民工自己和家人的社會(huì)保障兩部分。目前，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全覆蓋的基礎(chǔ)上，依法將這兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保持基本一致。[3]按照目前的法律制度，農(nóng)民工自己可以參加當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或戶籍所在地的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)民工家屬可以參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。從整體上來說，農(nóng)民工及其家人由于繳納的費(fèi)用較低，所得到的社會(huì)養(yǎng)老保障較低。另外，農(nóng)民工及其家人的其他社會(huì)保障，如醫(yī)療保險(xiǎn)等的報(bào)銷額度等一般都相對(duì)較低。

我國(guó)的社會(huì)保障制度主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置等具體制度所構(gòu)成。[4]農(nóng)民工及家人社會(huì)保障度不足是由多種原因造成的，其中制度方面原因主要有：第一，我國(guó)現(xiàn)行的與社會(huì)保障相關(guān)的法律大多集中于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)內(nèi)部比例“嚴(yán)重失調(diào)”，偏重于養(yǎng)老保險(xiǎn)，而失業(yè)、生育、醫(yī)療等其他保險(xiǎn)內(nèi)容卻或多或少地被忽視，這說明我國(guó)社會(huì)保障制度還沒有形成整體而完善的體系。[5]第二，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度模式多樣化、不統(tǒng)一。目前我國(guó)存在的四種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，在財(cái)政補(bǔ)貼比例、個(gè)人繳費(fèi)水平、單位或企業(yè)或集體承擔(dān)保費(fèi)比例方面存在較大差別，使得我國(guó)成為全球?yàn)閿?shù)不多的多種養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)模式共存的國(guó)家。[3]第三，農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接存在問題。在目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度下，農(nóng)民工既可以參加新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。但農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，如果參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于各地養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率等各不相同，在轉(zhuǎn)接方面存在一定的困難。同時(shí)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)接尚存問題。第四,我國(guó)高齡農(nóng)民工社保問題凸顯。近年來，隨著文化層次較高、年齡較輕、技術(shù)水平較高的新生代農(nóng)民工大軍的出現(xiàn)，高齡農(nóng)民工就業(yè)行業(yè)逐漸趨向于危重型基建行業(yè)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于2008年年底建立的農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)調(diào)查制度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2012年，全國(guó)農(nóng)民工有26 261萬人，50歲以上農(nóng)民工占15.1%，達(dá)3969萬人。2009年至2012年，我國(guó)50歲以上農(nóng)民工占比與總量連年沖高，且從業(yè)以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，其中尤以建筑業(yè)為重。報(bào)道中提到，據(jù)預(yù)測(cè)，2013年與2014年，我國(guó)50歲以上農(nóng)民工的占比與總量“肯定是上升的”，或早已突破了4000萬人。[6]由于高齡農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)，繳費(fèi)年限不夠或參保時(shí)年齡已經(jīng)超過60歲，只能領(lǐng)取每月幾十元的養(yǎng)老金，保障水平極低。高齡農(nóng)民工需要負(fù)擔(dān)自身和父母的養(yǎng)老、病養(yǎng)等費(fèi)用，還要負(fù)擔(dān)子女的嫁娶、購(gòu)房等費(fèi)用，不得不在60歲之后繼續(xù)打工，生活水平極差，一旦有變故，就會(huì)無力承擔(dān)，或增加子女的負(fù)擔(dān)，在這一點(diǎn)上不同于城鎮(zhèn)職工。

(四)農(nóng)民工子女教育問題突出

教育公平具體概括為三個(gè)層面:一是人人都應(yīng)該享有平等的受教育的權(quán)益;二是應(yīng)該接受平等的教育機(jī)會(huì)和條件;三是教育質(zhì)量和結(jié)果的相對(duì)均等。通常，這三個(gè)層面概括為:教育起點(diǎn)公平、教育過程公平和教育結(jié)果公平。[7]8隨著農(nóng)民工務(wù)工人數(shù)和期限的增加，農(nóng)民工子女不得不隨遷，就近入學(xué)，以求發(fā)展。由于種種原因，農(nóng)民工子女很難在隨遷地就近入學(xué)，或入學(xué)后遭受冷落和歧視，不得不回歸來源地就讀，成為留守兒童，不能享受城市良好的教育資源。究其原因，包括制度排斥、文化排斥、經(jīng)濟(jì)排斥和政府職能的缺失。[7]22在教育資源配置過程中，政府及有關(guān)部門處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)力量參與不足，中介機(jī)構(gòu)在教育資源配置中的作用得不到有效發(fā)揮，學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)缺乏話語權(quán)。[8]

(五)農(nóng)民工土地權(quán)益難以保障

以往有關(guān)農(nóng)民工權(quán)益保障的研究過多關(guān)注于農(nóng)民工如何享有城市公民所享有的權(quán)益，但是，農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)還包括保護(hù)其在農(nóng)村的權(quán)益，農(nóng)民工土地權(quán)益保護(hù)也十分必要。近年來，由于城鎮(zhèn)化加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用價(jià)值激增；土地稅費(fèi)減免后土地收益有所回升，農(nóng)民工離鄉(xiāng)后其土地權(quán)益成了村委會(huì)、各級(jí)政府爭(zhēng)搶的利益之一。土地權(quán)益被侵害的情況有：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回；所承包土地在不知情的情況下被流轉(zhuǎn)；宅基地被侵占或被收回；自留地或自留山被收回；由于長(zhǎng)期出門在外，信息滯后，征地費(fèi)用被收回或克扣等。現(xiàn)有法律法規(guī)有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民工來說，或脫離實(shí)際，或限制太嚴(yán)，不利于農(nóng)民工將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)民工要外出，就互換這一方式來看，其對(duì)農(nóng)民工沒有意義,轉(zhuǎn)讓這一流轉(zhuǎn)方式對(duì)農(nóng)民工來說意味著失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),而入股這一方式適用范圍非常有限。[9]

(六)農(nóng)民工缺乏社會(huì)參與權(quán)利

由于農(nóng)民工的流動(dòng)性、法律制度和農(nóng)民工自身的原因所致，農(nóng)民工的社會(huì)參與權(quán)利非常有限。第一，農(nóng)民工選舉權(quán)的行使方式不暢。農(nóng)民工選舉型政治參與呈現(xiàn)流出地與流入地的雙重邊緣性。[10]133農(nóng)民工在村莊的政治參與低效甚至虛置[11]，一方面是因?yàn)檗r(nóng)民工常年在外，要回到原籍參加選舉，有著現(xiàn)實(shí)的困難，如車費(fèi)花銷、失去工作機(jī)會(huì)的成本、對(duì)戶籍所在地現(xiàn)實(shí)情況的了解不足等；另一方面，農(nóng)民工在工作地缺乏參與選舉的途徑,農(nóng)民工在工作地參加選舉受到居住時(shí)間等條件的限制，因此在選舉中多數(shù)會(huì)選擇放棄權(quán)利的行使。第二，農(nóng)民工缺乏參與工作地社會(huì)管理的權(quán)利。農(nóng)民工由于戶籍、工作、社會(huì)保障的地域性差異等原因，無法真正投入到工作地的社會(huì)管理中來，缺乏發(fā)言權(quán)。

三、農(nóng)民工相關(guān)權(quán)利保護(hù)建議

(一)保護(hù)農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)平等權(quán)利

第一，建立公平、公正、公開的招聘制度。應(yīng)禁止利用戶籍對(duì)工作崗位選擇進(jìn)行限制。同等條件下，戶籍身份并不能區(qū)分勞動(dòng)者的勞動(dòng)技能，應(yīng)當(dāng)消除基于戶籍判定個(gè)人能力的狹隘認(rèn)識(shí)。應(yīng)避免因人設(shè)崗、違規(guī)招錄，同時(shí)注重程序公平和結(jié)果公正。在就業(yè)招聘中，應(yīng)運(yùn)用利害關(guān)系人回避、舉證責(zé)任倒置等制度，完善招聘監(jiān)督程序和申訴程序。第二，加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法監(jiān)督。勞動(dòng)行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)責(zé)任觀念，在執(zhí)法監(jiān)督中真正發(fā)揮作用。第三，加強(qiáng)農(nóng)民工融入社會(huì)的意識(shí)。農(nóng)民工在務(wù)工過程中，應(yīng)主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，為自己尋找工作提供必要的幫助。第四，我國(guó)已經(jīng)形成以《憲法》為主導(dǎo)，以《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》以及《就業(yè)促進(jìn)法》等為主體的勞動(dòng)法律法規(guī)體系。要對(duì)現(xiàn)有勞動(dòng)法律法規(guī)進(jìn)行完善，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在就業(yè)機(jī)會(huì)平等、工資保障、爭(zhēng)議解決等方面。切實(shí)實(shí)施勞動(dòng)法律法規(guī)和社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)和刑事法制，全面有重點(diǎn)地保障農(nóng)民工的利益。第五，消除社會(huì)歧視觀念。通過教育、媒體宣傳等手段讓社會(huì)了解農(nóng)民工的產(chǎn)生及其對(duì)城市發(fā)展所做的貢獻(xiàn),了解農(nóng)民工因?yàn)橹贫纫蛩囟馐艿牟黄降却?從而在深層次喚起公民的平等意識(shí)，尊重農(nóng)民工的勞動(dòng)。

(二)保護(hù)農(nóng)民工的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)

第一，明確工資標(biāo)準(zhǔn)。雖然實(shí)行協(xié)議工資，但不應(yīng)當(dāng)?shù)陀诋?dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),一方面應(yīng)規(guī)定同一工種的工資標(biāo)準(zhǔn)范圍，以及雇員在此范圍內(nèi)的差距水平,另一方面應(yīng)規(guī)定在從事同樣工種的情況下，與其他員工的差額比例范圍，避免過多的不公平。第二，解決農(nóng)民工工資拖欠等問題應(yīng)當(dāng)注重效率。農(nóng)民工由于農(nóng)業(yè)收益有限，老人贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)較重，家境多不寬裕，出來打工賺錢多是生計(jì)所迫、生活急需。討薪對(duì)于農(nóng)民工來說，過程復(fù)雜、持久，經(jīng)常出現(xiàn)推諉、搪塞的現(xiàn)象，往往導(dǎo)致農(nóng)民工失去工作季節(jié)內(nèi)的工作時(shí)間和工作機(jī)會(huì)，或因?yàn)楣べY虧空導(dǎo)致家庭無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，對(duì)于拖欠農(nóng)民工工資問題，必須本著便捷、快速的原則予以解決，在目前的國(guó)情下，農(nóng)民工工資救濟(jì)政策措施的出臺(tái)和正確實(shí)施無疑是最適合的選擇,同時(shí)還應(yīng)構(gòu)建合理的工資保證金制度、欠薪保障基金制度，做到未雨綢繆。在治理農(nóng)民工欠薪問題的路徑構(gòu)建中，要做到從政策之治向法治之治的逐步轉(zhuǎn)變,救濟(jì)理念從治標(biāo)向治標(biāo)與治本的兼顧和協(xié)調(diào),治理方法從公法向公私法并重轉(zhuǎn)變。[12]第三，依法追究用人單位的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)增加用人單位的違法成本，努力構(gòu)建合法的工資體系。對(duì)于常見的違反當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的情形，農(nóng)民工和勞動(dòng)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)形成合力，適用《合同法》《勞動(dòng)仲裁》和《最低工資規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，依法追究用人單位的責(zé)任。

(三)增加農(nóng)民工及家人的社會(huì)保障

第一，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。針對(duì)城鄉(xiāng)因?yàn)橹黧w不同而適用不同的社會(huì)保障制度產(chǎn)生不公平和制度劃分的情況，要在力求消滅城鄉(xiāng)差別的目標(biāo)下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，防止碎片化。要通過國(guó)家政策統(tǒng)一解決農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接中存在的問題，做到平滑轉(zhuǎn)接，對(duì)于由于地方政策、地方財(cái)政原因造成的對(duì)接不能應(yīng)由國(guó)家通過財(cái)政政策來解決，這也是國(guó)家職能的應(yīng)有之義；對(duì)于拉開養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的任務(wù)應(yīng)當(dāng)交由當(dāng)事人依據(jù)自愿的原則，通過商業(yè)保險(xiǎn)來解決。對(duì)于《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益規(guī)定過于原則性缺乏可操作性的情況，應(yīng)通過政策予以補(bǔ)充和細(xì)化，要認(rèn)識(shí)到多交多受益也有產(chǎn)生不公平的不足之處。第二，構(gòu)建全面的社會(huì)保障制度。應(yīng)當(dāng)逐步構(gòu)建涵蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，構(gòu)建涵蓋社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫等的其他社會(huì)保障制度。對(duì)于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一、碎片化的情況進(jìn)行逐步整合、統(tǒng)一，消除因?yàn)橹贫仍斐傻牟还?，建立公平的社?huì)保障制度。第三，構(gòu)建特殊群體社會(huì)保障制度。針對(duì)現(xiàn)有制度難以涵蓋的特殊群體，如高齡農(nóng)民工等特殊群體，構(gòu)建特殊群體社會(huì)保障制度，做到制度補(bǔ)充，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。高齡農(nóng)民工是弱勢(shì)中的弱勢(shì)群體，要關(guān)注高齡農(nóng)民工社保問題，要對(duì)包括被征地造成的失地農(nóng)民工在內(nèi)的高齡農(nóng)民工予以多方面的救助，使其能和城市退休職工一樣享受到社會(huì)保險(xiǎn)。

(四)解決農(nóng)民工子女教育問題

第一，政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)增加對(duì)社會(huì)辦學(xué)的支持。公辦學(xué)校擁有較好的辦學(xué)條件和良好的區(qū)位，工作穩(wěn)定，能夠吸引到優(yōu)秀的教師。農(nóng)民工子弟學(xué)校辦學(xué)條件較差，地理位置欠佳，軟硬件設(shè)施普遍不足，師資力量相對(duì)較弱。政府應(yīng)當(dāng)增加資金投入和提供多方面支持，解決農(nóng)民工子弟學(xué)校的選址問題，縮小公辦學(xué)校與民辦學(xué)校的差距，保證教學(xué)質(zhì)量；應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民工子弟學(xué)校更多的優(yōu)惠政策和扶持，以便吸納優(yōu)秀人才。第二，針對(duì)農(nóng)民工子女升學(xué)考試問題，出臺(tái)科學(xué)、合理的農(nóng)民工子女異地高考政策。實(shí)行異地高考，確實(shí)會(huì)促進(jìn)公平，但必須強(qiáng)調(diào)可操作性，包括法律層面上有很多問題要解決。[13]應(yīng)當(dāng)適度考慮農(nóng)民工對(duì)工作地的貢獻(xiàn)率，合理平衡教育資源和貢獻(xiàn)率，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

(五)保護(hù)農(nóng)民工的土地權(quán)益

第一，對(duì)農(nóng)民工土地進(jìn)行確權(quán)，確保其權(quán)利載體。農(nóng)村土地承包后，經(jīng)過互換、出租等方式流轉(zhuǎn)和城市化征地后，位置、邊界、產(chǎn)權(quán)不清，確權(quán)很有必要。對(duì)農(nóng)民工的土地進(jìn)行確權(quán)，是對(duì)農(nóng)民工土地權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)，這在土地增值、流轉(zhuǎn)方式多樣化的情形下十分必要。第二，增加承包地的有效流轉(zhuǎn)方式和土地財(cái)產(chǎn)化方式?，F(xiàn)行承包地的流轉(zhuǎn)方式對(duì)于農(nóng)民工來說鮮有實(shí)質(zhì)意義，而在大規(guī)模的農(nóng)民、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化中，采取許可農(nóng)民“帶地入城”的政策，實(shí)際上可以獲得政治效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。[14]第三，在不損害土地、保證土地基本功能的前提下，可以將土地權(quán)益進(jìn)行資本化，將農(nóng)民工的土地權(quán)利轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán),利用法律和經(jīng)濟(jì)等手段，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，使農(nóng)村土地參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，在生產(chǎn)分配等流通環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)土地增值，具體可以采取土地股份合作社、土地流轉(zhuǎn)信托和土地交易所等模式。[15]第四，宅基地問題的解決。在人口遷出后空置宅基地比例較高的地區(qū),必須對(duì)空心村進(jìn)行土地整理、重新規(guī)劃,避免土地的閑置與浪費(fèi);在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),普遍富裕起來的農(nóng)民工返鄉(xiāng)時(shí),應(yīng)在原有宅基地上重新建房;可以聯(lián)合建設(shè)公寓房,或者推行宅基地有償使用的政策。[16]第五，解決農(nóng)民是否能夠返回村集體的問題。對(duì)于錯(cuò)過承包機(jī)會(huì)和交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行補(bǔ)償。土地具有保障功能，特別是宅基地，是農(nóng)民的最低生活要求保障。農(nóng)民工在自身發(fā)展過程中也有可能回復(fù)到貧困狀態(tài)，這時(shí)候土地的功能就顯得尤為重要。第六，農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)自我維權(quán)，增加法律知識(shí)，了解國(guó)家土地政策，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決貫徹《土地承包法》《物權(quán)法》《土地管理法》等土地法律法規(guī)的規(guī)定。第七，強(qiáng)化各級(jí)政府部門的職責(zé)意識(shí)。農(nóng)民工土地權(quán)益問題事關(guān)中國(guó)的城鎮(zhèn)化大局，事關(guān)中國(guó)改革開放能否進(jìn)一步深入的全局問題，事關(guān)中國(guó)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的大局。各級(jí)政府部門都要充分重視這個(gè)問題，切實(shí)從政府政務(wù)層面重視起來，積極行動(dòng)，給予農(nóng)民工充分的幫助與關(guān)懷，維護(hù)他們的切身合法利益，消除社會(huì)不安定因素，創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。[17]

(六)保護(hù)農(nóng)民工的社會(huì)參與權(quán)利

第一，賦予農(nóng)民工平等的政治權(quán)利。要切實(shí)保障農(nóng)民工參與社區(qū)自治的權(quán)利，進(jìn)一步完善社區(qū)民主選舉制度，探索農(nóng)民工參與社區(qū)選舉的新途徑。[18]應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)民工社區(qū)政治參與的保障制度，構(gòu)建行政協(xié)商制度。[10]117-120要為農(nóng)民工回原籍選舉提供必要的幫助，保留工作機(jī)會(huì)，提供選舉費(fèi)用，以便于其行使政治權(quán)利。應(yīng)當(dāng)增加各級(jí)人大代表中農(nóng)民的比例和人數(shù)，特別是增加農(nóng)民工代表，讓農(nóng)民工代表能夠提出切實(shí)可行的建議。必要時(shí)，為農(nóng)民工提供參與行使權(quán)利的教育培訓(xùn)。針對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的廣大農(nóng)民不愿參與選舉的情況，可以對(duì)他們進(jìn)行教育培訓(xùn)，讓他們認(rèn)識(shí)到權(quán)利行使的必要性。第二，通過城鄉(xiāng)一體化制度的建立，賦予農(nóng)民工參與所在地社會(huì)治理的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)民工參與社會(huì)管理的權(quán)利,暢通農(nóng)民工的利益訴求。[19]要構(gòu)建暢通的農(nóng)民工利益訴求機(jī)制，廣泛采納農(nóng)民工的意見建議，把農(nóng)民工當(dāng)作工作地的重要一員，讓農(nóng)民工感受到溫暖，樂于在工作地繼續(xù)工作、生活和做貢獻(xiàn)。

(七)提高農(nóng)民工自身素質(zhì)

第一，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)。職業(yè)技能培訓(xùn)體系在農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民工參與技能培訓(xùn)的積極性不高。[20]因此，農(nóng)民工技能培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性，講求效率。要以農(nóng)民工現(xiàn)有知識(shí)技能為基礎(chǔ)，將農(nóng)民工按照學(xué)歷、年齡、性別等進(jìn)行有針對(duì)性的技能培訓(xùn)。要充分利用當(dāng)?shù)芈殬I(yè)院校的師資力量，結(jié)合先進(jìn)地區(qū)和務(wù)工地點(diǎn)的要求，提高培訓(xùn)效率，避免走形式情況的發(fā)生。第二，加強(qiáng)農(nóng)民工參政意識(shí)教育培訓(xùn)。針對(duì)農(nóng)民工在內(nèi)的廣大農(nóng)民進(jìn)行政治權(quán)利行使必要性的宣傳教育，使其認(rèn)識(shí)到行使權(quán)利的神圣性，以及在社會(huì)發(fā)展進(jìn)步中的作用。第三，提高農(nóng)民工的社會(huì)管理參與意識(shí)。要引導(dǎo)農(nóng)民工通過現(xiàn)有的正當(dāng)渠道參與到務(wù)工地的社會(huì)事務(wù)管理中來，積極對(duì)社區(qū)乃至城市的發(fā)展管理發(fā)表意見，作出貢獻(xiàn)。

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中圖分類號(hào):D912.5

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-7031(2016)01-0089-05

作者簡(jiǎn)介：蔡宏偉(1974-)，男，博士研究生,講師；E-mail:materialcai@163.com

基金項(xiàng)目：甘肅省社科項(xiàng)目(14YB113)；河南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目(2014-zd-025)

收稿日期：2015-10-18