關(guān)于民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的思考
——以內(nèi)蒙古赤峰市B旗為例

于浩宇,邱　璐

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

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關(guān)于民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的思考
——以內(nèi)蒙古赤峰市B旗為例

于浩宇,邱璐

(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387)

摘要：針對中央關(guān)于精準(zhǔn)扶貧工作的方案和指示，以少數(shù)民族地區(qū)為研究的側(cè)重點，在對部分民族地區(qū)進行實地考察的基礎(chǔ)上，總結(jié)了民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的概況，指出了民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程中存在的分配不正義與福利依賴，對產(chǎn)生的原因和現(xiàn)狀做了進一步闡述分析，同時提出了相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：分配正義；福利依賴；精準(zhǔn)扶貧

一、概念界定

為了更好的理解和探究民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作中的分配正義與福利依賴問題，本文首先對精準(zhǔn)扶貧、分配正義和福利依賴的概念做了進一步的界定。

1.精準(zhǔn)扶貧

2013 年 11 月，習(xí)近平在湖南湘西考察時作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。并強調(diào)在精準(zhǔn)扶貧工作中，“三件事要做實：一是發(fā)展生產(chǎn)要實事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育”[2]。隨后各省均制定了精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)工作條例和實施計劃，如《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》《重慶市農(nóng)村扶貧條例》等，精準(zhǔn)扶貧工作呈現(xiàn)出一個新浪潮。所謂“精準(zhǔn)扶貧”是與粗放扶貧相對應(yīng)的，“是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殔^(qū)域?qū)ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式”[3]。國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧工作的意見》中有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)論述也指出：“各省(自治區(qū)、直轄市)在已有工作基礎(chǔ)上，堅持扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨壺?fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動態(tài)管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”[4]。由此可見，中國精準(zhǔn)扶貧工作正在實現(xiàn)由區(qū)域精準(zhǔn)到貧困縣精準(zhǔn)再到貧困村精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，扶貧工作也日趨呈現(xiàn)出“點穴式”的特點。

2.分配正義

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[5]。柏拉圖認(rèn)為正義是最高的善，由此而論，廣義上的分配正義涉及社會善的方方面面，包括財產(chǎn)、收入、資源、社會地位等的合理性分配，但是其核心問題是收入和財富的不平等問題。正如德沃金在《原則問題》一書中曾提出：自由主義者為何應(yīng)當(dāng)關(guān)心平等？他認(rèn)為這一問題至關(guān)重要，因為它關(guān)系到政府如何對待個人及個人之間的不平等，并認(rèn)為平等的自由主義者的根本觀念是：“政府將其公民作為平等的人來對待，政府只是在該平等所要求的程度上保持中立”[6]。與這種平等觀點交相呼應(yīng)，羅爾斯提出了正義即公平理論，強調(diào)社會宏觀制度的正義合理性和社會權(quán)利的公正分配，并把保護社會的弱者、貧困者和失利者視為正義社會的首要條件。不同于羅爾斯的觀點，諾齊克提出“最弱意義上的國家”理論，主張權(quán)利優(yōu)先于善的原則，他把這種權(quán)利稱為“持有的正義”，并認(rèn)為若公民喪失這種權(quán)利，便會給國家侵犯個人利益以可乘之機。而本文試圖從制度含義的角度去理解分配正義，認(rèn)為分配正義是對于社會不平等的性質(zhì)和對待方式的規(guī)范，為合理的社會制度和分配政策的制定提供標(biāo)準(zhǔn)和原則。

3.福利依賴

在社會日趨強調(diào)分配正義和公民權(quán)利的同時，福利依賴也作為福利制度和福利政策的衍生品隨之產(chǎn)生，一些弱勢人群對國家福利的依賴引起人們關(guān)注。福利依賴至今尚無一個明確的概念，但是國內(nèi)外不同學(xué)者從多個維度對其加以考量。在國外，有學(xué)者從時間的維度定義福利依賴，認(rèn)為個人或家庭在某一段時間內(nèi)的大部分時間依靠福利制度生存即為福利依賴[7]；還有一些學(xué)者從收入維度對福利依賴加以界定，認(rèn)為福利依賴是指個人或家庭在某段時間內(nèi)的大部分收入來源于國家的福利制度[8]；美國健康和人類服務(wù)署通過量化指標(biāo)定義福利依賴，認(rèn)為如果一個家庭一年中的總收入有超過50%以上來源于AFDC、食品券等政府補貼項目，則可稱這個家庭為福利依賴[9]。在中國，有關(guān)福利依賴的研究起步較晚，但在大多數(shù)學(xué)者看來，福利依賴不僅是時間和收入等概念，更是依賴者的主觀性和策略性行為，即受益者對于福利依賴制度的主觀利用，往往等同于人們常講的“養(yǎng)懶漢”。相較于以上觀點，本文傾向勞倫斯·米德關(guān)于福利依賴的制度缺陷理論，即認(rèn)為福利依賴是一種制度缺陷，“是福利制度的安排本身產(chǎn)生的負(fù)激勵效應(yīng)”。

對患者的病歷資料、年齡、性別、治療方案、應(yīng)用藥物、處方規(guī)律等進行統(tǒng)計分析，調(diào)取根除幽門螺桿菌處方的處方方案、規(guī)范與不規(guī)范方案，一線、二線方案的處方的人數(shù)、補救方案治療人數(shù)，并對統(tǒng)計結(jié)果進行分析，總結(jié)根除幽門螺桿菌門診處方的使用大數(shù)據(jù)情況。

二、民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程中存在的問題探析

少數(shù)民族地區(qū)作為扶貧工作的重點與難點，其扶貧效果牽動著中國整體扶貧進程的神經(jīng)，而在推動精準(zhǔn)扶貧的過程中，也不時出現(xiàn)不同的矛盾和問題，值得思考與探究。

1.民族地區(qū)扶貧工作概況

改革開放以來，中國大力推進扶貧開發(fā)，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》的實施，7億多農(nóng)村貧困人口逐步脫貧。2015年間，中國扶貧攻堅力度加大，農(nóng)村貧困人口減少1 442萬人[10]。另外，“十二五”前4年，國家和地方對民族自治地方累計投入扶貧資金1 130億元，民族八省區(qū)貧困人口從3 917萬人下降到2 205萬人，減少1 712萬人，減貧率為43.7 %；貧困發(fā)生率從26.5 %下降到14.7 %，降幅為11.8個百分點，少數(shù)民族和民族地區(qū)扶貧開發(fā)取得了顯著成就[11]。少數(shù)民族貧困地區(qū)的貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)經(jīng)濟逐步發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯改善，各項社會事業(yè)不斷進步，群眾收入水平穩(wěn)步提高，少數(shù)民族貧困地區(qū)居民的生存和溫飽問題基本解決。

但是，由于歷史發(fā)展因素和自然條件的限制，集中在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)的貧困人口數(shù)量多，貧困情況復(fù)雜多樣，民族地區(qū)脫貧工作迫在眉睫。截至2014年底，中國仍有7 000多萬農(nóng)村人口生活在貧困線以下，而在全國14個連片特困地區(qū)的680個縣中，其中371個地區(qū)民族自治地方，占54.6 %[12]。由此可以看出，民族地區(qū)是扶貧工作中的短板，如何讓這部分貧困人口更快、更順利地走出貧困是扶貧工作的重點，幫助其脫貧成了最為迫切的任務(wù)。而且隨著民族地區(qū)扶貧工作的深入，各地的問題也層出不窮，民族地區(qū)扶貧工作面臨考驗，需要充分給予重視和考量，采取有效措施，對癥下藥，推進扶貧工作的發(fā)展。

2.分配不正義問題

開發(fā)式扶貧與補貼式救濟是中國扶貧工作的主要方式。多年來的扶貧實踐證明，開發(fā)式的扶貧對于民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的確有很大幫助，使得當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等諸多方面得以改善，促進了民族地區(qū)人民生活水平的提高。但補貼式的扶貧救濟卻帶來了扶貧工作中的分配不正義問題。補貼式的貧困救濟是指通過貧困審查而獲得一定數(shù)目經(jīng)濟補助的救助方式，基于此，能否評上貧困戶成了獲得經(jīng)濟救助的關(guān)鍵，而分配的不公正也往往產(chǎn)生于此。其中，不乏在申報貧困補助時對實際經(jīng)濟生活狀況造假、刻意隱瞞家庭收入來源或上報不實信息以獲貧困救濟資格，甚至有賄賂評審工作人員的現(xiàn)象。2013年，在內(nèi)蒙古巴彥淖爾市兩級扶貧機構(gòu)中，有10名扶貧官員就因扶貧腐敗而獲刑。此類謊報信息或腐敗案例在其他地區(qū)的扶貧工作中也屢見不鮮，百姓對此怨聲載道，不僅影響了急需救助群眾的正常生活，而且阻礙了政府扶貧工作的進程，對政府廉政形象的樹立更是雪上加霜。

此外，部分扶貧部門消極對待貧困人口識別工作，并存在著參考或直接延用上一年度的貧困信息審定新一年度貧困人口名單的現(xiàn)象。在整個建檔立卡和扶貧管理中缺少實地考察，使得脫貧人口還在扶貧范圍，而新的需要救助人口卻不能進入，被忽視的貧困人口在缺乏投訴渠道的情況下，只能吃了“啞巴虧”。因此，由于無法準(zhǔn)確了解貧困人口的動態(tài)實際情況，導(dǎo)致最后的扶貧救助分配不均也是一大問題，這種狀況若不能得到及時的遏制和解決，對于民族地區(qū)的發(fā)展將是一大障礙，對于中國的扶貧工作也是極大的威脅。

3.福利依賴問題

接受扶貧救助的人群在思想和行為上呈現(xiàn)出兩極化特征：一部分人通過提升勞動技能，增強就業(yè)競爭力，積極尋求脫貧的方法；另一部分人則在救助之下毫無進取之心，得過且過。而后者恰是福利依賴問題產(chǎn)生的主要根源。這一現(xiàn)象在B旗同樣存在，成為困擾當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鞯囊淮箅y題。換言之，在個人懶惰驅(qū)使和缺乏鼓勵機制的情況下，懶漢在扶貧的名單上長久停留，扶貧工作無法取得進展。這樣的福利依賴成了民族地區(qū)貧困頑疾，很難在短時間內(nèi)有效處理和解決，帶來諸多弊端。

福利依賴現(xiàn)象影響多方群體的脫貧進程，于受助者而言，福利依賴不僅不利于其自身生活狀況的改善，而且還會挫傷其他貧困人口的脫貧積極性；于非貧困人口和扶貧工作者而言，貧困戶的福利依賴行為一定程度上會影響非貧困人口的觀念，形成一股“不拿白不拿”的風(fēng)氣，更多的人因此加入到貧困戶的申請，從而出現(xiàn)扶貧負(fù)激勵，脫貧工作陷入逆向發(fā)展。當(dāng)個人的福利依賴不斷擴散并對整個社會風(fēng)氣造成不良影響時，民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作也將困難重重，接踵而來的則是更多的社會問題，社會和諧與發(fā)展令人堪憂。

三、民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的思考

精準(zhǔn)扶貧作為新時期的一項扶貧政策，不僅是國家對于扶貧工作重視的表達，同時也蘊含著廣大人民脫貧致富的美好愿景。但精準(zhǔn)扶貧過程中仍存分配不正義、福利依賴等問題，尤其在民族地區(qū)。針對以上問題，本文對民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作進行了如下幾點思考。

1.村民申請、量化指標(biāo)與民主評議相結(jié)合

貧困戶資格審查是精準(zhǔn)扶貧工作的重要部分，同時也是分配不正義發(fā)生的關(guān)鍵時段。中國有著長期的家長制傳統(tǒng)，傳統(tǒng)行政村中的血緣和裙帶關(guān)系根深蒂固。在貧困戶資格審查過程中，很多村民利用其與村干部的私人關(guān)系獲得相對于他人的特權(quán)，同時也使真正貧困的村民錯失認(rèn)證為貧困戶的機會。因此，在開展建檔立卡精準(zhǔn)識別貧困戶的過程中，應(yīng)采用村民申請、量化指標(biāo)與民主評議相結(jié)合的方法。一方面可以確保村民基于自愿的原則均有選擇申請貧困戶的機會，另一方面，剛性指標(biāo)與柔性評議相結(jié)合，既避免了村干部的徇私行為，同時也給村民謊報家庭情況以監(jiān)督和糾正，希望通過這種方式實現(xiàn)基礎(chǔ)分配程序的平等和正義。

具體而言，首先村民可根據(jù)自身情況自愿申請貧困戶，填寫“貧困戶申請書”。其次綜合考慮各方因素，確立貧困指標(biāo)，制定精準(zhǔn)識別貧困人口評價表，如住房、家電、務(wù)工情況、土地經(jīng)營等不同指標(biāo)，并以此為依據(jù)對申請貧困戶的家庭進行考察和測評。以B旗為例，在識別貧困戶時采用了量化指標(biāo)這一方法，并將“貧困戶”量化為14個一級指標(biāo)， 49個二級指標(biāo)，部分二級指標(biāo)下設(shè)三級指標(biāo)。此外，還另設(shè)一個加分項和一個減分項，以應(yīng)對不同的村民生活情況。在量化指標(biāo)評分的基礎(chǔ)上進行村民委員會民主評議，根據(jù)截尾平均數(shù)原則進行計分，其分?jǐn)?shù)與量化指標(biāo)分?jǐn)?shù)之和即為最終分?jǐn)?shù)，并據(jù)分?jǐn)?shù)高低確立貧困戶。

2.為貧困村民提供技能培訓(xùn)和技術(shù)支持

在對巴林左旗進行調(diào)研時了解到，此次貧困戶補貼政策是以較低的利息向貧困村民提供5萬元的貸款，期限3年，錢款可供村民自由支配。但正如太平地村的村民所反映，農(nóng)民由于缺乏技術(shù)，即使獲得貸款，也不能有效使用，無法創(chuàng)造更多的價值。并且，貸款利息也為村民帶來額外的煩惱。如此一來，一定數(shù)目的貸款支持不僅不能在根本上解決農(nóng)民的貧困問題，在某種程度上還會加劇農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。因此對于農(nóng)村貧困戶而言，直接的財政支持不一定成效顯著，若想真正脫貧，還需對癥下藥。

為村民提供技能培訓(xùn)和技術(shù)支持是精準(zhǔn)脫貧工作的一項有效選擇。針對不同地區(qū)的主客觀條件，合理選擇扶貧方式，如在科學(xué)種植、養(yǎng)殖等方面給予技術(shù)上的支持和指導(dǎo)，避免農(nóng)民的盲目種植、養(yǎng)殖而帶來的經(jīng)濟損失。為貧困人口提供技術(shù)支持和政策保障，減少其后顧之憂，既治標(biāo)又治本。幫助農(nóng)民獲得營生的技能，減輕對政府的依賴，真正促進中國扶貧事業(yè)的發(fā)展，提高人民生活水平，共享社會發(fā)展的果實。

3.貧困庫動態(tài)調(diào)整制度

如前文所述，福利依賴問題是當(dāng)今精準(zhǔn)扶貧中的重要問題之一。很多貧困戶在受到國家補貼和救濟后，在心理和行為上對國家福利形成依賴，不但沒有積極去脫貧致富，反而變得更加消極等待。如2015至2016年間，在B旗扶貧辦開展的新一輪建檔立卡“回頭看”中，就剔除識別不準(zhǔn)貧困戶6071戶，共17084人。這一數(shù)據(jù)不僅表明福利依賴現(xiàn)象大量存在，也說明在扶貧過程中，必須要求核查貧困戶實有財產(chǎn)，更加充分了解旗貧困人口的真實情況，形成一種動態(tài)的貧困信息庫，建立貧困戶動態(tài)調(diào)整制度，對不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困戶進行清退，將貧困救助落實到真正需要幫助的人手中。

精準(zhǔn)扶貧的工作之一是建檔立卡、成立貧困戶數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)貧困庫中的貧困戶信息開展進一步的扶貧、脫貧工作。這里所強調(diào)的貧困庫動態(tài)調(diào)整制度，關(guān)注的是貧困庫的調(diào)整和更新，主張對貧困戶的經(jīng)濟狀況開展定期再評定，設(shè)定貧困標(biāo)準(zhǔn)，對于平均分?jǐn)?shù)高出貧困標(biāo)準(zhǔn)的已脫貧貧困戶及時移除貧困庫，低于貧困標(biāo)準(zhǔn)的則繼續(xù)作為貧困戶保留，同時還要繼續(xù)做好新申請貧困戶的識別和入庫工作。此外，對于利用國家補貼政策，喪失主動工作意愿，消極對待脫貧工作，且由于自身對國家的福利依賴而長期不能實現(xiàn)脫貧的貧困戶，撤銷其貧困戶資格及所有福利補貼。這種貧困戶動態(tài)調(diào)整制度一方面可以保持貧困庫的流動更新，避免資源浪費和脫貧效率低下，另一方面，能夠在一定程度上遏制福利依賴現(xiàn)象，培養(yǎng)人民自食其力、自力更生的能力。

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(責(zé)任編輯董邦國)

OnAccuratePovertyAlleviationinEthnicMinorityAreas——TakingBqi,ChifengcityinInnerMongoliaasanexample

YUHao-yu,QIULu

(CollegeofPoliticsandAdministration,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

Abstract:Basedontheplansandtheinstructionsofaccuratepovertyalleviationbythecentralgovernmentandon-the-spotinvestigationsofsomeethnicminorityareas,thispapersummarizesthepresentworkofaccuratepovertyalleviationinthoseareas,pointsoutsuchproblemsasdistributiveinjusticeandwelfaredependenceintheprocessofpovertyalleviation,analyzestheircausesandofferssomesolutions.

Keywords:distributivejustice;welfaredependence;accuratepovertyalleviation

收稿日期：2016-04-21；最后修回日期：2016-05-09

作者簡介：于浩宇(1993-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古赤峰人，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院研究生，主要從事多民族國家研究。

文章編號：2096-1383(2016)04-0328-04

中圖分類號：D601

文獻標(biāo)志碼：A