城市容積率彈性釋放與動態(tài)管控的方法初探
——以汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)為例

王 歡 馮建喜 王紅揚

城市容積率彈性釋放與動態(tài)管控的方法初探
——以汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)為例

王 歡 馮建喜 王紅揚

容積率是影響城市土地開發(fā)控制的重要因素之一，從城市層面進行整體研究能夠有效規(guī)避“局部合理、整體失控”的現(xiàn)象，并為城市土地開發(fā)強度的管理提供依據(jù)，進而優(yōu)化城市空間品質?；诋斍叭莘e率控制存在開發(fā)總量缺乏控制、指標確定缺乏依據(jù)、單一指標缺乏彈性等問題，提出以街區(qū)為控制單元對城市整體進行現(xiàn)狀解析、等級劃分、指標分配、調控管制的容積率控制技術流程。以汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)為例，通過合理的彈性釋放與多維的動態(tài)管控提升容積率控制的科學性，以期對城市整體建設用地的容積率控制提供參考和依據(jù)。

容積率 | 可達性 | 多維管控

王 歡

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院碩士研究生

馮建喜

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院副研究員

王紅揚

英國利物浦大學 博士

南京大學建筑與城市規(guī)劃學院 教授

城市土地開發(fā)強度是包含容積率、建筑高度、建筑密度等在內的綜合指標體系，其中容積率指標對城市用地開發(fā)控制的影響最為直接，控規(guī)編制中確定的相關指標將直接影響到城市建成環(huán)境的空間品質，因此，容積率的研究一直以來都被作為國內外關于城市開發(fā)強度研究的重點。但出于各種原因使得容積率指標的確定過于粗略隨意，科學性和控制性不足，這也成為了控規(guī)中的容積率指標被詬病的主要原因之一。因此，從城市整體層面對容積率進行研究能夠有效提高指標確定的科學性，為城市片區(qū)容積率的控制與管理提供依據(jù)，從而優(yōu)化城市空間的品質。

1 容積率指標的影響因素、確定方法以及規(guī)劃編制的主要問題

容積率是多方面、多層次、多維度因素共同作用的結果。影響因素主要包括：宏觀層面的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量以及土地利用模式等[1-2]；中觀層面的城市的區(qū)位條件、地價因素[3]、交通可達性、環(huán)境因素等；微觀層面的具體建筑形態(tài)、微觀區(qū)位條件（與道路、環(huán)境的關系）以及居住文化等[4]。其指標的確定有：環(huán)境容量推算法、人口推算法、投入產(chǎn)出推算法、典型試驗法、經(jīng)驗推算法等多種方法，大致可歸為兩類：總量分配法①總量分配法:在宏觀層面對一定時期內城市發(fā)展規(guī)模進行預測，根據(jù)因城市具體的情況而確定的密度水平，推導用地規(guī)模、住房發(fā)展計劃和各類設施用地的安排。微觀層面根據(jù)一定的規(guī)則將密度分配下來，并根據(jù)具體片區(qū)和地塊情況的不同，落實特殊的密度管理要求。一般在人口總量較易控制的城市或者規(guī)劃體制計劃色彩較濃的城市采用，如新加坡、北京、上海等。需注意的是，此方法得出的是基于城市建設量分配結果的最佳容積率值，有別于從開發(fā)商經(jīng)濟效益角度所提出的最優(yōu)容積率，但往往彈性不足。和可接受強度限制法②可接受強度限制法：容積率指標并不是由全市層面的建設量分配得出，而是綜合區(qū)位、現(xiàn)狀用地發(fā)展、未來功能布局、交通、環(huán)境、公共設施、居民承受力等影響因素，一般在規(guī)劃體制強調市場作用的城市采用，如紐約、香港和東京等，但此方法較難對總量進行把控。。近年來，越來越多的研究開始注重結合多種方法，促使容積率指標的確定實現(xiàn)剛性與彈性的結合、控制與引導的并重[5-6]。但在目前的相關規(guī)劃編制的實踐過程中，仍存在開發(fā)總量缺乏控制、指標確定缺乏依據(jù)[7-9]、單一指標缺乏彈性[10-11]等諸多問題。

2 城市建設用地容積率控制的技術流程

為規(guī)避城市建設用地容積率的上述問題，更好地分析現(xiàn)狀并進行控制管理，需要劃定合理的容積率控制單元，一般以現(xiàn)有的街區(qū)劃定標準為依據(jù)，將城市劃分為多個片區(qū)進行深入研究。

本文提出了如下的城市建設用地容積率控制技術流程（圖1）。

①通過特征描述與原因解析解讀城市容積率的現(xiàn)狀。

②選取城市交通、服務、環(huán)境的可達性為容積率的主要影響因素③交通、服務、環(huán)境的可達性：在實際的容積率確定過程中，由于很多因素難以量化，以及因素之間可能具有較強的相互作用（如地價其實是受地塊區(qū)位、交通條件、土地用途等多因素的影響），一般只通過確定少數(shù)重要且容易量化的因素來確定城市容積率的分等定級。，建立容積率強度等級劃分的基準模型，綜合考慮人口、建筑、生態(tài)、美學等因素進行修正，得出容積率強度等級的城市總體布局方案。

③根據(jù)總體規(guī)劃推測城市建筑總量，分配各控制單元的容積率最佳值，并以城市交通承載力④交通承載力：是指在研究范圍和研究時段內，交通設施能夠實現(xiàn)的人或物的最大移動量。等為依據(jù)確定的容積率極限值共同作為管理城市建設用地的依據(jù)，通過容積率最佳值與極限值的雙重控制使對于容積率的引導與管理達到剛性與彈性的結合。

④建立基于“強度等級—用地類型—控制強度”的城市容積率多維管控體系，并形成以城市發(fā)展速度、發(fā)展機遇、政策調控為導向的實時調控體系。

3 城市建設用地容積率規(guī)劃

3.1 容積率的強度等級劃分

3.1.1 容積率強度等級的基準模型

首先，通過建筑普查建立現(xiàn)狀城市建筑數(shù)據(jù)庫，得出現(xiàn)狀各容積率控制單元的等級劃分狀況，并據(jù)此對城市容積率進行總體特征描述與原因解析。

其次，綜合考慮數(shù)據(jù)的可獲得性，選取城市交通條件、環(huán)境條件、服務條件按照控制單元進行等級劃分，作為影響城市容積率的主要因素，建立因變量（現(xiàn)狀容積率強度等級）與自變量（現(xiàn)狀交通條件、環(huán)境條件、服務條件）的回歸方程。以總體規(guī)劃為依據(jù)，根據(jù)規(guī)劃期末的自變量（規(guī)劃交通條件、環(huán)境條件、服務條件）推導出因變量（規(guī)劃容積率強度等級）作為基準模型（圖2）。

圖1 城市建設用地容積率控制技術流程

3.1.2 容積率強度等級的修正模型

城市當中諸如生態(tài)、美學等限制條件可能會對容積率強度產(chǎn)生局部影響，因此需對具體城市在人口、建筑、生態(tài)、美學等方面的特征進行具體考量，根據(jù)實際情況，對容積率強度基準模型進行局部調整。

表1 各強度分區(qū)用地面積

圖2 容積率等級強度基準模型示意圖

3.2 容積率的分區(qū)指標分配

3.2.1 容積率強度分區(qū)的最佳值測算

首先，推測城市的建筑總量。考慮人口的增長與居民的生活質量，在精準預估建筑總量的基礎上，引導城市建筑的規(guī)模、分布和發(fā)展更加合理化和科學化。通常可以使用環(huán)境標準導向、人口—居住建筑、人口—公共設施等方法綜合判斷。

其次，根據(jù)用地類型分類進行最佳值的測算。按照合理的居住建筑占比，分別計算出居住建筑與非居住建筑的總量。一方面以其他城市容積率相關研究結果作為經(jīng)驗值參考，了解各等級強度容積率的大致取值范圍，另一方面根據(jù)各等級控制單元的用地面積按（表1）方式反復測算，調整分配數(shù)值來盡可能地減小實際建筑總量與預測值之間的偏差。

3.2.2 容積率強度分區(qū)的極限值測算

容積率指標極限值的確定以經(jīng)濟視角的研究居多，包括從開發(fā)商利益最大化和政府利益最大化視角。也有學者基于環(huán)境和社會效益視角考慮。而隨著交通問題的日益突出，以交通承載力視角來定容積率的開始被應用[12-13]。既有研究中，基于路網(wǎng)和公交承載力的極限容積率的測算模型——FARM（Floor Area Ratio Maximization）模型[14]，可以用來計算在交通飽和狀態(tài)下的交通量。本文擬引入FARM模型，通過限定交通服務水平⑤交通服務水平：交通服務水平包括路網(wǎng)的服務水平和公共交通系統(tǒng)的服務水平兩類，通常采用的路網(wǎng)飽和度表征，路網(wǎng)飽和度的期望值設在0.50—0.75之間，公交飽和度指標，推薦取值0.60—0.80。（即適當?shù)穆肪W(wǎng)飽和度），反推控制單元內各類用地的容積率強度。

4 城市建設用地容積率的調控管制

4.1 容積率強度等級的分級控制

通過各控制單元容積率強度等級的劃分，以及相應用地類型最佳值與極限值的求取，可以初步為各控制單元內部容積率強度的確定提供依據(jù)。需注意的是，相關指標所在的控制單元是以街區(qū)尺度測算的，在確定實際地塊的容積率時，需要以控制單元為影響范圍進行進一步的核算。

4.2 容積率控制強度的差異化管理控制強度

為了合理釋放城市建設用地開發(fā)強度的彈性，對城市建設用地實施重點地塊與一般地塊的區(qū)分，對不同地塊的容積率設置不同的管控力度。如將城市中心、副中心、歷史文化保護片區(qū)、舊城更新改造片區(qū)等劃定為重點地塊，結合已有的城市設計等相關研究中對容積率的約束，壓縮容積率開發(fā)強度的彈性范圍，而對其他的一般地塊的控制強度可適當放寬。

4.3 基于“強度等級—用地類型—控制強度”的多維管控

建立基于“強度等級—用地類型—控制強度”的城市建設用地全覆蓋的多維管控數(shù)據(jù)庫。城市中各容積率控制單元均標明強度等級、控制強度以及各類用地的最佳值與極限值，為實際地塊的指標確定提供指導依據(jù)。在此基礎上，參考國內外城市經(jīng)驗，將城市建筑布局模式分類，以案例的形式介紹其區(qū)域背景、地塊面積、容積率強度、空間舒適性的具體營造措施等信息，形成容積率控制經(jīng)驗數(shù)據(jù)庫，為微觀具體地塊的容積率指標確定提供指導建議。

4.4 基于城市實際發(fā)展情景的容積率實時調控

本文的容積率指標分配是以城市總體規(guī)劃為指導進行的，而城市的實際發(fā)展狀況與規(guī)劃必然存在一定的差異，為此，有必要建立城市容積率指標的實時調控機制，通過城市發(fā)展速度、城市發(fā)展機遇、城市政策調控等方面及時對容積率的控制進行調整。

5 實際案例:汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)容積率控制研究

5.1 北岸地區(qū)容積率規(guī)劃的背景

汕頭是粵東區(qū)域的中心城市，是我國最早開放的經(jīng)濟特區(qū)之一。汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)⑥汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)：北岸地區(qū)經(jīng)歷了前特區(qū)時期，借鑒花園城理念，以小公園為商業(yè)中心的集約式發(fā)展；特區(qū)2000年時期，“大分散小集中”等組團式結構形態(tài)；2000年以后網(wǎng)絡生長到“1心6組團”的生態(tài)帶形都市（Econurbation）等3個時期，在這幾個時期城市形態(tài)依托城市交通軸的發(fā)展和變化而呈現(xiàn)出工業(yè)向北發(fā)展、生活向東北發(fā)展、濱海向東發(fā)展的歷史脈絡。在規(guī)劃引導下城市結構形態(tài)的演替以及用地功能的分次疏解，對形成現(xiàn)狀城市容積率的分布狀況起著重要的作用。是汕頭發(fā)展“精致濱海山水都市”⑦精致濱海山水都市：包括“生態(tài)汕頭”、“人文汕頭”、“效益汕頭”、“和諧汕頭”、“品質汕頭”、“家園汕頭”、“中心汕頭”和“特區(qū)汕頭”等目標。的核心區(qū)域，亟需改變土地粗放式的利用方式，改善城市居民生活環(huán)境質量，進行土地的高效利用。

圖3 汕頭中心城區(qū)北岸城區(qū)容積率現(xiàn)狀分布

表2 控制單元容積率技術統(tǒng)計

表3 多元回歸的統(tǒng)計分析結果

5.1.1 北岸地區(qū)容積率現(xiàn)狀特征

基于當?shù)丶扔械慕謪^(qū)劃定標準，對北岸地區(qū)劃定了468個容積率控制單元，平均面積為0.27 km2，并梳理了現(xiàn)狀容積率的如下特征（表2、圖3）：

①北岸地區(qū)容積率總體偏高，0.81的容積率值在國內已屬較高水平[15]。

②當?shù)氐母呷莘e率并非完全是由于建筑層高引起的，還由于建筑密度過密。

③居住建筑高層化的轉變以及缺乏管控使得用地呈現(xiàn)高開發(fā)強度的趨勢。

④隨著城市規(guī)模擴大、出行增加，交通壓力逐漸增大，道路等基礎設施容量嚴重不足，且空間分布不均，有待完善和優(yōu)化。

⑤招商引資活動的協(xié)調不足致使各功能區(qū)特色功能弱化，土地價值難以體現(xiàn)，更引發(fā)了新一輪各功能項目布局的混亂。

5.1.2 北岸地區(qū)容積率現(xiàn)狀原因解析

由于上位規(guī)劃缺乏對建設總量的控制，導致分區(qū)規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃所確定的開發(fā)強度沒有可靠的依據(jù)。在經(jīng)濟利益等因素的推動下，開發(fā)容量之和超過上位規(guī)劃，成為必然結果；而在中觀層面沒有按照城市核心區(qū)和一般區(qū)域、都市區(qū)與近郊區(qū)、已建成區(qū)和新開發(fā)區(qū)等對開發(fā)強度進行差別化管理，導致下層次規(guī)劃的編制依據(jù)不足。

表4 各類用地的容積率最佳值與建筑量分配表

5.2 北岸地區(qū)容積率規(guī)劃

5.2.1 北岸地區(qū)容積率強度等級劃分

（1）基準模型

依據(jù)可達性對各影響因子分等定級的方法如下：

①交通條件：研究表明，軌道交通的影響具有圈層效應，半徑大致為1 000 m[16]。故以控制單元中心1 000 m范圍內作為各控制單元的步行可達范圍，以該范圍內路網(wǎng)面積和軌道交通長度衡量路網(wǎng)與軌道交通的疏散能力。

②環(huán)境條件：考慮到公共綠地對容積率分布有特殊的距離衰減效應，根據(jù)步行的適宜距離為500 m，對公園綠地做500 m的緩沖區(qū)，以各控制單元內公園綠地及緩沖區(qū)的面積衡量環(huán)境水平。

③服務條件：對城市的商業(yè)服務中心進行分級，確定不同服務中心的影響范圍，以各控制單元內被服務中心覆蓋的面積衡量服務水平。分析北岸地區(qū)現(xiàn)狀交通設施、服務設施及環(huán)境設施的可達性，將結果按照自然間斷點分級法分為4個等級，等級越高可達性越高（圖4-圖6）。

以北岸地區(qū)交通、服務及環(huán)境設施可達性等級為自變量，以現(xiàn)狀容積率等級為因變量，對468個密度小區(qū)做回歸分析，得出回歸方程模型。得出多元回歸模型結果（表3）：

從而，容積率等級=0.437×服務等級+0.287×交通等級+0.131×環(huán)境等級

以汕頭市2030年城市總體規(guī)劃為依據(jù)，對北岸地區(qū)的服務、交通、環(huán)境進行可達性分級，根據(jù)回歸方程模型推導出2030年北岸地區(qū)容積率強度的基準模型（圖7-圖10）。

（2）修正模型

考慮北岸地區(qū)人口、建筑、生態(tài)、美學等因素及其他限制條件，對基準模型產(chǎn)生的局部影響進行局部修正，如：

圖4 現(xiàn)狀交通可達性分級圖

圖5 現(xiàn)狀服務可達性分級圖

圖6 現(xiàn)狀環(huán)境可達性分級圖

圖7 規(guī)劃交通可達性分級圖

圖8 規(guī)劃服務可達性分級圖

圖9 規(guī)劃環(huán)境可達性分級圖

圖10 容積率強度等級基準模型圖

圖11 容積率強度等級修正模型圖

圖12 北岸地區(qū)片區(qū)劃分圖

①對于城市當中的生態(tài)敏感地區(qū)（濱水地區(qū)或山麓等未包含于公園綠地中的區(qū)域）可對相應的強度等級降低一級。

②對于歷史文化保護片區(qū)等限制建筑高度的重要節(jié)點可對相應的強度等級降低一級。

③對于進行過城市設計的片區(qū)，將基準模型與相應地區(qū)城市設計中的高度控制進行比對，結合城市設計中“控制高層發(fā)展區(qū)”、“引導高層發(fā)展區(qū)”的分布對基準模型中相應控制單元的強度等級進行微調。

④根據(jù)城市總體規(guī)劃對人口分布的疏導，可對局部控制單元的強度等級進行微調。

⑤與鑒于港口、軍事用地等開發(fā)強度的特殊性，可以擬作為特殊用地，在后續(xù)建筑量分配時從控制單元中剔除。

據(jù)此得到容積率強度等級修正模型（圖11）。

5.2.2 北岸地區(qū)容積率分區(qū)指標分配

（1）容積率強度分區(qū)的最佳值測算

在充分考慮和依據(jù)現(xiàn)有規(guī)模和增長趨勢的基礎上，對城市的建筑總量進行適度控制和合理計劃。綜合環(huán)境標準導向、人口—居住建筑、人口—公共設施等方法綜合推測北岸地區(qū)2030年的建筑總量為1.38億m2，建筑的毛容積率為0.90。根據(jù)其他城市經(jīng)驗可知，房屋建筑總量維持在57%—62%是較為合理的。北岸地區(qū)現(xiàn)狀居住建筑面積占建筑總量的比例為61%。盡管人均居住建筑面積增大，但同時隨著汕頭市中心城區(qū)作為潮汕中心城市地位的提高，其服務功能將會更加凸顯，公共服務設施和交通設施所占比例將大幅增長，從而居住建筑面積占建筑總量的比例將會有可能會降低。因此，將2030年的這一比例設定為57%，確定2030年的居住建筑量為8 280萬m2。

圖13 交通承載力確定容積率極限值示意圖

圖14 北岸地區(qū)重點地塊分布圖

根據(jù)北岸地區(qū)的實際發(fā)展情況，本文將規(guī)劃范圍進一步細分為了4個發(fā)展片區(qū)。主城區(qū)主要是已建成的老城區(qū)，涵蓋部分舊城更新地塊，因此容積率近期不會有較大變動；西片區(qū)包括大量的山麓及濱河地區(qū)，是北岸地區(qū)的生態(tài)屏障，因此容積率相對較低；北片區(qū)主要是依托鐵路新站點的設置在周邊建立工業(yè)新區(qū)，東片區(qū)則是汕頭城市未來的主要發(fā)展方向，因此容積率的指標可以適當提高。據(jù)此，經(jīng)過反復測算，得出各用地類型、強度等級之下，對應控制單元的容積率最佳值（表4、圖12）。

（2）容積率強度分區(qū)的極限值測算

表5 汕頭市中心城區(qū)北岸地區(qū)各類用地規(guī)劃容積率極限值

表6 城市核心區(qū)和一般區(qū)域的差異化控制

表7 實時調控管理

通過梳理其他城市經(jīng)驗，將重點地塊城市設計給出的極限值與測算的最佳值結果進行比較、歸納，以及城市交通承載力對控制單元內容積率的限制等多種方法測算各分區(qū)的極限值，其中城市交通承載力的極限容積率測算方法如圖13所示，以城市居民出行調查數(shù)據(jù)為依據(jù)，結合交通服務等級量表，確定城市路網(wǎng)、交叉口等飽和度的上限值，以此推算控制單元內高峰小時可承受的交通總需求。交通總需求減去外生性需求量，即為控制單元內部用地容積率影響下的需求量，進而推算各類用地的極限容積率（表5）。

5.3 北岸地區(qū)容積率調控管制汕頭

5.3.1 基于“強度等級—用地類型—控制強度”的多維管控

在實際操作過程中，嘗試建立基于“強度等級—用地類型—控制強度”的多維管控。容積率的極限值與最佳值為管理部門有效的指導城市核心區(qū)和一般區(qū)域、在都市區(qū)與近郊區(qū)域、在已建成區(qū)和新開發(fā)區(qū)等各種類型的區(qū)域建設提供依據(jù)，并實施差異化管理，對城市核心地區(qū)進行精準、嚴格的把控，而對于一般地區(qū)可以適當放寬控制幅度（表6、圖14）。

5.3.2 基于城市實際發(fā)展情景的容積率實時調控

以城市發(fā)展速度、發(fā)展機遇以及政策調控為依據(jù)，形成北岸地區(qū)的實時發(fā)展情景，明確各影響因素的調控周期，及時根據(jù)實際發(fā)展情況調整各類指標（表7）。

6 結論與討論

近年來規(guī)劃研究的可實施性正日益受到重視，本文在現(xiàn)有研究的基礎上提出的城市建設用地容積率控制技術流程，從城市整體對建筑量進行了把控，使得中觀層面的局部控制單元的指標確定更具合理性和科學性，基于“強度等級—用地類型—控制強度”的多維管控的實施能夠對城市建設用地進行分類有效的約束并根據(jù)飽和度合理釋放地區(qū)的彈性，城市不同發(fā)展情景下的實時調控則是容積率指標動態(tài)管理的有益探索。

在實際研究中，城市建筑總量的預測對其后容積率指標的確定起著至關重要的作用，如何精準估算仍有待進一步研究，而多維管控與實時調控的細節(jié)設定還有待在實踐的過程中進一步完善。

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Discussion on the Flexible Control and Dynamic Management of FAR: A Case Study of the Main City of Shantou

FAR (Floor Area Ratio) is an important element in regulatory planning and urban development control. A citywide scale research on FAR can effectively provide both flexible and strict results in practical operation. The paper conducts a rational approach based on urban density zone including four sections and its application in the case of the main urban zone of Shantou: analyzing the phenomena and the reasons of FAR, confirming the intensity level, allocating the FAR index, providing the governance mechanism.

FAR | Accessibility | Dynamic management

1673-8985（2016）06-0104-07

TU981

A