行政案件異地管轄制度實證研究
——以河南省改革為視角

樊 裕

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

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行政案件異地管轄制度實證研究
——以河南省改革為視角

樊 裕

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行政案件原則上由被告行政機關所在地的基層人民法院管轄，由于我國現(xiàn)行的司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃完全重合，法院在人力、財力、物力上受制于同級行政機關，當?shù)胤ㄔ簩徖肀镜匦姓讣r就容易受到當?shù)匦姓C關的干預，因此行政案件異地管轄制度應運而生?；仡櫫诵姓讣惖毓茌犞贫日Q生的背景，介紹了該制度在我國的推廣以及面臨的困境，闡釋和評析了河南省法院在行政案件異地管轄制度上的創(chuàng)新及取得的實際成效，為行政案件異地管轄制度的進一步完善提出合理建議。

行政訴訟；異地管轄；改革

《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)自頒布實施以來在促進行政機關依法行政，保護人民群眾合法權益方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。但是，隨著時代的發(fā)展和實踐的進步，現(xiàn)行法規(guī)存在的弊端也日益顯露，在管轄制度方面的問題尤為突出。現(xiàn)行的管轄制度因無法確保法院獨立公正審判行政案件，難以避免來自行政機關的干預而受到理論界和實務界的批判，國內對其進行修改的呼聲也越來越高。鑒于此，一些地區(qū)率先試點了行政案件異地管轄改革。經過十多年的發(fā)展這一改革逐漸在全國各地推廣開來并被越來越多的人所接受，成為在現(xiàn)有司法體制框架下改革我國行政訴訟管轄制度的有效途徑。

1 行政案件異地管轄制度出臺背景

1.1 現(xiàn)行法律規(guī)定造成司法實踐中“立案難”“審理難”

我國《行政訴訟法》將“基層人民法院管轄第一審行政案件”作為管轄制度的原則性規(guī)定，是基于爭議行為、原被告雙方均位于基層法院轄區(qū)內的現(xiàn)實，以及便于當事人參加訴訟和人民法院審理案件的考慮。但是這樣的制度設計在實際審判中存在許多弊端，難以保障行政案件的公正審理。首先，在地域上，由于我國現(xiàn)行的司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃完全重合，法院在人力、財力、物力上又受制于同級行政機關，因此當法院審理行政案件時容易受到來自當?shù)匦姓C關的干預。其次，在級別上，將大量行政案件交由基層法院審理往往造成“下級人民法院”審理“上級行政機關”的尷尬局面，實踐中曾出現(xiàn)過某市市長因為一起行政案件呵斥法院院長的鬧劇。[1]這在無形中束縛了基層法院的手腳，使基層法院無法公正地審理案件。其原因是作為行政訴訟被告的行政機關相較于原告而言明顯處于優(yōu)勢地位，這使得法院審判過程容易遇到更大的阻力。此外，一些地方領導干部法律觀念淡薄，常常以批復、會議紀要的方式干預法院立案工作，導致法院在面對行政案件時往往存在著“不想立、不敢立”的畏難情緒?！傲鸽y”不僅降低了法院的權威和公信力、削弱了司法權對行政權的監(jiān)督，縱容了行政機關和一些領導干部的違法行為，更嚴重的是會使當事人產生“信訪不信法”的心理，從而迫使其走上上訪維權的道路，對整個社會的維穩(wěn)工作產生不可估量的負面影響。雖然我國《憲法》規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”,但是從司法實踐來看，行政機關往往憑借自身的強勢地位干預法院的正常審判工作，加重了各級法院尤其是廣大基層法院審理行政案件的難度。這樣，法院應居中裁決原被告爭端的等腰三角形結構在司法實踐中往往被異化成法院同行政機關一道對抗原告的直角三角形結構，這對司法公正造成了極大的破壞。

1.2 中央鼓勵探索行政案件管轄制度改革

為了解決審判工作的實際問題，最高人民法院曾于2008年、2013年先后出臺相關規(guī)定，以指導各級法院開展提級管轄、異地管轄和相對集中管轄試點工作*詳情可參見《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》(法釋 〔2008〕1 號)，《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》(法〔2013〕3號)，這些規(guī)定的出臺為各地相繼開展的改革提供了規(guī)范依據和實施方案。行政案件管轄制度暴露的問題同樣引起了黨中央的高度關注。黨的十八屆三中全會、四中全會相繼提出要改革行政案件管轄制度*詳情可參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。黨中央的決定為今后一段時間全國各級法院系統(tǒng)推行行政訴訟管轄制度改革指明了方向。

1.3 各地相繼開展行政案件管轄制度改革試點工作

面對行政案件管轄制度上存在的嚴重問題，各地相繼開展了具有針對性的改革，其中較有代表性的主要有提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等。

提級管轄改革始于浙江省高院，該院曾在2003年率先出臺了《關于嚴格執(zhí)行行政訴訟法及相關司法解釋關于級別管轄規(guī)定的通知》，在全省法院試點提級管轄。這一措施在推行之初取得了一定成效，但是這項改革措施從2003 年 3 月下發(fā)通知至 2005 年 5 月停止實施，僅僅持續(xù)了一年零兩個月的時間即告終結。其原因主要在于：一方面提級管轄導致了基層法院和中院資源配置的不平衡，“一定條件下舍棄基層法院管轄，有悖于便民原則、經濟原則和權力下沉的改革大方向”[2]；另一方面，提級管轄容易導致矛盾向上推移，前往地級市甚至省會城市上訪的人數(shù)會不斷增加，容易造成社會的不穩(wěn)定。因此筆者認為，提級管轄并非改革當前司法實踐困境的良策。

異地交叉管轄改革始于浙江臺州。該院規(guī)定對于“以縣級人民政府為被告的案件以及原告、第三人為十人以上的集團訴訟案件”原告可直接訴至市中院，由市中院審查后將符合條件的案件交由指定法院管轄。這項改革收到了良好效果，據統(tǒng)計，截至2003年7 月, 各基層法院共審結此類案件45件, 其中政府敗訴案件達29件,敗訴率64.4%,同比上升51.3%,遠高于同期審結的非異地管轄案件[1]。臺州市中院的大膽探索為今后在全國范圍內推行行政案件異地管轄改革提供了寶貴的經驗。

相對集中管轄改革以四川省為代表。2013年，成都、廣安、樂山三地法院率先開展試點工作。以成都市為例，該市中院按照上級法院要求并結合審判工作實際，指定雙流、新都、龍泉驛三地基層法院集中管轄中心城區(qū)以外的行政案件。數(shù)據顯示：從2013年9月至2014年5月短短數(shù)月時間，上述三個基層法院受理行政案件數(shù)量較上年同期猛增325件，共計490件，增長率達196.97%，比全市平均水平高出近99個百分點。[3]相對集中管轄一定程度上實現(xiàn)了司法管轄區(qū)域和行政區(qū)劃的分離，為行政案件管轄制度改革提供了良好的范例。

2 河南省行政案件異地管轄制度改革的探索與實踐

2.1 概況及主要內容

河南省探索行政案件管轄改革的嘗試始于20世紀90年代，在看到成效的同時我們應當清楚地認識到，這種針對個案的管轄絕非改革的有效手段，要使法院徹底擺脫來自行政機關的干預則應當探索更加常態(tài)化的機制。對此，河南省于2013年9月推行行政案件異地管轄改革。作為改革的排頭兵，信陽市中院率先試點，緊接著，安陽、南陽兩地中院也邁出了改革的步伐。河南省高院在總結上述三地經驗的基礎上，于2014年5月頒布了《河南省高級人民法院關于行政案件異地管轄問題的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《試行規(guī)定》)，對試點經驗進行了系統(tǒng)的總結，用以指導全省范圍內的改革工作?！对囆幸?guī)定》的改革措施主要集中在確定異地管轄案件范圍、制定各級法院分工方案、明確異地管轄程序以及賦予原告異地管轄請求權等方面。改革實施一年多來，成效顯著，但是仍然暴露出一些亟待解決的問題。2015年4月，河南省高級人民法院又出臺了《關于行政案件異地管轄補充規(guī)定》(以下簡稱《補充規(guī)定》)，在原有基礎上擴大了異地管轄案件范圍，調整了各中院間和分工，進一步擴大了原告選擇法院的權利。

2.2 創(chuàng)新與成效

此次河南省行政案件異地管轄改革較以往其他地區(qū)改革而言具有以下幾點創(chuàng)新之處。

第一，由個案指定管轄上升到依規(guī)定確定管轄法院。此次河南省改革一改原先由中院受理案件后，通過對案件進行審查，將符合異地管轄條件的案件交由相應基層法院審理的個案指定管轄模式，而是通過頒布相關規(guī)定明確了哪些案件應當由異地法院審理。這不僅節(jié)約了訴訟成本、簡化了立案程序，而且大大增強了制度的可操作性和穩(wěn)定性，對保護相對人訴權產生了積極影響。

第二，一定程度上賦予原告選擇受訴法院的自由。此次河南省行政案件異地管轄改革改變了過去由中院指定受訴法院的歷史，《試行規(guī)定》中當事人有向本地法院起訴或直接向有管轄權的法院起訴的權利，《補充規(guī)定》則進一步擴大了當事人選擇法院的自由，相較之前其他地區(qū)的改革而言無疑是一種進步。當事人在訴訟中的作用由被動接受轉為自主選擇，一定程度上會提高當事人參與行政訴訟的積極性。

第三，賦予了當事人異地管轄請求權。此次河南省改革增加了依起訴人申請確定管轄法院。對于依規(guī)定必須由異地法院管轄案件外的其他案件，如果當事人有正當理由認為當?shù)胤ㄔ弘y以公正審理，也可以向上級法院申請指定管轄。

此次河南省改革成效顯著，先來談看得見的成果：首先，法院受理行政案件數(shù)量激增。實行改革前的2014年上半年，河南全省行政案件共受案5735起，改革后的當年下半年受案數(shù)量增至7146起，增幅24.6%，2015年上半年，這一數(shù)字更是達到7985起；其次，行政案件上訴率明顯降低，2014年下半年一審審結的異地管轄案件上訴率為31.9%，同比下降了22%；再次，行政訴訟原告勝訴率顯著提高，2014年7月至2015年6月間，河南省一審行政案件原告勝訴率由2013年的10.6%上升到28.6%。[4]再來談看不見的成果，實行行政案件異地管轄改革后對行政機關來說無疑給其戴上了“緊箍咒”，不僅使其無法像以前那樣利用控制當?shù)胤ㄔ喝肆Α⑽锪?、財力的權利隨意干預法院的審判，而且有助于行政機關深刻認識自身日常工作中存在的問題，以轉變工作作風，提高工作水平。對法院而言，依法公正、獨立行駛審判權有了切實的保障，大大減輕了法官在審理案件時來自行政機關的壓力，使法官能夠做到沒有顧慮地審判案件，有助于提高法院行政案件的審判質量，增強法院裁判的權威性。對于行政訴訟原告而言，將涉及其切身利益的行政案件交由異地法院審理可以打消其關于法院受行政機關影響而枉法裁判的顧慮，可增強其對法院審判工作的信心。河南省的改革引起了中央領導的高度關注，全國人大常委會副委員長萬鄂湘曾親自前往河南開展專題調研，中央政法委書記孟建柱、最高人民法院院長周強也先后做出重要批示，要求總結推廣河南省的改革經驗。這無疑是對此次改革給予的最大肯定。

2.3 潛在問題

首先，“一刀切”式的籠統(tǒng)規(guī)定有違法律規(guī)定及立法精神。雖然立法規(guī)定法院可根據審判工作需要跨行政區(qū)域管轄行政案件，但是這條規(guī)定不宜被視為對確定管轄權的原則性規(guī)定，也“不宜被理解為對異地交叉管轄司法實踐的認可與改進”[5]。有學者甚至批評這一做法“顛倒了法定管轄與裁定管轄的主次關系，導致打破了現(xiàn)有的行政訴訟管轄秩序，造成基層人民法院之間推諉、爭奪管轄權現(xiàn)象并存，破壞了現(xiàn)有的審級制度”[6]。因此在確定受訴法院時仍應以《行政訴訟法》第十四條為原則，輔之規(guī)定異地管轄制度。而此次河南省改革并未考慮案件和受訴法院的實際情況就規(guī)定幾乎所有行政案件均適用異地管轄，此舉不利于案件公正、順利地得到審理。

其次，異地管轄改革提高了訴訟成本。由于現(xiàn)階段當事雙方都要到受訴法院所在地應訴，這一要求對于河南省內經濟富裕地區(qū)的行政機關來講財政上并無太大壓力，但是對于經濟落后地區(qū)的行政機關而言則是一筆不小的開銷。對于在行政訴訟中處于優(yōu)勢地位的行政機關尚且如此，對于原本就處于劣勢地位的原告則壓力更大，雖然說“公正比路的遠近更重要”，但是對于家庭經濟困難或者訴訟標的較小的當事人，可能因為住宿、餐飲、交通等開銷的提高而放棄參加訴訟。這不僅不利于保護當事人的訴權、糾正行政機關的違法行為，而且可能使當事人產生“信訪不信法”的心理從而走上上訪維權的道路，對維護社會穩(wěn)定產生潛在的隱患。

再次，異地管轄改革加劇審判難、執(zhí)行難問題。由于審判地法院對案件發(fā)生地的實際情況不夠了解，導致審理時只重視案件的判決結果而沒有兼顧審判的社會效果，往往會影響辦案質量。當案件進入執(zhí)行階段后，審判法院前往當?shù)貓?zhí)行生效判決也會因被告不配合而愈發(fā)困難。當需要委托被告所在地法院協(xié)助執(zhí)行時，又因為當?shù)胤ㄔ号c被告間有著千絲萬縷的聯(lián)系，其執(zhí)行過程易受當?shù)匦姓C關干預。異地管轄改革不但沒有解決長時間困擾法院的審判難、執(zhí)行難問題反而加劇了問題的嚴重性。

最后，異地管轄改革無法徹底擺脫行政機關干預。雖然改革意味著法院可以有效避免來自本地區(qū)行政機關的干預，但是基于我國的現(xiàn)實，作為被告的行政機關可能會通過當?shù)胤ㄔ赫业绞茉V法院說情，甚至通過受訴法院所在地的行政機關向該法院施加影響來達到獲得理想判決結果的目的。雖然在現(xiàn)在的大環(huán)境下，行政機關通過干預法院審理個案的方式對法院施加的影響，較以往來講已經明顯減小，但是這種隱患仍然需要引起重視。

3 關于完善河南省行政案件異地管轄改革的幾點思考

正如任何事物都不可能十全十美一樣，河南省行政案件異地管轄改革也存在需要進一步完善的地方。就目前情況看，有些問題已經引起有關方面的高度重視并在實際工作中得到一定程度的解決，但是仍然存在有待進一步完善的地方。

第一，關于“一刀切”式的異地管轄改革合理性問題，筆者認為河南省應進一步完善異地管轄的規(guī)定，在原有法條的基礎上明確異地管轄案件的范圍，這一范圍不應過大，應在現(xiàn)有規(guī)定的基礎上適當進行限制，避免異地管轄“喧賓奪主”成為管轄制度新的原則性規(guī)定。此外，應允許根據案件的具體情況選擇具體適用的標準。同時，法院應當賦予當事人更大限度的選擇權，如果當事人要求案件由異地法院審理，在原則上應予準許以確保案件審理公正有序地進行。另外，為了提高發(fā)回重審案件和指令再審案件的質量，應當重點考慮將發(fā)回重審案件和指令再審案件也納入異地管轄的范疇，避免下級法院再次做出的裁判仍原來的弊端。

第二，針對實行行政案件異地管轄后訴訟成本上升的問題，筆者認為首先應合理規(guī)定異地管轄的分工。分工應遵循方便當事人參加訴訟的原則，盡量降低當事人前往異地參加訴訟的成本。例如，河南省高院確定異地管轄分組是以各地市地理位置為依據，將相鄰的地市分在同一組，行政案件在各組間流轉。其次，法院應主動創(chuàng)新工作，例如，此次河南省改革中安陽市中院為了方便當事人參加訴訟，特地要求各基層法院做好銜接工作，開展委托立案、代辦手續(xù)以及巡回審判，強化工作監(jiān)督，得到群眾的一致好評。關于訴訟成本的問題，美國著名法學家波斯納認為，只有當事人所花的1美元能帶給他1美元的訴訟期望值時，這樣的花費對于當事人而言才是最適當?shù)腫7]。只有切實減輕原被告雙方因前往外地參加訴訟帶來的經濟上、時間上的雙重壓力，才能更好地保障行政案件異地管轄制度的運行。

第三，針對實行行政案件異地管轄后法院審判難、執(zhí)行難問題，筆者認為應當對行政案件原被告雙方及審判法院提出更高的要求。原被告雙方提供的材料應盡可能豐富，雙方提交的材料越詳細，法院對案件的了解便越深入，做出的判決才能更加科學合理。對于重大、復雜、疑難案件，應規(guī)定審判法院在開庭審理前主動到當?shù)貙嵉卣{查，在了解案件的具體情況以及當?shù)氐纳鐣闆r的基礎上做出判決。關于執(zhí)行難問題，應建立“行政案件異地管轄聯(lián)動機制”，將審判法院、被告行政機關及其上級行政機關以及被告所在地法院包括在內，當審判法院前往被告行政機關所在地執(zhí)行生效判決時，當?shù)胤ㄔ阂约白鳛楸桓娴男姓C關均有義務協(xié)助執(zhí)行。對于拒絕執(zhí)行生效判決的行政機關應建議其上級行政機關對其負責人采取相應懲罰措施。此外，在全省法院系統(tǒng)內，河南省高院負責協(xié)調各中院間的執(zhí)行工作，中院負責協(xié)調其管轄范圍內各基層法院的執(zhí)行工作，狠抓“執(zhí)行難”問題。筆者還大膽建言河南省法院轉變工作思路，建立行政案件“協(xié)調”機制。相對于行政訴訟而言，對行政案件依法進行“協(xié)調”在某種情況下可以更大程度地實現(xiàn)原告的權利，同時也使原被告之間的糾紛得以更好地化解。最高人民法院也曾強調協(xié)調手段化解行政糾紛的重要性*詳情可參見《最高人民法院關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》。因此，在實行異地管轄之后，如何加強行政訴訟“協(xié)調”工作，對于法院來說確實是顯得極為迫切。為此，筆者認為：首先，應當在法院內部建立對異地管轄案件的獨立考察體系；其次，對于管轄法院“協(xié)調”行政案件確有困難的，當?shù)胤ㄔ簯斕峁椭辉俅?，針對導致異地管轄案件的協(xié)調率下降的司法資源不足問題，可以通過加大對于異地管轄案件“協(xié)調”的司法資源投入比例，增強履行“協(xié)調”職責的物質基礎。

第四，關于改革后法院能否真正做到獨立審判這一問題，筆者認為，異地審判的目的只是“局部切斷或阻隔行政對司法的影響”[8]，并無法使法院審理案件時徹底擺脫行政機關的干預。隨著異地管轄改革的不斷深入，行政機關對法院獨立審判所能施加的影響已越來越小，而通過上級政府甚至黨委干預個案審判的現(xiàn)象也因為成本過高而大大減少。此外，黨的十八屆四中全會公報關于杜絕領導干部干預法院審判的規(guī)定也給行政機關畫上了一條不可逾越的紅線*詳情可參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》?；饽壳靶姓V訟管轄制度的困境不僅需要改革現(xiàn)有的制度而且行政機關也應依法規(guī)范自己的行為，提升依法行政的思維與能力，自覺減少干預法院審判的行為。只有雙管齊下才能從根本上解決困擾我國行政案件審判的難題。

4 結語

筆者認為，雖然河南省此次改革尚存諸多問題但是我們也應當清醒地認識到，任何制度的改革和完善都不是一蹴而就的，都會打上歷史和時代的烙印。在改革中不斷反思和總結，結合新時期的新情況，在憲法法律框架內，大膽提出改善的方案才是改革推動社會進步的意義所在。此次河南省的改革必將為我國今后進一步深化行政訴訟管轄制度改革積累寶貴的經驗，為《行政訴訟法》進一步修改完善做出自己的貢獻。

[1] 袁定波.“民告官”案管轄改革背景調查[N].法制日報,2007-09-05(005).

[2] 楊建順.行政訴訟集中管轄的悖論及其克服[J].行政法學研究，2014(04)：3-19.

[3] 劉春華，劉星.四川今年推行“民告官”案集中管轄異地管轄[EB/OL].(2015-2-27)[2016-4-27]http://scnews.newssc.org/system/20150227/000540906.html.

[4] 冀天福.打破“主客場” 摒棄“小算盤”——河南法院行政案件異地管轄工作記事[EB/OL].(2015-9-6)[2016-4-27]http://www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=158333.

[5] 葛先園.人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件路徑探索——以新《行政訴訟法》第18 條第2 款為中心[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2015(2):84-90.

[6] 黃學賢，楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學評論，2013(06)：38-44.

[7] [美]波斯納.法律的經濟分析[M].蔣兆康,譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.

[8] 浙江省高級人民法院課題組,包祥水.行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開[J].法治研究,2007(2):44-58.AN EMPIRICAL STUDY OF REMOTE JURISDICTION OF ADMINISTRATIVE CASES——Taking the reform in Henan Province as the angle of view

FAN Yu

(SchoolofLaw，ZhengzhouUniversity，Zhengzhou450001，China)

According to the provisions ofAdministrativeProceduralLawofP.R.C.,an administrative case shall,in principle,be under the jurisdiction of the basic People’s Court in the locality where the accused administrative department is situated.However, due to the complete overlap of the existing judicial district and administrative division and the restriction to court by the administrative organ of the same level in material and financial resources,the trial to cases is easily intervened by local administrative organs.System of administrative cases in different places emerged at the historic moment.The paper reviews the background of the birth of the system,introduces the spread of the system in China and the dilemma faced by the system,explains and analyses the innovation and the actual achievements Henan Provincial Court has made and puts forward rational advice for its further improvement.

administrative litigation;remote jurisdiction;reform

2016-05-06

樊裕(1990-)，男，河南鄭州人，碩士研究生，研究方向：行政法學。

1673-1751(2016)02-0047-05

D922.1

A