城鎮(zhèn)化背景下的農村治理與治理主體創(chuàng)新

韓江風，張明鎖

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001)

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城鎮(zhèn)化背景下的農村治理與治理主體創(chuàng)新

韓江風，張明鎖

(鄭州大學 公共管理學院，河南 鄭州 450001)

摘要：在城鎮(zhèn)化不斷推進的背景下，中國農村社會的人口結構、利益格局、社會結構、生態(tài)環(huán)境等各方面都發(fā)生了深刻的變化。傳統(tǒng)的基層主體治理方式已經不能充分適應農村社會的發(fā)展需要,從而迫切要求創(chuàng)新農村社區(qū)治理主體，打造多元化農村社區(qū)治理結構體系。在這一治理結構轉型的關鍵時期，分析當前我國農村治理的現狀，提出建設新型農村社區(qū)法庭的必要性。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；治理主體；新型農村社區(qū)法庭

一、農村社區(qū)治理現狀

2015年中國統(tǒng)計年鑒數據顯示，截至2014年末，我國大陸地區(qū)城鎮(zhèn)人口約7.49億人，城鎮(zhèn)化率54.77%，已超過53%的全球平均水平。隨著城鎮(zhèn)化的推進，農村社區(qū)在艱難的轉型過程中遇到了一系列的問題。

(一)農村社區(qū)治理面臨的困境

首先是農村人口大量減少。國家統(tǒng)計局2015年1月公布的數據顯示，2014年我國鄉(xiāng)村常住人口61 866萬人，比上年減少了1 095萬人[1]。其次是基層村官的腐敗。截至2015年12月20日，全國共查處群眾身邊的“四風”和腐敗問題80 516起，處理91 550人。在中央紀委監(jiān)察部網站點名道姓通報曝光的1 355人中，村(居)干部共776人，比例高達57%。其中涉及村(居)黨支部書記、村(居)委會主任共416人，占通報村(居)干部人數的53%，占被查人員總數的30%[2]。此外，城鎮(zhèn)化進程中農村流動人口大量增加致使社區(qū)內部的文化傳承、感情融合都遭到沖擊，社會認同感和社會向心力急劇下降。城鎮(zhèn)化必然伴隨著農村工業(yè)的興起，然而工業(yè)在帶來經濟發(fā)展的同時，也使農村付出了沉重的環(huán)境代價，如農村水污染、土地污染與空氣污染等等。中國目前約有60萬個行政村，4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每天3 000多萬噸污水排放量，而目前中國建制鎮(zhèn)整體污水處理率尚不足20%[3]。

(二)傳統(tǒng)農村治理主體實踐中的問題

學者們普遍認為，農村治理應當是行政村內部各組織圍繞公共權力與資源運用所采取的多元協(xié)作治理。將農村治理的定義進一步延伸，農村治理主體指的是農村治理活動中起到重要作用的機構、組織和群體，如村委會、村黨支部、村務監(jiān)督委員會等等。村委會作為農村基層民主自治的主要機構，在農村社區(qū)治理中發(fā)揮著重要的推動和引導作用。但是村委會對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財務和權力上的依賴，迫使其帶有明顯的行政化傾向。城鎮(zhèn)化過程中的巨大利益誘惑，又使村委會成為了一個有自身利益追求的理性組織，在政府和農民之間形成了自己的第三者利益訴求。村委會角色的失衡更多是偏離了“公”而走向了“私”，從而在向上訴苦向下喊冤的過程中, 將國家與社會的矛盾進一步激化,卻將自己巧妙地隱藏起來, 并從中獲利,如濫用權力、侵吞集體財產等[4]。1998年《村民委員會組織法》明確了基層黨組織在農村社區(qū)治理中的領導核心地位，但是并沒有明確指出村黨支部與村委會在實踐中的具體職能分工，進而造成村兩委在權力、職能上的諸多紛爭。就村黨支部自身而言，黨支部與城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度也呈現不協(xié)調的狀態(tài)。隨著城鎮(zhèn)的快速擴張，農民居住形態(tài)發(fā)生了深刻的變化，一些村落迅速演變?yōu)槌青l(xiāng)結合部、開發(fā)區(qū)、城中村、新建住宅區(qū)、農民工聚居地等，這些新出現的社區(qū)迫切要求調整優(yōu)化黨的組織設置。一些地方在村改社區(qū)、合村并組中，黨組織簡單合并、運行不暢，不能適應新型農民集中居住區(qū)管理的需要。就黨支部成員來講，基層黨支部的成員平均年齡過大、思維固化、慢作為、懶作為、不作為的現象確實存在著。村務監(jiān)督委員會作為具有中國特色的基層民主監(jiān)督機構，被譽為黨的十六大以來的一項重大政治體制改革。村務監(jiān)督委員會通過分權制約、過程監(jiān)督、制度規(guī)范、信息溝通等手段成為了制約村兩委權力的有效治理主體之一。但是，鑒于中國的國情、鄉(xiāng)情、民情，權力的分化與制衡并沒有帶來良好的治理效果。其一，村兩委實際權力高于村務監(jiān)督委員會。其二，村莊傳統(tǒng)勢力影響較大。部分村干部成員往往屬于村莊里的強勢力量，可以憑借宗族勢力、經濟實力等干擾監(jiān)督委員會的正常工作。此外，祖祖輩輩生活在一起的傳統(tǒng)農村居民經常抱著息事寧人的態(tài)度，不愿意監(jiān)督舉報鄰居的心理也是監(jiān)督失效的原因之一。其三，缺乏有效的監(jiān)督程序。監(jiān)督委員會可以“根據多數村民和村民代表的意見,對不稱職的村民委員會成員提出罷免建議”,也就從某種程度上限制了監(jiān)督委員會自身啟動監(jiān)督程序的權力。

無論是村民委員會、村黨支部還是村務監(jiān)督委員會，都屬于制度性治理主體，其誕生之初就帶有一定的行政化傾向，難以完全保障農民的利益。對此，賀雪峰教授認為，由于村干部本身的利益訴求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)強勢力量的對抗、以及原子化農民群體的無力等原因，村委會等組織將不再依靠農民群體而轉而與行政力量合作，從而逐漸淪為政府的行政工具[5]。因此，我們在改革原有治理主體的同時，也應該充分認識到其自身的局限性，并積極探索適合民情的新型治理主體。

二、構建新型農村社區(qū)法庭的條件

新型農村社區(qū)法庭應當是經過一定程序選任的，由本社區(qū)不具備職業(yè)法官資格但具備一定的法律知識或文化水平的社區(qū)公民組成的，以調節(jié)社區(qū)居民糾紛、宣傳法律法規(guī)、民主監(jiān)督檢舉為主要職能的群眾性自治組織。新型農村社區(qū)法庭不同于村兩委與村務監(jiān)督委員會，在性質上屬于非制度性群眾性自治組織，屬于農村社會組織范疇。隨著城鎮(zhèn)化的推進，新一代農民的成長壯大、多元善治理念的廣泛認同以及長期以來農村自治文化傳統(tǒng)等積極因素的存在與發(fā)展，都使得新型農村社區(qū)法庭的構建時機漸趨成熟。

(一)新一代農民公民意識的覺醒

城鎮(zhèn)化的過程也是農民與政府、市場等組織開展權利與義務的博弈過程，農民在這個合作競爭過程中具備了權利、市場、參與、合作等現代公民的基本素養(yǎng)，逐漸養(yǎng)成了超越個人狹隘眼界、關懷公共事務、遵守群體規(guī)范的公民道德。農民公民身份的實際獲得過程也是農民的自治性和獨立性活動空間不斷擴展，原子化狀態(tài)得到改變，進而型塑為自我管理、自我發(fā)展，并對政府公共權力具有主動參與和客觀制約的有組織社會群體的過程[6]。一般而言，公民意識包括人權與公民權意識、民主意識、法治意識等等，其中法治意識更是農民參與農村治理的必要條件。改革開放三十多年來，農民的法治意識已經有了很大提高，但在當今農村社會急劇轉型的新時期，農民尤其需要一個專門的群眾組織來從事法律知識的宣傳與推廣，從而在法律的實際運用上還農民以真正平等的權利，使農民真正信仰和認同法律。新型農村社區(qū)法庭的建設正是為了回應農民的這一真切呼喚，力圖從農民群眾內部以平等尊重的方式把法治精神傳遞給每一個農村居民。

(二)傳統(tǒng)農村治理理念的繼承與發(fā)揚

孔子賦予道德教化以極高意義：“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！?《論語·為政》)近代以來，中國農村地區(qū)基本上一直處于鄉(xiāng)政村治的治理狀態(tài)下，農村社區(qū)本身孕育著自己的一套禮儀規(guī)范保持自身的平衡。新型農村社區(qū)法庭在調解居民糾紛的過程中，運用的不僅僅是關于法律法規(guī)的知識，同時也包括傳統(tǒng)道德的權威，是傳統(tǒng)民間自治力量的延續(xù)。針對新型城鎮(zhèn)化過程中出現的子女不孝、個人主義、拜金主義等道德缺失問題，依靠新型農村社區(qū)法庭，運用村莊輿論道德力量來解決糾紛無疑具有很大優(yōu)勢。

(三)多元善治理念的發(fā)展

“善治”，即良好的治理，其本質是國家權力向社會回歸，是政府還政于民。隨著農村改革的深入，黨和政府對于多元善治理念也越來越認同。十八屆四中全會決定明確指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。善治有兩個鮮明的時代特征：現代化和法治化。歷史和實踐證明，任何一種社會形態(tài)法治或德治都不能實現善治，只有堅持德法并舉才能走向善治。依托新型農村社區(qū)法庭，在法律規(guī)定的框架內，恰當地借助鄉(xiāng)規(guī)民約、民間風俗和社情民意來創(chuàng)新矛盾調解方法，正是善治理念在農村治理中的實踐和創(chuàng)新。通過群眾說事、法官說法的機制把法治思維和法治手段與村民自治結合起來，把法律和道德與鄉(xiāng)規(guī)民俗結合起來，是新型農村社區(qū)法庭的一大優(yōu)勢。建立在鄉(xiāng)土社會基礎上的新型農村社區(qū)法庭，依靠鄉(xiāng)土社會的長者，依據包括鄉(xiāng)土規(guī)范在內的禮治秩序來解決鄉(xiāng)土社會的糾紛，滿足鄉(xiāng)土社會民眾的需要，維持鄉(xiāng)土社會的秩序，因而具有充沛的社會活力，能夠發(fā)揮積極的社會功能，并受到農村社區(qū)居民的由衷歡迎。

三、新型農村社區(qū)法庭的實踐

(一)實踐進程

河南省高級人民法院于2009年開始社會法庭的試點工作，截至 2012 年7 月底，河南省共選任社會法官 33 262 名，其中常駐社會法官8 260 名，累計調解各類糾紛 80 563 件。六年多來，社會法庭在調解居民糾紛、降低訴訟成本，從而在源頭上疏導社會矛盾、化解基層民間糾紛等方面的工作中發(fā)揮了卓有成效的作用。此外，2014年江蘇省鎮(zhèn)江成立了江蘇首家社區(qū)法庭——平昌法庭。2015年4月，新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)法院在洪門街道誠城社區(qū)居民委員會的支持下，成立了全市首家社區(qū)法庭——“誠城社區(qū)法庭”。經過社會法庭與社區(qū)法庭的實踐，新型農村社區(qū)法庭的建設已經積累了一些經驗。

(二)改革方向

雖然社會法庭與社區(qū)法庭的建設取得了令人矚目的成就，但是在實踐過程中仍然遇到了許多問題。為此，需要注意以下幾個方面：第一，依靠農民群眾，擺脫行政化傾向。在成員的選擇上，要嚴格限制黨政官員及其親友的任職兼職。在組織的資源支持上，要確保資源的非行政依賴性。在組織的監(jiān)督層面，要由農民群眾開展對新型農村社區(qū)法庭的監(jiān)督與評估，進而全方位提高組織的公信力。第二，發(fā)揮輿論優(yōu)勢，重塑鄉(xiāng)村道德力量。必須善于創(chuàng)新工作形式，例如開展“五好家庭”“好公婆”“好媳婦”等評比活動，塑造鄉(xiāng)村良好道德風尚。此外，新型農村社區(qū)法庭也要注意對調節(jié)成功的經典案例加大宣傳力度，在塑造良好文明風尚的同時也有利于提升自身的公信力。第三，創(chuàng)新監(jiān)督檢舉形式。積極運用互聯網、手機等科技手段，創(chuàng)新監(jiān)督檢舉形式。同時鼓勵社區(qū)居民對社區(qū)內有不當行為的領導干部進行檢舉揭發(fā)，并注意協(xié)助相關部門做好舉報群眾的人身、財產安全保護工作，防止打擊報復。

參考文獻：

[1] 何宇鵬,陳思丞.還有多少村莊等待消失?[N].中國建設報,2014-02-19(2).

[2] 中共中央紀律檢查委員會.查處群眾身邊的“四風”和腐敗問題8萬起 處理9萬人[EB/OL].(2016-01-09) [2016-01-15]. http://www.ccdi.gov.cn /xwtt/201601/t20160108 _72318.html.

[3] 中國環(huán)境產業(yè)網.2014農村·小城鎮(zhèn)環(huán)境治理論壇[EB/OL].(2014-05-21) [2016-01-15].http://www.huanjingchanye.com/html/industry/2014/0521/1058.html.

[4] 沈承誠.從角色失衡到權力監(jiān)督：農村和諧社會構建中村委會建設的新視角[J].內蒙古社會科學，2006(2):109-113.

[5] 賀雪峰.為什么村委會或農民協(xié)會不能維護農民利益[J].江蘇社會科學,2004(4):12-13.

[6] 李蘭芬.城鎮(zhèn)化中農民人格的公民化趨向[J].毛澤東鄧小平理論研究,2009(11):21-24.

(責任編輯：李翔)

收稿日期：2016-01-23

作者簡介：韓江風(1993—)，男，河南駐馬店人，鄭州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為城鄉(xiāng)社會學；張明鎖(1951—)，男，河南內鄉(xiāng)人，鄭州大學公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為社會保障與社會政策。

中圖分類號：D422.6

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4444(2016)04—0057—03

Rural Governance and Innovation of the Governance Subject in the Process of Urbanization

HAN Jiangfeng, ZHANG Mingsuo

(School of Public Administration, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

Abstract:With the rapid development of urbanization in China, great changes have taken place in the population structure,interest pattern, social structure, ecological environment and so on in the rural community. Traditional management mode can no longer meet the needs of rural community development, which makes it urgent to reform the traditional rural community governance and create a diversified rural community governance structure system. The paper analyzes current situation of rural community governance and the necessity of building a new type of rural community court, which aims to provide a good theoretical basis for the establishment of efficient and reasonable rural community governance structure.

Key words:urbanization; governance subject; social decay; new rural community court