法治新常態(tài)下國(guó)家賠償法的發(fā)展趨勢(shì)

張晉芳

（山西廣播電視大學(xué)長(zhǎng)治分校，山西 長(zhǎng)治　046011）

法治新常態(tài)下國(guó)家賠償法的發(fā)展趨勢(shì)

張晉芳

（山西廣播電視大學(xué)長(zhǎng)治分校，山西 長(zhǎng)治046011）

國(guó)家賠償法在人權(quán)保障事業(yè)中擔(dān)當(dāng)著非常重要的角色。法治新常態(tài)下，國(guó)家賠償法理當(dāng)迎接立法和司法實(shí)踐中的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，科學(xué)理順立法體例、逐步將國(guó)家賠償范圍拓寬至所有因公務(wù)侵權(quán)行為導(dǎo)致的損害賠償，進(jìn)而創(chuàng)新賠償程序、積極探索賠償救濟(jì)程序，這是國(guó)家賠償法在法治新常態(tài)下發(fā)展的必然趨勢(shì)。

法治新常態(tài)；國(guó)家賠償范圍；賠償程序

2014年，習(xí)總書記首次提出“四個(gè)全面”的論述①，其中之一便是“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，這標(biāo)志著法治已經(jīng)成為中國(guó)治理國(guó)家的基本方式，這就是與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相呼應(yīng)的法治新常態(tài)。法治新常態(tài)要求建立能夠保障公民各項(xiàng)權(quán)利平等的社會(huì)主義法治體系，這一全新的法治體系突出強(qiáng)調(diào)人權(quán)的立法保障和司法保障。國(guó)家賠償法作為我國(guó)人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展中一部具有里程碑意義的法律，當(dāng)仁不讓應(yīng)積極適應(yīng)新常態(tài)、謀求新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法和公正司法。

一、國(guó)家賠償法立法歷程與人權(quán)保障

回顧我國(guó)國(guó)家賠償法二十年的發(fā)展歷史，用一句“千呼萬喚始出來”未為不妥。眾所周知，我國(guó)早在1954憲法中就規(guī)定了國(guó)家工作人員給當(dāng)事人造成損害應(yīng)該賠償，之后的75憲法、78憲法和82憲法都有此規(guī)定，而國(guó)家賠償法以法律的形式正式確定下來，卻是在40年后的1994年。［1］

從西方異國(guó)引進(jìn)的國(guó)家賠償法遭遇了本土化的艱難，這里可以分兩個(gè)階段來看。第一階段從1995年至2010年的15年間，因在實(shí)施效果上與該法的立法精神和民眾期許相差較遠(yuǎn)，加之湖北佘祥林案、陜西麻旦旦案及央視前主持人周旭華案等這些轟動(dòng)全國(guó)的國(guó)家賠償案件的出現(xiàn)，在獄中被無辜關(guān)押11年的湖北佘祥林只獲得違法限制人身自由9000多天的賠償；陜西的麻旦旦500萬元的精神損害賠償請(qǐng)求被國(guó)家賠償法拒之門外；周旭華案根本無法列入國(guó)家賠償。由此，國(guó)家賠償法一度被冠以“三少一多”的“國(guó)家不賠法”。第二階段是從2010年至今的6年間。針對(duì)第一階段的諸多問題，在各界人士的強(qiáng)烈呼吁下，全國(guó)人大常委會(huì)于2010年對(duì)該法進(jìn)行了全方位修改，將賠償確認(rèn)程序和決定程序加以合并，引入精神損害賠償，進(jìn)一步暢通了國(guó)家賠償救濟(jì)渠道。該法修改后的幾天之內(nèi)，趙作海案得以昭雪，趙作海本人獲得包含精神損害賠償在內(nèi)的65萬元國(guó)家賠償。毋庸置疑，這次修改在保障人權(quán)事業(yè)上又進(jìn)了一步。2014年內(nèi)蒙古呼格吉勒?qǐng)D案再審，判決1996年被判死刑的呼格吉勒?qǐng)D無罪 （案件實(shí)情是：2006年因?yàn)檎鎯蹿w志紅的落網(wǎng)，該案被確定為冤案），其家屬隨后得到200余萬元的國(guó)家賠償；而21年前被判死刑的聶樹斌案的錯(cuò)案追究還在法律訴訟進(jìn)行中。這兩個(gè)案件在錯(cuò)案追究道路上經(jīng)歷時(shí)間之長(zhǎng)，足以看出現(xiàn)行國(guó)家賠償法維護(hù)公民權(quán)益之難。

二、法治新常態(tài)下國(guó)家賠償法面臨的挑戰(zhàn)

今年是“全面推進(jìn)依法治國(guó)”第二年，回顧國(guó)家賠償法20年的實(shí)施歷程，不難發(fā)現(xiàn)，該法在很多方面與法治新常態(tài)所要求的立法、司法現(xiàn)代化目標(biāo)存在差距。

（一）國(guó)家賠償法立法體例編排不科學(xué)

現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》從體例編排上看，除去第一章的總則部分和第六章附則部分外，主體部分第二章至第五章依次為“行政賠償”“刑事賠償”“賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)”“其他規(guī)定”?？此圃摲ㄖ灰?guī)范行政賠償和司法賠償，但其實(shí)不然。第五章“其他規(guī)定”第38條規(guī)定，在民事訴訟活動(dòng)、行政訴訟活動(dòng)中，因?yàn)檫`法采取了妨礙訴訟的強(qiáng)制措施以及保全措施，裁定、判決和其他生效法律文書執(zhí)行存在錯(cuò)誤，由此造成他人人身和財(cái)產(chǎn)損害的，受害人可提起國(guó)家賠償。毫無疑問，國(guó)家賠償法承認(rèn)上述三類賠償形式，但在體例編排上又將其排除在第二章和第三章之外，與“訴訟時(shí)效和訴訟中止”和“涉外賠償”并列在“其他規(guī)定”專章中，這樣的體系編排顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)，容易引人誤解，違背立法現(xiàn)代化的價(jià)值取向。

（二）國(guó)家賠償范圍尚有局限性

與民法對(duì)公民權(quán)利保護(hù)采用一般允許原則不同，作為公法的國(guó)家賠償法采用一般禁止原則，即凡是法律沒有規(guī)定國(guó)家賠償?shù)墓珓?wù)侵權(quán)行為都不承擔(dān)賠償責(zé)任。［2］國(guó)家賠償法對(duì)賠償范圍采取的是有限列舉的立法方式，對(duì)公務(wù)侵權(quán)行為采取有限賠償原則。在賠償范圍上將抽象行政行為侵權(quán)、不作為的侵權(quán)行為、公共設(shè)施侵權(quán)行為及刑事訴訟程序合法、結(jié)果錯(cuò)誤的侵權(quán)行為排除在外。此外，侵權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)的責(zé)任范圍也僅限于直接損害［3］，如念斌賠償案中，法院賠償委員會(huì)對(duì)于念斌姐姐8年的申冤費(fèi)用和相關(guān)損失均不予支持?？梢娫诂F(xiàn)行的立法框架和司法實(shí)務(wù)框架下，國(guó)家賠償法對(duì)受害公民權(quán)益的保護(hù)還很有限。

（三）國(guó)家賠償程序的設(shè)置存在諸多不合理之處

1.賠償委員會(huì)設(shè)置不合理

法院內(nèi)部設(shè)置賠償委員會(huì)，當(dāng)賠償義務(wù)人是法院的時(shí)候，法院既是侵權(quán)人，又是法官。這顯然與法院獨(dú)立性原則相違背，對(duì)當(dāng)事的另一方——被侵權(quán)人也是不公平的。

2.決定程序使得司法賠償案件的公正性飽受質(zhì)疑

根據(jù)國(guó)家賠償法規(guī)定，賠償委員會(huì)有權(quán)對(duì)國(guó)家賠償案件作出決定，當(dāng)事人可據(jù)此獲得國(guó)家賠償。而在司法實(shí)務(wù)中，這種決定程序不公開、不辯論、一裁終局，既非行政程序，又不屬訴訟程序，不倫不類，當(dāng)事人一方無法享受訴訟權(quán)利，受害人無法依據(jù)賠償委員會(huì)作出的賠償決定申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，賠償委員會(huì)的決定有效力卻沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。

3.決定程序?qū)е聶z察院和法院之間角色混亂

在我國(guó)，《憲法》明確規(guī)定，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)為賠償案件的一方當(dāng)事人時(shí)，作為居中裁判者的人民法院與作為侵權(quán)機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系變得很微妙：檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者，又是“被裁判者”，這里的檢察院可能與受理賠償案件的法院不處于同級(jí)，但檢察院上下級(jí)之間的垂直管理體制仍然會(huì)導(dǎo)致兩院之間的關(guān)系陷入了邏輯混亂的循環(huán)當(dāng)中，實(shí)踐中常常導(dǎo)致二者之間產(chǎn)生摩擦和矛盾，互相推諉，直接的不良后果就是賠償決定無法執(zhí)行，受害人權(quán)益無法及時(shí)得到保障。呼格案自2006年被確定為冤案后，為什么在長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間里沒有啟動(dòng)國(guó)家賠償程序？其原因之一就在于法院在司法賠償案件中無法保持自己的獨(dú)立性，檢察院又不能真正行使法律賦予的法律監(jiān)督權(quán)。

三、法治新常態(tài)下國(guó)家賠償法面臨的機(jī)遇

黨的十八屆四中全會(huì)有關(guān)全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定開啟了人權(quán)立法司法保障事業(yè)發(fā)展的春天，故而國(guó)家賠償法的立法和司法實(shí)踐也獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。筆者認(rèn)為，國(guó)家賠償法之法治現(xiàn)代化的發(fā)展機(jī)遇就是勇于面對(duì)前述三大挑戰(zhàn)，在立法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域找到切實(shí)可行的解決思路。

（一）科學(xué)理順立法體例

國(guó)家賠償法第五章“其他規(guī)定”第38條可歸納為民事訴訟中的司法賠償、行政訴訟中的司法賠償和執(zhí)行工作賠償三類，可以統(tǒng)稱為“非刑事司法賠償”，建議將第38條調(diào)整至第三章，同時(shí)將第三章“刑事賠償”更名為“刑事賠償和非刑事司法賠償”，或可以統(tǒng)稱為“司法賠償”。這樣調(diào)整之后，國(guó)家賠償法的賠償范圍立法集中在第二章和第三章，擁有了科學(xué)而全面的統(tǒng)一體系，以避免對(duì)賠償范圍產(chǎn)生誤解，從而符合了法治新常態(tài)之立法現(xiàn)代化的法理精要。

（二）順應(yīng)急速發(fā)展變化的社會(huì)環(huán)境，相應(yīng)拓寬國(guó)家賠償范圍

近年來各地造成公民權(quán)益損害的現(xiàn)實(shí)不容回避，導(dǎo)致群體性上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)，甚至群體性報(bào)復(fù)社會(huì)事件呈井噴式出現(xiàn)，其根本原因就在于很多公權(quán)力導(dǎo)致的損害找不到賠償依據(jù)而得不到賠償。比如征地補(bǔ)償不到位導(dǎo)致群體性上訪事件中，對(duì)征地補(bǔ)償款負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)部門為什么不承擔(dān)連帶賠償責(zé)任？三鹿事件的各級(jí)違法行使職權(quán)的衛(wèi)生檢疫部門是否應(yīng)當(dāng)對(duì)受害者承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任？對(duì)頻頻發(fā)生的礦難事故負(fù)有管理失職的安全部門是否也應(yīng)當(dāng)對(duì)遇難者承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任？追本溯源，人權(quán)保障首先是權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等。雖然國(guó)家賠償法屬于公法范疇，但其保護(hù)的是公民的私權(quán)利，從私權(quán)利損害賠償?shù)慕嵌龋⒎☉?yīng)借鑒民法的一般許可原則，國(guó)家賠償法應(yīng)該將抽象行政行為侵權(quán)損害、公有公共設(shè)施致害損害，以及刑事訴訟程序合法、結(jié)果錯(cuò)誤侵權(quán)損害等納入國(guó)家賠償范圍，逐步擴(kuò)大到所有公務(wù)侵權(quán)損害行為。

在立法技術(shù)上可以借鑒西方國(guó)家概括式立法方式，如德國(guó)國(guó)家賠償法規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員行使公權(quán)力中，因?yàn)檫`反了對(duì)第三人職務(wù)上的義務(wù)，導(dǎo)致他人受損害的，國(guó)家有義務(wù)代替其公務(wù)員承擔(dān)賠償責(zé)任；美國(guó)聯(lián)邦司法法規(guī)規(guī)定，受雇于政府之人，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)有過失行為、不法行為、不作為行為，導(dǎo)致他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害的，聯(lián)邦應(yīng)對(duì)受害人負(fù)賠償責(zé)任；日本國(guó)家賠償法規(guī)定國(guó)家或者公共團(tuán)體對(duì)于其執(zhí)行公務(wù)中因?yàn)檫^錯(cuò)對(duì)他人造成損害的行為應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。［4］上述西方國(guó)家在國(guó)家賠償范圍上的立法模式有以下共同的特點(diǎn)：（1）對(duì)國(guó)家賠償事由的規(guī)定只用一個(gè)概括性條文規(guī)定，沒有詳細(xì)列舉；（2）這一概括性條款包含了國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件，司法實(shí)踐中，當(dāng)事人只須根據(jù)構(gòu)成要件判斷某種行為是否應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。這一立法例下，國(guó)家賠償?shù)姆秶軐挿海惨子诓僮?。?dāng)然，這與上述西方國(guó)家賠償制度經(jīng)歷了100多年的發(fā)展和完善是分不開的。我國(guó)國(guó)家賠償法在未來的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律移植，在立法上逐步取消現(xiàn)在的概括式和列舉式并舉的立法方式，采取概括性立法方式，明確公務(wù)侵權(quán)賠償行為的定義，司法實(shí)踐中只要符合此定義就予以賠償。

（三）創(chuàng)新國(guó)家賠償程序

針對(duì)前述人民法院賠償委員會(huì)地位尷尬問題，筆者認(rèn)為創(chuàng)新國(guó)家賠償程序的基本思路仍然是 “法院無論如何都不能擔(dān)任自己案件的法官”，也即，賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)獨(dú)立于所有司法機(jī)關(guān)的組織，人員和經(jīng)費(fèi)不受司法機(jī)關(guān)所支配。［5］那么怎樣才能讓賠償委員會(huì)具備“有尊嚴(yán)”的超脫地位呢？目前國(guó)內(nèi)學(xué)者大多建議將賠償委員會(huì)設(shè)在人大內(nèi)部、作為人大的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)較為妥當(dāng)，從而使其保持應(yīng)有的獨(dú)立性和公正性，人民法院和人民檢察院也分別回歸原有法律地位，不致出現(xiàn)身份亂象，引發(fā)矛盾。筆者認(rèn)為這一工作機(jī)構(gòu)在人員配置上應(yīng)包含資深警官、法官、檢察官、監(jiān)獄管理工作者、法律學(xué)者和人民陪審員等多領(lǐng)域人員，這些組成人員對(duì)于刑事訴訟中的一系列程序如偵查、起訴、審判、辯護(hù)和監(jiān)獄管理都非常熟悉，他們對(duì)于案件的啟動(dòng)、運(yùn)行和監(jiān)督都有話語權(quán)，避免在呼格吉勒?qǐng)D錯(cuò)案追究中出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)憑經(jīng)驗(yàn)辦案、檢察院被動(dòng)審查和起訴，最終導(dǎo)致錯(cuò)案追究效率低下甚至停滯數(shù)年的局面。

另外，在念斌案和呼格案中，案件的最終逆轉(zhuǎn)并非侵權(quán)機(jī)關(guān)或者檢察院、法院的主動(dòng)介入，而是在家屬艱苦申冤和媒體的輿論監(jiān)督之下被迫介入。由此我們還應(yīng)該思考一下國(guó)家賠償案件啟動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及賠償執(zhí)行機(jī)制，這也是法治新常態(tài)下創(chuàng)建維權(quán)和救濟(jì)制度之現(xiàn)實(shí)需求。一旦案件被確定為錯(cuò)案，由侵權(quán)機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)國(guó)家賠償程序并告知受害人；在賠償程序的審查、舉證、質(zhì)證等環(huán)節(jié)，檢察院要盡到監(jiān)督者的職責(zé)，不僅僅停留在書面材料的審查上，而應(yīng)適時(shí)參與偵查、問訊和拘捕程序的審查；在賠償金的執(zhí)行程序中，對(duì)于侵權(quán)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)少賠、不賠的行為，賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用好自己的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，確保國(guó)家賠償實(shí)至名歸；在政府監(jiān)管層面，財(cái)政部門、紀(jì)檢部門也可以對(duì)不積極支付賠償金的侵權(quán)機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)。

總之，科學(xué)理順立法體例，將國(guó)家賠償范圍逐步拓寬至所有因公務(wù)侵權(quán)行為導(dǎo)致的損害賠償，進(jìn)而創(chuàng)新賠償程序，積極探索國(guó)家賠償啟動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及賠償執(zhí)行機(jī)制，這是國(guó)家賠償法在法治新常態(tài)下發(fā)展的必然趨勢(shì)。只有這樣，國(guó)家賠償法才能為我國(guó)公民的人權(quán)保護(hù)筑起一道道安全屏障。相信國(guó)家賠償法能夠在理論研究和實(shí)踐運(yùn)行中把握縱深發(fā)展的契機(jī)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家賠償法的立法現(xiàn)代化和司法現(xiàn)代化。

注釋：

①此處引文摘自2015年2月25日人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員文章《引領(lǐng)民族復(fù)興的戰(zhàn)略布局——論協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”》?！八膫€(gè)全面”，即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，是習(xí)近平總書記2014年12月在江蘇調(diào)研時(shí)第一次提出。

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D921.6

A

1671-2862（2016）01-0020-03

2015-09-16

本文系山西現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育學(xué)會(huì)科研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：SXYJ201515）的階段性研究成果。

張晉芳，女，山西長(zhǎng)治人，法學(xué)碩士，山西廣播電視大學(xué)長(zhǎng)治分校講師，研究方向：理論法學(xué)、民商法。