論京津冀環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制*

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論京津冀環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制*

孟慶瑜

(河北大學(xué)國家治理法治化研究中心，河北 保定 071002)

【內(nèi)容摘要】加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障，然而三地環(huán)境立法中的諸多差異或沖突，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理造成了制度規(guī)范層面的制約。為此，京津冀三地亟需探索建立環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制，以加強地方環(huán)境協(xié)同立法，構(gòu)建區(qū)域環(huán)境資源法律體系，從而為協(xié)同改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境提供強有力的法律支撐。

【關(guān) 鍵 詞】京津冀協(xié)同發(fā)展環(huán)境治理協(xié)同立法

特別說明，河北大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)研究生劉顯同學(xué)參加了本成果在文獻資料和數(shù)據(jù)的收集與整理、研究框架討論與初稿撰寫等方面的工作，在此謹表誠摯謝忱！

京津冀地區(qū)的環(huán)境問題嚴重制約了三地經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，要解決區(qū)域環(huán)境問題，就要突破現(xiàn)行分割式的發(fā)展模式，走生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護之路。這是對三地以往環(huán)境治理模式的重大改革，須在法治框架內(nèi)進行，發(fā)揮法律規(guī)范的引領(lǐng)和推動作用。因此，積極探索建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法保障機制，增強區(qū)域環(huán)境立法的科學(xué)性、有效性，無疑會為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護提供重要的制度支撐和法律保障。

一、京津冀地方環(huán)境立法之間的差異或沖突

環(huán)境資源法體系是指“由相互聯(lián)系、相互補充、相互制約，旨在調(diào)整因環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護、改善及其管理的法律規(guī)范和其他法律淵源所組成的系統(tǒng)”。[1]P31其協(xié)調(diào)完善程度反作用于人類活動過程中所能達到的人與自然和諧相處的程度。京津冀協(xié)同發(fā)展要在環(huán)境領(lǐng)域率先取得重點突破，離不開區(qū)域環(huán)境資源法律體系的協(xié)調(diào)完善。

通過對京津冀環(huán)境資源保護領(lǐng)域地方性立法的統(tǒng)計可以看出：三地的地方性法規(guī)、規(guī)章的總量相差不大，立法事項大體一致。但在立法形式上，就同一環(huán)境立法事項三地采取不同立法形式的現(xiàn)象突出，其中，河北、北京由地方政府出臺的規(guī)章明顯多于地方人大制定的環(huán)境法規(guī)，而天津則是地方人大制定的環(huán)境法規(guī)多于政府出臺的規(guī)章；在立法內(nèi)容上，三地對同一立法事項的具體規(guī)定也存在很多差異或沖突。本文選取以下幾方面進行比較分析：

京津冀三地現(xiàn)行(省級)環(huán)境資源地方性法規(guī)、規(guī)章數(shù)量統(tǒng)計表(單位：件)

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國法律法規(guī)信息系統(tǒng)(http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs)的最新備案情況統(tǒng)計繪制。)

(一)京津冀區(qū)域大氣污染防治法規(guī)

目前，我國最新修訂的《大氣污染防治法》已于今年8月29日由十二屆全國人大常委會第16次會議審議通過，北京和天津兩市的人大常委會分別于2014年、2015年先后修訂通過了各自的《大氣污染防治條例》，河北省人大常委會正在審議修訂本省的《大氣污染防治條例(草案)》①。比較這三個條例(河北為條例草案)可以發(fā)現(xiàn)，三地都原則性地規(guī)定了相互呼應(yīng)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同條款，但是相互之間仍存在制約京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的問題。具體表現(xiàn)如下：

1.大氣污染物排放控制未能在區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)一致。京津冀三地都明確規(guī)定實行重點大氣污染物總量排放控制，但是三地在污染物排放總量控制的指標(biāo)、種類、濃度、方式等具體實施環(huán)節(jié)上均存在較多差異，未能在區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的防治體系。例如，就大氣污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定上，北京市明確規(guī)定“可以制定嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)的本市大氣污染物排放和控制標(biāo)準(zhǔn)”，天津市也申明“對國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)”，河北省的條例草案中則沒有相關(guān)表述，而就目前三地執(zhí)行的大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來看，北京市執(zhí)行的本市地方標(biāo)準(zhǔn)最為嚴格。

2.在大氣污染防治立法中，對一些關(guān)鍵性概念缺乏統(tǒng)一界定。如對于提倡使用的清潔能源、禁止或限制使用的高污染燃料，三地在立法中所列舉規(guī)范的內(nèi)容就不盡一致，且缺乏統(tǒng)一明確的界定。如涉及清潔能源的內(nèi)容時，北京市的規(guī)定中表述為“用天然氣、液化石油氣、電或者以其他清潔能源為燃料”；天津市則規(guī)定為“鼓勵和支持開發(fā)、利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮?、淺層地溫能等清潔能源”；河北省表述為“通過推廣秸稈能源化、煤改地?zé)帷⒚焊奶柲?、煤改電、煤改氣等清潔能源替代”。涉及高污染燃料的?nèi)容時，北京市、河北省的規(guī)定為“煤炭、重油、渣油等高污染燃料”；天津市則表述為“煤和重油、渣油、石油焦等高污染燃料”。再如，燃煤污染是造成京津冀大氣污染的元兇，但各地對散燒煤炭的規(guī)定以及對本地禁止銷售和使用的煤炭標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定均存在差異。三地條例均規(guī)定燃煤制品要符合國家和本省(市)標(biāo)準(zhǔn)，但根據(jù)三地最新的地方標(biāo)準(zhǔn)，北京市明確規(guī)定了“禁止銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的散煤及制品”，居民住宅生活用煤應(yīng)當(dāng)為“符合標(biāo)準(zhǔn)的低硫優(yōu)質(zhì)煤”，并且民用煤沒有散煤這一項；但天津、河北則沒有規(guī)定禁止居民使用散煤，而是分別對民用散煤的質(zhì)量指標(biāo)作出規(guī)范，散煤的全硫含量兩地均規(guī)定要在0.40%以內(nèi)，灰分指標(biāo)天津規(guī)定為“煙煤灰分≦11.50% 無煙煤灰分≦20.00%”，河北則統(tǒng)一定“灰分≦16.00%”。此外，工業(yè)用煤的質(zhì)量指標(biāo)也不盡相同，天津、河北將工業(yè)用煤區(qū)分為發(fā)電用煤和非發(fā)電用煤來分別加以規(guī)范，北京則統(tǒng)一對工業(yè)用煤的質(zhì)量指標(biāo)作出“灰分≦12.50%，全硫≦0.40%，揮發(fā)分≦37.00%”這一最嚴格的規(guī)定。②

3.機動車排放污染防治存在差異。由于目前三地對機動車排放及油品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不盡相同，導(dǎo)致機動車跨區(qū)域污染問題成為京津冀區(qū)域空氣污染協(xié)調(diào)治理的難點之一。目前，北京、天津采用的機動車排放及油品標(biāo)準(zhǔn)要遠嚴格于河北省。其中，北京、天津的新增輕型汽油車均實施《輕型汽車污染物排放限值及測量方法(中國第五階段)》(GB18352.5-2013)標(biāo)準(zhǔn)，新增公交、環(huán)衛(wèi)和郵政用途的重型柴油車均實施《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法(中國Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ階段)》(GB17691-2005)國家標(biāo)準(zhǔn)中第五階段排放控制標(biāo)準(zhǔn)；并且天津市率先明確規(guī)定“成品油供應(yīng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供符合國家第五階段標(biāo)準(zhǔn)的車用燃油或代用燃料，”③而河北省對機動車排放控制的標(biāo)準(zhǔn)要求仍然較低，即“機動車排氣污染物的排放應(yīng)當(dāng)達到本省采用的國家第三階段機動車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。具備條件的設(shè)區(qū)的市可以提前執(zhí)行國家下一階段的機動車排氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。④

4.京津冀三地規(guī)定的企業(yè)造成大氣污染應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、付出的排污成本存在較大差異。如排污收費標(biāo)準(zhǔn)不一、差距明顯，京津冀征收標(biāo)準(zhǔn)比例大約為9：7：1，北京市率先在全國將二氧化硫、氮氧化物的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)提高至原標(biāo)準(zhǔn)的14～15倍左右，天津市也將二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化學(xué)需氧量4種主要污染物排污收費標(biāo)準(zhǔn)平均提高9倍以上，并抓緊制定施工揚塵排污收費標(biāo)準(zhǔn)，而河北省雖出臺《關(guān)于調(diào)整排污費收費標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》規(guī)定至2020年分三次上調(diào)排污費標(biāo)準(zhǔn)，但仍與京津兩地存在較大差距。[2]

(二)京津冀區(qū)域水資源保護法規(guī)

京津冀三地在水資源保護領(lǐng)域的立法主要體現(xiàn)為：各地方根據(jù)我國水法、水土保持法、水污染防治法分別制定的地方性法規(guī)、規(guī)章；本地區(qū)供水、用水、節(jié)水的相關(guān)管理規(guī)定；本區(qū)域河湖、濕地保護的條例辦法。其間的立法沖突表現(xiàn)在：一是對涉及到京津冀區(qū)域水資源整體性的平衡協(xié)調(diào)造成障礙。京津冀地區(qū)是極度缺水地區(qū)，而河北省張家口和承德的官廳、密云、潘家口三大水庫及灤河、潮河水又是京津城市主要供水水源地。河北省在人均水資源遠低于國際公認的嚴重缺水標(biāo)準(zhǔn)的情況下，仍提供了北京市81%的用水總量，天津市93.7%的用水總量，為保障京津用水作出巨大貢獻，[3]但三地水資源利用上的分別立法規(guī)劃不利于實現(xiàn)區(qū)域整體水資源的協(xié)同保護和科學(xué)調(diào)度。二是對于區(qū)域流域水污染的整體防治構(gòu)成制約。目前京津冀地區(qū)水質(zhì)狀況不容樂觀，劣Ⅴ類斷面比例高于1/3，且跨界污染嚴重，尤其是海河流域污染問題突出，流域水的流動性決定了流域治理必須從整體著手，突破行政區(qū)劃的界限。然而依據(jù)三地現(xiàn)行法律規(guī)定，京津冀流域生態(tài)環(huán)境治理與保護管理是各自實行分散管理，這種分散管理體制不僅人為地將流域水生態(tài)系統(tǒng)分割，增加了流域水生態(tài)環(huán)境治理與保護的難度，[4]P16而且當(dāng)流域水污染事件發(fā)生時，由于各地的職權(quán)責(zé)任劃分存在差異、沖突，難以有效地進行協(xié)作銜接，這會對流域水污染的防治造成很大的制度障礙。

具體到京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治條例》(2010年發(fā)布)、《天津市水污染防治管理辦法》(2004年修訂)、《河北省水污染防治條例》(2014年修正)，通過比較分析，不難發(fā)現(xiàn)其間存在的諸多差異：

1.從整體立法內(nèi)容來看，三地對本區(qū)域水污染防治作出規(guī)范的全面性、系統(tǒng)性程度不同，對立法內(nèi)容分類的切入角度不同。其中，北京市的規(guī)范最為系統(tǒng)、具體。除了具備三地立法中均設(shè)有的總則、監(jiān)督管理兩章內(nèi)容外，還明確規(guī)定了水污染防治措施、飲用水源與地下水保護、生態(tài)環(huán)境用水保障與污水再生利用這三章內(nèi)容，并且以水污染物來源作為分類標(biāo)準(zhǔn)，將水污染防治措施一章進一步具體分為一般規(guī)定、工業(yè)水污染防治、城鎮(zhèn)水污染防治、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)水污染防治、水污染事故處置五節(jié)內(nèi)容。天津市則主要從水污染領(lǐng)域出發(fā)，重點設(shè)定了防止地表水污染與防止地下水污染兩章內(nèi)容。河北省的立法內(nèi)容沒有進行細化分類，僅籠統(tǒng)規(guī)定為污染防治一章。

2.未能在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的水污染排放總量控制制度。三地雖然都規(guī)定對重點水污染物排放實行總量控制制度，但是具體到水污染物排放總量的實施方案、控制指標(biāo)的規(guī)范上，三地依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的內(nèi)容、控制的力度則不盡相同。如《天津市水污染防治管理辦法》第七條第三款明確規(guī)定：“重點水污染物總量控制實施方案應(yīng)當(dāng)確定需要削減排污量的單位、每一個排污單位重點水污染物的種類及排放總量控制指標(biāo)、需要削減的排污量以及削減時限”，從而進一步明確了總量實施方案的內(nèi)容，但河北、北京的立法中缺乏相應(yīng)的內(nèi)容。并且，在水污染物控制指標(biāo)的制定上，三地分別規(guī)定要結(jié)合本地區(qū)的水環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來定，而非從京津冀區(qū)域整體水環(huán)境角度出發(fā)，造成水污染物總量控制難以在大區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡。

3.三地對排污單位向水體超標(biāo)排污的繳費標(biāo)準(zhǔn)以及懲罰力度不一致。河北的規(guī)定是“按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費”，對不履行超標(biāo)繳費規(guī)定的“可處以一千元至一萬元的罰款”；天津則要求“按照排放污染物的種類、數(shù)量加倍繳納排污費”，對“違反規(guī)定的，由環(huán)境保護行政主管部門按照國家和本市排污費征收使用的有關(guān)規(guī)定予以處罰”；北京的規(guī)定是“由市或者區(qū)、縣環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期治理，并處應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”，即只要存在超標(biāo)排污行為，不僅要按要求繳納超標(biāo)排污費，同時還要處以較高額度的罰款。由此可見，三地對超標(biāo)排污行為的懲罰力度寬嚴不一。

4.三地分別立法無法為京津冀區(qū)域整體范圍內(nèi)建立重點水污染物排污權(quán)交易制度和流域水環(huán)境資源區(qū)域補償機制提供法律支撐。

(三)京津冀區(qū)域固體廢棄物污染防治法規(guī)

京津冀區(qū)域在固體廢棄物污染防治領(lǐng)域的地方性立法比較分散化，其中存在的差異也更加多元化。首先，在工業(yè)固體廢棄物的治理上，三地對工業(yè)固廢無害化、資源化處理的程度標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，并且各自區(qū)劃分割的處理方式也不利于京津冀地區(qū)長期積累下的大宗工業(yè)固廢在大區(qū)域內(nèi)被科學(xué)有效地加以消納。其次，京津冀區(qū)域大城市生活垃圾劇增，深陷“垃圾圍城”窘境，需要在大區(qū)域范圍內(nèi)進行協(xié)調(diào)疏解以應(yīng)對自己無法解決的資源環(huán)境“短板”，[5]P35-36然而，三地在生活垃圾污染治理方面的地方性立法上卻存在著較多差異，具體表現(xiàn)在：生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾處理費征收力度、生活垃圾無害化處理達標(biāo)要求、生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、生活垃圾填埋場管理標(biāo)準(zhǔn)等方面。其中，北京市在生活垃圾污染防治方面出臺的地方標(biāo)準(zhǔn)最多，有《生活垃圾填埋場惡臭污染控制技術(shù)規(guī)范(DB11/T835-2011)》、《生活垃圾衛(wèi)生填埋場運行管理規(guī)范(DB11/T270-201)》、《生活垃圾生化處理能源消耗限額(DB11/T1120-2014)》、《生活垃圾轉(zhuǎn)運站運行管理規(guī)范(DB11/T271-2014)》等，從而在生活垃圾污染的治理管控上形成了比天津、河北兩地更為嚴格、規(guī)范的治理體系。這些差異沖突的存在無疑制約了污染處置資源在區(qū)域內(nèi)的有效配置，也可能造成垃圾污染物在區(qū)域內(nèi)被人為進行不合理地投機性轉(zhuǎn)移、處理，從而造成整個大區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞。

(四)京津冀區(qū)域地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)

地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是對國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的補充和完善，包括地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)兩類。新環(huán)境法生效前，省級地方政府可以制定國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定嚴于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，新環(huán)境保護法最新賦予了地方制定嚴于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限。目前，京津冀三地執(zhí)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)存在較多差異，從數(shù)量上就得以直觀體現(xiàn)：

京津冀地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量統(tǒng)計表(單位：件)

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的最新地方環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)備案信息統(tǒng)計繪制)

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建上，北京已形成較為完整和嚴格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，相比之下，河北、天津的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)立法存在總量偏少、更新滯后、投入不足的問題，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上，三地的具體規(guī)定也存在諸多差異。如污水排放標(biāo)準(zhǔn)上，河北省執(zhí)行的是國家污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(GB8978-1996)，而天津、北京則分別執(zhí)行本地區(qū)出臺的更為嚴格的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)(DB12/356-2008)、北京市水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(DB11/307-2005)。又如，在水泥工業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)上，北京市又先于天津、河北制定出臺了嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)GB4915-2004的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)DB11/1054-2013。京津冀區(qū)域各地方之間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的不一致，不利于區(qū)域責(zé)任公平的實現(xiàn)，亦將破壞地區(qū)間污染防治的統(tǒng)一行動，造成監(jiān)管困難。同時，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)差距的存在會影響區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的流通，在京津冀交界地區(qū)更易造成排污企業(yè)的轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致污染源在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)移。

京津冀區(qū)域地方環(huán)境法規(guī)差異沖突的存在，構(gòu)成了妨礙區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的制度壁壘，對區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治帶來很大阻力，不利于區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境的保護與改善，也阻滯了京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的進程。

二、京津冀地方環(huán)境立法存在差異或沖突的致成因素

總體而言，京津冀區(qū)域地方環(huán)境立法之間之所以存在諸多差異或沖突，主要緣起于三地各自的發(fā)展模式、發(fā)展水平、立法機制等因素。具體分析如下：

(一)三地發(fā)展模式不協(xié)同

京津冀行政區(qū)劃條塊分割，以往各自堅持地方本位主義的發(fā)展模式。區(qū)域性是環(huán)境問題固有的一大特點，需要從區(qū)域的環(huán)境容量、生態(tài)承載力出發(fā)進行科學(xué)地規(guī)劃、布局，來統(tǒng)籌改善整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，因此，區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的過程更是一個涉及各方利益平衡和博弈的過程。然而，京津冀三地長期以來處于森嚴的條塊分割的行政體制之下，各自強大的行政力量造成三地政府大多過于在意行政邊界，堅持地方本位主義的發(fā)展觀，單獨處理地方事務(wù)成為較為普遍的治理模式。這種畫地為牢的發(fā)展模式導(dǎo)致京津冀三地在進行地方性環(huán)境立法的過程中缺乏區(qū)域視角，不重視區(qū)域整體環(huán)境利益的協(xié)調(diào)與整合，甚至不惜“以鄰為壑”，僅將目光停留在如何充分利用環(huán)境資源以有利于本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的狹隘層面上，不愿打破行政壁壘，甚至通過實施“地方利益法制化”的手段，變相確立起地方保護的規(guī)則條款，從而造成京津冀地方環(huán)境立法的差異或沖突，環(huán)境治理碎片化現(xiàn)象嚴重。

(二)區(qū)域發(fā)展水平不均衡

京津冀區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，對生態(tài)環(huán)境的重視程度和保護能力層次有別。地方立法沖突在一定程度上是對不同利益，特別是經(jīng)濟利益的法律表達所導(dǎo)致的，法律沖突的背后往往有著深厚的經(jīng)濟因素，甚至可以說正是經(jīng)濟發(fā)展的程度決定了立法的層次和水平。京津冀地區(qū)是我國極具經(jīng)濟活力的區(qū)域之一，但是區(qū)域一體化進程長期滯后，存在嚴重的地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，河北省人均GDP僅為北京的41.2%、天津的38.2%，城鎮(zhèn)化率只有49.3%，可以說河北的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與京津存在“斷崖式”差距，[2]此相較于京津來說，河北在處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的問題上承受的壓力也更大。正是由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導(dǎo)致京津冀三地對環(huán)境保護的動力不同，對環(huán)境治理投入的承受能力也大小有別。

與此同時，以往的地方考核機制局限于地方政府為本地創(chuàng)造的 GDP 和物質(zhì)財富，過于強調(diào)地方各類經(jīng)濟指標(biāo)的執(zhí)行情況，這讓各地逐漸形成了“重發(fā)展、輕環(huán)?！钡穆浜笳冇^，進而造成地方對區(qū)域環(huán)境利益的忽視，充分利用本地區(qū)擁有的立法資源進行博弈，通過最大限度地爭取環(huán)境資源這類區(qū)域公共物品來服務(wù)于本區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)。這導(dǎo)致了京津冀區(qū)域地方環(huán)境立法的諸多差異和沖突，從而加劇了區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體性保護與治理的難度。

(三)立法協(xié)作機制不健全

京津冀區(qū)域地方立法主體多元，相互間缺乏有效的區(qū)域環(huán)境立法合作機制。我國是單一制國家，實行一元多層次的立法體制，憲法和立法法賦予了地方在堅持法制統(tǒng)一的原則下，充分發(fā)揮主動性、積極性進行地方立法的空間。在京津冀區(qū)域內(nèi)三個省級行政單位和河北省各市級行政單位的3+X模式下，[6]P33-35擁有地方立法權(quán)的主體多元，在2015年新《立法法》修訂通過之前是6個，而新法將享有地方立法權(quán)限的“較大市”進一步明確修訂為“設(shè)區(qū)市”，賦予設(shè)區(qū)市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項上制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限，這使得新法生效后京津冀區(qū)域的地方立法主體多達15個；但具體到地方立法權(quán)限的劃分上，憲法和法律的規(guī)定則過于原則和籠統(tǒng)，存在很多模糊之處，成為造成地方立法沖突的體制性因素。[7]P38京津冀三地的多元地方立法自然決定了其組成人員在觀念、知識、利益和立法動機、價值取向上的不同，進而在對地方立法中相關(guān)問題的理解、處理上往往會產(chǎn)生矛盾甚至沖突。

京津冀環(huán)境污染具有區(qū)域性、復(fù)合性特征，點源與面源污染共存，呈現(xiàn)典型的環(huán)境復(fù)合污染格局，亟需區(qū)域協(xié)同治理。然而，京津冀三地在以往的地方環(huán)境立法過程中溝通互動不足，地方立法機關(guān)之間沒有形成常態(tài)化的交流協(xié)作機制、信息共享機制，缺乏行之有效的環(huán)境立法協(xié)作平臺，從而造成各地環(huán)境立法信息不對稱，導(dǎo)致京津冀區(qū)域地方性環(huán)境法規(guī)的差異沖突迭出。

三、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的主要任務(wù)

京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護需要立法推動。結(jié)合三地的實際情況，需要在以下幾方面加強協(xié)同立法，為保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理提供法律支撐。

(一)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同立法

近年來，京津冀區(qū)域空氣質(zhì)量日趨惡化，重度霧霾天氣頻發(fā)，大氣污染問題成為京津冀區(qū)域最為棘手的公共環(huán)境問題。由于大氣污染呈“空氣流域”特征，其跨域傳播趨勢強，僅靠京津冀某個城市自身力量根本無法解決共同的大氣污染治理需求，因此，迫切需要三地就區(qū)域大氣污染協(xié)同治理問題進行協(xié)作立法，在區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施，為規(guī)范區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供法律支撐。

首先，實行區(qū)域重點大氣污染物總量控制。推進京津冀大氣污染源區(qū)域監(jiān)測和信息共享系統(tǒng)的構(gòu)建，結(jié)合京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力、環(huán)境質(zhì)量狀況確定區(qū)域大氣污染物排放總量控制計劃，在此基礎(chǔ)上進一步協(xié)調(diào)、確定各地方的大氣污染物排放總量控制指標(biāo)。其次，建立區(qū)域內(nèi)大氣污染物排污權(quán)交易制度。按照有利于總量減少的原則，在區(qū)域重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)范圍內(nèi)，對區(qū)域各地方進行重點大氣污染物排放指標(biāo)有償使用和交易加以規(guī)范。再次，施行統(tǒng)一的大氣污染治理標(biāo)準(zhǔn)。如對高污染燃料的界定、機動車排放及油品標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)污染氣體排放標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)范。最后，建立區(qū)域大氣污染治理聯(lián)合執(zhí)法機制。完善京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控觀測網(wǎng)絡(luò)體系，建立區(qū)域大氣重污染預(yù)警應(yīng)急機制，并通過協(xié)同立法賦予相關(guān)執(zhí)法主體以跨區(qū)域執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)。

(二)區(qū)域水資源保護協(xié)同立法

京津冀區(qū)域水資源短缺與水污染問題并存。京津冀屬于“資源型”缺水地區(qū)，多年人均水資源占有量為全國平均水平的1/9，水資源開發(fā)程度高達109%，[8]地下水超采嚴重，形成全國最大的地下漏斗區(qū)，區(qū)域水生態(tài)安全問題突出；與此同時，區(qū)域水污染問題嚴重，根據(jù)2014年中國環(huán)境狀況公報顯示，海河流域劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例達到37.5%，遠超十大水系9.0%的平均水平，海河主要支流中的北運河、永定河、子牙河均為重度污染。京津冀地區(qū)共享海河流域的大部分水系，地區(qū)間以行政區(qū)劃分割的方式管理水環(huán)境不利于區(qū)域水生態(tài)安全的保護，亟待通過區(qū)域協(xié)同立法，在三地共同施行最嚴格的水環(huán)境保護制度。

首先，確立區(qū)域水資源協(xié)同管理制度。施行京津冀區(qū)域水環(huán)境保護規(guī)劃，從整體流域視角出發(fā)，嚴格控制水資源開發(fā)利用總量，構(gòu)建京津冀水資源統(tǒng)一調(diào)配管理平臺，實行水量聯(lián)合調(diào)度，建立流域水環(huán)境資源區(qū)域補償機制。[9]其次，施行統(tǒng)一的水污染治理標(biāo)準(zhǔn)。對水質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)、污水處理標(biāo)準(zhǔn)、水污染防治措施等進行統(tǒng)一嚴格規(guī)定，加強區(qū)域水污染協(xié)同治理的力度。再次，確立區(qū)域水污染治理聯(lián)合監(jiān)測、治理機制。健全京津冀地區(qū)流域水質(zhì)檢測網(wǎng)絡(luò)，控制區(qū)域水污染物排放總量，建立跨界斷面考核機制，強化跨市河流環(huán)境保護責(zé)任，并賦予相關(guān)執(zhí)法主體以水污染跨境治理執(zhí)法權(quán)，從而更好地實現(xiàn)跨境水污染的聯(lián)合協(xié)同治理。

(三)區(qū)域生態(tài)補償機制協(xié)同立法

河北省環(huán)繞京津，是京津重要的生態(tài)屏障，為京津提供生態(tài)產(chǎn)品。它擔(dān)著北京市81%、天津市93.7%的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水；承擔(dān)著京津生態(tài)負擔(dān)的消除、降解功能，承接北京部分疏解轉(zhuǎn)移的工業(yè)企業(yè)，為消除產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的生態(tài)負效應(yīng)付出經(jīng)濟和生態(tài)的雙重成本。[10]長期以來，河北省北部與京津接壤地區(qū), 形成了一個包括 32個貧困縣、270多萬貧困人口的環(huán)京津貧困帶。[11]該貧困帶從生態(tài)方面來看,是京津生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地, 然而同時也存在著生態(tài)環(huán)境極其脆弱，經(jīng)濟發(fā)展嚴重滯后的問題，河北為保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境作出了很大犧牲，但是除了少量京津?qū)颖钡膶ｍ椯Y金補償外，三省市生態(tài)補償機制尚未形成，生態(tài)資源供需關(guān)系沒有理順，市場化配置機制沒有形成，這成為京津冀地區(qū)生態(tài)建設(shè)最大的障礙。[12]京津冀協(xié)同發(fā)展要求三地在區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護中是平等、協(xié)同、互動的關(guān)系，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》進一步明確了河北作為京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)的功能定位，但是這單靠河北自身的努力是難以實現(xiàn)的，亟須通過生態(tài)補償機制的建立來內(nèi)化生態(tài)成本，促進協(xié)調(diào)發(fā)展，提高區(qū)域環(huán)境保護積極性，進而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理改善。

為此，京津冀區(qū)域亟待加強生態(tài)補償協(xié)同立法工作，結(jié)合本區(qū)域的實際情況和資源環(huán)境要素特點，探索制定區(qū)域間生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)，夯實法律基礎(chǔ)，形成區(qū)域間生態(tài)補償長效機制：首先，建立生態(tài)補償量化機制、損失和補償評估機制，明確補償主體、補償對象和補償?shù)燃?；其次，建立多元化的補償途徑，制定明確的補償辦法，規(guī)范補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序，促使補償制度化、科學(xué)化；再次，逐步確立生態(tài)資源有償使用機制，明確市場在資源配置中的決定性作用，規(guī)范政府的引導(dǎo)職能，實現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)資源的合理配置和流動。

四、京津冀區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)同立法保障機制構(gòu)建

京津冀生態(tài)環(huán)境問題是制約區(qū)域協(xié)同發(fā)展可持續(xù)推進的一大瓶頸，亟待加強區(qū)域間地方環(huán)境協(xié)同立法來引領(lǐng)、規(guī)范、推動三地的協(xié)同治理行為，增強治理實效。為此，需要探索建立生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同立法保障機制，以形成區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法長效機制。

(一)設(shè)立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會

我國實行統(tǒng)一而又分層次的立法體制，區(qū)域協(xié)同立法機制的構(gòu)建要堅持法制統(tǒng)一原則，在現(xiàn)行法律體制框架內(nèi)進行探索創(chuàng)新。針對京津冀三地就同一立法事項采取法規(guī)或規(guī)章等不同立法形式的現(xiàn)象，服務(wù)于三地在環(huán)境立法上的協(xié)調(diào)對接，可以嘗試共同成立京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會，分別從三地省級人大常委會法制工作委員會、政府法制辦公室、環(huán)保廳(局)抽調(diào)相關(guān)工作人員組成，同時可以吸納環(huán)境保護領(lǐng)域的專家學(xué)者參與。工作委員會的建制由三地人大牽頭，可通過共同簽署設(shè)立協(xié)議的方式設(shè)立，性質(zhì)確定為三地環(huán)境立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)機構(gòu)。設(shè)立協(xié)議要明確工作委員會的人員構(gòu)成及選任條件、職能范圍、工作程序、活動方式等內(nèi)容。京津冀環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會應(yīng)遵循平等協(xié)商、區(qū)域一體的原則，梳理、對比京津冀現(xiàn)行地方環(huán)境立法，挖掘環(huán)境治理領(lǐng)域亟待加強協(xié)調(diào)對接的立法事項，進而探索細化環(huán)境協(xié)同立法事項中的具體立法規(guī)范，通過磋商協(xié)調(diào)形成立法事項建議、擬定立法文本建議稿等。環(huán)境治理協(xié)同立法工作委員會可根據(jù)立法事項的不同，分別向三地人大或政府提出擬立地方性法規(guī)或是規(guī)章的建議，從而有助于三地人大、政府間的分別協(xié)調(diào)和溝通。

(二)確立京津冀協(xié)同立法工作機制

地方立法權(quán)嚴格來說是指地方人大制定地方性法規(guī)的權(quán)力，規(guī)章制定權(quán)不能等同于立法權(quán)，規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī)作出“執(zhí)行性”規(guī)定，[13]P34-36其效力位階也在法規(guī)之下，為此，京津冀協(xié)同立法應(yīng)先將重點放在對三地省級人大立法協(xié)作機制的探索上。北京市、天津市、河北省三地人大常委會可嘗試搭建京津冀協(xié)同立法平臺，由三地人大法制工作機構(gòu)共同確立協(xié)同立法工作機制，負責(zé)具體承辦落實協(xié)同立法相關(guān)工作，以平等協(xié)商、互助協(xié)作為原則，確立具體的協(xié)作規(guī)則、運行方式：如可采取輪流負責(zé)的方式，每年由京津冀三方人大常委輪流牽頭組織協(xié)同立法工作，同時三地人大常委均可根據(jù)實際需要單獨發(fā)起或臨時召集相關(guān)方參會；建立三地立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對接機制，就關(guān)聯(lián)度高并需要協(xié)調(diào)推動的立法項目在立法規(guī)劃上進行協(xié)調(diào)、同步；建立重大項目聯(lián)合攻關(guān)立法機制，充分整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，增強立法實效。⑤京津冀協(xié)同立法工作機制的確立規(guī)范、職能范圍、運行模式由京津冀三地權(quán)力機關(guān)通過決議、決定的形式確定，保證其權(quán)威性、持續(xù)性和有效性。[14]

具體到環(huán)境領(lǐng)域的地方協(xié)同立法工作中，三地要重點對關(guān)聯(lián)度高的區(qū)域環(huán)境問題加強探討，堅持從實際出發(fā)，深入實踐、主動融入、求同存異。例如，就京津冀大氣污染共同防治這一立法事項來說，三地在積極協(xié)調(diào)對基本條款達成一致意見后，共同形成立法文本，之后再由三地人大立法機構(gòu)在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實際情況加以補充完善，確立本地區(qū)最終的立法草案，并由三地權(quán)力機關(guān)分別進行表決通過；協(xié)同立法文本名稱可采用《京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同防治條例(xx地區(qū))》的方式來確定(xx分別由北京、天津、河北進行替換)，來明確協(xié)同立法的成果。這樣既達到了區(qū)域間立法的協(xié)調(diào)平衡又照顧到了三地存在的現(xiàn)實差異，為調(diào)整縮小差距引領(lǐng)了方向，等條件進一步成熟以后，三地可共同提請中央整合制定統(tǒng)一的京津冀區(qū)域立法，直接對整個區(qū)域內(nèi)部各方生效，有利于實現(xiàn)京津冀區(qū)域協(xié)同立法的科學(xué)、有序推進。

(三)搭建區(qū)域立法信息交流共享平臺

信息交流是否迅捷、順暢、準(zhǔn)確直接影響到地方立法協(xié)作有效開展的程度，良性的地方立法信息交流是開展好地方協(xié)同立法的基礎(chǔ)和前提，針對京津冀區(qū)域地方立法信息互通不暢的問題，三地迫切需要建立起立法信息交流共享平臺。

京津冀區(qū)域立法信息交流共享平臺的搭建可采取多種形式：立法動態(tài)通報(每季度書面通報一次，電子郵件不定期通報)；協(xié)同立法工作例會(每年開展二至三次)；工作簡報、工作參考等立法信息資料互送；實地學(xué)習(xí)考察(根據(jù)具體的立法項目而定)；走訪座談；搭建京津冀協(xié)同立法信息聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺等多種方式。協(xié)同立法信息交流的內(nèi)容應(yīng)包括：三地人大的五年立法規(guī)劃和年度立法計劃以及政府的年度立法計劃的制定和實施情況；相同主題的立法項目的具體立法動態(tài)和法規(guī)、規(guī)章文本制定情況；關(guān)聯(lián)度高的區(qū)域重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)的動態(tài)進展情況；三地立法工作經(jīng)驗和立法成果的共享互鑒等。

通過信息共享平臺的搭建，加強三地在地方立法上的協(xié)作交流，實現(xiàn)立法進展聯(lián)動互通，就立法工作中遇到的難題、沖突及時溝通、協(xié)調(diào)解決，最大限度地發(fā)揮京津冀在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進優(yōu)勢。

(四)建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機制

京津冀三地現(xiàn)行地方性立法存在很多差異、沖突之處，并且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、變化，地方間的法規(guī)沖突表現(xiàn)也會隨之出現(xiàn)新的情況，對三地協(xié)同發(fā)展構(gòu)成規(guī)范層面的制約。因此，有必要建立區(qū)域沖突法規(guī)清理的常態(tài)機制，依據(jù)立法法中處理立法沖突的一些原則性規(guī)定，同時發(fā)揮三地創(chuàng)造性，結(jié)合京津冀區(qū)域?qū)嶋H特點，制定區(qū)域沖突法規(guī)清理的具體標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范沖突法規(guī)清理的操作程序。可主要由三地分別梳理本區(qū)域內(nèi)地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對其中帶有地方保護主義傾向的條款進行清理；定期溝通，就三地沖突法規(guī)清理情況相互反饋、互相督促；保持動態(tài)跟蹤，及時處理新出現(xiàn)的法規(guī)沖突問題。

注釋：

①2015年6月25日河北省政府第54次常務(wù)會議通過《河北省大氣污染防治條例(草案)》，并于2015年7月6日提請省人大常委會審議。

②京津冀三地地方標(biāo)準(zhǔn)詳見：北京市《低硫煤及制品》DB11/097-2014；天津市《工業(yè)和民用煤質(zhì)量》DB12/106-2013；河北省《工業(yè)和民用燃料煤》DB13/2081-2014。

③詳見《天津市人民政府關(guān)于實施第五階段國家機動車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》(津政發(fā)〔2015〕12號)；《北京市環(huán)境保護局、北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、北京市公安局公安交通管理局關(guān)于北京市實施第五階段機動車排放標(biāo)準(zhǔn)的公告》(京環(huán)發(fā)〔2013〕8號)。

④詳見《河北省機動車排氣污染防治辦法》河北省人民政府令(〔2012〕第9號)。

⑤詳見河北省人大常委會《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》(2015年4月10日)。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

On the Cooperative Legislation Safeguard Mechanism of the

Jing-Jin-Ji Region’s Environmental Governance

MengQing-yu

(The State Law Governance Research Center of Hebei University, Baoding Hebei 071002)

【Abstract】To strengthen the collaborative governance of regional ecological environment is an important guarantee to promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei.However, the differences or conflicts existed in the environmental legislation of these three districts restrict the cooperative governance on the region’s environmental protection.Therefore,it is of great necessity for Beijing-Tianjin-Hebei to explore the cooperative legislation safeguard mechanism on the region’s environmental protection,in order to strengthen the environmental cooporitive legislation,establish the regional Environment and resources law system and provide a strong legal support on the improvement of the regional ecological environment.

【Key words】the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei； environmental governance； cooperative legislation

作者簡介：孟慶瑜(1973-)，男，河北阜平人，法學(xué)博士，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心主任，河北大學(xué)政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為經(jīng)濟法和環(huán)境法。

*基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金重點項目“京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策法律問題研究”(15AFX022)、河北省社會科學(xué)基金項目“京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律機制研究”(HB15FX044)的階段性研究成果。

【中圖分類號】DF468

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1002—6274(2016)01—121—08