論行政決策合法性審查的制度構(gòu)建*

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論行政決策合法性審查的制度構(gòu)建*

張淑芳

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433)

【內(nèi)容摘要】十八屆四中全會(huì)《決定》確立了行政決策合法性審查制度，該制度具有什么樣的制度屬性、如何進(jìn)行具體的構(gòu)建等一系列問(wèn)題在我國(guó)目前統(tǒng)一的行政程序法尚未出臺(tái)的情況下，行政法治實(shí)踐是比較難以操作的。基于此，從理論上對(duì)相關(guān)問(wèn)題予以探討還是非常必要的。行政決策合法性審查的制度設(shè)計(jì)既不同于一般具體行政行為和抽象行政行為的合法性審查，更不同于《行政訴訟法》所確立的合法性審查制度，它是一種相對(duì)獨(dú)立和相對(duì)超越的行政法制度，既具有正式性，同時(shí)又具有行政性的特點(diǎn)，它是由特定的行政主體在行政法治的范疇內(nèi)進(jìn)行的。它既是行政程序的構(gòu)成部分，也是行政決策法律制度的構(gòu)成部分。該制度隨著我國(guó)行政法治的不斷完善，必須由目前的概括規(guī)定變成一個(gè)實(shí)實(shí)在在的法律制度，從目前的行政法治理念變成實(shí)實(shí)在在的行政程序制度，從目前對(duì)行政行為的導(dǎo)向變?yōu)閷?duì)決策行政行為的約束。

【關(guān) 鍵 詞】行政決策合法性審查行政性制度

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)指出：“建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。”這表明，行政決策合法性審查是我國(guó)今后行政法治的基本內(nèi)容之一，那么，行政決策合法性審查作為一種制度究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行構(gòu)造，該制度具有什么樣的制度屬性，其構(gòu)成要件如何等一系列問(wèn)題都是我們應(yīng)當(dāng)思考的。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對(duì)行政決策合法性審查的制度構(gòu)建做初步探討。

一、行政決策合法性審查制度失缺的弊害

行政決策在行政法治中究竟處于什么樣的地位，在我國(guó)行政法學(xué)理和行政法治實(shí)踐中一向沒(méi)有引起必要的重視，甚至有學(xué)者認(rèn)為行政決策屬于行政管理學(xué)范疇的問(wèn)題，它與行政法治并不存在必然聯(lián)系，這從我國(guó)行政法教科書(shū)基本上回避了行政決策及其行政法調(diào)整的問(wèn)題就可以得到佐證①。目前我國(guó)還未制定統(tǒng)一的行政程序法，因而，我國(guó)行政法制度中也缺少對(duì)行政決策進(jìn)行調(diào)整的程序規(guī)則。因此，目前政府行政系統(tǒng)做出行政決策時(shí)，基本上沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的合法性審查，因?yàn)槲覀儾](méi)有建構(gòu)對(duì)其進(jìn)行合法性審查的行政法制度。筆者注意到，我國(guó)一些地方則制定了有關(guān)調(diào)整行政決策的規(guī)則，這些規(guī)則所強(qiáng)調(diào)和凸顯的是有關(guān)行政決策的法律程序，同時(shí)也涉及到有關(guān)行政決策的一些實(shí)體規(guī)則。例如，2010年9月廣州市人民政府就制定了《廣州市重大行政決策規(guī)定》，其中第8條規(guī)定：“政府行政首長(zhǎng)或者分管領(lǐng)導(dǎo)可以直接提出決策建議，并指定決策起草部門(mén)。政府辦公廳(室)、政府各職能部門(mén)可以向政府提出決策建議;下一級(jí)政府可以向上一級(jí)政府提出決策建議;公民、法人或者其他組織可以直接向政府或者通過(guò)政府各職能部門(mén)向政府提出決策建議。政府行政首長(zhǎng)或者分管領(lǐng)導(dǎo)收到?jīng)Q策建議后批準(zhǔn)同意啟動(dòng)決策程序的，應(yīng)當(dāng)指定決策起草部門(mén)?！钡?條規(guī)定：“市人民政府和區(qū)、縣級(jí)市人民政府(以下統(tǒng)稱(chēng)為政府)的重大行政決策程序，適用本規(guī)定。重大行政決策事項(xiàng)依法需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，政府依照本規(guī)定提出重大行政決策方案后，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。重大行政決策事項(xiàng)依法應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審議決定的，政府依照本規(guī)定提出重大行政決策方案后，應(yīng)當(dāng)依法提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)審議決定?！边@些地方立法對(duì)規(guī)范行政決策有著非常好的實(shí)用價(jià)值，但它畢竟只能在區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生法律效力。深而論之，我們可以做出一個(gè)合理判斷，那就是，目前我國(guó)行政決策合法性審查的制度處于失缺狀態(tài)，這樣的失缺給我國(guó)行政法治帶來(lái)了不少弊害，尤其給行政決策的做出帶來(lái)了弊害。

第一，導(dǎo)致行政決策有序性不強(qiáng)。行政決策在行政管理以及整個(gè)行政權(quán)的運(yùn)作中處于十分重要的地位，它是整個(gè)行政活動(dòng)的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法、行政信息、行政監(jiān)督等環(huán)節(jié)都依賴(lài)于行政決策，因此行政決策必須強(qiáng)調(diào)有序性。該有序性是行政職權(quán)行使有序性的前提條件，是國(guó)家行政過(guò)程有序性的前提條件②。對(duì)于行政決策的有序性而論，又必須借助于行政法規(guī)范的規(guī)制，如果行政決策能夠被行政法規(guī)范所調(diào)整就能夠保證它的有序性，反之則可能就是無(wú)序的?？v觀(guān)我國(guó)行政決策的實(shí)踐，其中無(wú)序性的決策是大量存在的，比如我們常常提到的政績(jī)工程、拍腦袋工程、選擇性治理等行政法治中的弊害，都與行政決策未受到法律調(diào)整有關(guān)?！稕Q定》之所以創(chuàng)設(shè)了行政決策合法性審查的制度，就是要將行政決策框定在一個(gè)有序的范圍之內(nèi)。目前行政決策合法性審查制度的缺失恰恰導(dǎo)致了大量行政決策及其過(guò)程的無(wú)序性。應(yīng)當(dāng)指出，近年來(lái)隨著我國(guó)行政法治的強(qiáng)化，有些地方和領(lǐng)域已經(jīng)將行政決策納入了法治的軌道，但從總體上看，我國(guó)行政決策的有序性明顯不強(qiáng)。

第二，導(dǎo)致行政決策參與度不高。行政決策的合法性與行政決策的程序性是相輔相成的，從理論上講，行政決策既牽扯到實(shí)體性的法律問(wèn)題，又涉及到程序性的法律問(wèn)題。它作為一種公共權(quán)力，只要處于運(yùn)行狀態(tài)，就必然與公共利益、社會(huì)利益、公眾利益等有著必然的聯(lián)系③。行政決策的實(shí)體法律問(wèn)題所涉及的是行政決策在實(shí)質(zhì)上的合法性，而它的程序上的法律問(wèn)題則涉及到公眾以及其他社會(huì)主體對(duì)它的參與度。在行政決策合法性審查制度失缺的情況下，行政決策通常都是在內(nèi)部運(yùn)行的，公眾基本上沒(méi)有參與的機(jī)會(huì)，我國(guó)近年來(lái)一些地方出現(xiàn)的突然性漲價(jià)、突然性限行等行政決策就是在公眾尚未全面參與的情況下做出的。④所以，一旦行政決策合法性審查制度失缺，公眾就不會(huì)有較高的參與度，甚至公眾完全失去了參與的機(jī)會(huì)。

第三，導(dǎo)致行政決策監(jiān)控性不利。行政決策是政府行政系統(tǒng)的行政行為，它作為一種特殊的行政行為，既具有相應(yīng)的抽象性，也具有一定的具體性。換言之，由于它的復(fù)雜性，我們無(wú)法將它歸入到具體的行政行為之中或者抽象行政行為之中。但是，它作為一種行政行為卻是沒(méi)有爭(zhēng)議的。從我國(guó)行政法治的精神來(lái)講，就是要將所有的行政行為都納入到行政法治的體系之中，納入到相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)控對(duì)象之中。若某種行政行為與行政法尚未有具體的聯(lián)系，那么相關(guān)的主體也就難以對(duì)它進(jìn)行有效的監(jiān)控。進(jìn)一步講，由于我國(guó)行政決策合法性審查的制度沒(méi)有建立起來(lái)，這便導(dǎo)致相關(guān)主體對(duì)一些特定的行政決策還無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)控。

第四，導(dǎo)致行政決策救濟(jì)性不夠。任何行政行為只要存在對(duì)公眾或者行政相對(duì)人權(quán)利的侵害，就應(yīng)當(dāng)被納入行政救濟(jì)的渠道之中，也就是說(shuō)，某一行政決策行為如果侵害了行政相對(duì)人或者其他利害關(guān)系人的權(quán)益，該行政相對(duì)人和利害關(guān)系人就有權(quán)利或者有途徑進(jìn)行法律救濟(jì)，通過(guò)救濟(jì)糾正這個(gè)不適當(dāng)?shù)男姓Q策。然而在我國(guó)目前的行政法制度中，行政決策行為的侵權(quán)是非常難以得到救濟(jì)的，因?yàn)檫@些決策在做出過(guò)程中并沒(méi)有相應(yīng)的程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，也沒(méi)有相應(yīng)的主體對(duì)這樣的決策進(jìn)行審查。而且，由于我國(guó)行政救濟(jì)制度僅僅以具體行政行為作為救濟(jì)的標(biāo)記，這便使得具有抽象和具體等復(fù)合屬性的行政決策行為很難與具體行政行為的概念相等同，進(jìn)而也就很難進(jìn)入到救濟(jì)范疇。從一定意義上講，行政決策救濟(jì)制度是否建構(gòu)與完善與行政決策的錯(cuò)誤率是相輔相成的。即在行政決策救濟(jì)制度完善的情況下，行政決策的錯(cuò)誤率則相對(duì)較少。反之，在行政決策救濟(jì)制度失缺的情況下，行政決策的錯(cuò)誤率則相對(duì)較高。通過(guò)建構(gòu)行政決策的合法性審查制度便能夠提升行政決策進(jìn)入救濟(jì)程序的概率，進(jìn)而減少錯(cuò)誤決策。

二、行政決策合法性審查制度的屬性

《決定》雖然提出了行政決策合法性審查的概念，也要求行政決策的合法性審查要成為一種機(jī)制，但是，《決定》并沒(méi)有給行政決策合法性審查的制度做出一個(gè)清晰的定位，這便使得該制度在行政法上存在一定的模糊性。一方面，行政決策究竟是抽象行政行為還是具體行政行為，難以進(jìn)行概念上的厘清。也許有些行政決策屬于具體行政行為，而另一些行政決策則屬于抽象行政行為。我們知道，在我國(guó)行政法制度中，抽象行政行為的行政法治體系是一個(gè)定在，而具體行政行為的法治體系是又一個(gè)定在，兩個(gè)甚至存在著質(zhì)的方面的區(qū)別。在我國(guó)，調(diào)整抽象行政行為的行政法典則包括《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》、《法規(guī)規(guī)章備案條例》，而調(diào)整具體行政行為的典則則包括《行政許可法》、《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》等，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，我們還有大量部門(mén)行政法也調(diào)整和規(guī)范具體行政行為。[1]P401那么我們?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)這種質(zhì)的區(qū)別來(lái)給行政決策合法性審查制度貼標(biāo)簽?zāi)?？這本身就是一道難題。另一方面，我國(guó)《行政訴訟法》以及行政訴訟制度已經(jīng)認(rèn)可了合法性審查的概念，那么行政決策的合法性審查是否能夠與行政訴訟的合法性審查同日而語(yǔ)？顯然這都是一些非常復(fù)雜的問(wèn)題。筆者注意到，《決定》關(guān)于行政決策合法性審查的制度設(shè)計(jì)是非常特別的，它既不同于一般具體行政行為和抽象行政行為的合法性審查問(wèn)題，更不同于《行政訴訟法》所確立的合法性審查制度，它是一種相對(duì)獨(dú)立和相對(duì)超越的行政法制度，在筆者看來(lái)該制度具有下列屬性。

第一，正式性。行政決策的合法性審查究竟是正式的法律制度還是非正式的法律制度，我們必須予以明確。因?yàn)椤稕Q定》在設(shè)計(jì)該制度時(shí)用了這樣一個(gè)概念，那就是“內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制”，其中“內(nèi)部”性似乎是對(duì)該制度的一個(gè)定性，而我們一談到行政法上的內(nèi)部性就會(huì)與行政法上的事實(shí)行為聯(lián)系在一起，而行政法上的事實(shí)行為在通常情況下是不受行政法規(guī)范的調(diào)整的，例如事實(shí)行為就不可以被提起行政訴訟⑤。這樣，我們就很容易將行政決策合法性審查的制度理解為一種非正式的制度。然而，行政決策合法性審查制度由于涉及到公權(quán)力的行使，更由于涉及到行政機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的選擇，對(duì)行政事務(wù)的選擇，對(duì)行政執(zhí)法的選擇等等，使得我們絕對(duì)不可以將這么重要的制度視為非正式的制度。也就是說(shuō)，行政決策合法性審查制度作為一項(xiàng)基本的公法制度，它是正式的。這種正式性表現(xiàn)在它應(yīng)當(dāng)由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)予以設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)正式的法律文件予以確立，應(yīng)當(dāng)在行政法治中成為硬法的范疇而不能夠簡(jiǎn)單地將其歸入到軟法制度中⑥。

第二，行政性。合法性審查這個(gè)概念本身就與司法權(quán)有機(jī)地聯(lián)系在一起，合法性審查是從正當(dāng)程序制度演繹過(guò)來(lái)的：“以實(shí)體性的正當(dāng)程序而著稱(chēng)的正當(dāng)程序?qū)W說(shuō)中的一個(gè)頗具爭(zhēng)論的分歧，是授權(quán)法院保護(hù)個(gè)人有權(quán)反對(duì)以行政或立法形式出現(xiàn)的限制措施，因?yàn)檫@類(lèi)限制措施實(shí)質(zhì)上比法官所認(rèn)為合理的措施更能侵犯?jìng)€(gè)人的意志自由?！盵2]P210在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)該制度的演繹形成了兩個(gè)進(jìn)行審查的范疇：一是司法對(duì)相關(guān)立法的審查。就是司法機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)會(huì)制定的相關(guān)法案所進(jìn)行的合憲性審查：“值得強(qiáng)調(diào)的是，闡明何為法律是司法部門(mén)的職權(quán)與責(zé)任。那些把規(guī)則應(yīng)用到特殊案件中去的人，必然要闡述與解釋那項(xiàng)規(guī)則。如果兩個(gè)法律相互沖突，法院必須決定每個(gè)[法律]的運(yùn)作”[3]P89；二是司法對(duì)行政的審查。即司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查，包括對(duì)具體行政行為的審查，也包括對(duì)抽象行政行為的審查，這兩個(gè)范疇并沒(méi)有做出嚴(yán)格的區(qū)分。由此可見(jiàn)，法治發(fā)達(dá)國(guó)家的合法性審查都是由司法權(quán)所指導(dǎo)的，它是一種嚴(yán)格意義上的司法行為。也就是說(shuō)，傳統(tǒng)意義上的合法性審查具有明顯的司法性[4]P11，但是《決定》所涉及的行政決策的合法性審查則不具有司法性，其具有明顯的行政性，它是由特定的行政主體在行政法治的范疇內(nèi)進(jìn)行的。當(dāng)然，隨著我國(guó)行政法制度的完善和拓展，今后也應(yīng)當(dāng)建立由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)乃至于由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行的行政決策合法性審查制度。目前，我們所能夠建構(gòu)的行政決策的合法性審查職能具有明顯的行政性，這個(gè)屬性是非常重要的，它將行政決策合法性審查中的司法性做了適當(dāng)?shù)呐懦绻覀儼凑招姓ㄖ贫葘?duì)其合法性審查進(jìn)行建構(gòu)的話(huà)，將使得合法性審查在我國(guó)有新的內(nèi)涵。因?yàn)槲覈?guó)行政法中傳統(tǒng)上所理解的合法性審查也屬于司法權(quán)的范疇，這在《行政訴訟法》所確立法律制度和原則中已經(jīng)有所體現(xiàn)。

第三，程序性。行政決策的合法性審查是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的，這種審查與被審查之間可能存在上下級(jí)之間的關(guān)系，也可能存在平行機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。作為平行機(jī)構(gòu)之間的審查關(guān)系，可以設(shè)立專(zhuān)職的對(duì)行政決策進(jìn)行評(píng)估和審查的機(jī)構(gòu)，而該機(jī)構(gòu)的法律地位與被審查的行政決策機(jī)構(gòu)之間是平行關(guān)系，這樣的平行關(guān)系必然具有法律上的關(guān)系屬性。而在行政決策的審查中最主要的應(yīng)當(dāng)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)或者高層行政機(jī)構(gòu)對(duì)低層行政機(jī)構(gòu)有關(guān)行政決策的合法性審查。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)上下級(jí)之間是一種命令與服從關(guān)系，因此，上級(jí)對(duì)下級(jí)的制約并不一定受?chē)?yán)格的程序規(guī)則的限制。但是，行政決策的合法性審查即便發(fā)生在上下級(jí)之間，即便發(fā)生在高層機(jī)構(gòu)與低層機(jī)構(gòu)之間，它也應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的程序規(guī)則。我們不能夠用簡(jiǎn)單的行政命令，簡(jiǎn)單的包容關(guān)系來(lái)構(gòu)建行政決策的合法性制度。事實(shí)上，《決定》也提出來(lái)“確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確”等要求，這個(gè)要求從另一個(gè)側(cè)面強(qiáng)調(diào)了行政決策合法性審查的程序性。

第四，實(shí)效性。行政決策行為的屬性究竟如何判定，我們暫且可以不予討論，而我們必須明確一個(gè)行政決策常常會(huì)帶來(lái)無(wú)數(shù)的行為后果，尤其重大決策作出以后常常會(huì)與不特定的社會(huì)事件、不特定的社會(huì)人群等發(fā)生關(guān)聯(lián)。即是說(shuō)，行政決策一旦發(fā)生錯(cuò)誤，它所造成的后果要比一般意義上的具體行政行為大很多倍。正因?yàn)槿绱?，美?guó)聯(lián)邦行政程序法以及其他國(guó)家的行政程序法典都首先要調(diào)整行政決策行為，甚至都建立了相應(yīng)的行政決策的糾錯(cuò)機(jī)制。⑦《決定》要求我國(guó)建立行政決策的合法性審查制度，其絕對(duì)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律擺設(shè)，也不是一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)行政過(guò)程的期望，更重要的是他要能夠確保行政決策與公共利益相契合，行政決策與法律原則相契合，行政決策與社會(huì)控制過(guò)程相契合。所以，在我們建構(gòu)行政決策合法性審查制度，必須將糾錯(cuò)原則作為最主要的原則，使審查及其結(jié)果能夠?qū)π姓ㄖ蔚睦硇曰a(chǎn)生實(shí)效。

三、行政決策合法性審查制度的構(gòu)成要件

二十世紀(jì)之后，行政法治的發(fā)展非常迅速，尤其控權(quán)的功能越來(lái)越來(lái)明顯，同時(shí)在結(jié)構(gòu)上也呈現(xiàn)出了復(fù)雜性和多元性。正如有學(xué)者指出的：“公法中規(guī)定行政機(jī)關(guān)權(quán)利和職能的分支。它所涉及的基本問(wèn)題是國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的運(yùn)用。在某些法律制度中，行政法還制約著行政機(jī)關(guān)與其它行業(yè)部門(mén)之間形成的其它各種權(quán)力形式。因此，憲法所涉及的是通過(guò)憲法對(duì)權(quán)力進(jìn)行分配，并對(duì)基本的自由權(quán)加以保護(hù)；而行政法關(guān)注的則是政府行政部門(mén)對(duì)出自任何來(lái)源的權(quán)力行使問(wèn)題。行政法在20世紀(jì)的發(fā)展，是現(xiàn)代國(guó)家勃興的結(jié)果，也是由法律調(diào)整其各方面活動(dòng)的需要的結(jié)果。對(duì)于政治體制的研究者來(lái)說(shuō)，行政法的意義在于它是對(duì)行政部門(mén)權(quán)利的一種限制。”[5]P10我國(guó)的行政法制度是非常復(fù)雜的，有些制度屬于宏觀(guān)范疇，例如，行政救濟(jì)制度、行政程序制度等；有些制度則屬于中觀(guān)范疇，例如行政立法制度、行政執(zhí)法制度等；還有一些制度則是相對(duì)微觀(guān)的，例如，行政聽(tīng)證制度、行政行為說(shuō)明理由制度、行政合法性審查制度。至于我國(guó)行政法中哪些制度屬于宏觀(guān)范疇，哪些屬于中觀(guān)范疇，哪些屬于微觀(guān)范疇則是一個(gè)需要我們從理論上進(jìn)行論證的問(wèn)題，也是一個(gè)需要我們通過(guò)相應(yīng)的行政法典則予以厘清的問(wèn)題⑧。行政決策的合法性審查在行政法制度中究竟應(yīng)當(dāng)歸于哪個(gè)范疇同樣是一個(gè)仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智的問(wèn)題，但在筆者看來(lái)，它應(yīng)當(dāng)屬于介于中觀(guān)制度與微觀(guān)制度之間的一個(gè)特殊形態(tài)的行政法制度。對(duì)于這樣的制度，我們要考慮它與行政決策制度這一宏觀(guān)制度的關(guān)系形式，必須根據(jù)行政決策的總的制度構(gòu)成對(duì)它進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)它又必須和行政決策的后評(píng)估等較為微觀(guān)的制度相銜接。這是我們?cè)跇?gòu)建行政決策合法性審查制度時(shí)必須合理處理的問(wèn)題。行政決策合法性審查制度本身有著它的構(gòu)成要件，這些要件可做出如下概括。

第一，審查主體特定化。行政決策的合法性審查遇到的第一個(gè)問(wèn)題就是審查主體問(wèn)題，就是由誰(shuí)來(lái)對(duì)行政決策的合法性與否進(jìn)行審查?！稕Q定》在設(shè)置這一制度時(shí)沒(méi)有指出審查的具體主體，我們認(rèn)為可以有兩個(gè)模式選擇：一是由我國(guó)政府法制部門(mén)進(jìn)行審查，就是做出行政決策行政主體的同級(jí)人民政府法制部門(mén)進(jìn)行審查。我國(guó)政府行政系統(tǒng)的法制部門(mén)是行政系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，它們所承擔(dān)的基本職能是法治職能，該職能能夠有效保障行政系統(tǒng)的職能部門(mén)甚至本級(jí)人民政府在行使權(quán)力時(shí)在法律和法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，人民政府的法制機(jī)構(gòu)在此方面起到了非常好的作用，由它對(duì)行政決策進(jìn)行合法性審查，在操作層面上是沒(méi)有障礙的；另一個(gè)模式是由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。上級(jí)行政機(jī)關(guān)具有領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能，其對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本身就是政府組織法所要求的，它的行為本身就具有相關(guān)的法律屬性，它當(dāng)然有義務(wù)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政決策中的行為合法性。當(dāng)然，我們還可以在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)對(duì)行政決策合法性進(jìn)行審查的機(jī)構(gòu)或者機(jī)關(guān)。從行政管理學(xué)理論上講，現(xiàn)代行政管理包括決策、執(zhí)行、咨詢(xún)、信息和監(jiān)督五個(gè)環(huán)節(jié)，如果按照這五個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)行政過(guò)程進(jìn)行設(shè)計(jì)，那么咨詢(xún)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)都能夠承擔(dān)對(duì)行政決策進(jìn)行合法性審查的職責(zé)。由于行政系統(tǒng)中的行政決策是每日每時(shí)都要做出的，因此，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)職的審查主體也是合乎邏輯的。

第二，審查內(nèi)容特定化。行政決策在其做出過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)方面的考慮：一是對(duì)合理性的考慮。就是說(shuō)一個(gè)正確的行政決策首先必須具有合理性，包括符合客觀(guān)規(guī)律、符合倫理價(jià)值，甚至包括符合民風(fēng)民俗等，這樣的合理性被稱(chēng)之為行政法上的比例原則，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取對(duì)于人民造成最小影響而又能達(dá)到目的之行為”；[6]P80另一是對(duì)合法性的考慮。就是作出行政決策時(shí)必須符合行政實(shí)在法的規(guī)定。上面已經(jīng)提到，就合法性而論，既包括程序上的合法性，也包括實(shí)體上的合法性，如一個(gè)行政決策應(yīng)當(dāng)討論作出，而行政首長(zhǎng)沒(méi)有對(duì)該決策進(jìn)行討論，便自行拍板，這個(gè)決策便是不符合法律程序的，因?yàn)樗`反了議事規(guī)則。還如，根據(jù)環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，某一景點(diǎn)是不可以設(shè)高爾夫球場(chǎng)的，但某一人民政府做出在該景點(diǎn)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)的決策，該決策由于與環(huán)境法的規(guī)定相悖，所以便是實(shí)體性的決策違法。行政決策合法性審查究竟審查什么可以有三個(gè)選擇：一是僅僅審查實(shí)體上的合法性；二是既審查實(shí)體上的合法性又審查程序上的合法性；三是除審查實(shí)體合法性和程序合法性之外，還要審查合理性。從《決定》的規(guī)定來(lái)看，或者從我國(guó)行政法治的精神來(lái)看，行政決策的合法性審查應(yīng)當(dāng)框定在第二個(gè)范疇之中，就是審查程序和實(shí)體兩個(gè)方面的合法性，而不是僅僅審查實(shí)體的合法性，當(dāng)然也不能夠拓展到對(duì)合理性的審查。⑨審查內(nèi)容的確定是行政決策合法性審查的另一構(gòu)成要件，而且是十分關(guān)鍵的，我們?cè)趯?duì)行政決策合法性審查構(gòu)成要件時(shí)應(yīng)當(dāng)做出合理的處理。

第三，審查規(guī)則特定化。行政決策的合法性審查說(shuō)到底與行政法上的案件處理有著高度的相似性，因?yàn)樗婕暗揭欢ǖ膶?duì)象，涉及到該對(duì)象的行為、行為后果的認(rèn)定乃至于制裁等。從這個(gè)角度講，行政決策的合法性審查類(lèi)似于行政法中的聽(tīng)證制度，也類(lèi)似于行政復(fù)議中的審理制度，這個(gè)特點(diǎn)要求我們?cè)谶M(jìn)行行政決策合法性審查的制度設(shè)計(jì)時(shí)必須明確相應(yīng)的規(guī)則，必須用程序的眼光來(lái)看待這一制度。該制度究竟應(yīng)當(dāng)包括什么樣的規(guī)則是我們需要認(rèn)真對(duì)待的。例如，我們應(yīng)當(dāng)將程序法中的證據(jù)規(guī)則借鑒過(guò)來(lái)，因?yàn)楫?dāng)我們審查一個(gè)行政決策時(shí)，必然要考慮該行政決策所依據(jù)的客觀(guān)事實(shí)，這樣的事實(shí)要由決策者進(jìn)行提供，它的這個(gè)行為就相當(dāng)于在訴訟中提供證據(jù)的行為。我們還應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的法律適用原則。決策者在作出決策時(shí)也存在一個(gè)法律適用問(wèn)題，當(dāng)然，如果某一決策完全沒(méi)有按照法律規(guī)范的內(nèi)容去做，那也就不存在法律適用問(wèn)題，但絕大多數(shù)決策或多或少還是有相應(yīng)的法律依據(jù)的。這些做出主體怎么樣處理決策內(nèi)容和法律規(guī)范的關(guān)系就是一個(gè)法律適用過(guò)程，我們?cè)趯彶檫^(guò)程中用什么樣的規(guī)則來(lái)看待這樣的適用就顯得十分關(guān)鍵。如果要通過(guò)一個(gè)行政法典則建構(gòu)一個(gè)行政決策的合法性審查制度，最為可靠的方法就是制定一個(gè)程序規(guī)則，把它作為行政決策程序的構(gòu)成部分，在這個(gè)程序規(guī)則中再設(shè)立具體的規(guī)則。

第四，審查效力特定化。行政決策合法性審查究竟應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生什么樣的法律效果呢？《決定》僅僅提到“不得提交討論”，依據(jù)這個(gè)規(guī)定，《決定》所設(shè)置的合法性審查的效力是非常有限的，就是僅僅將不合法的行政決策限制在“不得提交討論”的范圍之內(nèi)。也就是說(shuō)，按照這樣的效力設(shè)計(jì)，錯(cuò)誤的行政決策所浪費(fèi)的人力物力和法律方面的資源便無(wú)法得到補(bǔ)償，相關(guān)的決策主體的隨意行為也得不到責(zé)任追究。基于此，筆者認(rèn)為，行政決策合法性審查究竟要產(chǎn)生什么樣的法律效應(yīng)，必須從行政法治的精神實(shí)質(zhì)上去考慮，當(dāng)然不能讓不合法的行政決策進(jìn)入行政程序的范圍，不能讓不合法的行政決策產(chǎn)生實(shí)際的社會(huì)效果。更應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政決策的合法性審查提醒行政主體和行政執(zhí)法人員尤其相關(guān)的行政首長(zhǎng)引起對(duì)法律的敬畏。進(jìn)一步講，在行政決策合法性審查的效力構(gòu)造中應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的責(zé)任追究制度，應(yīng)當(dāng)讓武斷決策和錯(cuò)誤決策的當(dāng)事人付出一定的代價(jià)。

四、行政決策合法性審查制度構(gòu)建的進(jìn)路

《決定》關(guān)于行政決策合法性審查的制度構(gòu)建尚未做出具體規(guī)定，而《決定》的精神表明，行政決策的合法性審查制度既是行政程序的構(gòu)成部分，也是行政決策法律制度的構(gòu)成部分。⑩該制度隨著我國(guó)行政法治的不斷完善，必須由目前的概括規(guī)定變成一個(gè)實(shí)實(shí)在在的法律制度，從目前的行政法治理念變成實(shí)實(shí)在在的行政程序制度，從目前對(duì)行政行為的導(dǎo)向變?yōu)閷?duì)決策行政行為的約束。那么我們?nèi)绾芜x擇構(gòu)建行政決策合法性制度的路徑呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)行政法治的大背景，既要考慮我國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀，又要考慮我國(guó)行政法治的實(shí)踐。

第四，決策糾錯(cuò)的建構(gòu)進(jìn)路。行政決策的合法性審查是程序制度的范疇，這是沒(méi)有錯(cuò)的，因?yàn)檎缟鲜鰧彶楸旧戆ㄖ黧w、規(guī)則、客體、對(duì)象、效果等等，而這些內(nèi)容恰恰是行政程序的基本內(nèi)容。眾所周知，“行政程序的要素是構(gòu)成行政程序的最為直觀(guān)的外部環(huán)節(jié)和因素。對(duì)于正式的行政行為，這些程序要素主要是：過(guò)程、步驟、方式、形式、時(shí)限、順序。對(duì)于某些非正式的行政行為，可能只具備其中的部分要素?！盵7]P15在現(xiàn)代法治理念中程序有著獨(dú)立的價(jià)值，羅爾斯的《正義論》對(duì)程序的這種獨(dú)立價(jià)值做了經(jīng)典性的闡釋?zhuān)骸胺ㄖ我埠蓄?lèi)似情況類(lèi)似處理的準(zhǔn)則。如果這個(gè)準(zhǔn)則不被遵循，人們就不能通過(guò)規(guī)范的手段來(lái)調(diào)節(jié)他們的行為。誠(chéng)然，這個(gè)觀(guān)念并不十分吸引我們，因?yàn)槲覀儽仨毤僭O(shè)法律規(guī)范本身和解釋它們的原則給出了類(lèi)似性的標(biāo)準(zhǔn)。然而，類(lèi)似情況類(lèi)似處理的準(zhǔn)則卻有效地限制了法官及其他當(dāng)權(quán)者的權(quán)限。這個(gè)準(zhǔn)則迫使他們對(duì)他們參照有關(guān)的法律規(guī)則和原則在人與人之間所做出的區(qū)分給出證明。”[8]P235依據(jù)程序獨(dú)立性?xún)r(jià)值的法理，行政決策的合法性審查強(qiáng)調(diào)程序設(shè)計(jì)是完全正確的。然而，我國(guó)法治的精神與西方的“程序至上”還是有區(qū)別的，即是說(shuō)，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)程序重要性的同時(shí)，更要追求結(jié)果的合理性和實(shí)效性。那么對(duì)于行政決策合法性審查的制度構(gòu)建而論，我們應(yīng)當(dāng)將錯(cuò)誤決策的糾正放在第一位，把它作為行政決策合法性審查的最高價(jià)值。由于一些行政主體和行政執(zhí)法者的錯(cuò)誤決策已經(jīng)給國(guó)家和社會(huì)利益帶來(lái)了巨大的損失，有時(shí)候一個(gè)錯(cuò)誤的行政決策所帶來(lái)的損失就是無(wú)可估量的[9]P424。在筆者看來(lái)，正是這樣的行政法治現(xiàn)實(shí)才使得《決定》引起了對(duì)決策合法性的重視。這個(gè)邏輯關(guān)系是非常清楚的，就是通過(guò)保障決策的合法性而使得行政決策少發(fā)生錯(cuò)誤或者不發(fā)生錯(cuò)誤，決策糾錯(cuò)便在這個(gè)邏輯演繹中彰顯出來(lái)。我們?cè)诤戏ㄐ詫彶榈闹贫葮?gòu)建之中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)錯(cuò)誤決策的糾正，而不能夠?qū)彶橄萑氲郊兇獬绦虻哪嗵吨?。行政決策糾錯(cuò)機(jī)制與責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)予以統(tǒng)一構(gòu)建，因?yàn)樵诜芍贫鹊臉?gòu)建中有關(guān)法律責(zé)任的制度是保證其他制度得以運(yùn)行的前提條件。換言之，若在一個(gè)法律制度的程序構(gòu)建中沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任制度予以支撐，那么其他程序制度就會(huì)形同虛設(shè)，所以，我們?cè)跇?gòu)建行政決策糾錯(cuò)機(jī)制的同時(shí)應(yīng)一并構(gòu)建起配套的責(zé)任追究制度。

注釋?zhuān)?/p>

①在我國(guó)行政行為理論的分類(lèi)中尚未有行政決策行為的類(lèi)型劃分，在具體行政行為的分類(lèi)中有行政決定的概念但沒(méi)有行政決策的概念，在有關(guān)國(guó)家的行政程序法中有行政規(guī)劃的概念，我國(guó)諸多學(xué)者也展開(kāi)了對(duì)行政規(guī)劃的研究，但學(xué)者們都沒(méi)有對(duì)行政決策在行政法學(xué)理論中的類(lèi)型劃分做出闡釋?！稕Q定》頒行以后，行政決策作為行政行為之一已經(jīng)不存在爭(zhēng)議，那么在行政法學(xué)體系中如何構(gòu)建行政決策行為的法律地位就成為一個(gè)不能回避的問(wèn)題。

②行政職權(quán)的行使是一個(gè)有機(jī)的、有系統(tǒng)的過(guò)程，它存在于行政職權(quán)的運(yùn)作之中，而在這個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，行政決策是這個(gè)過(guò)程的首要環(huán)節(jié)，而行政決策的模式選擇可以有兩個(gè)進(jìn)路：第一個(gè)進(jìn)路是從相對(duì)抽象的層面上進(jìn)行決策選擇，第二個(gè)進(jìn)路則是用法律規(guī)范對(duì)行政決策進(jìn)行調(diào)控，使行政決策更加具有有序性。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在行政模式的選擇上以前者為重而忽視后者，而《決定》將其納入法治的軌道為它的有序化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

③行政決策屬于公共行政的范疇，是公權(quán)行使的具體體現(xiàn)，這便決定了行政決策必須以公共利益為基礎(chǔ)，必須充分體現(xiàn)公共利益。然而，在我國(guó)傳統(tǒng)的行政決策中常常將公共利益與行政系統(tǒng)的利益有所混淆，而在筆者看來(lái)，行政系統(tǒng)的利益無(wú)論如何都不能與公共利益的概念劃等號(hào)，通過(guò)合法性審查使行政決策始終框定在公共利益的范疇之內(nèi)，是至關(guān)重要的，而行政決策的合法化與決策過(guò)程中的公眾參與也是緊密聯(lián)系在一起的。

④例如2014年3月25日晚7時(shí)，杭州市政府就限牌一事在其官網(wǎng)發(fā)布公告稱(chēng)，宣布從2014年3月26日零時(shí)起杭州市實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)限牌。杭州市政府的決定是一個(gè)牽扯到公共利益的決策，該決策從行政法治的角度講，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)聽(tīng)證或者其他形式的公眾參與而做出，而杭州市政府并沒(méi)有履行任何這樣的聽(tīng)證或者公開(kāi)化的程序，而且在這個(gè)決定頒行之前，杭州市政府曾在官網(wǎng)上進(jìn)行辟謠不會(huì)公布這樣的規(guī)定。

⑤《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：(一)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為；(二)公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為；(三)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；(四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為；(五)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；(六)對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為?！北緱l第四項(xiàng)事實(shí)上是對(duì)行政法上事實(shí)行為在行政訴訟上的排除。

⑥軟法在我國(guó)學(xué)界已成為一個(gè)普遍接受的概念，我們認(rèn)為其是與硬法相對(duì)應(yīng)的法律類(lèi)型之一。但我們必須強(qiáng)調(diào)，凡是能夠歸入到我國(guó)法律體系中的典則、制度、規(guī)范等都應(yīng)當(dāng)歸類(lèi)到硬法的范疇，因此,行政決策的合法性審查盡管有一個(gè)“內(nèi)部”的限定詞，但一旦行政決策能夠進(jìn)行合法性審查，它就必然是硬法的范疇。

⑦例如，《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》、《瑞士行政程序法》、《意大利行政程序法》等都設(shè)置了有關(guān)行政決策聽(tīng)證及其審查的制度。參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第19頁(yè)、第2頁(yè)、第39頁(yè)。

⑧我國(guó)的行政程序立法是相對(duì)滯后的，這主要體現(xiàn)在我國(guó)雖然有一些單行的行政程序法典，但尚未制定統(tǒng)一的行政程序法典，這個(gè)缺失非常嚴(yán)重地制約了我國(guó)行政程序制度及其理論的構(gòu)建。法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政程序法典中的相關(guān)制度究竟在我國(guó)能否適用，如何進(jìn)行定位等都需要通過(guò)相應(yīng)的制度構(gòu)建予以完成，因此推進(jìn)我國(guó)行政程序立法的統(tǒng)一化是十分必要的。

⑨由于我國(guó)行政訴訟制度所確立的審查原則是合法性審查，這就使許多學(xué)者產(chǎn)生了些許誤解，認(rèn)為凡牽扯到有關(guān)合法性審查問(wèn)題的應(yīng)當(dāng)僅僅將審查的重點(diǎn)放在合法性的范圍之內(nèi)。隨著給付行政理念的不斷深入，行政系統(tǒng)享有廣泛的自由裁量權(quán)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，這就必然要求在有關(guān)行政行為的司法審查或者其他審查中都不應(yīng)當(dāng)疏忽對(duì)合理性的審查。

⑩《決定》是由中共中央頒布的有關(guān)依法治國(guó)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)，它不同于一般意義上的黨內(nèi)法治，因?yàn)樗婕暗膬?nèi)容已經(jīng)超越了黨內(nèi)法治的范圍。將其作為法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的總綱領(lǐng)是正當(dāng)?shù)摹＿M(jìn)一步講，《決定》還不可能對(duì)法治政府建設(shè)中的具體問(wèn)題作出規(guī)定。有關(guān)行政決策的政府法制可以根據(jù)《決定》的精神而制定，但它必須對(duì)《決定》的內(nèi)容進(jìn)行廣泛的拓展和細(xì)化。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

On the System Construction of the Legitimacy Review of

Administrative Decision-making

ZhangShu-fang

(Law School of Shanghai Financial and Economical Universitty,Shanghai 200433)

【Abstract】The system of the legitimacy review of administrative decision-making had been set up in the fourth plenary session of the 18th Communist Party of China (CPC) Central Committee. In the case that Unified Administrative Procedure Law has not yet been set forth at present, the said system is difficult to operate in practice. There are series of problems such as the system attribute or specific construction. Therefore, it is necessary to discuss relative problems in theory. The system of the legitimacy review of administrative decision-making is different from the legitimacy review of specific administrative acts and abstract acts and from the legitimacy review established by Administrative Procedural Law. The said system with characters of formality and administration is the relatively independent and transcendent system of the administrative law. The said system is carried out by specific administrative subjects in the scope of the rule of administrative law. It is the component of both administrative procedures and legal systems of administrative decision-making. With the constant improvement of China's administrative law, the system of the legitimacy review of administrative decision-making must change from current general rules to tangible legal systems, from current ideals of administrative law to genuine administrative procedures and from the direction to the restraint of administrative decision-making acts.

【Key words】administrative decision-making; the legitimacy review; administrative systems

作者簡(jiǎn)介：張淑芳(1966-)，女，湖南益陽(yáng)人，法學(xué)博士，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

*基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“無(wú)效行政行為的判定標(biāo)準(zhǔn)及司法審查研究”(13BFX040)、2011年教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃”資助項(xiàng)目(NCET-11-0679)的階段性研究成果。

【中圖分類(lèi)號(hào)】DF3

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1002—6274(2016)01—074—08