不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記背景下對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的思考

王愛國

[摘 要]《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》已然出臺(tái)，但是我國的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作仍處于起步階段，耕地的承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記依然存在地塊面積不準(zhǔn)確、信息平臺(tái)不完善等問題以及可能激發(fā)社會(huì)矛盾等的政策風(fēng)險(xiǎn)。本文針對(duì)我國不動(dòng)產(chǎn)登記中的耕地承包經(jīng)營權(quán)登記工作如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和解決遺留問題進(jìn)行探討。通過深入調(diào)查分析，提出需要從工作人員配備、組織機(jī)構(gòu)整合、撂荒土地清理和信息平臺(tái)完善等多方面開展工作，推動(dòng)和完善不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，服務(wù)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與抵押的有序開展。

[關(guān)鍵詞]不動(dòng)產(chǎn)登記；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；耕地承包經(jīng)營權(quán)

[中圖分類號(hào)]D912.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）2 — 0071 — 02

不動(dòng)產(chǎn)登記是國家依申請(qǐng)為權(quán)利人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)進(jìn)行記錄和公示的行為，歐美日澳等主要經(jīng)濟(jì)體均實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。當(dāng)前，我國將耕地承包經(jīng)營權(quán)等納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記可改善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資環(huán)境，更好地服務(wù)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，有利于全面推進(jìn)深化改革。

一、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新活力

我國具有里程碑意義的《物權(quán)法》于2007年10月1日正式實(shí)施，規(guī)定國家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）也于2015年3月1日起施行，再次明確“國家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”，其目的就是整合現(xiàn)行分散的不動(dòng)產(chǎn)登記，方便群眾，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益和提高政府治理水平。這即符合了自然規(guī)律及國際通行做法〔1〕，遵從了我國廣大人民群眾的利益，也是全面深化改革的重要舉措，必將有力推動(dòng)和保障全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)更健康地發(fā)展。

（一）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展護(hù)航保駕

從一定程度上來講，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)〔2〕。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯·諾斯與羅伯特·托馬斯在《西方世界的興起》中將土地登記以及清晰產(chǎn)權(quán)作為一個(gè)制度因素對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益研究，認(rèn)為保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其交易安全的法律制度是經(jīng)濟(jì)增長的決定性因素〔3〕。承包經(jīng)營權(quán)登記是我國勞動(dòng)人民在社會(huì)變革中摸索和創(chuàng)造出來的，國外沒有這種提法，而是包含在各自的土地登記或不動(dòng)產(chǎn)登記中。西方學(xué)者對(duì)其闡述雖有不同，但基本觀點(diǎn)一致，如霍格認(rèn)為“土地登記者，乃地產(chǎn)轉(zhuǎn)移時(shí)所履行之法律行為〔4〕?！睂?shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，交易雙方可依法通過登記信息公開查詢系統(tǒng)核對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記資料，快速、便捷地了解交易對(duì)象權(quán)利狀況，從而保障不動(dòng)產(chǎn)安全交易，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為確認(rèn)和保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)提供制度保障，將有效保護(hù)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和提高政府辦事效率，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

（二）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為政府治理水平固基強(qiáng)元

城市居民和企業(yè)的房屋或廠房及其所占土地原來分別由住建和國土兩個(gè)部門登記。農(nóng)村居民的住房、宅基地、栽植的林木和耕地等承包地原來分別由四個(gè)部門登記。邵戰(zhàn)林、朱道林等認(rèn)為實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是解決農(nóng)林牧用地矛盾的主要途徑之一〔5〕；姜海、曲福田等提出應(yīng)從登記機(jī)關(guān)、運(yùn)作方式、經(jīng)費(fèi)資助等方面深化農(nóng)地登記制度建設(shè)〔6〕。通過整合不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一登記后，我國各級(jí)政府將由一個(gè)部門承擔(dān)土地、房屋、林地、草原和海域等的登記職責(zé)，可以大大減少政府運(yùn)行成本，提高政府的辦事效率和公信力。統(tǒng)一登記將實(shí)現(xiàn)各類不動(dòng)產(chǎn)信息的實(shí)時(shí)互通共享，能為群眾提供便捷服務(wù)和提高政府行政效能。借助統(tǒng)一登記的海量信息，政府還可獲取更真實(shí)的不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)情況，從而對(duì)癥下藥，做出更有針對(duì)性、更有效的調(diào)控政策措施。真正的法治國家要限制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)〔7〕。在實(shí)行統(tǒng)一登記后，所有群眾只需到一個(gè)部門登記即可，既可避免因不同部門登記可能出現(xiàn)的重登漏登、重復(fù)抵押?jiǎn)栴}，又能減輕權(quán)利人負(fù)擔(dān)。這次對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的整合，將從政府治理角度規(guī)范相關(guān)行政部門的公權(quán)力〔8〕，一定程度上提高政府治理的現(xiàn)代化水平。

（三）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為完善依法治國加瓦添磚

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”?！稐l例》規(guī)定實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”（深圳更以此為基礎(chǔ)增加了統(tǒng)一調(diào)查與統(tǒng)一測(cè)繪）。但是目前《條例》因與《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等眾多上位法規(guī)定相悖而面臨尷尬。因此，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)上由全國人大修改上述各部法律中與《條例》相違的條款，下以國土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記局為主出臺(tái)具體的技術(shù)規(guī)范，盡快形成《物權(quán)法》——《條例》——《登記辦法》的法律制度框架。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系也要反作用于生產(chǎn)力。《條例》正是為適應(yīng)我國社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展而出臺(tái)，對(duì)完善依法治國意義深遠(yuǎn)。

二、耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的困境

據(jù)國土資源部部長姜大明透露，截至2015年8月末，僅有北京、上海、重慶、江蘇、貴州五省市全面完成所轄區(qū)域市縣不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合任務(wù)。2011年重慶市以第二次國土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）成果為依據(jù)，在全國率先基本完成全市的確權(quán)登記工作。在此背景下，本文在調(diào)研基礎(chǔ)上探究耕地登記存在問題。

（一）承包耕地未能全部確權(quán)

目前，重慶市約有20萬農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)未確權(quán)登記，主要由三種原因造成：一是城區(qū)周邊耕地被暫緩確權(quán)；二是部分農(nóng)戶長期在外導(dǎo)致不能確認(rèn)；三是承包地權(quán)屬存在爭(zhēng)議而未能確權(quán)，主要分兩類：一類是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間的承包地“四至”界限不清。另一類是因土地流轉(zhuǎn)和土地整治等使原有承包地“四至”界限被人為清除而消失，且沒有原邊界的精確測(cè)量和記錄。相較其他地區(qū)，重慶在耕地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作是走在前列的，因而這方面的問題在全國具有一定普遍性。

（二）撂荒土地仍以耕地登記

我國農(nóng)村土地確權(quán)登記的依據(jù)是國土部門提供的“二調(diào)”土地?cái)?shù)據(jù)，而“二調(diào)”完成到確權(quán)登記有一定的時(shí)間跨度，這個(gè)時(shí)間段內(nèi)部分原來的耕地因各種情況而出現(xiàn)了撂荒。在偏遠(yuǎn)山區(qū)，高山移民政策使得原來深山中的部分耕地在移民后便無人耕種，但因“二調(diào)”數(shù)據(jù)中依然是耕地，根據(jù)要求繼續(xù)登記為耕地。

（三）登記信息系統(tǒng)仍欠完善

不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)是對(duì)耕地等開展有效管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和系統(tǒng)的統(tǒng)一性為土地流轉(zhuǎn)等提供依據(jù)。我國耕地承包經(jīng)營權(quán)登記信息系統(tǒng)存在數(shù)據(jù)和平臺(tái)兩方面的問題：一是登錄信息有錯(cuò)漏，部分地區(qū)存在電子錄入時(shí)將戶主性別、家庭人口、地塊名稱等信息缺失和錄錯(cuò)的情況；二是信息平臺(tái)不統(tǒng)一，有些地區(qū)使用了不同版本的電子信息系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行錄入。

三、完善耕地承包經(jīng)營權(quán)登記的建議

（一）整合機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)培訓(xùn)與雙監(jiān)督

一是盡快完成各類不動(dòng)產(chǎn)登記資料和人員的整合。由省級(jí)政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記局與各個(gè)原登記部門之間的工作關(guān)系，國土資源部需啟動(dòng)各國家土地督察局重點(diǎn)對(duì)市、縣兩級(jí)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職能整合工作進(jìn)行檢查和督促。二是不動(dòng)產(chǎn)登記局需要整合原有各部門的登記工作人員，他們對(duì)所負(fù)責(zé)范圍之外其它類型不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)章和操作程序并不能完全熟悉和掌握，應(yīng)由省級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記局成立專門部門對(duì)登記工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，并建立嚴(yán)格的“不動(dòng)產(chǎn)登記員”考核制度，不斷提高登記員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)水平。三是省級(jí)國土部門（一般是不動(dòng)產(chǎn)登記局的主管部門）應(yīng)專門配備不動(dòng)產(chǎn)登記監(jiān)管部門和隊(duì)伍，公開監(jiān)管內(nèi)容并出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，接受群眾監(jiān)督。

（二）宣傳法律，妥善處理遺留問題

一是各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記局設(shè)立開放日，每年定期向廣大群眾宣傳和普及不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法律知識(shí)。二是由省級(jí)國土部門牽頭組織成立臨時(shí)的“農(nóng)村土地登記遺留問題調(diào)處委員會(huì)”，并指導(dǎo)市、縣兩級(jí)成立相應(yīng)的“調(diào)處辦公室”，省級(jí)政府統(tǒng)籌安排必要的工作經(jīng)費(fèi)。其成員由原參加本地農(nóng)村土地確權(quán)登記人員構(gòu)成，限時(shí)完成剩余農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營權(quán)的登記工作，登記完成后解散回原單位。三是針對(duì)耕地撂荒問題要具體分析。首先，對(duì)可繼續(xù)耕種的農(nóng)田，若是因承包戶外出打工、年齡或身體原因等未能耕種而撂荒的繼續(xù)登記為耕地，并進(jìn)一步聯(lián)系外出務(wù)工和不能工作農(nóng)民，促其通過土地流轉(zhuǎn)等方式恢復(fù)土地耕作利用；若是因退耕還林、還草的政策不再耕種，則按實(shí)際情況登記為未利用地、林地或草地等。其次，對(duì)各方面條件較差、耕作難度大而可能將被撂荒耕地，需要與承包農(nóng)戶進(jìn)一步確認(rèn)。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定“連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田”，若未來兩年仍會(huì)耕種則登記為耕地，否則登記為未利用地、草地或林地等并收回農(nóng)戶對(duì)該幅耕地的承包權(quán)。

（三）核實(shí)數(shù)據(jù)，完善登記信息系統(tǒng)

不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)的正確和登記系統(tǒng)的統(tǒng)一是開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的前提和基礎(chǔ)。為此，國土資源部統(tǒng)一建設(shè)了信息平臺(tái)——“國土資源云”。目前，改進(jìn)耕地承包經(jīng)營權(quán)登記信息系統(tǒng)還需做好以下三方面的工作：一是核實(shí)登記錯(cuò)誤信息。依據(jù)耕地確權(quán)登記現(xiàn)場(chǎng)記錄等相關(guān)材料對(duì)錯(cuò)漏信息進(jìn)行復(fù)核，并經(jīng)過承包農(nóng)戶再次核實(shí)確認(rèn)，重新將正確信息數(shù)據(jù)錄入系統(tǒng)，確保真實(shí)無誤。二是完善和兼容登記信息平臺(tái)。國務(wù)院不動(dòng)產(chǎn)登記局盡快建設(shè)完成“國土資源云”的調(diào)試修改工作，同時(shí)考慮各省、市、自治區(qū)和各相關(guān)部門不同版本的兼容情況。三是升級(jí)和聯(lián)網(wǎng)登記信息系統(tǒng)。對(duì)各省、市、自治區(qū)的耕地承包經(jīng)營權(quán)的登記信息系統(tǒng)進(jìn)行功能升級(jí)、全國聯(lián)網(wǎng)，并留出與其它類型不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的接口。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕蔡衛(wèi)華.不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，究竟為了什么？〔J〕.國土資源，2013，（12）：45-47.

〔2〕李倩.不動(dòng)產(chǎn)登記的意義在于確認(rèn)和保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)利益〔J〕.華北國土資源，2014，（03）：18-19.

〔3〕道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯著.厲以平，蔡磊，譯.西方世界的興起〔M〕.北京：華夏出版社，2009.

〔4〕嚴(yán)星，林增杰.地籍管理（修訂本）〔M〕.北京：中國人民出版社，1994.

〔5〕邵戰(zhàn)林，朱道林，李瀚鵬.農(nóng)牧交錯(cuò)帶農(nóng)林牧用地管理矛盾及其解決對(duì)策〔J〕.中國土地科學(xué)，2013，（03）：24-28.

〔6〕姜海，陳江龍，曲福田.中國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記制度研究〔J〕.江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2006，（01）：13-15，32.

〔7〕樓建波.不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，要解決什么問題〔J〕.發(fā)展，2014，（05）：18.

〔8〕黃輝玲，張效敬.不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與房?jī)r(jià)和房地產(chǎn)稅的邏輯關(guān)系〔J〕.山西建筑，2014，（24）：236-237.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕