協(xié)作性公共管理的興起背景、邏輯基點(diǎn)與局限反思

□韓兆坤

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130000）

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協(xié)作性公共管理的興起背景、邏輯基點(diǎn)與局限反思

□韓兆坤

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春130000）

［摘要］協(xié)作性公共管理的興起，是伴隨著對(duì)過去公共行政改革所帶來的碎片化和民主匱乏問題進(jìn)行反思和改進(jìn)的結(jié)果，它的產(chǎn)生絕非偶然，信息化、跨區(qū)域跨部門問題的大量出現(xiàn)以及社會(huì)力量的強(qiáng)勁發(fā)展都是其形成的客觀時(shí)代基礎(chǔ)；對(duì)于邊界問題的研究可視為對(duì)協(xié)作性公共管理研究的邏輯基點(diǎn)，從主體層面看主要包含使命、資源、能力、職責(zé)和責(zé)任五個(gè)隱含在組織之中的隱形因素，從客體角度則主要源于區(qū)域的劃分；盡管協(xié)作性公共管理在一定范圍內(nèi)十分有效，但仍存在著獨(dú)立性、平等性、身份、成本、責(zé)任等方面的局限性。

［關(guān)鍵詞］協(xié)作性公共管理；行政改革；責(zé)任困境；沖突管理

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.04.016

在公共問題愈加復(fù)雜化和多元社會(huì)主體蓬勃發(fā)展的背景下，如何提高公共管理的有效性和治理水平，一直是管理學(xué)界熱衷討論的話題。由于所涉及的問題往往跨區(qū)域、跨領(lǐng)域，與之關(guān)聯(lián)的主體也遍布各公私組織或部門，這使得管理者和相關(guān)主體處于比以往更艱難、更復(fù)雜的境地之中。面對(duì)這種情況，改變過去傳統(tǒng)單一的行政主導(dǎo)的管理機(jī)制，建構(gòu)一種更高效的部門間協(xié)作機(jī)制顯得尤為迫切與重要。而協(xié)作性公共管理（Collaborative Public Management）正是對(duì)這種需求最切實(shí)際的一種理論探索，為我們探索公共管理實(shí)踐推開了一扇嶄新窗口。

1　協(xié)作性公共管理興起的時(shí)代背景

協(xié)作性公共管理的形成發(fā)展不是一個(gè)偶發(fā)性事件，它的興起有著深刻的時(shí)代現(xiàn)實(shí)背景。一方面源于公共管理亟需在實(shí)踐上突破和改變過去傳統(tǒng)封閉的官僚制行政理念和尊崇分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)的新公共管理思維范式，另一方面則是迎合社會(huì)變遷的客觀回應(yīng)。

1.1行政改革呈現(xiàn)的碎片化與缺失的民主

美國(guó)早期公共行政學(xué)家、美國(guó)總統(tǒng)威爾遜就曾經(jīng)說過，公共管理學(xué)研究的目的，首先就是要幫助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的，再就是尋找能夠?qū)⑦@些政府該做的事以最大的效率和最少的經(jīng)費(fèi)和精力來做好的方法。［1］（P23-24）很顯然，新公共管理所推崇的“管理主義”和“市場(chǎng)哲學(xué)”無法摒棄其精神內(nèi)核帶來的碎片化與民主性缺失這類副作用，在沒有明確究竟該做什么而且能夠做得更好，就盲目追求效率最大化和成本最優(yōu)使得新公共管理險(xiǎn)失了“公共性”與“民主性”的政府初衷。

皮埃爾·卡藍(lán)默曾說過：“眼下的治理與科學(xué)生產(chǎn)體系一樣，基于分割、隔離、區(qū)別。職權(quán)要分割，每一級(jí)的治理都以排他的方式實(shí)施其職權(quán)。領(lǐng)域要分割，每個(gè)領(lǐng)域都由一個(gè)部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。行動(dòng)者分割，每個(gè)人，特別是公共行動(dòng)者，都有自身的責(zé)任領(lǐng)域。對(duì)明晰的追求，出發(fā)點(diǎn)是好的，即需要區(qū)分權(quán)力、明確責(zé)任，但是當(dāng)問題相互關(guān)聯(lián)時(shí)，當(dāng)任何問題都不能脫離其他問題而被單獨(dú)處理時(shí)，這種明晰就成了效率的障礙。”［2］（P11）傳統(tǒng)單中心治理的官僚組織機(jī)構(gòu)實(shí)體的建構(gòu)依賴于程序、規(guī)則以及層級(jí)化的架構(gòu)，僵化和反應(yīng)遲緩的特性引發(fā)了新公共管理對(duì)于原有政府系統(tǒng)分權(quán)化的改革應(yīng)對(duì)措施，競(jìng)爭(zhēng)性舉措的融入盡管在一定時(shí)期內(nèi)帶來了效率的提升，隨之而來的利益保護(hù)和結(jié)構(gòu)分裂卻像夢(mèng)魘一樣無法避免。各自為政、部門保護(hù)、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)成為新公共管理高效化改革帶來的副產(chǎn)品。在局部利益的驅(qū)動(dòng)下，政府更愿意選擇在機(jī)構(gòu)內(nèi)部、部門內(nèi)部甚至區(qū)域內(nèi)部消化自我優(yōu)勢(shì)，原有的官僚結(jié)構(gòu)被割裂開來，進(jìn)而形成呈現(xiàn)出碎片化特征的分裂單元。與碎片化特征相悖的是，當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)資源跨邊界流動(dòng)與信息的網(wǎng)絡(luò)化傳播的社會(huì)，新公共管理這種碎片化特征使得其很難適應(yīng)跨部門、跨邊界協(xié)作的發(fā)展趨勢(shì)。

金和斯蒂弗斯（King and Stivers）在《政府屬于我們》（1998）一書中曾經(jīng)提醒我們政府是屬于它的公民的。因此，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)于公民的職責(zé)。但是越來越多的質(zhì)疑聲表達(dá)了對(duì)于新公共管理的不滿：新公共管理中潛在的市場(chǎng)哲學(xué)是否具有合法性？其所倡導(dǎo)的效率觀、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)模式、提倡分權(quán)化運(yùn)動(dòng)是否對(duì)民主價(jià)值觀和公共利益有真正的促進(jìn)意義？“新公共管理主義”是否正逐漸腐蝕和破壞諸如公平、正義、代議制、民主以及憲政精神？“盡管老公共行政是自上而下地追求有效的執(zhí)行，但是新公共管理則實(shí)際上是從側(cè)面尋求有效的執(zhí)行——即使私人部門進(jìn)入公共領(lǐng)域，并且是從底部——從其顧客那里尋求有效的執(zhí)行?！保?］（P82）這就意味著，新公共管理將公民作為顧客進(jìn)行回應(yīng)，而回應(yīng)僅僅被視作是對(duì)公民需求最為被動(dòng)的單向反應(yīng)。這種對(duì)民主價(jià)值的忽略也使得新公共管理遇到了其發(fā)展的瓶頸。

1.2社會(huì)變遷的時(shí)代需求

協(xié)作性公共管理的產(chǎn)生是迎合社會(huì)變遷的時(shí)代需求。

其一，信息與通訊技術(shù)的推廣已經(jīng)對(duì)人類的生活進(jìn)行了全方位的滲透并使之發(fā)生了驚人的改變。信息，作為一種嶄新的資源同傳統(tǒng)的土地、人力、資本等因素相比較更加彰顯了其獨(dú)特的魅力。信息技術(shù)的飛速發(fā)展和全面普及也給社會(huì)政府管理帶來巨大的沖擊和極大的挑戰(zhàn)，組織間橫向溝通與協(xié)調(diào)的成本被大大降低，該類技術(shù)在組織管理控制流程中的廣泛運(yùn)用，有效的保證了組織內(nèi)部及組織之間有共通和同享的信息環(huán)境，提高了部門間合作工作的效率，這些因素使跨部門協(xié)作成為可能與必要?！白鳛橐环N歷史趨勢(shì)，信息時(shí)代的支配性功能與過程日益以網(wǎng)絡(luò)組織起來。網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了我們社會(huì)的新社會(huì)形態(tài)，而網(wǎng)絡(luò)化邏輯的擴(kuò)散實(shí)質(zhì)性地改變了生產(chǎn)、經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力與文化過程中的操作和結(jié)果。雖然社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)形式已存在于其他時(shí)空中，新信息技術(shù)范式卻為其滲透擴(kuò)展遍及整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)，提供了物質(zhì)基礎(chǔ)?！保?］（P434）

其二，大量跨邊界化的現(xiàn)實(shí)問題不斷涌現(xiàn)促動(dòng)了協(xié)作性公共管理的發(fā)展。社會(huì)變遷推動(dòng)了各類跨邊界公共問題的產(chǎn)生：“由于各種原因，世界變得越來越不安全。對(duì)恐怖分子襲擊的擔(dān)憂對(duì)美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞公共部門的改革產(chǎn)生了重要的影響，新西蘭擔(dān)憂的則是生物安全。越來越多的國(guó)家開始關(guān)注危機(jī)事件，如自然災(zāi)害，像海嘯，或者大范圍的流行病，如非典、禽流感。這種擔(dān)憂使得政府的聯(lián)系越來越緊密?！保?］（P83-84）正是這些有關(guān)環(huán)境、安全、衛(wèi)生等公共議題持續(xù)不斷的出現(xiàn)在我們的視野之中，加之地域間、組織間、部門間相互依賴性程度不斷強(qiáng)化，這使得公共組織及其成員經(jīng)常在一種比以往更復(fù)雜、更困難的組織間安排環(huán)境中工作，而很難僅僅依靠傳統(tǒng)的擁有單一職能的專門化部門去有效化解這些問題和應(yīng)付這種全新的治理環(huán)境。

其三，公民社會(huì)的崛起?！肮裆鐣?huì)是相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織”。［6］（P16）“公民社會(huì)包括在生產(chǎn)力發(fā)展的特定階段中個(gè)人社會(huì)交往的全部范圍……它在與外界建立聯(lián)系時(shí)強(qiáng)調(diào)其整體性，對(duì)內(nèi)則強(qiáng)調(diào)其組織性。”［7］（P42）它的存在，給不同的利益群體，包括貧困和弱勢(shì)群體提供了一個(gè)表達(dá)意愿，訴求權(quán)益的平臺(tái)。而那些最活躍的公民社會(huì)組織，即非政府組織，社區(qū)組織等，無疑有效放大了少數(shù)群體的聲音，使他們的利益訴求能夠被社會(huì)其他利益群體、政府、企業(yè)聽到、了解并考慮。公民社會(huì)運(yùn)用其所獨(dú)有的社會(huì)權(quán)利，有效彌補(bǔ)了由于市場(chǎng)失靈和政府失靈而帶來的社會(huì)公平公正問題。

2　協(xié)作性公共管理的邏輯基點(diǎn)

邁克爾·麥克奎爾曾對(duì)協(xié)作性公共管理做出如下描述，是指一種在多樣化組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)作過程中，能夠解決在單一組織中不能解決或者很難解決的問題。［8］（P33）這實(shí)際上昭告了這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，協(xié)作性公共管理的相關(guān)活動(dòng)需要面臨多元組織間的運(yùn)作與協(xié)調(diào)，而這種“組織間”并非簡(jiǎn)單的部門名稱之間的區(qū)別，需要我們深入考慮的更重要的潛在問題就是，究竟是什么因素割裂了這些組織或部門？我們聯(lián)合協(xié)作的前提和邏輯起點(diǎn)究竟在哪？帶著這些問題，我們需要對(duì)“邊界”進(jìn)行進(jìn)一步的思考。

沒有邊界的世界是一個(gè)混沌的世界，邊界的存在對(duì)既有事物進(jìn)行了區(qū)分，邊界的存在是客觀必然的。邊界不只是一些“看得到的純粹界限”，而是組織生活中普遍存在的現(xiàn)象，它們既可能是符號(hào)化的也可能是實(shí)體化的，所以說邊界具有多元化的特征。同邊界問題客觀存在同時(shí)對(duì)應(yīng)的是，傳統(tǒng)的內(nèi)部問題日益外溢和無界化，便捷的交通和高效的信息傳導(dǎo)使得跨域邊界的行為越來越普及，與此同時(shí)，更復(fù)雜、更交叉化的社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)?；谶@些，對(duì)于公共行政的主體和客體而言，邊界的存在既是我們進(jìn)行有效分類行動(dòng)的基礎(chǔ)，又是我們開展聯(lián)合協(xié)作行為的邏輯起點(diǎn)，這些邊界既包含實(shí)體性質(zhì)的（物理的）有形界定，又包括社會(huì)和心理等方面無形的設(shè)定。無論無形的邊界還是有形的邊界形態(tài)都在公共管理專業(yè)的關(guān)懷視野之中，按照公共行政的主客體我們可以將這些或有形或無形的邊界進(jìn)行如下劃分。

2.1基于主體的邊界

官僚主義是一個(gè)創(chuàng)立邊界的機(jī)制。勞動(dòng)力分配、層級(jí)、標(biāo)準(zhǔn)化和形式化的原則在部門之間、職位之間、角色之間以及哪些東西可以獲得組織批準(zhǔn)而哪些東西不可以獲得批準(zhǔn)之間創(chuàng)立邊界……根據(jù)其角色的正式定義，即將他們限制在自己正式的責(zé)任上，不允許他們涉足其他人的工作……官僚主義邊界一個(gè)很重要的方面是正是政策和程序允許做的事情和不允許做的事情之間的邊界。［9］（P310-312）在這種官僚組織結(jié)構(gòu)機(jī)制之中，內(nèi)含了五種無形的、非實(shí)體化卻切實(shí)影響組織間關(guān)系的邊界因素［10］（P14-16），分別是使命、資源、能力、責(zé)任和問責(zé)。

使命：在對(duì)組織邊界的問題研究中，最重要的就是對(duì)組織使命的界定。因?yàn)樗粌H僅定義了決策者意欲讓組織追求何目標(biāo)，與此同時(shí)，它同樣限定了組織不能逾越的禁區(qū)。在政治體制內(nèi)，一個(gè)組織擁有的使命也就意味著該政府組織做出嚴(yán)縝迅速解決所面臨問題的承諾。當(dāng)然，這一邊界因素同樣適用于任何非行政類組織。

資源：任務(wù)一旦確定也就意味著建立了一種對(duì)資源分配利用的格局。資源的配置情況可以為我們判斷一個(gè)組織能夠在多大程度上將承諾的愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)提供一種切實(shí)可行的依據(jù)，掌握了多少資源、資源如何具體分配實(shí)際上決定了組織能夠觸及的最遠(yuǎn)的工作領(lǐng)域與范圍，資源作為基礎(chǔ)而存在。在公共行政過程中，政府與社會(huì)其他組織之間擁有資源差別形成的界線，限定了政府應(yīng)有的規(guī)模，以及多少私人資源應(yīng)該用于公共目的。

能力：當(dāng)一個(gè)組織擁有了資源，也就意味著其可以根據(jù)資源來獲取完成使命的能力。大部分的組織能力的獲取都是通過結(jié)構(gòu)構(gòu)架來實(shí)現(xiàn)，至于如何構(gòu)架是一個(gè)需要反復(fù)博弈的過程。古往今來，眾多的學(xué)者都在探尋政府究竟該如何架構(gòu)或者如何重組才能最大程度擴(kuò)展它的能力，而爭(zhēng)論的核心就是如何解決官僚組織們所面臨的來自各方縱橫交錯(cuò)的政治壓力以及如何建立能夠最優(yōu)實(shí)現(xiàn)組織使命的專家?guī)臁?/p>

職責(zé)：組織內(nèi)部實(shí)際上劃分了每個(gè)個(gè)體成員為實(shí)現(xiàn)組織使命而擁有的個(gè)人職責(zé)。組織必須協(xié)調(diào)內(nèi)部所有成員的行動(dòng)分工有序。在任何一個(gè)為達(dá)成目標(biāo)的組織在活動(dòng)開展的場(chǎng)景之中，確保組織成員明確的職責(zé)分工一直是個(gè)亙古不變的話題。職責(zé)作為邊界的一種定義了每個(gè)成員的工作內(nèi)容是什么的同時(shí)也定義了什么不需要去做。尤其在公共組織內(nèi)，許多界限的存在實(shí)際上是為了尋求權(quán)力的有效制約。官僚機(jī)構(gòu)的確擁有公共行政權(quán)力，但是官僚組織內(nèi)的這些管理者們卻沒有權(quán)力超越法定授權(quán)的界線約束。職責(zé)作為一種邊界的存在，時(shí)刻提醒著官員們什么必須做、什么不能做。

責(zé)任：這里所要說的責(zé)任同前面提到的職責(zé)同樣重要并且略有區(qū)別。職責(zé)意味著組織成員要履行職位賦予的要求，而組織成員有義務(wù)采取行動(dòng)完成這些要求并實(shí)現(xiàn)一定的結(jié)果；而責(zé)任更需要行動(dòng)者有義務(wù)確保這些行動(dòng)被完成后能夠達(dá)到一定良好的效果，這不僅僅是“份內(nèi)”工作完成即可，還意味著這些工作被完成所產(chǎn)生的交叉性影響是良性的。正如彼得德魯克曾經(jīng)說過：“做正確的事（責(zé)任），比正確的做事（職責(zé)），更重要”。對(duì)于政府組織而言，管理者不僅擁有決策者授權(quán)的權(quán)力，反過來，他們還要在政治上對(duì)決策者的行為負(fù)責(zé)。

傳統(tǒng)的層次管理一直是我們處理社會(huì)問題的常規(guī)結(jié)構(gòu)機(jī)制，但是伴隨著社會(huì)問題愈加復(fù)雜和依賴性增強(qiáng)，這種單純的縱向管理機(jī)制對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的解決效果越來越不盡如人意。與此同時(shí)，政府本身也在不斷求變，逐漸發(fā)展成為越來越復(fù)雜的組織體系。另一方面，大量的事實(shí)都在證明臃腫錯(cuò)位的結(jié)構(gòu)層次和過多復(fù)雜分化的組織部門很難有效保障組織的有效運(yùn)作，而能力鴻溝的存在也對(duì)組織績(jī)效的造成了巨大沖擊?？梢哉f，面對(duì)越來越復(fù)雜、多樣的組織間，甚至組織內(nèi)的橫向關(guān)系仍然單純沿用舊有的垂直管理機(jī)制越來越不合時(shí)宜了。

2.2基于客體的邊界

在對(duì)邊界的研究中，除了“組織”及其內(nèi)部因素之外，還有一些顯而易見的基于我們研究客體的界線劃分，比如“區(qū)域”。從探討“區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)互動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集中”［11］（P55）的“區(qū)域化”（Regionalization），到主張地區(qū)均衡、分散發(fā)展“區(qū)域主義”（Regionalism），再到倡導(dǎo)“多種涵義的區(qū)域空間、多層治理的決策方式、多方參與的協(xié)調(diào)合作機(jī)制”［12］（P12）的“新區(qū)域主義”（New Regionalism），區(qū)域問題始終是學(xué)者們思考此類問題的基準(zhǔn)點(diǎn)。

區(qū)域這一“概念自從古代地理學(xué)萌生以來，經(jīng)過近現(xiàn)代理論的演化推進(jìn)已經(jīng)成為一個(gè)具有清晰輪廓和明確內(nèi)涵的科學(xué)研究對(duì)象，是地理學(xué)的核心概念之一。”［13］（P20）在此之后，隨著各學(xué)科的競(jìng)相發(fā)展，區(qū)域不再作為地理學(xué)科專有的研究對(duì)象存在，我們?cè)诮?jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、國(guó)際關(guān)系等學(xué)科中同樣可以頻繁看到這些專業(yè)從各自領(lǐng)域?qū)^(qū)域問題的研究。而且我們可以得出的結(jié)論是，在各學(xué)科加入對(duì)區(qū)域問題研究的過程之后，其原有的自然地理外衣已經(jīng)基本褪去，在此之上各學(xué)科更多強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域在非地理層面上的含義。正如英國(guó)學(xué)者布魯斯·盧塞特所描述的，區(qū)域“是地理上的臨近性、社會(huì)和文化相似性、共同的政治態(tài)度和政治制度、經(jīng)濟(jì)相互依賴等因素的綜合?！保?4］（P1-13）同樣，區(qū)域也逐漸被公共管理類學(xué)科所關(guān)注，從公共管理的視角而言，區(qū)域既不同于一個(gè)民族國(guó)家，也不同于特定的行政區(qū)域，而是一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念。［15］（P6）其綜合性主要體現(xiàn)在公共管理所面臨問題的廣泛性，因?yàn)闊o論是經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、抑或自然區(qū)域每個(gè)維度都會(huì)涉及到公共管理的研究解決對(duì)象：其中經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的主要依據(jù)是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中內(nèi)含的依存度，它是指社會(huì)生產(chǎn)力在一定的地域空間范圍內(nèi)運(yùn)行分布的經(jīng)濟(jì)力量的區(qū)域組合；行政區(qū)域則是政治學(xué)專業(yè)領(lǐng)域以及傳統(tǒng)公共行政學(xué)經(jīng)常使用的概念，它是國(guó)家為了行政管理的客觀需要，將管轄區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)土和居民進(jìn)行有范圍有層次的管理劃分而形成的行政管理地域單元；自然區(qū)域一般而言是基于資源稟賦、地理?xiàng)l件、自然環(huán)境的同質(zhì)性而天然生成的地域連續(xù)體。

所以說，各類“區(qū)域”其實(shí)是作為邊界的存在的另一種重要實(shí)體，各類區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的協(xié)作、協(xié)同行為實(shí)質(zhì)上就是跨邊界基礎(chǔ)上的聯(lián)合行為。其特殊性體現(xiàn)在是以“區(qū)域公共問題”為動(dòng)因和起點(diǎn)而衍生形成的區(qū)域公共管理，這類問題有別于傳統(tǒng)的一般性的公共問題，因?yàn)閰^(qū)域性本身就意味著存在問題以跨界為基礎(chǔ)，同時(shí)具有高度依賴與相互滲透性的主要特點(diǎn)。

3　協(xié)作性公共管理的反思

從關(guān)注到公共管理中的協(xié)作現(xiàn)象直至對(duì)于協(xié)作性公共管理理論的系統(tǒng)研究在西方國(guó)家已經(jīng)開展了數(shù)十年之久了?！皬纳杀尘?、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機(jī)制和治理模式看，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式，它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理?！保?6］（P53）協(xié)作性公共管理被廣泛應(yīng)用到社會(huì)公共管理的各個(gè)領(lǐng)域，并且確實(shí)在相關(guān)領(lǐng)域取得了明顯的成效。但仍存在的一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，協(xié)作性公共管理也不是包治百病的靈丹妙藥，它同樣需要我們對(duì)其進(jìn)行客觀辯證的審視。

第一，協(xié)作性公共管理仍然不可避免的需要依附于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)組織形式。盡管我們一直在研究組織之間、部門之間緊密的相互聯(lián)系和越來越高的依賴性與原有邊界之間難免會(huì)存在各種沖突與矛盾，這就導(dǎo)致了這些跨組織、跨邊界橫向協(xié)作關(guān)系產(chǎn)生的必然性與合理性。但我們需要明確的重要一點(diǎn)是，這類橫向協(xié)作關(guān)系的產(chǎn)生存在并非是對(duì)原有組織等級(jí)次序關(guān)系的替代，相反，協(xié)作關(guān)系如果需要更有效的發(fā)揮作用必須依賴于原有組織保持有序的等級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。

第二，協(xié)作性公共管理中的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)存在著事實(shí)上的不平等。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的各方參與主體各自運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)實(shí)際上是有較大差異的。例如有些可能存在良久并運(yùn)行良好，而有些卻看起來效率低下、經(jīng)營(yíng)不善；或許更多的組織則是處于這兩種之間的模棱兩可的中庸?fàn)顟B(tài)。除此之外，基于對(duì)參與協(xié)作的動(dòng)機(jī)而言也是十分復(fù)雜的，因?yàn)椴慌懦嬖谟行﹨⑴c協(xié)作活動(dòng)的動(dòng)機(jī)是為了搭便車。［17］（P510）另外，盡管協(xié)作性管理的運(yùn)用使得治理行為受到了各種影響，但是有一些現(xiàn)象是我們不能忽視的。在協(xié)作性公共管理所依靠的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，來自這些公共行政機(jī)構(gòu)的成員往往會(huì)在項(xiàng)目中或是政策中做更多的斡旋，這就導(dǎo)致一些機(jī)構(gòu)成員愈加核心化，而另外一些則無法避免的被邊緣化。

第三，協(xié)作性公共管理中存在的身份轉(zhuǎn)變難題。協(xié)作性公共管理所要求的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境倡導(dǎo)參與組織和參與成員相互配合、互相支持、整體性審視視角、更平等的伙伴觀念等等，而層級(jí)組織結(jié)構(gòu)則需要命令有效上行下達(dá)、權(quán)力直接控制執(zhí)行、責(zé)任能夠清晰界定。這幾乎是兩種近乎垂直的組織運(yùn)作思路，那么面對(duì)這兩種工作情景，組織與組織成員如何自處、如何更具技巧地變換不同的身份角色也將是一個(gè)難題。另外需要我們注意的是，組織在參與協(xié)作性公共管理相關(guān)活動(dòng)過程中，“協(xié)作”與“自治”的邊界究竟該如何進(jìn)行限定？在這一過程中究竟應(yīng)該讓渡多少權(quán)力？參與協(xié)作的組織還需保持多大的自由度？這些問題同樣值得我們繼續(xù)思考。

第四，協(xié)作性公共管理中的協(xié)作成本增加問題。信任基礎(chǔ)健康架構(gòu)、多方參與主體步調(diào)一致、協(xié)作關(guān)系被良好捋順，這是我們進(jìn)行協(xié)作性公共管理活動(dòng)最期望看到的結(jié)果。從信任的達(dá)成到行為的有效配合過程中可能出現(xiàn)的協(xié)商、磨合、比較、整合、調(diào)試、修正每一種行為都會(huì)耗費(fèi)整個(gè)系統(tǒng)大量的時(shí)間、精力、資源。另外，如果項(xiàng)目進(jìn)程中單方由于利益的再考量或其他突發(fā)原因可能會(huì)導(dǎo)致局勢(shì)變化而中途退出、破壞契約的可能性發(fā)生，這樣，一則重新對(duì)協(xié)作格局進(jìn)行整合會(huì)增加成本，二則對(duì)原有破裂關(guān)系進(jìn)行修復(fù)同樣需要追加投入。

第五，協(xié)作性公共管理中的沖突管理仍無法回避。不能僅僅為了強(qiáng)調(diào)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)自組織的優(yōu)越性而忽略這些理性合作過程中的非理性因素。正如上文提到的“搭便車”、原有組織體制的影響、文化價(jià)值結(jié)構(gòu)不同等因素都會(huì)對(duì)協(xié)作活動(dòng)順利的開展產(chǎn)生各式影響和干擾。而協(xié)作性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)客觀上要求對(duì)于沖突本身的處理不能用原有的上下級(jí)權(quán)威、命令等簡(jiǎn)單直線式控制來實(shí)現(xiàn)，這就增加了對(duì)于協(xié)作中沖突問題管理的難度和復(fù)雜性。所以說，任何管理中都會(huì)存在沖突，協(xié)作性公共管理同樣無法避免，如何對(duì)這些沖突進(jìn)行有效管理是個(gè)不小的難題。

第六，協(xié)作性公共管理中的責(zé)任困境依然存在?！柏?zé)任”的落實(shí)是公共行政領(lǐng)域中最為常見的問題之一?！霸趩我唤M織設(shè)置的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)中，官僚機(jī)構(gòu)會(huì)將政策的執(zhí)行方向和偏好同需要他們的上級(jí)權(quán)威組織的意志結(jié)合起來，這樣實(shí)際上就能夠?qū)蝹€(gè)個(gè)體責(zé)任和法定責(zé)任有效結(jié)合起來?！保?8］（P147）但是在協(xié)作系統(tǒng)中這一更為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之中，在缺乏有效權(quán)威、執(zhí)行總負(fù)責(zé)人以及法制監(jiān)督機(jī)制的背景下，我們需要對(duì)于網(wǎng)絡(luò)中的問責(zé)問題增加更多的關(guān)注。因?yàn)椤皺?quán)威漏洞”（leakage of authority）［19］（P198）的存在會(huì)加劇網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的責(zé)任落實(shí)和責(zé)任劃分問題的產(chǎn)生。在協(xié)作性的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)中由于沒有像傳統(tǒng)官僚組織中那樣單一的權(quán)威，所以很可能出現(xiàn)所有人都負(fù)責(zé)但是沒有人負(fù)全責(zé)或者大家都不負(fù)責(zé)的情況發(fā)生。

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責(zé)任編輯趙繼棠

作者簡(jiǎn)介：韓兆坤（1981-），女，黑龍江嫩江人，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院講師，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（15BZZ051）；教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目（13YJCZH253）；黑龍江大學(xué)校青年基金項(xiàng)目（QW200932）。

［中圖分類號(hào)］D63-3

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-0544（2016）04-0084-05