歐盟開放協(xié)調(diào)方法對(duì)我國(guó)城市群合作治理的啟示

□余軍華，呂麗娜

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北武漢430205）

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歐盟開放協(xié)調(diào)方法對(duì)我國(guó)城市群合作治理的啟示

□余軍華，呂麗娜

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北武漢430205）

［摘要］我國(guó)城市群正在如火如荼發(fā)展，城市群合作治理的最大難題在于如何破除“同城化”治理與“諸侯經(jīng)濟(jì)”之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展格局。歐盟的開放協(xié)調(diào)方法突破了傳統(tǒng)共同體方法的局限，將硬、軟兩種治理方式有機(jī)地結(jié)合起來，既增強(qiáng)了政策的參與性和彈性，同時(shí)又形成了定期的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，這些治理手段創(chuàng)新對(duì)我國(guó)城市群合作治理有很強(qiáng)的借鑒意義。

［關(guān)鍵詞］城市群；開放協(xié)調(diào)方法；政策學(xué)習(xí)；軟法；彈性治理

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.03.031

我國(guó)城市群建設(shè)正在如火如荼發(fā)展，長(zhǎng)江中游城市群又為這類家族增添了新的一員。城市群的抱團(tuán)發(fā)展需要解決一個(gè)根本問題：如何解決行政區(qū)劃的法定邊界和區(qū)域經(jīng)濟(jì)與公共事務(wù)合作之間的矛盾，即通常所說的“同城化”治理與“諸侯經(jīng)濟(jì)”之間的矛盾。在當(dāng)前我國(guó)分權(quán)治理模式下，每個(gè)地方政府都是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，它們都在封閉的環(huán)境中力圖保護(hù)本地的利益，由此產(chǎn)生了地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)等“諸侯經(jīng)濟(jì)”問題。但是，城市群是集團(tuán)作戰(zhàn)，要求區(qū)域內(nèi)各地方政府之間打破行政邊界劃分的限制，聯(lián)合建設(shè)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)。因此，要想將碎片化的地方政府整合在一起，形成城市群內(nèi)的“同城化”發(fā)展格局，必須加強(qiáng)各地方之間的協(xié)調(diào)。歐盟的開放協(xié)調(diào)方法突破了傳統(tǒng)的共同體方法的局限，將硬、軟兩種治理方式有機(jī)地結(jié)合起來，既增強(qiáng)了政策的彈性，同時(shí)又形成了定期的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，這些治理手段創(chuàng)新對(duì)我國(guó)城市群治理有很強(qiáng)的借鑒意義。

1　開放協(xié)調(diào)方法的產(chǎn)生背景、形成過程與制度創(chuàng)新

1.1背景：突破共同體方法的局限

歐洲整合初期的主要任務(wù)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，承擔(dān)這一重任的機(jī)構(gòu)是1958年成立的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體（簡(jiǎn)稱“歐共體”）。各成員國(guó)將經(jīng)濟(jì)權(quán)力委托給歐共體，歐共體集中這些權(quán)力，制定統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策（包括后來的貨幣政策）并依靠行政力強(qiáng)制推行。這種硬治理模式被概稱為“共同體方法”，它的特點(diǎn)是以命令和控制為手段，采取集權(quán)的方式統(tǒng)一推行經(jīng)濟(jì)一體化。在歐洲整合初期，共同體方法在促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)、貨幣統(tǒng)一方面取得了巨大成功。

經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一后的歐洲面臨著嚴(yán)重失業(yè)問題，共同體方法在“社會(huì)歐洲”過程中遇到了重重阻力，原因在于兩方面：第一，共同體方法挑戰(zhàn)了歐洲福利體制的多樣性。共同體方法要求社會(huì)政策統(tǒng)一行動(dòng)，但歐洲各成員國(guó)的社會(huì)福利制度是多種多樣的，他們不愿放棄本國(guó)的福利體制。第二，權(quán)力分配上的沖突。如果在社會(huì)政策領(lǐng)域繼續(xù)推行共同體方法，意味著各成員國(guó)要讓渡更多社會(huì)福利管理權(quán)給歐盟機(jī)構(gòu)，這觸及了各成員國(guó)的權(quán)力核心。因此，社會(huì)政策成了歐洲整合過程中最敏感也最受爭(zhēng)議的部分，成員國(guó)權(quán)力喪失的敏感阻止了共同體方法的前行。①根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》中的“輔助性原則”，歐盟只解決各成員國(guó)無法單獨(dú)應(yīng)付的問題。社會(huì)問題不適宜于運(yùn)用歐盟層面的法律來解決，它是會(huì)員國(guó)優(yōu)先解決的范疇。

相矛盾的是，一方面，各成員國(guó)由于害怕權(quán)力和福利體制的喪失，不愿意讓歐盟全盤插手解決失業(yè)問題；另一方面，各成員國(guó)在單獨(dú)應(yīng)對(duì)失業(yè)方面無能為力，又不得不依賴歐盟。因?yàn)闅W洲經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一后，市場(chǎng)和貨幣統(tǒng)一改變了社會(huì)政策的大環(huán)境。一是貨幣統(tǒng)一后，成員國(guó)政府無法單獨(dú)用財(cái)政政策和貨幣政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使宏觀上增加就業(yè)成為不可能；二是在統(tǒng)一貨幣下，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)政策就與其他國(guó)家相關(guān)聯(lián)起來，因?yàn)樗瓤赡苡绊憵W元穩(wěn)定又可能影響歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，這種情形迫切需要對(duì)歐洲社會(huì)問題進(jìn)行統(tǒng)一的跨國(guó)協(xié)調(diào)。［1］

在應(yīng)對(duì)失業(yè)問題上，既需要?dú)W盟有所作為，又不能采取老辦法，因此，在歐洲社會(huì)政策整合過程中，迫切需要采取一種“兼收并蓄（Inclusive）”的創(chuàng)新機(jī)制。［2］

1.2形成過程：政策實(shí)驗(yàn)、政策學(xué)習(xí)與推廣

軟治理思想與歐洲整合的歷史一樣悠久。自歐洲經(jīng)濟(jì)整合之初就存在著軟、硬治理的爭(zhēng)論，當(dāng)時(shí)對(duì)于經(jīng)濟(jì)整合存在著兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)通過共同體方法進(jìn)行“硬”協(xié)調(diào)，將各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力再集中于“歐共體”組織進(jìn)行統(tǒng)一安排，這種方式帶有聯(lián)邦主義的烙??；另一種觀點(diǎn)主張?jiān)诓淮蚱片F(xiàn)行權(quán)力分配的格局下通過成員國(guó)相互協(xié)商來達(dá)成共識(shí)，這是一種政府間關(guān)系主義的“軟治理”模式。但是，在歐洲經(jīng)濟(jì)整合之前的“煤鋼共同體”時(shí)期，共同體方法已運(yùn)行多年并且取得了巨大成功，它的光芒遠(yuǎn)遠(yuǎn)蓋住了軟協(xié)商方法，因此后者尚未引起足夠的重視。

1991年在馬斯特里赫特舉辦的“歐共體”峰會(huì)是一個(gè)分水嶺，該峰會(huì)不僅批準(zhǔn)了建立歐盟機(jī)構(gòu)，而且出臺(tái)了《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》，該條約中倡導(dǎo)要顯著增加“協(xié)商模式”的運(yùn)用范圍。例如，該峰會(huì)簽署了一份“廣泛經(jīng)濟(jì)政策行動(dòng)綱領(lǐng)（Broad Economic Policy Guidelines，簡(jiǎn)稱BEPG）”文件，該文件要求成員國(guó)只能在“經(jīng)濟(jì)政策行動(dòng)綱領(lǐng)”這一目標(biāo)框架內(nèi)協(xié)商如何執(zhí)行，它比之前經(jīng)濟(jì)上的“廣泛”協(xié)商更加嚴(yán)謹(jǐn)，采取了管住目標(biāo)、只對(duì)執(zhí)行方式實(shí)行開放協(xié)商的治理方式，這種方式可以看作是開放協(xié)調(diào)方法的前身。但是，真正孕育開放協(xié)調(diào)方法的“政策實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”是歐洲就業(yè)政策。

1994年12月的歐盟埃森峰會(huì)（Essen Summit）向就業(yè)政策邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，這次會(huì)議的主題是尋求運(yùn)用“軟法”方法來解決失業(yè)問題。各成員國(guó)既寄望于歐盟解決失業(yè)，但又不想讓歐盟掌控更多的權(quán)力，因此，兼顧兩者的辦法是出臺(tái)軟約束力的政策，這種方式“使政策制定者能夠處理政治敏感的，或者傳統(tǒng)共同體方法不能應(yīng)付的政策領(lǐng)域中的新任務(wù)，這些新的政策工具或標(biāo)桿管理方法就是‘軟法’”。［3］軟法治理的運(yùn)作方式是，“根據(jù)各成員國(guó)自己的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的具體特征，將歐盟的標(biāo)桿管理方法或政策工具嵌入到成員國(guó)每年的計(jì)劃中并定期報(bào)告進(jìn)展。歐盟委員會(huì)以及勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)金融事務(wù)兩大專門委員會(huì)被要求監(jiān)督各成員國(guó)的年度發(fā)展報(bào)告并向歐洲理事會(huì)匯報(bào)各國(guó)執(zhí)行情況”。［4］通過此次會(huì)議，開放協(xié)調(diào)方法的核心框架基本成形。

1997年12月盧森堡特別就業(yè)會(huì)議正式啟動(dòng)了歐洲就業(yè)戰(zhàn)略（European Employment Strategy，簡(jiǎn)稱EES）。這次會(huì)議進(jìn)一步完善了1994年埃森峰會(huì)所設(shè)計(jì)的軟法框架，形成了成熟的EES協(xié)調(diào)機(jī)制，它由以下周期性的步驟構(gòu)成：（1）成員國(guó)每年都要商定就業(yè)方針，并確定共同目標(biāo)。就業(yè)方針由歐盟委員會(huì)下的經(jīng)濟(jì)金融事務(wù)委員會(huì)和勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)委員會(huì)聯(lián)合作出；（2）每個(gè)成員國(guó)政府都要起草國(guó)家就業(yè)行動(dòng)計(jì)劃（National Action Plan,簡(jiǎn)稱NAP），要求細(xì)化實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)的步驟；（3）由歐盟委員會(huì)草擬，兩大委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布共同就業(yè)報(bào)告（Joint Employment Report），每年就NAP中匯報(bào)的各國(guó)就業(yè)政策執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)；（4）歐盟委員會(huì)召開全體會(huì)議對(duì)各國(guó)年度報(bào)告進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，在必要的情況下可以修改就業(yè)方針。［5］經(jīng)過就業(yè)政策領(lǐng)域中近十年的政策實(shí)驗(yàn)，開放協(xié)調(diào)方法已日趨成熟。2000年3月歐盟里斯本峰會(huì)閉幕的時(shí)候，葡萄牙總統(tǒng)提議執(zhí)行“新的開放協(xié)調(diào)方法來促進(jìn)歐盟知識(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)創(chuàng)新、不斷改革經(jīng)濟(jì)體系、現(xiàn)代化社會(huì)福利和教育制度”。［6］至此，開放協(xié)調(diào)方法正式登上歐盟舞臺(tái)。

開放協(xié)調(diào)方法在歐盟就業(yè)政策實(shí)驗(yàn)中逐步成熟之后，遂向其它政策領(lǐng)域推廣。2000年12月的尼斯峰會(huì)將開放協(xié)調(diào)方法延伸到退休金體系的改革中，2001年6月歌德堡峰會(huì)中授權(quán)歐盟委員會(huì)下的社會(huì)保障委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)就退休金領(lǐng)域準(zhǔn)備了一份進(jìn)度報(bào)告，并且評(píng)估將開放協(xié)調(diào)方法進(jìn)一步推廣到健康照顧和老年照顧領(lǐng)域的可能性。2003年5月布魯塞爾峰會(huì)的報(bào)告中又在科技創(chuàng)新政策中引入開放協(xié)調(diào)方法。至2007年，歐盟已經(jīng)在13個(gè)不同的政策領(lǐng)域中應(yīng)用開放協(xié)調(diào)方法，除了前面探討過的BEPG和EES之外，其它政策領(lǐng)域還包括社會(huì)保障現(xiàn)代化、社會(huì)融入、養(yǎng)老金和醫(yī)療衛(wèi)生、創(chuàng)新研究與發(fā)展、教育、信息社會(huì)、環(huán)境、移民和創(chuàng)業(yè)。有些政策領(lǐng)域甚至已經(jīng)超過了歐盟范圍之外，比如對(duì)外援助政策和博洛尼亞的高等教育過程。［7］這些不同政策領(lǐng)域中的開放協(xié)調(diào)方法在力度、持久性、遵守機(jī)制、歐盟機(jī)構(gòu)參與的程度和過程以及其它特征方面存在一定的差異，因此有必要進(jìn)一步弄清楚該方法的核心治理機(jī)制。

1.3開放協(xié)調(diào)方法的制度創(chuàng)新

開放協(xié)調(diào)方法由四大核心步驟構(gòu)成：（1）歐盟負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的政策目標(biāo)——行動(dòng)綱領(lǐng)，要求各成員國(guó)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況制定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的短期、中期和長(zhǎng)期計(jì)劃。行動(dòng)綱領(lǐng)經(jīng)過各成員國(guó)代表共同商議達(dá)成，一旦確立之后具有強(qiáng)制約束力，各成員國(guó)必須無條件遵守。但是，實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的路徑是彈性的，各國(guó)可以根據(jù)本國(guó)國(guó)情來設(shè)定實(shí)現(xiàn)它的時(shí)間表。（2）將總目標(biāo)進(jìn)行分解，建立定性和定量的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并制定出標(biāo)桿以比較各國(guó)執(zhí)行情況。（3）在歐盟委員會(huì)指導(dǎo)下，各成員國(guó)將歐盟行動(dòng)綱領(lǐng)分解成執(zhí)行子目標(biāo)。（4）周期性地監(jiān)督和評(píng)議各成員國(guó)執(zhí)行情況。各成員國(guó)定期提交國(guó)家行動(dòng)報(bào)告，匯報(bào)政策進(jìn)展，歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)兩大機(jī)構(gòu)周期性地召開會(huì)議評(píng)議這些報(bào)告，分析各國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)，評(píng)介出好的標(biāo)桿榜樣、批評(píng)和譴責(zé)不達(dá)標(biāo)的國(guó)家。［8］從政策過程來看，開放協(xié)調(diào)方法包含了“行動(dòng)綱領(lǐng)——指標(biāo)——國(guó)家行動(dòng)報(bào)告——評(píng)價(jià)”四大階段，形成了政策制定、政策目標(biāo)分解、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等政策過程的完整周期。

概括起來，開放協(xié)調(diào)方法在區(qū)域治理中產(chǎn)生了四大創(chuàng)新機(jī)制。第一，軟治理機(jī)制。它不以強(qiáng)制力作為后盾，用政策機(jī)制實(shí)現(xiàn)軟約束。軟約束的實(shí)現(xiàn)來源于兩種手段的運(yùn)用：一是聲譽(yù)制裁機(jī)制。每年通過國(guó)家行動(dòng)報(bào)告評(píng)價(jià)各國(guó)執(zhí)行情況，形成一個(gè)“成績(jī)排名”，通過隱含地排列成員國(guó)政府執(zhí)行績(jī)效這種方式達(dá)到頻繁地“點(diǎn)名羞辱”的效果；［9］二是周期性循環(huán)的制度化運(yùn)作機(jī)制。它對(duì)確保聲譽(yù)機(jī)制起著重要作用。如果區(qū)域合作只是一錘子買賣，那么行動(dòng)者對(duì)于維護(hù)聲譽(yù)的努力較小，因而不能防止機(jī)會(huì)主義發(fā)生。一年一度的同行評(píng)價(jià)，對(duì)政策執(zhí)行績(jī)效靠后的行動(dòng)者的聲譽(yù)形成壓力，迫使他們努力提高自己的“名次”。第二，廣泛參與和協(xié)商機(jī)制。歐盟的行動(dòng)綱領(lǐng)經(jīng)過了各方的共同參與和平等協(xié)商，各成員國(guó)都可以充分表達(dá)自己的偏好，最后形成了高度認(rèn)同的政策目標(biāo)，因而增強(qiáng)了政策的合法性基礎(chǔ)。第三，彈性執(zhí)行機(jī)制。雖然政策目標(biāo)經(jīng)協(xié)商一致之后不可更改，但執(zhí)行手段是非強(qiáng)制的，各成員國(guó)可以根據(jù)本國(guó)國(guó)情，在保留多樣化體制的前提下，對(duì)總體目標(biāo)自行設(shè)計(jì)子目標(biāo)和實(shí)施進(jìn)展，彈性地執(zhí)行政策。哈爾（Beryl ter Haar）指出，“開放協(xié)調(diào)方法的框架是‘開放的’，它只是確定了開放協(xié)調(diào)的‘料’”，“不同的料有不同的風(fēng)味，根據(jù)合作主題的需要可以選擇不一樣的‘配方’”。［10］第四，政策學(xué)習(xí)機(jī)制。通過定期匯報(bào)執(zhí)行進(jìn)展和交流經(jīng)驗(yàn)，一年一度的碰頭會(huì)成了知識(shí)分享的舞臺(tái)，各成員國(guó)通過學(xué)習(xí)其它國(guó)家政策執(zhí)行的“最佳實(shí)踐（Best practice）”，可以改善本國(guó)的政策執(zhí)行效果。

綜上所述，開放協(xié)調(diào)方法從不同的角度看具有不同的性質(zhì)。從行政手段來分析，與共同體方法這種硬治理相比，開放協(xié)調(diào)方法是一種行政力弱、彈性強(qiáng)的軟治理手段；從政治途徑來分析，開放協(xié)調(diào)方法是以廣泛參與和政治協(xié)商來實(shí)現(xiàn)的；從政策約束力來看，共同體方法是強(qiáng)制約束，而開放協(xié)調(diào)方法是軟約束。因此，開放協(xié)調(diào)方法有“彈性治理”、“軟治理”、“軟法”等多種不同的標(biāo)簽。

2　歐盟開放協(xié)調(diào)方法之于我國(guó)城市群合作治理的意義

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有20多個(gè)大大小小的城市群，根據(jù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制可以分為兩類：一類是自我組織型城市群，這類城市群通過自組織、自我構(gòu)建規(guī)則來進(jìn)行治理。長(zhǎng)三角、珠三角是這類城市群的典型，2014年之前的京津冀也屬于這種類型，①2014年8月，國(guó)務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，自此，京津冀區(qū)域合作由自發(fā)組織轉(zhuǎn)為由國(guó)家推動(dòng)。近年的長(zhǎng)江中游城市群也加入這類群體；另一類是行政推動(dòng)型城市群，這類城市群通過上級(jí)政府設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來推進(jìn)區(qū)域合作。例如武漢城市群和長(zhǎng)株潭城市群，以及當(dāng)前的京津冀城市群。

雖然我國(guó)城市群在合作方面取得了顯著的進(jìn)展，但依然存在著治理結(jié)構(gòu)不完整、治理機(jī)制和手段單一、參與程度不高等通病。②諸多學(xué)者的研究中都指出了這些問題。參見：陳瑞蓮.歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)珠三角區(qū)域一體化的啟示[J].學(xué)術(shù)研究，2009（9）.張緊跟.從區(qū)域行政到區(qū)域治理：當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展路向[J].學(xué)術(shù)研究，2009（9）等。開放協(xié)調(diào)方法的諸多創(chuàng)新機(jī)制對(duì)于我國(guó)城市群合作治理有很強(qiáng)的借鑒意義，理由在于：

第一，歐洲整合與我國(guó)城市群合作具有共同的目標(biāo)，借鑒歐盟治理經(jīng)驗(yàn)具有現(xiàn)實(shí)性。無論是歐洲整合還是我國(guó)城市群合作，兩者的根本目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)從分散治理到聯(lián)合治理，從碎片化到區(qū)域一體化，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗式發(fā)展走向“共同體”式發(fā)展。因此，從實(shí)踐層面來看，歐盟的成功做法具有現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

第二，在我國(guó)城市群合作當(dāng)前的瓶頸期，借鑒歐盟開放協(xié)調(diào)方法具有較強(qiáng)的必要性。雖然我國(guó)城市群的數(shù)量在不斷增長(zhǎng)，但一體化的程度并不高，多數(shù)還處于概念合作階段。①多個(gè)分析顯示，我國(guó)五大城市群的一體化程度都在0.5左右徘徊。例如，周立群和夏良科對(duì)1990- 2008年的數(shù)據(jù)分析顯示，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角的經(jīng)濟(jì)一體化程度的均值分別為0.46、0.47和0.52。參見：周立群，夏良科.區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的測(cè)度與比較［J］江海學(xué)刊，2010（4）；李雪松和孫博文利用2000- 2010的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析顯示，長(zhǎng)株潭城市群和武漢城市群市場(chǎng)一體化、行政一體化和社會(huì)一體化的綜合均值分別為0.47和0.51。參見：李雪松，孫博文.長(zhǎng)江中游城市群區(qū)域一體化的測(cè)度與比較［J］.長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2013（8）.這一現(xiàn)象與歐盟一體化形成鮮明的反差。歐盟在經(jīng)濟(jì)和貨幣實(shí)現(xiàn)全面一體化之后，逐漸向社會(huì)政策等其它領(lǐng)域推廣。為了應(yīng)對(duì)“社會(huì)歐洲”整合的難題，歐盟開創(chuàng)性地運(yùn)用開放協(xié)調(diào)方法來破冰，這已經(jīng)被證明是創(chuàng)新成功的典范。因此，我國(guó)城市群從概念合作走向?qū)嵸|(zhì)合作，有必要借鑒歐盟開放協(xié)調(diào)方法中的創(chuàng)新機(jī)制。

第三，開放協(xié)調(diào)方法具有移植的可行性。開放協(xié)調(diào)方法是一種純操作性的、基于實(shí)踐基礎(chǔ)上的治理模式，“它是技術(shù)上的，并且從某種程度來說是不涉及到政治，它可以移植到其它地區(qū)”。［11］在當(dāng)前我國(guó)正在進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，純技術(shù)性特點(diǎn)契合我國(guó)的改革土壤，為改革試驗(yàn)提供了可能。

3　開放協(xié)調(diào)方法對(duì)我國(guó)城市群治理的啟示

第一,成立統(tǒng)一的城市群協(xié)調(diào)組織，完善治理結(jié)構(gòu)。開放協(xié)調(diào)方法的形成和實(shí)施離不開歐盟機(jī)構(gòu)所起的作用。開放協(xié)調(diào)方法的運(yùn)作方式是：管住目標(biāo)、放開執(zhí)行，即目標(biāo)是強(qiáng)制性的，但執(zhí)行方式相對(duì)具有彈性。管住目標(biāo)是放開執(zhí)行的前提，而管住目標(biāo)的前提是必須存在一個(gè)（組）權(quán)威機(jī)構(gòu)，只有歐盟機(jī)構(gòu)才能完成管住目標(biāo)的使命。因此，成立凌駕于區(qū)域之上的、統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)非常重要。

根據(jù)歐盟經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)城市群治理機(jī)構(gòu)的功能應(yīng)該涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督和調(diào)解等主要公共政策階段，如此才能對(duì)區(qū)域政策過程面實(shí)行全面保障，保證區(qū)域合作事務(wù)的真正落實(shí)。當(dāng)前，除了少數(shù)城市群（武漢城市群和長(zhǎng)株潭群）建立了較為完整的組織體系，多數(shù)城市群仍然通過松散的聯(lián)席會(huì)議制度開展合作，這種聯(lián)席會(huì)議存在著不規(guī)范、連續(xù)性不夠、督查落實(shí)不夠等弊端，［12］因此有必要建立常設(shè)性的、涵蓋政策主要階段的組織體系。

第二，擴(kuò)大參與、增強(qiáng)協(xié)商，提升區(qū)域政策的合法性。缺少?gòu)?qiáng)制約束的開放協(xié)調(diào)方法之所以能夠取得成功，關(guān)鍵在于廣泛地參與和協(xié)商增強(qiáng)了區(qū)域政策的合法性。雖然開放協(xié)調(diào)方法可以通過“軟約束”來束縛成員國(guó)，即通過“點(diǎn)名羞辱”的方式對(duì)成員產(chǎn)生壓力，但是它的成功更依賴于政策合法性的增強(qiáng)。正是通過廣泛的參與、平等地協(xié)商，從而增強(qiáng)了歐盟政策的合法性，提升了成員國(guó)對(duì)歐盟政策的自愿遵從度。

在我國(guó)，不管是行政推動(dòng)型城市群還是自組織型城市群，區(qū)域合作往往是政府部門的“獨(dú)角戲”，政府組織和非政府組織“兩張皮”的現(xiàn)象比較突出。在當(dāng)代世界的治理潮流中，非政府組織在公共事務(wù)中發(fā)揮著越來越重要的作用，區(qū)域合作的成功離不開非政府組織的參與。因此，城市群合作治理應(yīng)該是政府與非政府組織的一體化治理，兩者應(yīng)該公私伙伴關(guān)系框架下，形成共同協(xié)商、協(xié)同合作、聯(lián)合共治的格局。

第三，創(chuàng)新政策機(jī)制，確保政策過程的順利實(shí)現(xiàn)。從政策過程面來看，政策機(jī)制通?？梢苑譃樽陨隙拢═op-down）的機(jī)制和自下而上（Bottom-up）的機(jī)制，自上而下的機(jī)制是一種由頂層設(shè)計(jì)、向下強(qiáng)制推行的方式；自下而上的機(jī)制由草根匯聚民意形成政策。開放協(xié)調(diào)方法其實(shí)融合了這兩種機(jī)制。通過第一部分的分析可知，在歐洲社會(huì)政策目標(biāo)的確定階段，歐盟采取了廣泛的自下而上的協(xié)商機(jī)制，絕大部分的政策法案需要?dú)W盟理事會(huì)全體表決通過，這說明了協(xié)商的廣泛和平等性。但是，目標(biāo)一旦達(dá)成之后，則采取了自上而下的強(qiáng)制推行機(jī)制。與傳統(tǒng)執(zhí)行不同的是，開放協(xié)調(diào)方法下各成員國(guó)可以自主規(guī)劃線路來執(zhí)行，但是歐盟機(jī)構(gòu)仍然保留對(duì)各國(guó)執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)督和控制能力。

由此，我國(guó)城市群應(yīng)該在決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新。一是在行政推動(dòng)型城市群的政策制定中增加自下而上的協(xié)商方式。例如，對(duì)于武漢城市群和長(zhǎng)株潭等行政型城市群中，可以在省發(fā)改委下成立一個(gè)區(qū)域理事會(huì)，區(qū)域政策先經(jīng)理事會(huì)商議，再由發(fā)改委下的城市群協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以規(guī)章頒布。二是在自組織型城市群的政策制定中增加一些自上而下的控制成份。自組織型城市群往往重協(xié)商、輕落實(shí)，歐盟在這方面的經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒，歐盟從“共同體”模式變成現(xiàn)在的“超國(guó)家”治理，使得自上而下的治理成為可能。因而，可以嘗試在自組織型城市群中通過聯(lián)合授權(quán)的方式成立一個(gè)集權(quán)組織，強(qiáng)力推行區(qū)域政策。另外，以上兩種類型的城市群都可以仿照開放協(xié)調(diào)方法，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)增加彈性的成份。

第四，創(chuàng)新治理手段，形成軟、硬兼施的治理格局。整個(gè)歐盟的治理手段充滿了靈活性，表現(xiàn)在：一是能硬則硬。比如歐洲的經(jīng)濟(jì)和貨幣整合，就完全采取硬治理的方式。二是不硬則軟。對(duì)于不宜或無能力采取硬治理的領(lǐng)域則實(shí)行軟治理方式。三是硬軟結(jié)合。即使是開放協(xié)調(diào)方法這樣的軟治理，它也充滿了“硬”和“軟”兩方面的特點(diǎn)，即政策目標(biāo)“硬”而執(zhí)行方式“軟”，各成員國(guó)可以根據(jù)國(guó)情靈活進(jìn)行。況且，開放協(xié)調(diào)方法因政策領(lǐng)域而異，治理手段的運(yùn)用豐富而靈活，這些治理手段值得我國(guó)城市群借鑒。

當(dāng)前我國(guó)城市群要么采取分散的自組織模式、要么實(shí)行集權(quán)的行政模式，治理手段單一。因此，要將硬、軟治理的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來。硬治理的優(yōu)勢(shì)是約束性強(qiáng)，但往往僵化而滯后；軟治理的突出特點(diǎn)是靈活而及時(shí)，但是因?yàn)槿狈?qiáng)制力，往往會(huì)隱含著不穩(wěn)定性。因此，對(duì)于不同的政策領(lǐng)域要采取不同的治理手段。一是對(duì)于涉及區(qū)域?qū)用娴恼w目標(biāo)和規(guī)劃，由于這些政策涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，適宜于采用硬治理；二是對(duì)于政策的實(shí)行細(xì)則、操作和執(zhí)行層面的政策，由于它們復(fù)雜多變，適合于軟治理模式。

第五，形成制度化的會(huì)晤機(jī)制，加強(qiáng)相互之間的政策學(xué)習(xí)。制度化的會(huì)晤機(jī)制起著兩方面作用:一方面定期會(huì)晤是落實(shí)開放協(xié)商的基本運(yùn)作形式。通過前面分析可知，開放協(xié)調(diào)方法必須依靠周期性的會(huì)晤來實(shí)現(xiàn)。因此，如果要在我國(guó)城市群中效仿開放協(xié)調(diào)模式，必須使區(qū)域?qū)用娴亩ㄆ跁?huì)面制度化，以此來實(shí)現(xiàn)定期匯報(bào)、定期監(jiān)督和同行評(píng)價(jià)等全套開放協(xié)調(diào)步驟；另一方面定期會(huì)晤是交流經(jīng)驗(yàn)和政策學(xué)習(xí)的平臺(tái)。定期會(huì)晤實(shí)現(xiàn)了信息的交流和知識(shí)共享，區(qū)域各行為主體都可以從交流中學(xué)習(xí)到經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于改進(jìn)政策執(zhí)行方式、提升執(zhí)行效率大有裨益。

我國(guó)城市群雖然廣泛地通過論壇、聯(lián)席會(huì)議、經(jīng)驗(yàn)交流的方式進(jìn)行會(huì)晤，除了長(zhǎng)三角和珠三角保持了定期的政府間會(huì)晤機(jī)制外，其它城市群的會(huì)晤都缺乏連續(xù)性。因此，有必要在城市群規(guī)劃或城市群章程中將定期會(huì)晤機(jī)制以條款的方式作出規(guī)定。

4　結(jié)語(yǔ)

歐洲在整合初期主導(dǎo)使用“共同體方法”，該方法以強(qiáng)制方式推行區(qū)域政策，在統(tǒng)一歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣方面取得了巨大成功。但是，從“經(jīng)濟(jì)歐洲”向“社會(huì)歐洲”轉(zhuǎn)變過程中，由于各成員國(guó)對(duì)喪失權(quán)力和福利體制的敏感性，共同體方法遇到了嚴(yán)重阻力。歐盟在妥協(xié)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新機(jī)制，通過反復(fù)地試驗(yàn)和修正，開放協(xié)調(diào)方法應(yīng)運(yùn)而生。該方法的新穎性在于軟治理機(jī)制、廣泛參與機(jī)制、彈性執(zhí)行機(jī)制和政策學(xué)習(xí)機(jī)制四個(gè)方面，這種模式對(duì)于面臨相同難題的我國(guó)城市群治理具有很強(qiáng)的借鑒意義。

在移植到我國(guó)城市群治理過程中，有兩方面值得注意：一方面歐盟的開放協(xié)調(diào)方法是以長(zhǎng)時(shí)間的政策實(shí)驗(yàn)為基礎(chǔ)的，這說明區(qū)域合作不能一蹴而就，需要反復(fù)的探索和試驗(yàn)。因此，我國(guó)城市群治理在借鑒該方法上也要采取先試驗(yàn)，后推廣的模式。雖然該方法是技術(shù)性的，但由于我國(guó)城市群所處的國(guó)情不同于西方，這種以點(diǎn)到面的方法可以減少風(fēng)險(xiǎn)；另一方面開放協(xié)調(diào)方法的運(yùn)作需要滿足一些前提條件。一是在治理模式上該方法需要與硬治理方式共同使用。作為一種軟治理手段，該方法存在著約束力不足的局限。在歐盟中，即使是開放協(xié)調(diào)方法大行其道的時(shí)候，共同體方法依然占據(jù)著重要地位。因此，軟、硬治理方式一定要相互結(jié)合、相互補(bǔ)充。二是在治理工具上該方法要與其它的政策工具一起配套使用。即使在歐盟，該方法也不是萬能的，它“從來沒有作為里斯本戰(zhàn)略中唯一的治理工具，它總是與其它的歐盟政策工具（比如社會(huì)對(duì)話，共同體行動(dòng)計(jì)劃，結(jié)構(gòu)基金）一起使用”。［13］因此，開放協(xié)調(diào)模式只是眾多治理手段中的一種，我國(guó)的城市群治理也需要“多管齊下”，在借鑒的同時(shí)結(jié)合本國(guó)的實(shí)際情況靈活運(yùn)用。

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責(zé)任編輯朱文婷

作者簡(jiǎn)介：余軍華（1975-），男，湖北鄂州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授；呂麗娜（1975-），女，湖北宜都人，管理學(xué)博士，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院副教授。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科項(xiàng)目（13YJC630106）。

［中圖分類號(hào)］F290

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-0544（2016）03-0173-06