民辦學(xué)校分類(lèi)管理若干疑難問(wèn)題及解析

尹曉敏

(浙江樹(shù)人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

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民辦學(xué)校分類(lèi)管理若干疑難問(wèn)題及解析

尹曉敏

(浙江樹(shù)人大學(xué)，浙江 杭州 310015)

近年來(lái)，我國(guó)民辦學(xué)校分類(lèi)管理在穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟待釋明的疑難問(wèn)題。比如：如何把握持續(xù)推進(jìn)改革與有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系？如何把握?qǐng)?jiān)持分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與選擇改革策略的關(guān)系？如何把握地方自主改革與中央宏觀指導(dǎo)的關(guān)系？此類(lèi)問(wèn)題是民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革中無(wú)法回避也不該回避的，對(duì)于這些問(wèn)題的深入解析則是文章的中心和主旨所在。

分類(lèi)管理 民辦學(xué)校 疑難問(wèn)題

對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類(lèi)管理，是破解我國(guó)民辦教育發(fā)展瓶頸制約之必然選擇。這一觀點(diǎn)已漸趨成為政府、學(xué)界、業(yè)界的共識(shí)，對(duì)此項(xiàng)改革之于健全民辦教育管理體制、實(shí)現(xiàn)民辦教育可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值意義也有豐富的論析。然而，民辦學(xué)校分類(lèi)管理是一項(xiàng)關(guān)乎其性質(zhì)界定、發(fā)展規(guī)制和政策配套等諸多問(wèn)題，牽涉學(xué)校、政府、投資者等多方利益主體，涉及教育、經(jīng)濟(jì)、法律等多個(gè)層面的綜合性改革，因而分類(lèi)管理制度設(shè)計(jì)和政策落地的破冰之旅注定不可能是一路坦途。從各地改革試點(diǎn)推進(jìn)情況看，對(duì)分類(lèi)管理的政策要義還存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，對(duì)分類(lèi)改革必須把握和處理好的若干重要問(wèn)題尚需進(jìn)一步厘清和明晰。

一、如何把握持續(xù)推進(jìn)改革與有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系

2010年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，確定上海市、浙江省、廣東省深圳市、吉林華橋外國(guó)語(yǔ)學(xué)院為試點(diǎn)地區(qū)和單位，探索民辦學(xué)校分類(lèi)管理辦法，試點(diǎn)的主旨在于構(gòu)建與民辦學(xué)校是否營(yíng)利相適配、差異化的政策支持與財(cái)政扶持框架。當(dāng)前，盡管社會(huì)各方已普遍認(rèn)識(shí)到分類(lèi)管理對(duì)落實(shí)民辦教育優(yōu)惠政策、完善民辦教育制度體系、拓展民辦教育成長(zhǎng)空間的重要性，但是，由于民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革牽扯面廣，社會(huì)關(guān)注度高，相關(guān)利益錯(cuò)綜復(fù)雜，因而改革的難度和風(fēng)險(xiǎn)皆不容忽視。事實(shí)上，從近幾年先行試點(diǎn)地區(qū)改革的啟動(dòng)與推進(jìn)情況看，民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革風(fēng)險(xiǎn)的存在是客觀的，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)界定難、分類(lèi)改革推進(jìn)難、配套政策落實(shí)難等問(wèn)題的呈現(xiàn)也具有相當(dāng)程度的普遍性，個(gè)別地方的試點(diǎn)改革甚至還陷入了久議不決、決而難行、行而難破的困境。

那么，究竟應(yīng)該如何把握持續(xù)推進(jìn)改革與有效控制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系呢？

(一)客觀評(píng)價(jià)改革風(fēng)險(xiǎn)，既不輕視，亦不夸大

自2010年12月起，全國(guó)啟動(dòng)實(shí)施了425項(xiàng)教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目，它們是由各地政府組織申報(bào)、省級(jí)教育行政部門(mén)審批后報(bào)請(qǐng)國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組備案而立的。相對(duì)于10大類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)改革試點(diǎn)，省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)，基礎(chǔ)、職業(yè)、高等教育等重點(diǎn)領(lǐng)域綜合改革試點(diǎn)的立項(xiàng)數(shù)而言，民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革試點(diǎn)的項(xiàng)目明顯偏少。尤其對(duì)于分類(lèi)改革試點(diǎn)區(qū)域在何種程度與范圍內(nèi)推進(jìn)改革，分類(lèi)改革的總體思路、基本內(nèi)容、主要任務(wù)等核心問(wèn)題缺乏明確規(guī)定。因此，相較于此項(xiàng)改革的重要性與緊迫性，改革的理論準(zhǔn)備并不充分，改革的實(shí)踐鋪墊也相對(duì)不足。近幾年，全國(guó)各試點(diǎn)地區(qū)民辦學(xué)校分類(lèi)改革推進(jìn)中都伴隨著不同程度的擔(dān)憂(yōu)、爭(zhēng)議、懷疑甚至是激烈的爭(zhēng)論、爭(zhēng)議或涉及分類(lèi)改革的可行性，或涉及分類(lèi)改革的法律障礙和政策風(fēng)險(xiǎn)，或涉及對(duì)分類(lèi)改革重大思路的理解、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的界定、營(yíng)利性民辦學(xué)校的市場(chǎng)準(zhǔn)入等問(wèn)題。由于改革的各方利益主體難以在短期內(nèi)對(duì)上述爭(zhēng)議達(dá)成普遍共識(shí)，尤其是民辦學(xué)校舉辦者對(duì)于分類(lèi)改革普遍所持的等待觀望、消極應(yīng)對(duì)的態(tài)度，以及地方政府對(duì)改革是否一定能“促進(jìn)”而決不可“促退”民辦教育的擔(dān)憂(yōu)，致使承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)的地方政府面臨著較大的壓力。化解壓力的有效路徑是客觀地審視和評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。由于民辦學(xué)校分類(lèi)管理實(shí)際上是對(duì)舉辦者提出了“選邊站隊(duì)”的要求，在現(xiàn)階段，要求絕大部分基于投資辦學(xué)發(fā)展起來(lái)的民辦學(xué)校完成自我定性及歸隊(duì)著實(shí)不易。事實(shí)上，在當(dāng)前各地分類(lèi)改革試點(diǎn)中，民辦學(xué)校舉辦者的心態(tài)相當(dāng)糾結(jié)并陷入兩難之境：如果選擇“非營(yíng)利”，意味著不僅要放棄投資回報(bào)，還要失去學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)，這是難以接受的；如果選擇“營(yíng)利”，則意味著未來(lái)極有可能被當(dāng)成教育類(lèi)企業(yè)對(duì)待而不再享有稅收等優(yōu)惠政策，這也是難以認(rèn)同的。如何選擇？這的確是一個(gè)難題。

在此兩難選擇之下，新的民間辦學(xué)資金不敢也不愿進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，或者部分現(xiàn)有辦學(xué)資金伺機(jī)出走的風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)不容忽視。但是，“民間出資的積極性如果建立在政策模糊和投機(jī)行為的基礎(chǔ)上，則無(wú)法解決民辦教育健康發(fā)展的大問(wèn)題”[1]，分類(lèi)管理作為明晰政策導(dǎo)向、規(guī)范辦學(xué)行為，協(xié)調(diào)民辦學(xué)校公益性與營(yíng)利性之間的矛盾，保證我國(guó)民辦教育健康發(fā)展的根本舉措，其持續(xù)推進(jìn)和深入實(shí)施是大勢(shì)所趨。因此，“實(shí)行分類(lèi)管理可能會(huì)遇到來(lái)自部分民辦學(xué)校舉辦者的阻力，或?qū)е律贁?shù)民辦學(xué)校舉辦者撤資，致使民辦教育規(guī)模萎縮，甚至造成局部不穩(wěn)定。但應(yīng)當(dāng)看到，這些可能遇到的問(wèn)題是分類(lèi)管理推進(jìn)過(guò)程中的‘陣痛’，不可‘因噎廢食’”[2]。另外，我們還須注意到，由于當(dāng)前我國(guó)民辦教育正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用下的民辦學(xué)校優(yōu)勝劣汰已成為一種常態(tài)，并可能呈現(xiàn)不斷加劇的趨勢(shì)，此類(lèi)競(jìng)爭(zhēng)中的劣者退出不可歸之于分類(lèi)改革的緣由，亦即民辦學(xué)校分類(lèi)管理所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)不可非真實(shí)地夸大。

(二)采取積極有效策略，妥善應(yīng)對(duì)，力控風(fēng)險(xiǎn)

在客觀評(píng)價(jià)民辦學(xué)校分類(lèi)改革現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極采取如下策略應(yīng)對(duì)與控制風(fēng)險(xiǎn)。其一，搭建溝通聯(lián)絡(luò)平臺(tái)，營(yíng)造良好輿論環(huán)境。通過(guò)整合和搭建信息溝通平臺(tái)，如就分類(lèi)管理方案征求辦學(xué)者的意見(jiàn)、對(duì)辦學(xué)者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和深度訪談、吸收辦學(xué)者參與分類(lèi)政策的制訂等，及時(shí)把握民辦教育界對(duì)分類(lèi)改革的呼聲與要求，引導(dǎo)民辦學(xué)校舉辦者認(rèn)識(shí)到：政府雖大力支持非營(yíng)利性民辦學(xué)校的發(fā)展，但此舉絕非意味著對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的制度歧視乃至道德綁架，鼓勵(lì)、支持和尊重依法誠(chéng)信辦學(xué)的營(yíng)利性民辦學(xué)校發(fā)展是分類(lèi)改革的重要內(nèi)容。另外，“政府還應(yīng)通過(guò)各類(lèi)媒體進(jìn)行宣傳普及，使政府相關(guān)部門(mén)、民辦學(xué)校舉辦者和民眾真正了解分類(lèi)管理的內(nèi)涵與價(jià)值，從思想上達(dá)成廣泛共識(shí)，形成深厚的民意基礎(chǔ)”[3]。其二，確立分類(lèi)基本原則，確保有效控制風(fēng)險(xiǎn)。在此問(wèn)題上，有學(xué)者所提出的穩(wěn)步推進(jìn)原則、尊重自愿原則、既往不咎原則、鼓勵(lì)公益原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則等引導(dǎo)民辦學(xué)校合理分流的原則頗具參考價(jià)值和借鑒意義，這些原則對(duì)于保護(hù)民辦學(xué)校舉辦者的合法權(quán)益，安撫分類(lèi)改革中的潛在利益損失者，有效控制與化解分類(lèi)改革的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)都頗有助益。其三，建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，及時(shí)妥善應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。改革風(fēng)險(xiǎn)的大小與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制健全與否息息相關(guān)，改革進(jìn)程中如能加強(qiáng)動(dòng)態(tài)跟蹤、定期評(píng)估和工作督導(dǎo)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題，則可以大大增強(qiáng)應(yīng)對(duì)與控制風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，各級(jí)教育主管部門(mén)應(yīng)夯實(shí)對(duì)民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革的風(fēng)險(xiǎn)管控，關(guān)鍵是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和問(wèn)題診斷，要?jiǎng)澇龈母锏募t線與底線，紅線不能觸碰，底線不可逾越，確保把風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍之內(nèi)。

二、如何把握?qǐng)?jiān)持分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與選擇改革策略的關(guān)系

從理論上說(shuō)，營(yíng)利與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的界定與實(shí)施并不是一個(gè)難題。我國(guó)《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》、《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》等國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章中，對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)定都提出了類(lèi)似的共同標(biāo)準(zhǔn)：不以營(yíng)利為目的；投入的財(cái)產(chǎn)及增值不得分配；出資者不享有組織所有權(quán)。學(xué)界關(guān)注民辦學(xué)校分類(lèi)問(wèn)題的學(xué)者如王善邁、胡衛(wèi)、董圣足、王烽等也提出了較為一致的觀點(diǎn)：辦學(xué)產(chǎn)生的利潤(rùn)和學(xué)校最終所有權(quán)的歸屬是界定民辦學(xué)校是否為營(yíng)利性的根本標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)辦學(xué)利潤(rùn)和學(xué)校所有權(quán)享有索取權(quán)的，則為營(yíng)利性民辦學(xué)校，反之則為非營(yíng)利性。然而需要注意的是，我國(guó)民辦教育的發(fā)展軌跡與現(xiàn)實(shí)狀況具有特殊性和復(fù)雜性，投資辦學(xué)是我國(guó)民辦教育發(fā)展的本質(zhì)特征，絕大部分民辦學(xué)校的舉辦者都是投資(出資)辦學(xué)者而非捐資辦學(xué)者。由于增值是資本的天然本性，因而，如果僅僅根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單劃一地對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)和管理，則分類(lèi)管理改革很有可能成為民辦教育發(fā)展的阻滯因素和促退事由。

那么，究竟應(yīng)該如何把握?qǐng)?jiān)持分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與選擇改革策略的關(guān)系呢？

(一)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)要堅(jiān)持原則性

應(yīng)當(dāng)看到，如同基于法律規(guī)范而生成的非營(yíng)利性組織的界定標(biāo)準(zhǔn)是清晰而明確的一般，以“目的、利潤(rùn)分配、財(cái)產(chǎn)歸屬”三要素為核心內(nèi)容的非營(yíng)利性民辦學(xué)校的界定標(biāo)準(zhǔn)亦是無(wú)可爭(zhēng)議的，此標(biāo)準(zhǔn)基本已成為政府、學(xué)界、業(yè)界的共識(shí)。事實(shí)上，關(guān)于營(yíng)利與非營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)界定標(biāo)準(zhǔn)的確定，教育行政部門(mén)和民辦學(xué)校的舉辦者都不具有法律上和事實(shí)上的話語(yǔ)權(quán)。教育部門(mén)、辦學(xué)者、學(xué)界專(zhuān)家、輿論媒體等所能爭(zhēng)取的并非是更為寬松的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而只是較為寬松的實(shí)施分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的政策環(huán)境。因此，民辦學(xué)校的分類(lèi)管理改革必須始終如一地堅(jiān)持分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、恪守分類(lèi)原則，如果背離了既定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，把營(yíng)利與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理的概念置換為按照現(xiàn)有民辦學(xué)校類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管理，即針對(duì)捐資、出資不要求回報(bào)、出資要求回報(bào)、經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等四類(lèi)我國(guó)現(xiàn)有民辦學(xué)校的類(lèi)型分別制定不同配套政策的話，則伴隨著改革難度與風(fēng)險(xiǎn)大幅下降的是，民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革也失去了終極的目標(biāo)指向和價(jià)值意義——即在分類(lèi)的基礎(chǔ)上，從財(cái)政、稅收、土地、收費(fèi)、招生、貸款、社保等方面，建立起與之相配套的，基于公辦、民辦學(xué)校及營(yíng)利性、非營(yíng)利性民辦學(xué)校之間公平競(jìng)爭(zhēng)的制度體系[4]。

(二)改革策略的選擇要有適當(dāng)?shù)膹椥?/p>

民辦學(xué)校分類(lèi)管理是我國(guó)民辦教育改革發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略性問(wèn)題和頂層的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，也是一項(xiàng)需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，社會(huì)各界都意識(shí)到民辦學(xué)校分類(lèi)改革的復(fù)雜性，認(rèn)識(shí)到不能僅僅以理論上的“兩分法”標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單劃一地對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)，而應(yīng)注重分類(lèi)改革策略選擇的靈活性，強(qiáng)調(diào)以前瞻性的目光洞察與識(shí)別改革進(jìn)程中的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)。為平衡和兼顧民辦學(xué)校分類(lèi)改革中各利益相關(guān)方的利益訴求，在恪守分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，學(xué)者們提出應(yīng)該先進(jìn)行分類(lèi)改革試點(diǎn)，試點(diǎn)學(xué)校的確定須講求協(xié)商性和自愿性，要以清晰的改革愿景引導(dǎo)辦學(xué)者自愿加入試點(diǎn)行列，在試點(diǎn)中積極探索如何對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)中的物質(zhì)利益分配格局進(jìn)行有序的、漸進(jìn)的調(diào)整，再根據(jù)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)逐步擴(kuò)大分類(lèi)管理改革的范圍。在此問(wèn)題上，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)第67條也明確提出“開(kāi)展對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理試點(diǎn)”，即鼓勵(lì)地方嘗試解決民辦學(xué)校分類(lèi)管理的重大問(wèn)題，探索完善分類(lèi)改革的配套制度，靈活制定分類(lèi)管理的策略方案，為整體構(gòu)建營(yíng)利與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類(lèi)管理體制進(jìn)行先期探索。另外，為盡可能調(diào)動(dòng)辦學(xué)者的積極性，并贏得他們對(duì)分類(lèi)管理的參與和支持，力避因規(guī)則的過(guò)度調(diào)整引發(fā)辦學(xué)者的“政策性恐慌”，先行試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)注意選擇既可符合現(xiàn)行立法框定的分類(lèi)原則標(biāo)準(zhǔn)，又能切合本地民辦教育實(shí)際的靈活管用的分類(lèi)改革方案。例如，“考慮到現(xiàn)有民辦學(xué)校多數(shù)屬于出資辦學(xué)這一客觀現(xiàn)實(shí)，對(duì)轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性的學(xué)校，建議采取基于‘承認(rèn)貢獻(xiàn)、維護(hù)權(quán)益’的一次性補(bǔ)償政策，以實(shí)現(xiàn)‘分類(lèi)管理’的平穩(wěn)過(guò)渡”[5]。再如作為國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)地的浙江溫州，為了能較為順利地推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)改革，在其出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》中對(duì)投資回報(bào)這一敏感性問(wèn)題做了靈活處理，規(guī)定了頗具過(guò)渡意義的合理回報(bào)制度：“登記為民辦事業(yè)單位法人的民辦學(xué)校，在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，在辦學(xué)有結(jié)余的前提下，經(jīng)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)研究決定，并報(bào)教育行政部門(mén)批準(zhǔn)，可從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的經(jīng)費(fèi)，用于獎(jiǎng)勵(lì)出資人。年獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過(guò)出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率兩倍?！敝袊?guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)朱永新對(duì)此問(wèn)題也有相關(guān)論述，他指出：“為避免出現(xiàn)‘逆向選擇’和‘公地悲劇’，對(duì)于非營(yíng)利性民辦學(xué)校出資及累積資產(chǎn)的處置，建議兼顧舉辦者的實(shí)際利益，由國(guó)家確定基本原則，授權(quán)地方政府制定資產(chǎn)切割的具體操作辦法?！盵6]

三、如何把握地方自主改革與中央宏觀指導(dǎo)的關(guān)系

當(dāng)前，我國(guó)民辦學(xué)校的分類(lèi)管理改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，漸趨步入深水區(qū)，分類(lèi)改革所遭遇的阻力也不斷加大。由于我國(guó)營(yíng)利與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)規(guī)則尚未確立，民辦學(xué)校多元利益相關(guān)者之間的復(fù)雜關(guān)系難以理順，分類(lèi)改革所面臨的一些深層次矛盾和問(wèn)題觸及《教育法》、《高等教育法》等國(guó)家現(xiàn)行的基本立法和政策規(guī)章，再加之我國(guó)民辦教育發(fā)展的地區(qū)差異顯著，分類(lèi)改革的理論鋪墊和實(shí)踐探索也不充分，致使民辦學(xué)校分類(lèi)改革推進(jìn)難度明顯較大。

那么，在“分類(lèi)已成為改革的方法論”、“改革中能否運(yùn)用分類(lèi)思維是檢驗(yàn)治理能力和水平的重要標(biāo)志”[7]的當(dāng)下，如何才能積極穩(wěn)妥、深入持續(xù)地推進(jìn)民辦學(xué)校分類(lèi)改革呢？

(一)鼓勵(lì)地方大膽自主改革

民辦學(xué)校分類(lèi)改革要蹚過(guò)深水區(qū)，跨越攻堅(jiān)區(qū)，既需破解關(guān)鍵性難題，又要化解現(xiàn)實(shí)性風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)各方利益主體，如何形成改革共識(shí)？面對(duì)多元利益訴求，如何求取最大公約數(shù)？在此問(wèn)題上，中央政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到需要地方民辦學(xué)校分類(lèi)改革先行先試的創(chuàng)造性工作來(lái)為其帶路了。通過(guò)給予試點(diǎn)區(qū)域充分的自主權(quán)，授予試點(diǎn)地方政府大膽改革的“尚方寶劍”，允許地方?jīng)_破一些現(xiàn)行立法和政策的條框束縛，鼓勵(lì)地方敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘，激發(fā)地方改革的自主活力，積累地方改革的有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新與恪守法治的有機(jī)統(tǒng)一，避免陷入“一改革就違法”的輿論怪圈。自2011年以來(lái)，以上海、浙江、廣東、吉林為民辦學(xué)校分類(lèi)改革主要試點(diǎn)地的分類(lèi)改革正在進(jìn)行之中。浙江溫州出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》及一系列配套文件，采取“循序漸進(jìn)、自主選擇”的模式對(duì)分類(lèi)管理進(jìn)行了試點(diǎn)，并力圖實(shí)現(xiàn)分類(lèi)改革從“全國(guó)試點(diǎn)”向“全國(guó)示范”的跨越；陜西省出臺(tái)了被譽(yù)為“地方民辦高等教育政策創(chuàng)新典范”的政策文本《關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見(jiàn)》，并以文本為指引在實(shí)踐中較大程度地實(shí)現(xiàn)了教育部所期望的民辦學(xué)校分類(lèi)管理、事業(yè)法人、教師待遇、法人治理和規(guī)范管理等方面的改革與突破；廣東省出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的意見(jiàn)》從管理機(jī)制、扶持力度、保障措施等方面提出23條意見(jiàn)，鼓勵(lì)各地開(kāi)展民辦學(xué)校分類(lèi)管理試點(diǎn)，創(chuàng)新民辦教育管理制度，完善民辦學(xué)校法人登記辦法等，并明確提出到2018年基本建成民辦教育強(qiáng)省。總體而言，上述地方政府對(duì)于民辦學(xué)校分類(lèi)管理試點(diǎn)改革的舉措不一，路徑多樣，方法多元，但是只要有利于推動(dòng)該區(qū)域民辦教育的健康發(fā)展，就都應(yīng)該得到國(guó)家層面的支持和鼓勵(lì)，并盡可能引導(dǎo)社會(huì)各方對(duì)這種地區(qū)性的試點(diǎn)改革采取“少爭(zhēng)議”、“多包容”的態(tài)度，讓歷經(jīng)一段時(shí)間運(yùn)行而產(chǎn)生的實(shí)際改革成果作為評(píng)判改革舉措是否可行及應(yīng)否在全國(guó)推廣的根本依據(jù)。

(二)加強(qiáng)中央宏觀統(tǒng)籌指導(dǎo)

作為民辦教育綜合改革突破口的民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革是我國(guó)教育管理體制改革的有機(jī)組成部分。為了保證各地分類(lèi)改革試點(diǎn)工作能按照《綱要》的總體要求系統(tǒng)有序地推進(jìn)，中央層面應(yīng)該加強(qiáng)宏觀統(tǒng)籌指導(dǎo)和改革的頂層設(shè)計(jì)。這是因?yàn)椤懊^過(guò)河”的地方試點(diǎn)式分類(lèi)改革作為一種漸進(jìn)式的改革模式，遵循由易入難的原則，能有效避免社會(huì)震蕩，其現(xiàn)實(shí)價(jià)值顯而易見(jiàn)，然而隨著改革不斷地步入深水區(qū)，各種深層次的矛盾和問(wèn)題紛紛顯露并盤(pán)根錯(cuò)節(jié)地糾合在一起，加之民辦學(xué)校分類(lèi)管理本質(zhì)上是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及國(guó)家諸多相關(guān)立法和政策的配套性調(diào)整。例如，“民辦教育在分類(lèi)改革內(nèi)容上，涉及招生考試、培養(yǎng)模式、課程學(xué)制、內(nèi)部治理等方面；在外部環(huán)境上，涉及登記、產(chǎn)權(quán)、稅費(fèi)、社保等政策法規(guī)；在管理職能上，涉及教育、人力資源和社會(huì)保障、編制、發(fā)展改革、民政、財(cái)政、稅務(wù)、工商等諸多部門(mén)”[8]，這就要求格外重視中央層面的改革頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)改革的統(tǒng)籌力度，真正把民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的高度上。然而自2011年全國(guó)民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革試點(diǎn)啟動(dòng)至今，改革的進(jìn)展和成效并不明顯，改革尚未在關(guān)鍵性環(huán)節(jié)取得實(shí)質(zhì)性突破。我國(guó)民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革之所以步履遲緩，“其中一個(gè)關(guān)鍵因素是國(guó)家在分類(lèi)管理的改革目標(biāo)、改革方向、改革路徑、改革框架、改革制度等方面缺乏高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)”[9]。由于國(guó)家層面分類(lèi)改革統(tǒng)籌規(guī)劃的缺位，直接導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)民辦學(xué)校分類(lèi)改革試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)改革方案時(shí)缺乏基本的底線性依據(jù)，在此情況下，試點(diǎn)地區(qū)為降低改革推進(jìn)的阻力和難度，就有可能模糊營(yíng)利與分營(yíng)利性民辦學(xué)校的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，泛化非營(yíng)利性民辦學(xué)校的概念，進(jìn)而大大降低試點(diǎn)改革的現(xiàn)實(shí)意義。為此，為提升民辦學(xué)校分類(lèi)改革試點(diǎn)的實(shí)效性，中央教育行政部門(mén)需加強(qiáng)對(duì)改革全局的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，突出關(guān)聯(lián)、帶動(dòng)、引領(lǐng)全局的重大改革任務(wù)，對(duì)關(guān)乎民辦學(xué)校分類(lèi)改革的關(guān)鍵性問(wèn)題，如教育究竟能否營(yíng)利、何種類(lèi)型的民辦學(xué)?？梢誀I(yíng)利、營(yíng)利性民辦學(xué)校的經(jīng)營(yíng)范圍、如何實(shí)現(xiàn)營(yíng)利與非營(yíng)利性民辦學(xué)校的均衡發(fā)展等，做出較為明確的判斷和清晰的界定，確保全國(guó)范圍內(nèi)民辦學(xué)校分類(lèi)管理改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。

[1]王烽.談營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理問(wèn)題[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2010(3):7.

[2]趙應(yīng)生,鐘秉林,洪煜.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民辦教育分類(lèi)管理[J].中國(guó)高教研究,2011(10):23.

[3]賈建國(guó).浙江溫州和陜西民辦學(xué)校分類(lèi)管理的政策分析[J].現(xiàn)代教育管理,2014(12):97.

[4]朱永新.為民辦教育營(yíng)造公平制度環(huán)境[N].人民日?qǐng)?bào),2014-08-13(20).

[5]方建鋒.民辦學(xué)校營(yíng)利性和非營(yíng)利性分類(lèi)管理的實(shí)證分析[J].教育發(fā)展研究,2011(24):22.

[6]朱永新.為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造公平友好的制度環(huán)境[EB/OL].http://news.51edu.com/news/40652_3.html.2015-02-11.

[7]陳家興.深水區(qū)應(yīng)善用“改革分類(lèi)學(xué)”[N].人民日?qǐng)?bào),2014-03-24(07).

[8][9]李文章.民辦高校分類(lèi)管理改革的思路、原則與政策建議[J].教育與職業(yè),2014(18):18.

(責(zé)任編輯：袁海軍)

Several Knotty Problems' Analyses of Private Schools 'Classification Management

Yin Xiaomin

(BasicCoursesDepartment,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang310015,China)

In recent years, China’s private schools classification management advanced steadily, but meanwhile some difficult problems of interpretation appeared.How to grasp the relationship between the continuous reform and the effective response to risk? How to grasp the relationship between the classification criteria and the choice of reform strategies? How to grasp the relationship between the local autonomous reform and the macro guidance of the central government? Such problems are cannot and should not be avoided during the reform of private schools classification management.The thorough analysis of the above problems is the center of the article and the main purpose of the system.

classification management; private schools; knotty problems

2015-03-05

尹曉敏(1974-),女,浙江桐廬人,浙江樹(shù)人大學(xué)基礎(chǔ)部教授、碩士生導(dǎo)師；研究方向：教育法學(xué)、高等教育管理。

G649

A

1005-5843(2016)01-0007-05

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.01.002