美國加州地區(qū)高等教育公共治理結(jié)構(gòu)的特征研究
——基于州教育法案和大學(xué)章程的分析

李威，查自力

(復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所，上海 200433)

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美國加州地區(qū)高等教育公共治理結(jié)構(gòu)的特征研究
——基于州教育法案和大學(xué)章程的分析

李威，查自力

(復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所，上海 200433)

加州地區(qū)高等教育體制完整而發(fā)達(dá)，是美國高等教育的杰出代表。本文以加州地區(qū)教育法案和各大學(xué)章程為基礎(chǔ)，分別研究了加州大學(xué)、加州州立大學(xué)、加州社區(qū)學(xué)院、加州私立大學(xué)四大教育系統(tǒng)的高等教育治理結(jié)構(gòu)特征。研究表明，加州地區(qū)高等教育公共治理結(jié)構(gòu)具有組織松散、層次清晰、權(quán)力制衡、共同治理等基本特征，未來發(fā)展的趨勢(shì)是進(jìn)一步提高教育政策的穩(wěn)定性、治理職責(zé)的明晰度、治理理念的創(chuàng)新性、治理行為的透明度和治理結(jié)構(gòu)的簡潔度。

加利福尼亞州 高等教育治理結(jié)構(gòu) 教育法案 大學(xué)章程

21 世紀(jì)以來，“善治”理論成為全球公共管理研究的熱點(diǎn)?？v觀國內(nèi)高等教育治理研究的相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)于國外高等教育治理結(jié)構(gòu)特征的研究甚少。本文選擇美國加利福尼亞州的高等教育治理結(jié)構(gòu)為研究對(duì)象，以加州教育法案和大學(xué)章程為基礎(chǔ)，剖析其具體特征和存在的問題并提出改善治理結(jié)構(gòu)的具體建議，企望能為當(dāng)前我國建立現(xiàn)代大學(xué)制度和推動(dòng)高等教育治理結(jié)構(gòu)變革提供借鑒。

一、加州大學(xué)系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的特征

加州的全稱為加利福尼亞州(California State)，位于美國太平洋西岸，是全美人口第一大州和面積第三大州，擁有美國各州中最龐大和完整的高等教育體系。如表1所示：全加州地區(qū)152所公立大學(xué)與71 所私立大學(xué)并存，大學(xué)在校生超過250萬，研究型大學(xué)、州立大學(xué)和社區(qū)學(xué)院層次分明，研究生、本科生、高職生等不同層次教育和諧發(fā)展。研究加州地區(qū)的高等教育治理結(jié)構(gòu)，可窺見美國高等教育治理政策的全貌。

加州大學(xué)系統(tǒng)被譽(yù)為世界上最成功的公立大學(xué)體系。經(jīng)過歷史的變遷和來自大學(xué)內(nèi)外部的不斷挑戰(zhàn)，最終形成了以教授會(huì)為核心、多校區(qū)大學(xué)動(dòng)態(tài)決策的模式。《1862 年組織法》是加州大學(xué)系統(tǒng)的總章程，共包含28 款條文，涵蓋了大學(xué)基本的管理和運(yùn)作規(guī)則,在后來的發(fā)展過程中又作了一些局部修訂。

加州大學(xué)系統(tǒng)10所分校中，伯克利分校(UC Berkeley)歷史最為悠久，也是美國公立大學(xué)中的佼佼者，因此本文首先研究了伯克利分校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。如圖1所示，伯克利的治理體系由三部分組成：加州大學(xué)董事會(huì)、校長為首的行政部門及以教授會(huì)為代表的學(xué)術(shù)組織。董事會(huì)負(fù)責(zé)從宏觀上把握學(xué)校發(fā)展的總方向；校長作為首要執(zhí)行官員執(zhí)行董事會(huì)的決議并協(xié)調(diào)校務(wù)工作；學(xué)術(shù)方面的事務(wù)則交由教授會(huì)處理，確保大學(xué)教學(xué)與科研協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1 加州地區(qū)高等教育系統(tǒng)一覽表

圖1 加州大學(xué)伯克利分校治理結(jié)構(gòu)圖

伯克利分校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制可劃分為決策機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和申訴機(jī)制五個(gè)部分。

1.共同參與的決策機(jī)制

加州大學(xué)董事會(huì)的成員包括：州政府官員、資金捐贈(zèng)者、社區(qū)群眾代表、杰出校友、校長、教師代表及學(xué)生代表等。校內(nèi)的重要事項(xiàng)都是經(jīng)各級(jí)教授會(huì)討論后，向院長和校長提交意見，最終由董事會(huì)批準(zhǔn)。教授會(huì)可以推選教師代表參加各種行政委員會(huì)，來參與學(xué)校的民主管理并監(jiān)督行政權(quán)力的執(zhí)行?？傮w而言，伯克利分校通過董事會(huì)集體決策、教師廣泛參與、校行政官員高效執(zhí)行及全民監(jiān)督的治理模式，使多元利益主體都能夠參與校內(nèi)事務(wù)決策，以緩解決策過程中的利益沖突。通過各利益主體共同參與、相互協(xié)調(diào)與溝通，以達(dá)到各種權(quán)力的制衡。這種共同治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)去中心化、決策權(quán)逐漸被分散化的趨勢(shì)。

2.溝通高效的協(xié)調(diào)機(jī)制

在伯克利，各利益主體可以通過簡單的協(xié)商來化解爭議和糾紛，但這種方式要在明確雙方責(zé)任的前提下進(jìn)行。其中最重要的就是兩種：加州大學(xué)總校的協(xié)調(diào)作用、校長與教授會(huì)間的協(xié)調(diào)作用。第一，在董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，加州大學(xué)總校長辦公室對(duì)外負(fù)責(zé)與州政府制定大學(xué)發(fā)展規(guī)劃，并協(xié)調(diào)大學(xué)與州政府的關(guān)系；對(duì)內(nèi)通過對(duì)行政部門的監(jiān)督和資源分配，提升大學(xué)整體的運(yùn)行績效。第二，在加州大學(xué)各分校內(nèi)并不設(shè)置董事會(huì)，分校內(nèi)部最重要的權(quán)力協(xié)調(diào)發(fā)生在分校教授會(huì)與分校長為首的行政機(jī)構(gòu)之間。一方面，教授會(huì)擔(dān)任學(xué)術(shù)管理的“看守人”角色，對(duì)于學(xué)術(shù)中的分歧和爭議，可以向董事會(huì)報(bào)告并尋求幫助；另一方面，教授會(huì)也是行政官員的監(jiān)督者，協(xié)調(diào)教師與行政官員之間的權(quán)力關(guān)系。

3.制度健全的監(jiān)督機(jī)制

伯克利分校擁有較為健全的監(jiān)督機(jī)制。除了外部監(jiān)督的積極參與外，還具有完備的內(nèi)部監(jiān)督體系。其大學(xué)教授會(huì)章程中明確規(guī)定了評(píng)估委員會(huì)的職責(zé)與權(quán)力，主要是審議及決策權(quán)。評(píng)估委員會(huì)最重要的職責(zé)就是院系評(píng)估和教授評(píng)估。通過院系評(píng)估可以更加了解各院系的現(xiàn)狀，分析存在的積極因素和消極影響，并制定今后的發(fā)展方向；而對(duì)教授的評(píng)估通常從教學(xué)、科研、專業(yè)素質(zhì)、社會(huì)服務(wù)四個(gè)方面展開。另外，伯克利還有不定期教學(xué)評(píng)估、研究項(xiàng)目評(píng)估、教師薪資評(píng)估等等。這些內(nèi)部評(píng)估機(jī)制是伯克利監(jiān)督機(jī)制的重要構(gòu)成部分，有力促進(jìn)了大學(xué)教學(xué)質(zhì)量和學(xué)術(shù)研究成果的提升。

4.層次分明的激勵(lì)機(jī)制

加州大學(xué)董事會(huì)對(duì)教師工資采取競(jìng)爭制。為保持一流師資的結(jié)構(gòu)，伯克利大學(xué)制定了嚴(yán)格的教師績效評(píng)估與激勵(lì)機(jī)制。每隔2～3年學(xué)校就會(huì)對(duì)每位教師進(jìn)行全面評(píng)估，而評(píng)價(jià)結(jié)果將與教師的職務(wù)和薪資晉升直接掛鉤。在人才使用方面不拘一格，對(duì)于有一流才華的教師，學(xué)校盡力為他們提供充分的發(fā)展空間和薪資待遇。另外，學(xué)校還通過授予克拉克·科爾獎(jiǎng)、伯克利教師服務(wù)獎(jiǎng)等榮譽(yù)來激勵(lì)教師，并為此設(shè)立專門委員會(huì)來監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)的授予及發(fā)放。通過運(yùn)用層次分明的激勵(lì)機(jī)制，穩(wěn)步提高大學(xué)教學(xué)質(zhì)量和科研水平，使大學(xué)始終充滿勃勃生機(jī)。

5.行之有效的申訴機(jī)制

教授會(huì)采用多種方式解決教師在校出現(xiàn)的沖突。沖突可能是由于規(guī)章、政策、程序的解釋及意見不同或?qū)W術(shù)分歧引起的。第一，特權(quán)與終身職位委員會(huì)是通過正式聽審解決沖突的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理三類案件:申訴案件，如教授會(huì)成員申訴其職權(quán)與特權(quán)遭受損害；違紀(jì)案件，如教授會(huì)成員被控告違背教師行為準(zhǔn)則；違約案件，如質(zhì)詢教授會(huì)與非教授會(huì)教師是否同意提前中止合約。第二，監(jiān)察辦公室作為非正式的解決沖突和相關(guān)事件的工作場(chǎng)所，凡管理者與職員間所涉及的溝通、待遇、職業(yè)聲望及其他工作事宜都可以秘密地在這里討論，大學(xué)其他人員如校友、家長、申請(qǐng)人等遇到困難，也可以適當(dāng)?shù)姆绞椒钦降亟鉀Q糾紛。

二、加州州立大學(xué)系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的特征

加州地區(qū)目前有23所州立大學(xué)，規(guī)模和名氣較大的是加州州立理工大學(xué)(CSU Poly)和北嶺州大(CSU Northridge)。州立大學(xué)，是美國聯(lián)邦教育體制下的特色，它是指由州政府提供辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和直接管理的四年制大學(xué)或?qū)W院，一般為地區(qū)綜合性或理工特色院校，為當(dāng)?shù)貙W(xué)生和民眾提供教育服務(wù)。從治理體系來講，加州州立大學(xué)系統(tǒng)成立和治理的法律依據(jù)為美國加州教育法第一章第5條，共9個(gè)條款。其治理結(jié)構(gòu)有如下特征：

1.外部治理結(jié)構(gòu):政府助推

美國聯(lián)邦政府對(duì)于州立大學(xué)的發(fā)展直接干預(yù)不多，主要功能是為高等教育發(fā)展提供資源與創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。根據(jù)聯(lián)邦憲法規(guī)定，教育是聯(lián)邦下屬各州政府的“保留權(quán)力”。事實(shí)上，美國州政府承擔(dān)的主要角色是最大的投資者、管理協(xié)調(diào)者以及顧客支持者。加州政府不但要為各州立大學(xué)提供發(fā)展經(jīng)費(fèi)，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)州立大學(xué)與州內(nèi)其他高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系，以及本州高等教育機(jī)構(gòu)與州外高等教育機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系。

加州州立大學(xué)系統(tǒng)教育治理結(jié)構(gòu)的職能主要包括結(jié)構(gòu)與組織、經(jīng)費(fèi)投入與事務(wù)服務(wù)、人力資源、教育項(xiàng)目規(guī)劃四個(gè)方面。在治理權(quán)力的分配上，則由聯(lián)邦政府、州政府和學(xué)區(qū)三方共同參與治理。

表2 加州州立大學(xué)系統(tǒng)治理涉及的政策工具[1]

2.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)：權(quán)力制衡

大學(xué)內(nèi)部管理方面,加州州立大學(xué)通過持續(xù)努力,對(duì)之前權(quán)利過于分散的管理模式進(jìn)行了改進(jìn),建立了權(quán)力較為集中的理事會(huì)。理事會(huì)對(duì)于州立大學(xué)的管理負(fù)全權(quán)責(zé)任, 這表明州立大學(xué)獲得了相對(duì)較高的自治權(quán)，其自主性已能與加州大學(xué)董事會(huì)相當(dāng)。州立大學(xué)董事會(huì)囿于其加州政府的影響,比起私立大學(xué)董事會(huì)所承擔(dān)的責(zé)任要輕, 其權(quán)力也較小。州立大學(xué)的章程內(nèi)容更多地是規(guī)定董事會(huì)的義務(wù),同時(shí)也把加州政府的意圖滲透其中。

共同治理的理念在加州州立大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)也深入人心。在這種共同治理的體系中，不同的股東都有權(quán)參與決定學(xué)校事務(wù)。治理并非一個(gè)等級(jí)森嚴(yán)的體系，而是一個(gè)通過多方對(duì)話、協(xié)商達(dá)成新的價(jià)值觀與決策的過程。加州州立大學(xué)的治理總體上具有公開與透明性，盡力避免基于效率的新公共管理主義行為。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，共同治理賦予了教授團(tuán)體在學(xué)術(shù)事務(wù)決策方面的首要權(quán)力，這種權(quán)力和終身教職制度一起構(gòu)成了加州州立大學(xué)保障學(xué)術(shù)自由的制度基礎(chǔ)，最大限度地避免了董事會(huì)在學(xué)術(shù)事務(wù)方面的直接干預(yù)和行政權(quán)力對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力的侵蝕。

三、加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的特征

加州地區(qū)目前共有社區(qū)學(xué)院119所，名氣較大的是伯克利城市學(xué)院和洛杉磯城市學(xué)院。社區(qū)學(xué)院的概念最初是由美國芝加哥大學(xué)校長哈泊于1896年提出的，學(xué)制一般為兩年，其目的主要在于為學(xué)生升入大學(xué)提供轉(zhuǎn)學(xué)教育。加州社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)成立和治理的法律依據(jù)為美國加州教育法第一章第6條，共10個(gè)條款，其治理結(jié)構(gòu)有著自身的特點(diǎn)：

1.由K12模式轉(zhuǎn)向共同治理

1960年之前，加州社區(qū)學(xué)院實(shí)施的是K12治理結(jié)構(gòu)模式，具有家長式或獨(dú)裁式特點(diǎn)，由中央集權(quán)控制，通常通過科層組織結(jié)構(gòu)執(zhí)行。隨著加州社區(qū)學(xué)院規(guī)模的迅速擴(kuò)大，亟需得到國家的身份認(rèn)證，加州政府于1960年頒布了《加州高等教育規(guī)劃》，該規(guī)劃法案使社區(qū)學(xué)院系統(tǒng)正式成為加州公立高等教育的重要組成部分，并使社區(qū)學(xué)院的決策方式實(shí)現(xiàn)了從K12治理結(jié)構(gòu)向共同治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。在1988年9月，《AB1725法案》規(guī)定，共同治理結(jié)構(gòu)是加州社區(qū)學(xué)院運(yùn)行的一種強(qiáng)制性結(jié)構(gòu)。共同治理結(jié)構(gòu)在加州的社區(qū)學(xué)院，表現(xiàn)為一種新的結(jié)構(gòu)性概念，其意義與教師在學(xué)區(qū)理事會(huì)決策中正式?jīng)Q策的關(guān)系非常緊密。從州與學(xué)區(qū)的層面來看，加強(qiáng)了教師、學(xué)生和其他治理主體的作用，同時(shí)法案使學(xué)區(qū)主管人士和理事會(huì)實(shí)行角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，促使他們必須要對(duì)政府利益做出反應(yīng)。

2.外部：董事會(huì)與學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)實(shí)行復(fù)合領(lǐng)導(dǎo)

《AB1725法案》中規(guī)定：學(xué)術(shù)事務(wù)方面，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)具有與董事會(huì)同等的地位和權(quán)力。也就是說，加州各社區(qū)學(xué)院的外部治理必須接受董事會(huì)與學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)學(xué)院的董事會(huì)成員一般為5到7名，包括社會(huì)名流、校長、學(xué)生代表等。按法案規(guī)定，董事會(huì)擁有最高權(quán)力，與此相對(duì)等，“董事會(huì)必須重視評(píng)議會(huì)的意見，學(xué)院事務(wù)的決策由董事會(huì)與評(píng)議會(huì)做出聯(lián)合決議”，并規(guī)定評(píng)議會(huì)的“意見必須被正式接受，除非在例外的環(huán)境和難以抗拒的因素下意見才不被接受”，“如果董事會(huì)和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)之間的協(xié)議不能達(dá)成，現(xiàn)存的政策仍具效力，除非該政策給學(xué)區(qū)的法律責(zé)任帶來實(shí)質(zhì)性困難”[2]。綜合可知，在此共同治理結(jié)構(gòu)模式之中，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)擁有很大的權(quán)力。

3.內(nèi)部：學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)負(fù)主要責(zé)任

社區(qū)學(xué)院的日常運(yùn)行工作由校長負(fù)責(zé)?？v向?qū)哟危ｉL之下分設(shè)有行政副校長、教學(xué)副校長和學(xué)生事務(wù)副校長；橫向?qū)哟?，設(shè)置有教務(wù)部、學(xué)生事務(wù)部、入學(xué)與就業(yè)部、資產(chǎn)管理部、財(cái)務(wù)部等職能部門，以及按學(xué)科和專業(yè)劃分的院系。按照法案的規(guī)定，社區(qū)學(xué)院內(nèi)必須組建工會(huì)，成員一般為德才兼?zhèn)涞慕搪毠?，學(xué)院工會(huì)的職責(zé)包括反饋教職工福利方面的意見和制止董事會(huì)做出不利于教職工的行為，發(fā)揮較強(qiáng)的制衡作用。此外，也有少數(shù)學(xué)生代表被納入到董事會(huì)當(dāng)中，他們可以對(duì)學(xué)院的某些政策提出建議。在學(xué)術(shù)治理層面，“《AB1725法案》的目標(biāo)是提升學(xué)術(shù)質(zhì)量，使州教育機(jī)關(guān)賦予教師更多的權(quán)力，以便教師更充分地參與學(xué)院的治理過程”[3]，在教師招聘與解聘、績效考核和專業(yè)計(jì)劃制定、課程設(shè)置等所有涉及學(xué)術(shù)的事務(wù)方面，教師都有權(quán)參與決策。

總之，與K12模式相比，加州地區(qū)社區(qū)學(xué)院采用多元主體共同治理的結(jié)構(gòu)模式，具優(yōu)點(diǎn)在于使治理主體的參與面得到很大程度的擴(kuò)大，通過共同的責(zé)任感提高了學(xué)院的士氣，增強(qiáng)了成員對(duì)學(xué)院的歸屬感。然而，盡管近幾十年來社區(qū)學(xué)院得到飛速發(fā)展，但公眾對(duì)社區(qū)學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)也不乏批評(píng)之聲。

四、加州私立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的特征

加州地區(qū)的私立大學(xué)類型眾多，主要分為國際性大學(xué)(如斯坦福大學(xué))、區(qū)域性大學(xué)(如舊金山大學(xué))、專業(yè)學(xué)院(如加州藝術(shù)學(xué)院)三類。與公立大學(xué)不同，私立大學(xué)的章程一般由特許狀( Charter ) 和較細(xì)化的內(nèi)部章程( By law )構(gòu)成。

以斯坦福大學(xué)為例，加州地區(qū)的私立大學(xué)一般采用法人治理結(jié)構(gòu)。法人治理結(jié)構(gòu)包括外部和內(nèi)部：外部治理結(jié)構(gòu)的主體是聯(lián)邦政府、加州政府、基金會(huì)和校友會(huì)等，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主體是董事會(huì)、校長和教師。內(nèi)外部主體都可以通過各自方式對(duì)大學(xué)治理產(chǎn)生影響。

1.獨(dú)立法人與外行董事會(huì)模式

加州地區(qū)私立大學(xué)普遍采用以獨(dú)立法人制度為基礎(chǔ)的外行董事會(huì)制度模式。自從1816年達(dá)特茅斯學(xué)院拒絕收歸新罕布什爾州公立大學(xué)的訴訟獲勝，美國私立大學(xué)獨(dú)立于政府權(quán)威和資金贊助者的法律地位就得到了聯(lián)邦政府的保護(hù)。法人制度對(duì)于維護(hù)私立大學(xué)的整體性和獨(dú)立性至關(guān)重要，但存在的缺點(diǎn)是可能導(dǎo)致大學(xué)與社會(huì)變革的脫離。而外行董事會(huì)制度“正是公眾權(quán)力與大學(xué)聯(lián)系的有效的美國手段”，其成員以政府官員、企業(yè)家、社會(huì)名流、校友等外部人員為主，它掌握著私立大學(xué)的宏觀政策和發(fā)展方向，不僅能及時(shí)反映外部要求和吸納社會(huì)資源，而且也能保護(hù)學(xué)校免受外部直接干預(yù)。這種以獨(dú)立法人為基礎(chǔ)的董事會(huì)制度，有利于內(nèi)外部人士的揚(yáng)長避短，形成了加州地區(qū)私立大學(xué)獨(dú)特的治理風(fēng)格。

2.高度自治與自主辦學(xué)

美國的私立大學(xué)都具有高度自治權(quán)，加州地區(qū)私立大學(xué)也不例外，學(xué)校具有自主辦學(xué)而不受政府干預(yù)的權(quán)利。因私立大學(xué)不依賴政府撥款，因此加州政府無權(quán)派遣政府官員擔(dān)任私立大學(xué)的董事會(huì)成員。私立大學(xué)的高度自治權(quán)體現(xiàn)在多方面：有權(quán)決定大學(xué)的宗教信仰，有權(quán)自行設(shè)定大學(xué)章程，有權(quán)自行任命與解雇校長，有權(quán)自行招募教師，有權(quán)自行制定入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)挑選學(xué)生，有權(quán)自行決定專業(yè)設(shè)置與課程大綱等。加州政府對(duì)私立大學(xué)的宏觀調(diào)控功能主要通過制定法規(guī)和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)資助等方式來實(shí)現(xiàn)，并對(duì)大學(xué)形成一定聯(lián)系和影響。

3.內(nèi)部與外部相互制約、共同作用

私立大學(xué)的多元外部主體對(duì)于加州地區(qū)私立大學(xué)的治理具有制約作用。一方面，州政府教育部門能夠通過制定法律法規(guī)對(duì)大學(xué)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范；基金會(huì)和認(rèn)證協(xié)會(huì)能夠通過提供資金支持和制定認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)來參與大學(xué)的治理；校友會(huì)通過捐款、設(shè)立基金、校友子女入學(xué)等來發(fā)揮對(duì)私立大學(xué)治理的影響。另一方面，加州地區(qū)私立大學(xué)也都具有完善的內(nèi)部制約機(jī)制，校長是在董事會(huì)監(jiān)督下運(yùn)行其職責(zé)的，董事會(huì)控制著校長的遴選和罷免權(quán)；各學(xué)院院長、系主任負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)院系的所有行政事務(wù)，但對(duì)于關(guān)鍵問題的最高決策權(quán)，仍然由董事會(huì)來掌握；在各院系內(nèi)部，都建立了由資深教授組成的教授委員會(huì)或院系學(xué)術(shù)委員會(huì)，他們對(duì)于本院系的學(xué)術(shù)性事務(wù)都具有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)。

4.學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力平衡發(fā)展

加州地區(qū)私立大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特色在于學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的平衡發(fā)展。權(quán)力分配界限分明，從學(xué)校、學(xué)院再到系都形成了二元治理結(jié)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)分別管理學(xué)校的行政和學(xué)術(shù)事務(wù)。行政體系分為三級(jí)，分別以校長、學(xué)院院長、系主任為代表，他們執(zhí)掌著明確的行政權(quán)力；學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)主要是由知名教授為主組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)或教授委員會(huì)，他們行使著專業(yè)的學(xué)術(shù)權(quán)力，使“學(xué)術(shù)治?！钡墓δ艿玫桨l(fā)揚(yáng)。在治理體系中，兩種權(quán)力界限清晰但又平衡發(fā)展，對(duì)私立大學(xué)的生存和發(fā)展起著核心作用。

五、結(jié)論與啟示

綜合以上研究可知，加州地區(qū)的高等教育治理結(jié)構(gòu)具有組織松散、層次清晰、權(quán)力制衡、共同治理等基本特征。然而，這些特征對(duì)于地區(qū)高等教育發(fā)展來說并非全是優(yōu)點(diǎn)，也存在某些潛在風(fēng)險(xiǎn)。從公共管理學(xué)原理來講，評(píng)價(jià)公共組織的治理結(jié)構(gòu)一般可從政策的穩(wěn)定性、職責(zé)的明晰度、理念的創(chuàng)新性、行為的透明性、結(jié)構(gòu)的簡約性等五個(gè)方面進(jìn)行[4]。研究顯示，加州地區(qū)高等教育治理結(jié)構(gòu)在這五方面仍有可改善之處，這對(duì)于我國的高等教育治理也具有重要啟示。

1.要注重教育政策的穩(wěn)定性

教育政策的穩(wěn)定性對(duì)于地區(qū)教育治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，而加州地區(qū)的教育治理結(jié)構(gòu)其穩(wěn)定性仍有待加強(qiáng)。第一，加州地區(qū)公立大學(xué)的經(jīng)費(fèi)來源有限，主要來自政府財(cái)政撥款，缺乏穩(wěn)步增長的機(jī)制，同時(shí)加州大學(xué)與州立大學(xué)、社區(qū)學(xué)院之間的經(jīng)費(fèi)額度存在較大差異。第二，州教育委員會(huì)的人事調(diào)整較為頻繁，委員會(huì)85%的職員服務(wù)期限不夠一個(gè)學(xué)期[5]，這使州教育委員會(huì)與公立大學(xué)之間缺乏穩(wěn)定的業(yè)務(wù)聯(lián)系。第三，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的變化，近年來不斷修訂和增加的教育法案和條例也是造成加州教育政策缺乏穩(wěn)定性的原因之一。

2.要提高權(quán)責(zé)劃分的清晰度

在高效的治理結(jié)構(gòu)中，治理體系各部分權(quán)力界限比較清晰，這有助于各治理主體積極準(zhǔn)確地完成職責(zé)目標(biāo)，也能夠有效地進(jìn)行決策整合。研究表明，加州教育治理體系的職責(zé)劃分的明晰程度仍有待加強(qiáng)。第一，加州地域遼闊，各城市與區(qū)域間差異較大，有幾百個(gè)教育治理組織，存在治理內(nèi)容交叉的問題，因此要想劃清職責(zé)范圍，本身難度較大。第二，各治理主體之間的信息不對(duì)等是造成職責(zé)劃分不清的重要因素。第三，各治理主體之間一定程度上存在權(quán)力配置的錯(cuò)位，這對(duì)于治理結(jié)構(gòu)的權(quán)責(zé)清晰化也具有不利影響。

3.要提高治理理念的創(chuàng)新性

要能夠適應(yīng)并有效回應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，治理結(jié)構(gòu)就必須具備較高的創(chuàng)新性與靈活性。研究顯示，加州教育治理結(jié)構(gòu)中存在一定的官僚化氣息，創(chuàng)新與靈活性仍有不足。一方面，盡管上至州教育委員會(huì)，下至區(qū)教育辦公室，都提出各種理念來推動(dòng)創(chuàng)新，然而資源與人力的不足限制了創(chuàng)新理念的實(shí)施效果；另一方面，盡管基層學(xué)區(qū)的賦權(quán)有利于將信息優(yōu)勢(shì)和治理權(quán)力緊密結(jié)合，但是學(xué)校自主權(quán)隨著各方教育組織權(quán)力的增強(qiáng)卻得到了削弱。所以，雖然加州地區(qū)的特許學(xué)校數(shù)量已達(dá)5%，在校學(xué)生數(shù)量達(dá)到2%，但是特許學(xué)校政策對(duì)促進(jìn)教育創(chuàng)新卻作用甚微[6]。

4.要擴(kuò)大治理行為的透明度

就開放性而言，加州的教育治理仍存在諸多問題。伴隨著社會(huì)參與的增加，利益相關(guān)者獲得了更大的權(quán)力。但伴隨著權(quán)力的膨脹，利益集團(tuán)也開始出現(xiàn)問題。加州的某些教育第三方組織，尤其是教師聯(lián)盟權(quán)力過大，某些團(tuán)體甚至還能“購買”學(xué)校委員會(huì)的席位，這些行為對(duì)于教育治理體系的運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重危害，直接影響了教育管理的公平性和透明度。

5.要提高治理結(jié)構(gòu)的簡潔度

簡潔而高效的治理結(jié)構(gòu)能降低多元治理主體之間的職責(zé)交叉和權(quán)力內(nèi)耗。加州地區(qū)高等教育治理結(jié)構(gòu)的簡潔度有待提高，比如加州的很多學(xué)監(jiān)抱怨州政府和教育部門出臺(tái)的政策使他們的工作難度進(jìn)一步加大，而學(xué)區(qū)管理者為向?qū)W生提供更好的教育服務(wù)也要求授予更多的權(quán)力[7]。另外，教育質(zhì)量是各方資源共同投入所產(chǎn)生的結(jié)果，衡量教育效率高低的一個(gè)重要指標(biāo)就是教育資源的利用水平。然而，加州地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的投入和使用要受到加州法規(guī)的多重限制，從而顯著降低了學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)利用的靈活性和效率。

[1]Dominic J.Brewer，and Joanna Smith.Aframework for understanding educational governance：the caseof California[J]. Education Finance and Policy，2008(1)：23-34.

[2][3]甘永濤.美國加州社區(qū)學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的模式轉(zhuǎn)換——從“政府時(shí)代”走向“平民時(shí)代”[J].職業(yè)技術(shù)教育，2009(18)：87.

[4]Joanna Smith，June Ahn，Dominic J.Brewer. Reforming educational governance：lessons for California from Texas and Florida[R].Los Angeles：Rossier school of education，university of southern California，2007：5：6.

[5][6][7]馬青，鄔志輝.美國加利福尼亞州教育治理結(jié)構(gòu)解析[J].外國教育研究，2010(7)：71-72.

(責(zé)任編輯：袁海軍)

On the Public Governance Structure’s Characteristics of Higher Education in California ——Based on the Analysis of State Education Act and University Regulations

Li Wei, Zha Zili

(Instituteofhighereducation,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

The higher education system of California Area is a complete and advanced system, which is an outstanding representative of American higher education.Based on the California Education Act and the regulations of the University, this paper studies the governance structure characteristics of California higher education, including four education systems: California University, California State University, California Community College, California private university.The research shows that the public governance structure of higher education in California has the basic characteristics, such as loose organization, clear hierarchy, power balance and common governance.The future development of higher education should be further improved the stability of education policy, the clarity of governance responsibility, the innovation of governance idea, the transparency of governance behavior, and the simplicity of governance structure.

California State; higher education governance structure; education act; university regulations

2015-04-09

李威(1985-)，男，湖北省蘄春縣人，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所博士研究生；研究方向：高等教育管理學(xué)與公共治理問題。查自力(1977-)，男，湖北省浠水縣人，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究所博士研究生；研究方向：高等教育管理學(xué)與院校研究。

G649.3

A

1005-5843(2016)01-0139-06

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.01.027