輸變電項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與矛盾探析與解決建議

林炬，李力

(1.江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心，南京　210019； 2.國(guó)網(wǎng)宿遷供電公司，江蘇宿遷　223800)

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輸變電項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與矛盾探析與解決建議

林炬1，李力2

(1.江蘇省輻射環(huán)境保護(hù)咨詢中心，南京210019； 2.國(guó)網(wǎng)宿遷供電公司，江蘇宿遷223800)

摘要：高壓輸變電項(xiàng)目容易引起環(huán)保糾紛，各地環(huán)保部門對(duì)其管理要求也不盡相同。通過(guò)歸納輸變電類項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與中面臨的常見(jiàn)的6組實(shí)際矛盾，涉及調(diào)查主體、調(diào)查方式、隱私保護(hù)等方面，從環(huán)境學(xué)、心理學(xué)、廣告學(xué)等方面探析其產(chǎn)生原因，并有針對(duì)性地提出了解決建議。

關(guān)鍵詞：輸變電項(xiàng)目；環(huán)評(píng)；公眾參與

受供電半徑局限，直接為群眾提供供電保障的電壓為220 kV、110 kV的變電站目前僅能滿足周圍數(shù)公里半徑區(qū)域內(nèi)的供電需求，因此在居民、文教密集區(qū)新建輸變電項(xiàng)目不可避免。但由于種種歷史及現(xiàn)實(shí)原因，高壓輸變電設(shè)施長(zhǎng)期受到群眾誤解，被認(rèn)為是“具有強(qiáng)輻射的重型環(huán)境污染項(xiàng)目”。因此，雖然按照新版《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》相應(yīng)要求，500 kV以下的輸變電項(xiàng)目?jī)H需編寫環(huán)境影響報(bào)告表，但許多地區(qū)的環(huán)保部門對(duì)于建設(shè)在“環(huán)境敏感區(qū)”的項(xiàng)目，仍要求開(kāi)展公眾參與；對(duì)于電壓等級(jí)在500 kV以上的項(xiàng)目，按要求應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，也需開(kāi)展公眾參與。由于公眾知識(shí)文化水平參差不齊、公眾參與調(diào)查手法單一、各方代表訴求不盡相同等多方面原因，在實(shí)際工作過(guò)程中面對(duì)的客觀情況與現(xiàn)行的文件規(guī)定和公眾需求充滿了各種矛盾[1]。

1輸變電項(xiàng)目公眾參與現(xiàn)存矛盾及分析

1.1　鄰避效應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)必要性的矛盾

這一組矛盾是當(dāng)下所有矛盾的最核心問(wèn)題。20世紀(jì)60—80年代，在美國(guó)、西歐和日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也曾出現(xiàn)過(guò)一個(gè)公眾環(huán)保維權(quán)的高發(fā)期。1977年，O’Hare首次提出了“鄰避”的概念，用以描述由于社區(qū)民眾擔(dān)心工程項(xiàng)目給自己和所在社區(qū)造成生態(tài)破壞、安全威脅或經(jīng)濟(jì)損失等負(fù)面影響，而發(fā)起的抵制項(xiàng)目建設(shè)的集體行動(dòng)。[2]

目前在我國(guó)，由于對(duì)項(xiàng)目情況的了解不足、少數(shù)媒體的負(fù)面宣傳、部分企業(yè)因不按規(guī)章操作發(fā)生惡劣環(huán)保事故等原因，一些群眾也開(kāi)始對(duì)類似垃圾焚燒、大型化工項(xiàng)目進(jìn)行抵制，并且抵制的項(xiàng)目類型也開(kāi)始廣泛化，而輻射類項(xiàng)目由于其影響看不見(jiàn)、摸不到、聞不著，群眾抱著“寧可信其有不可信其無(wú)”的態(tài)度，也將其視作抵制對(duì)象，輸變電項(xiàng)目也名列其中。

1.2　承擔(dān)公眾參與調(diào)查主體的選擇矛盾

這一組矛盾是決定公眾參與工作能否順利開(kāi)展的前置問(wèn)題。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中的相關(guān)要求，開(kāi)展“公開(kāi)有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見(jiàn)”行為的主體，為“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)”。在開(kāi)展一些敏感項(xiàng)目時(shí)，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位可能會(huì)存在一定程度的推諉。環(huán)評(píng)單位認(rèn)為建設(shè)單位是公眾參與的責(zé)任主體，應(yīng)全過(guò)程負(fù)責(zé)；建設(shè)單位認(rèn)為環(huán)評(píng)單位具有技術(shù)權(quán)威，在組織過(guò)程中直接面對(duì)群眾，交流解釋更有效；而管理部門則認(rèn)為建設(shè)單位雖為行為主體，但環(huán)評(píng)單位應(yīng)對(duì)公眾參與全過(guò)程把關(guān)，一旦出了問(wèn)題應(yīng)先追究環(huán)評(píng)單位把關(guān)不嚴(yán)的責(zé)任。因此，這一矛盾直接影響著公眾參與的順利進(jìn)行。

1.3　公眾參與方式及調(diào)查方法選取的矛盾

這一組矛盾是公眾參與調(diào)查能否取得良好效果的關(guān)鍵問(wèn)題。輸變電類項(xiàng)目環(huán)保敏感點(diǎn)的一大特點(diǎn)是，對(duì)電壓等級(jí)低的項(xiàng)目的關(guān)注度常常高于電壓等級(jí)高的項(xiàng)目。因?yàn)檩^低電壓等級(jí)的項(xiàng)目，如220 kV、110 kV，都是直接面向用戶供電，常常建設(shè)在城市內(nèi)的居民區(qū)、文教區(qū)等公眾敏感區(qū)域；而500 kV及以上電壓等級(jí)的項(xiàng)目更多扮演著電力輸送的角色，通常建在人口較少的農(nóng)村或環(huán)境敏感度較低的工業(yè)區(qū)。但根據(jù)相關(guān)規(guī)定，電壓等級(jí)越高，管理要求越嚴(yán)；反之則越松，如表1所示。因此，當(dāng)調(diào)查單位開(kāi)展公眾參與時(shí)，會(huì)對(duì)如何把握管理要求產(chǎn)生疑惑[3]。

表1　不同類型輸變電項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與要求對(duì)比

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》主要的約束對(duì)象是編制報(bào)告書的項(xiàng)目，對(duì)于編制報(bào)告表的項(xiàng)目如何開(kāi)展公眾參與，如何取舍各項(xiàng)調(diào)查要素、采用何種調(diào)查手段大多僅停留在口頭要求或慣例。因此，在某些地方環(huán)保部門要求開(kāi)展報(bào)告表項(xiàng)目公眾參與，又沒(méi)有明確要求時(shí)，或是較大型報(bào)告書項(xiàng)目在開(kāi)展公眾參與時(shí)，往往調(diào)查單位、管理部門和周圍公眾對(duì)于公眾參與的開(kāi)展形式、調(diào)查方法的選擇都有較大分歧。

需要格外注意的是，在社會(huì)心理學(xué)中，存在一種“人合”現(xiàn)象，即在聚集的公開(kāi)場(chǎng)合，人們常常表現(xiàn)出與日常生活大相徑庭甚至完全相反的言行，這種現(xiàn)象被稱為“廣場(chǎng)效應(yīng)”[4]。在開(kāi)展公眾參與時(shí)，經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)一種情況：當(dāng)調(diào)查單位采用發(fā)放調(diào)查表，對(duì)周圍公眾開(kāi)展一對(duì)一交流時(shí)，可以看到很多很真實(shí)的意見(jiàn)表達(dá)，不同群眾根據(jù)自己的觀點(diǎn)和立場(chǎng)，分別持有支持、反對(duì)、有條件支持等多種態(tài)度。而一旦召開(kāi)座談會(huì)或聽(tīng)證會(huì)，被調(diào)查公眾則會(huì)像是失去了自我意識(shí)，原本持支持態(tài)度的那部分公眾，對(duì)項(xiàng)目變?yōu)閺?qiáng)烈反對(duì)，連同原先就反對(duì)的群眾，形成一個(gè)高度統(tǒng)一的“團(tuán)體意見(jiàn)”，且不聽(tīng)取任何解釋說(shuō)明，甚至?xí)l(fā)生故意擾亂會(huì)場(chǎng)秩序，使議程無(wú)法正常完成的情況。這是“廣場(chǎng)效應(yīng)”的一種表現(xiàn)，也是很多建設(shè)單位和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不愿或不敢開(kāi)展會(huì)議式公眾參與的原因。

1.4　建設(shè)單位與管理部門觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)的矛盾

這一組矛盾是由不同觀點(diǎn)和立場(chǎng)交鋒造成的。目前，國(guó)際上對(duì)于輸變電項(xiàng)目的電磁場(chǎng)對(duì)人體是否有害仍無(wú)定論，因此建設(shè)單位對(duì)于目前環(huán)境管理部門的“從嚴(yán)”要求存有疑義；而環(huán)保部門依據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)，以及目前社會(huì)環(huán)境的客觀情況，要求所有做環(huán)評(píng)的輸變電項(xiàng)目一律要開(kāi)展公眾參與，某些地區(qū)對(duì)于做部分報(bào)告表的“敏感”項(xiàng)目也不例外，增加了報(bào)告編寫難度和審批周期。如此一來(lái)，雙方常常會(huì)產(chǎn)生誤會(huì)，影響工作效果，形成惡性循環(huán)。

1.5　公眾訴求與環(huán)評(píng)公眾參與目的的矛盾

這一組矛盾是實(shí)際調(diào)查中常常會(huì)遇到的普遍問(wèn)題。調(diào)查者希望通過(guò)調(diào)查，了解群眾對(duì)項(xiàng)目環(huán)保方面的看法；而被調(diào)查者則希望通過(guò)反對(duì)，實(shí)現(xiàn)“一票否決”，直接讓項(xiàng)目緩建、停建甚至取消。目的不同，自然就會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)談不攏的情況。在開(kāi)展環(huán)評(píng)就基本上可以通過(guò)的大環(huán)境下，這一組矛盾也折射出目前公眾參與在環(huán)評(píng)中的被動(dòng)地位。

1.6　公開(kāi)信息與保護(hù)隱私的矛盾

這一組矛盾實(shí)際上迫使很多公眾不愿配合調(diào)查。因?yàn)橐坏┻M(jìn)行了公眾參與，被調(diào)查者的全部身份信息就有可能被公諸于眾，一方面有可能侵犯其個(gè)人隱私，另一方面有可能使公眾出于保護(hù)自身的角度，改變其對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度，甚至?xí)谔顚懻{(diào)查表和回訪時(shí)，表達(dá)出截然相反的態(tài)度，令調(diào)查單位大為苦惱。

2解決公眾參與各種矛盾的相關(guān)建議

2.1　開(kāi)展正確理性的宣傳引導(dǎo)

所有矛盾中的最關(guān)鍵問(wèn)題是“鄰避效應(yīng)”。對(duì)于大型重工項(xiàng)目的疑慮尚可理解，而對(duì)于與日常生活息息相關(guān)的輸變電項(xiàng)目也抱有極高的排斥心理，更多是因?yàn)槿找嬗X(jué)醒的公民意識(shí)和相對(duì)落后的環(huán)保知識(shí)之間存在差距。這些差距需要通過(guò)正確的宣傳和引導(dǎo)，與“正面報(bào)道”所不同的是，不僅僅要讓公眾了解輸變電項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)，也要讓其了解現(xiàn)存的問(wèn)題和爭(zhēng)議，有渠道去查閱最新的學(xué)界動(dòng)態(tài)，明白項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，知道相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的“底線”所在。這樣才有利于公眾全面地權(quán)衡利弊，做出自己理性的判斷。

2.2　明確公眾參與的調(diào)查主體

由于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中沒(méi)有強(qiáng)制要求是由建設(shè)單位還是環(huán)評(píng)單位承擔(dān)公眾參與調(diào)查的主要責(zé)任，因此，一方面可能會(huì)發(fā)生推諉職責(zé)的情況，另一方面還有可能出現(xiàn)建設(shè)單位或環(huán)評(píng)單位互相不溝通，采用一些“非常規(guī)方式”組織調(diào)查，甚至弄虛作假，偽造調(diào)查結(jié)果等情況。因此，有必要細(xì)化各方在公眾參與活動(dòng)中的責(zé)任，各地環(huán)保部門依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，出臺(tái)因地制宜的管理要求。

2.3　設(shè)立公眾參與調(diào)查準(zhǔn)入門檻

許多公眾在接受調(diào)查前，對(duì)項(xiàng)目本身、相關(guān)行業(yè)知識(shí)等缺乏足夠的了解，僅僅通過(guò)自己以往的觀念乃至社會(huì)上的傳聞就早早給出反對(duì)意見(jiàn)，而這些反對(duì)意見(jiàn)在環(huán)保審批時(shí)又成為阻礙項(xiàng)目評(píng)審的關(guān)鍵。因此，有必要提高公眾參與的準(zhǔn)入門檻，即通過(guò)事先的宣傳和測(cè)試，證明被調(diào)查者對(duì)項(xiàng)目概況和相關(guān)知識(shí)有了一定程度的了解，針對(duì)輸變電項(xiàng)目，至少應(yīng)了解其原理與污染因子及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，才能接受調(diào)查并表達(dá)意見(jiàn)。同時(shí)，建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及環(huán)保部門則有義務(wù)向評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的公眾主動(dòng)、無(wú)償提供相關(guān)資料。

2.4　合理把握公眾參與開(kāi)展形式

在舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)時(shí)，對(duì)于會(huì)議流程的控制、節(jié)奏的把握，往往能對(duì)會(huì)議結(jié)論起到?jīng)Q定性作用。因此，在召開(kāi)公眾參與會(huì)議，尤其是對(duì)會(huì)議完成度要求極高的聽(tīng)證會(huì)時(shí)，應(yīng)在會(huì)前確認(rèn)所有與會(huì)者了解會(huì)議紀(jì)律及議程，安排具有豐富群眾工作經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任會(huì)議主持，控制現(xiàn)場(chǎng)秩序，穩(wěn)定各方情緒，確保發(fā)言者能夠在安靜的環(huán)境中充分表達(dá)自己的看法。

2.5　積極使用新媒體和新平臺(tái)

在廣告學(xué)中，“送達(dá)率”特指暴露于一個(gè)媒體執(zhí)行方案(廣告)的人口或家庭占總?cè)丝诨蚣彝サ陌俜直?。目前，公眾參與的通知方式常常是在居民區(qū)張貼公告、在紙質(zhì)媒體及專業(yè)網(wǎng)站上公示等，需要公眾主動(dòng)查閱，送達(dá)率不高。很多公眾在發(fā)生環(huán)保維權(quán)事件時(shí)都表示“從來(lái)都沒(méi)有見(jiàn)過(guò)公告”或“公示的網(wǎng)站我連聽(tīng)都沒(méi)聽(tīng)過(guò)”。近年來(lái)，一些新興媒體在公眾宣傳中扮演著越來(lái)越重要的角色。微博、微信等媒體平臺(tái)可以給公眾參與提供新的思路。相對(duì)于傳統(tǒng)方式，利用經(jīng)官方認(rèn)證的賬號(hào)，在新媒體平臺(tái)上進(jìn)行環(huán)評(píng)公示、開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查等活動(dòng)，有利于提高消息的送達(dá)率，并且每次消息推送均有記錄可查，可避免出現(xiàn)雙方各執(zhí)一詞的情況。此外，也有利于保護(hù)被調(diào)查者的個(gè)人隱私。

3結(jié)語(yǔ)

在環(huán)境保護(hù)公眾參與日漸重要的今天，如何發(fā)揮其在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的積極作用，是一道各方都需要面對(duì)的難題。必須認(rèn)識(shí)到矛盾的客觀存在、分析其產(chǎn)生的原因、對(duì)伴隨不同類型項(xiàng)目產(chǎn)生的側(cè)重不同的公眾訴求加以區(qū)分，才有可能解決這些矛盾。因此，不妨就從輸變電類項(xiàng)目這種對(duì)環(huán)境影響程度相對(duì)較低、環(huán)境影響因子相對(duì)簡(jiǎn)單的項(xiàng)目入手，力求將矛盾逐步消弭，讓環(huán)評(píng)公眾參與的效果進(jìn)入新的高度。

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Analysis and Solution Suggestions on Public Participation Contradiction

in Environmental Impact Assessment of Power Transmission Project

LIN Ju1, LI Li2

(1.Jiangsu Radiation Environmental Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China;

2.State Grid Suqian Power Supply Company， Suqinan 223800, China)

Abstract:High voltage power transmission projects usually cause environmental disputes. Besides, local environmental protection authorities have different management requirements on these projects. This paper summarizes six sets of contradiction encountered in the EIA public participation work of high voltage power transmission projects, involves aspects such as subject of investigation, investigation method and privacy protection, analyzes reasons ranging from environmental science, psychology, advertising, etc., and proposes specific solution suggestions.

Key words:power transmission project; EIA; public participation

作者簡(jiǎn)介：林炬(1981—)，男，江蘇南京人，工程師，本科，主要研究方向?yàn)檩椛洵h(huán)境影響評(píng)價(jià)、輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)，E-mail:linju@jsrepc.com

收稿日期：2015-07-02

中圖分類號(hào)：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-6444(2016)01-0047-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.013