新形勢下加強水利水電工程移民安置環(huán)保工作的探索

吳漢濤

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，西安　710065)

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新形勢下加強水利水電工程移民安置環(huán)保工作的探索

吳漢濤

(中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司，西安710065)

摘要：水利水電項目一般涉及大規(guī)模移民，移民搬遷和生產(chǎn)安置引起的自然環(huán)境和社會環(huán)境問題已成為庫區(qū)和移民安置區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中一個不容忽視的問題。移民安置在給庫區(qū)和安置區(qū)環(huán)境帶來種種不利影響的同時，又給當?shù)厣鐣?jīng)濟和生態(tài)環(huán)境建設提供了有利的發(fā)展機遇。移民安置過程中的環(huán)境保護直接關系到移民的生活質量和庫區(qū)生態(tài)環(huán)境，加強水庫移民環(huán)境保護，在保護好生態(tài)環(huán)境的基礎上，妥善做好移民安置工作，對構筑生態(tài)文明社會具有積極意義。

關鍵詞：水利水電工程；移民安置；環(huán)境保護

水利水電項目一般涉及大規(guī)模移民，解放后國內幾次大規(guī)模移民運動基本都與水庫建設有關[1]。大量移民搬遷和生產(chǎn)安置引起的自然環(huán)境和社會環(huán)境問題，已成為庫區(qū)和移民安置區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展中一個不容忽視的新問題[2]。移民安置過程中的環(huán)境保護工作，直接關系到移民的生活質量和庫區(qū)生態(tài)環(huán)境[3]，也關系到主體工程的竣工驗收和順利投產(chǎn)。

1水利水電工程移民安置的主要環(huán)境影響及機遇

水利水電工程建設征地及水庫淹沒引起的移民安置對自然環(huán)境、社會環(huán)境的不利影響主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)移民安置加大庫區(qū)和安置區(qū)環(huán)境壓力。水庫淹沒、施工占用土地、公用設施用地等，使庫區(qū)土地資源尤其是耕地資源減少，質量下降[4]，增加了生產(chǎn)壓力；植被面積減少，增加生態(tài)環(huán)境壓力；安置區(qū)人口密度增加，又會引起新的社會矛盾，增加社會穩(wěn)定壓力。這些因素疊加，會對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、社會環(huán)境產(chǎn)生較大壓力。

(2)移民安置加劇區(qū)域水土流失[4]。移民安置過程伴隨著大量基礎設施建設，如農(nóng)村居民點建設、城集鎮(zhèn)遷建、專業(yè)設施復建等，會動移大量土石方，破壞植被。由于水利水電工程多位于山區(qū)，地形地質條件相對復雜，在此類地區(qū)進行移民安置工程建設，如果沒有科學、有效的水土保持措施，將加劇當?shù)氐乃亮魇Ш蜕鷳B(tài)環(huán)境惡化。

(3)移民安置可能增加環(huán)境污染。移民安置工程施工中會產(chǎn)生“三廢一噪”，如不能得到有效處理，會對當?shù)氐乃h(huán)境、大氣環(huán)境、聲環(huán)境和環(huán)境衛(wèi)生產(chǎn)生不利影響。移民安置區(qū)及配套設施建設、專業(yè)設施復建等，如果不進行嚴格的環(huán)境影響評價，落實建設可靠的環(huán)保設施，勢必會形成新的污染[5]。

(4)移民安置區(qū)人群健康風險增加。移民安置區(qū)集中建設，人口密度增加，還可能會引起傳染病流行和環(huán)境衛(wèi)生惡化等新的問題[5]。

當然，水利水電項目移民安置在給庫區(qū)和安置區(qū)環(huán)境帶來種種不利影響的同時，移民安置中需要配套建設的基礎設施，生產(chǎn)安置配套的水利建設資金，環(huán)保、地質等專項治理資金等，給庫區(qū)及安置區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境建設提供了新的發(fā)展機遇。

(1)移民遷建安置促進當?shù)厣鐣h(huán)境發(fā)展。有序引導農(nóng)村移民向城鎮(zhèn)遷移，通過移民建鎮(zhèn)，可促進新農(nóng)村建設。在移民集中安置過程中，采用新農(nóng)村建設標準，將生產(chǎn)、交通、住房、衛(wèi)生、文娛、環(huán)保等建設統(tǒng)一規(guī)劃，既考慮城集鎮(zhèn)生活、生產(chǎn)需要，又滿足文化、衛(wèi)生發(fā)展需求，配套的環(huán)境保護設施可有效控制污染排放，提高移民生活、環(huán)境質量。

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置中配套的水利等生產(chǎn)設施，可促進安置區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、種植業(yè)結構調整，提高土地利用率和土地產(chǎn)出率，促使移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，緩解山區(qū)因人多地少而產(chǎn)生的環(huán)境壓力[6]。

(3)充分利用移民環(huán)境保護專項資金，改善庫區(qū)和移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境。移民安置總體規(guī)劃中列有環(huán)境保護規(guī)劃專章，并配套有環(huán)保專項資金，在移民安置建設中足額投入環(huán)境保護專項資金，增加庫區(qū)和安置區(qū)綠化面積，開展生態(tài)環(huán)境建設，使移民安置區(qū)環(huán)境和經(jīng)濟互相促進，走上可持續(xù)的良性發(fā)展道路。

2當前移民安置環(huán)境保護工作存在的主要問題

水利水電工程環(huán)境影響報告書中對移民安置工程的環(huán)境影響進行了評價，并擬定了不利影響的減免措施，如這些措施能夠得到有效落實，將會減緩移民安置工程帶來的不利環(huán)境影響，使其有利面得到充分體現(xiàn)。但在目前移民安置環(huán)境保護工作的實施過程中，還存在以下問題影響實施效果：

(1)法律缺失，法規(guī)涵蓋不足。目前我國還沒有針對有關工程移民的相關法律，多借助于《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權法》的相關條文，法規(guī)主要依據(jù)2006年出臺的國務院471號令《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，此條例雖然對移民安置的環(huán)境保護工作提出了要求，但不夠詳細，具體操作受執(zhí)行人員理解不同會出現(xiàn)較大差異。

(2)技術規(guī)范標準不到位。目前水利水電移民安置已頒布實施了一系列技術規(guī)范，但缺少移民安置環(huán)境保護規(guī)范。正在執(zhí)行的《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》中，“水電工程移民安置規(guī)劃大綱編制要求”無環(huán)保工作安排。造成移民安置區(qū)環(huán)保設計、竣工環(huán)保驗收等工作沒有統(tǒng)一的標準，受人為因素影響較大。

(3)移民項目法人單位缺少環(huán)保專業(yè)人員。按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府負責本行政區(qū)域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導，地方移民主管部門或由政府組織成立的項目法人成為移民工作的實施主體，這類實施主體大多沒有專業(yè)環(huán)境保護管理人員，因而不能有效監(jiān)督、落實環(huán)保措施的實施。

(4)部分移民安置主管部門不重視環(huán)境保護工程建設。移民安置區(qū)環(huán)保措施規(guī)模相對較小，主管部門不重視，前期環(huán)保工程設計審查不夠規(guī)范，工作深度不足，施工、監(jiān)理、驗收不到位，環(huán)評報告書及批復意見的要求難以得到落實。

(5)施工期環(huán)保要求未有效落實。雖然施工期環(huán)境保護要求已寫入施工合同，但部分施工企業(yè)不按合同要求落實臨時處理措施，造成施工期環(huán)境污染。

(6)大多數(shù)移民環(huán)保意識不強，僅重視安置房建設，沒有將配套環(huán)保工程和周邊生態(tài)建設作為安置區(qū)建設的必需要求，造成安置區(qū)投運后配套環(huán)保設施不能按期投運。

3加強移民安置中環(huán)境保護工作的對策建議

隨著相關法律法規(guī)的出臺和群眾環(huán)境保護意識的提高，環(huán)保主管部門對水利水電項目環(huán)評報告中移民安置的審查要求越來越嚴格。2014年5月，環(huán)境保護部、國家能源局發(fā)布了《關于深化落實水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護措施的通知》，要求“切實做好移民安置環(huán)境保護工作”。目前，我國西南地區(qū)大型移民安置工程已開始組織開展專項環(huán)境影響評價工作。國家能源局正在組織編制的《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃大綱編制規(guī)程》、《水電工程建設征地移民安置規(guī)劃報告編制規(guī)程》中增加和細化了移民安置環(huán)境保護工作內容；《水電工程移民安置環(huán)境保護設計規(guī)范》也在編制中。

3.1　移民安置環(huán)保工作主要內容

水利水電工程移民安置中需要開展的環(huán)境保護工作主要包括以下內容[7]：

(1)在項目環(huán)評報告書和建設征地移民安置規(guī)劃大綱及規(guī)劃報告中，應充分論證移民安置方式環(huán)境適宜性。從不同移民安置方式對環(huán)境的影響、安置區(qū)環(huán)境承載力、對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響等角度，詳細分析各移民安置方案的優(yōu)缺點，推薦環(huán)境可行的移民安置方案。

(2)農(nóng)村移民集中安置點、城(集)鎮(zhèn)、工礦企業(yè)、公路、輸電線路、水利工程等專項設施的遷建和復建，應單獨編寫環(huán)境影響評價報告書或報告表，并向對應審批權限的環(huán)保行政主管部門報審。

(3)開展移民安置區(qū)和專項工程環(huán)保設計工作，并保障有效落實。將環(huán)保工作貫穿到移民安置全過程，做到環(huán)保工程設計與主體工程設計同步，設計成果應報主體工程技術審查單位審批后，按設計成果實施。使環(huán)保、水保措施與移民安置工程做到同時施工、同時投入使用。

(4)重視移民安置工程建設期環(huán)境保護，將環(huán)境保護作為一項重要內容納入移民安置工程招標范圍，在施工合同中明確責任和要求，在工程項目開工前，督促施工單位編制環(huán)保施工組織方案，按計劃實施環(huán)境保護工作。施工時要嚴格落實審查過的環(huán)保方案。環(huán)保監(jiān)理做好施工現(xiàn)場監(jiān)管[6]。

(5)注重電站庫底清理環(huán)保工作。在水庫初期蓄水前，應提出庫底清理方案，并按照有關要求做好庫底清理環(huán)保工作。庫底清理工作須作為電站下閘蓄水階段環(huán)保檢查的重要內容。

(6)移民安置環(huán)保工作是工程竣工環(huán)境保護驗收的重要組成部分，也是項目竣工驗收的前置條件，應落實好環(huán)評和批復意見中的每一項環(huán)境保護要求。

3.2　移民安置環(huán)保工作具體措施

做好移民安置中的環(huán)境保護工作，保障移民生活質量，應采取以下措施[8]：

(1)施工期環(huán)境保護。施工期按要求做好“三廢一噪”處理，對于生產(chǎn)廢水與施工人員的生活污染物，建設臨時收集處理設施；施工區(qū)定時灑水降塵；采取措施降低施工噪聲；開展道路邊坡的綠化、棄渣場的防護等工作，并在施工過程中注意及時調整施工方案，以減少施工階段對環(huán)境的不利影響。

(2)水環(huán)境保護。移民安置區(qū)飲用水水源采取劃定保護區(qū)、控制污染源等措施進行保護，確保移民用水安全。移民集中安置點應建設完善的排水管網(wǎng)，實施雨污分流；生活污水應集中收集處理，配套建設生活污水處理措施，實現(xiàn)達標排放或回用[9]。

(3)生態(tài)環(huán)境保護。生態(tài)環(huán)境保護應采取預防為主，采取避讓、減量手段，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，對臨時占地應及時恢復，有條件的可以結合當?shù)匦×饔蚓C合治理開展生態(tài)重建工作。

(4)聲環(huán)境保護。對遷建至交通道路附近的移民和其他環(huán)境敏感保護目標，應從降低源強、阻隔傳播途徑等角度，減輕噪聲影響。

(5)環(huán)境空氣保護。移民安置區(qū)交通道路可建設硬化路面，設專職人員負責路面衛(wèi)生清掃、管護，減少交通揚塵。道路兩側應種植植被，綠化美化。

(6)生活垃圾處理。各安置區(qū)內應設置生活垃圾收集點，建設垃圾收集池，將收集到的生活垃圾定期運送至縣、鄉(xiāng)集中處理。對有條件的較大安置點可結合地方政府城鄉(xiāng)建設規(guī)劃，建設生活垃圾衛(wèi)生填埋場或垃圾焚燒系統(tǒng)。

(7)水土保持。新建移民安置區(qū)應立足當?shù)厮临Y源條件，做到開發(fā)與保護相結合，開展小流域綜合治理，采取工程措施、生物措施、蓄水保土耕作措施等，對山、水、田、林、路進行綜合治理，建設環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)流域。

(8)庫底清理。為保護水庫環(huán)境，在水庫蓄水前必須進行庫底清理。清理中應重視對污染源的甄別、清理工作，工業(yè)固體廢棄物、危險廢物、廢放射源以及固體廢物清理后原址被污染的土壤等按有關規(guī)定進行無害化處理。

(9)人群健康保護。加強移民安置區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理，建立醫(yī)療衛(wèi)生防疫體系，提高移民健康保護意識，控制蟲媒、介水等傳染病的發(fā)生[10]。

3.3　移民安置環(huán)境保護管理協(xié)同機制

為做好移民安置環(huán)境保護工作，必須要建立地方政府移民主管部門、環(huán)境保護主管部門、移民安置實施主體單位、移民安置設計單位、建設施工單位等各負其責、相互協(xié)調的工作機制[3]。從組織、監(jiān)管、設計、施工、監(jiān)理等多角度做好移民安置區(qū)環(huán)境保護工作，達到移民安置、環(huán)境保護雙贏。

(1)地方移民主管部門。地方移民主管部門應樹立科學可持續(xù)的發(fā)展理念，在水電開發(fā)移民安置中統(tǒng)籌兼顧好地方經(jīng)濟與社會發(fā)展、環(huán)境保護間的關系，使移民安置與新農(nóng)村建設有機結合，實現(xiàn)企業(yè)和地方的共同發(fā)展、和諧共贏。改變過去“重工程，輕環(huán)?！钡膫鹘y(tǒng)思維，在項目審查、審批中要求項目法人單位完善環(huán)境保護工作。

(2)環(huán)境保護主管部門。環(huán)境保護主管部門應加強環(huán)保政策宣傳，通過多種宣傳途徑，提高移民群眾、施工人員、籌建工作人員的環(huán)保意識，增強移民群眾自覺參與環(huán)境保護監(jiān)督。同時，對移民安置工程加強環(huán)保監(jiān)管和技術指導，定期開展專項檢查。施工完成后，嚴格開展竣工環(huán)境保護驗收工作。

(3)移民項目法人單位。移民項目法人單位是組織落實環(huán)境保護工作的責任主體。移民項目法人單位應將環(huán)保工作的落實納入合同管理，嚴格執(zhí)行合同，落實環(huán)保工程投資，按設計文件組織實施環(huán)保措施。加強日常工程施工現(xiàn)場管理與監(jiān)督，管護好場區(qū)道路等基礎設施。委托開展施工期環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理，確保各項環(huán)保措施得到有效落實。移民項目法人單位應加強干部隊伍建設，配備環(huán)保專業(yè)技術人員，執(zhí)行目標與責任明確的考核機制，將環(huán)境保護目標列入工作考核指標。

(4)工程設計單位。移民工程設計單位要從社會經(jīng)濟發(fā)展角度，超前考慮移民安置的環(huán)保需求和能源問題，做好長遠發(fā)展規(guī)劃，并結合當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展條件，因地制宜地開展環(huán)保設計工作。

(5)建設施工單位。建設施工單位必須按照設計圖紙的要求，規(guī)范建設環(huán)境保護設施，并按照合同規(guī)定，建設落實施工現(xiàn)場臨時環(huán)保設施和措施，接受地方環(huán)保部門、項目法人單位、環(huán)保監(jiān)理等相關部門的監(jiān)督和檢查。

4結語

在當前新形勢下，我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨轉型升級，對移民安置中環(huán)保工作的要求也會更加嚴格。水利水電工程正在向綠色工程轉型，應更加重視移民與環(huán)保工作，堅持工程建設、移民安置和環(huán)境保護工作并重的方針，加強水庫移民規(guī)劃與前期工作，在保護好生態(tài)環(huán)境的基礎上，妥善做好移民安置工作，保障移民生活質量，從組織、監(jiān)管、設計、施工、監(jiān)理等多個角度，加強移民安置工程環(huán)境保護建設管理，規(guī)范、有序地加快推進水電移民工作，達到移民安置與環(huán)境保護雙贏，構筑生態(tài)文明社會。

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Discussion on Enhancing Environmental Protection Work during

Immigrant Resettlement in Hydropower and Water Conservation

Projects under the New Situation

WU Han-tao

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi’an 710065, China)

Abstract:Hydropower and water conservation projects normally involve a massive scale of emigration. Environmental and social problem caused by immigrants and production resettlement has become a problem that can’t be ignored in the social and economic development of reservoir and resettlement areas. However, immigrant resettlement also provides opportunities for the constructions of local social economy and ecological environment. The environmental protection work during the immigrant resettlement directly affects the living quality of immigrants and the ecological environment of reservoir areas. Enhancing environmental protection work during immigrant resettlement has a positive meaning towards building an ecological civilization society.

Key words:hydropower and water conservation project; immigrant resettlement; environmental protection

作者簡介：吳漢濤(1970—)，男，陜西漢中人，教授級高級工程師，主要研究方向為工程環(huán)境影響評價及水土保持。E-mail：wuht0303@sina.com

收稿日期：2015-06-11

中圖分類號：X22

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)01-0028-04

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.008