淺談中國(guó)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障現(xiàn)狀與對(duì)策分析

李 唱

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理 北京 100081）

淺談中國(guó)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障現(xiàn)狀與對(duì)策分析

李 唱

（中央民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理 北京 100081）

20世紀(jì)30年代，西方國(guó)家建立了一套“從搖籃到墳?zāi)埂比嫔鐣?huì)保障制度。但到了70年代隨著石油危機(jī)的爆發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，巨額的福利支出使這些福利國(guó)家不堪重負(fù)，加上人口老齡化、離婚率上升等因素作用，使他們陷入了“福利病”困境。因此，在不斷的反思和改革中，他們將目光投向了非營(yíng)利組織，并取得了很好效果。

非營(yíng)利組織 養(yǎng)老保障 現(xiàn)狀 對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，人口老齡化的問(wèn)題給社會(huì)保障帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)迅猛，使國(guó)家支出困難。我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，而且在今后的一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)老年人口還將以較快速度增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)到2020年我國(guó)老年人口的比例將上升為15.23%， 2040年將達(dá)到24. 28%，到本世紀(jì)中期我國(guó)老年人口將超過(guò)4億，其中80歲以上的高齡老年人口將不少于8000萬(wàn)，我國(guó)老年問(wèn)題隨著時(shí)代的發(fā)展將成為一個(gè)值得非常關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)是未富先老，給國(guó)家支付帶來(lái)了巨大的壓力。隨著計(jì)劃生育政策全面、深入落實(shí)及的改革的逐步深化，不少地方出現(xiàn)了“4-2-1quot;的家庭結(jié)構(gòu)，一對(duì)夫婦要供養(yǎng)4個(gè)老人。由于家庭趨向小型化、核心化，能夠負(fù)擔(dān)老人的能力也降低了，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障也受到了威脅。

在此背景下，單純靠政府或家庭養(yǎng)老都難以適應(yīng)未來(lái)社會(huì)的養(yǎng)老需求。因此，我們必須對(duì)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度進(jìn)行根本性的改革，探索適合我國(guó)國(guó)情的策略選擇，充分調(diào)動(dòng)各種資源，堅(jiān)持“多元福利”的做法，突出非營(yíng)利組織在養(yǎng)老保障中的作用。

非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個(gè)人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。非營(yíng)利組織所涉及的領(lǐng)域非常廣，包括藝術(shù)、慈善、教育、學(xué)術(shù)、環(huán)保等等。它的運(yùn)作并不是為了產(chǎn)生利益，這一點(diǎn)通常被視為這類組織的主要特性，同時(shí)具有非營(yíng)利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。

非營(yíng)利組織有時(shí)亦稱為第三部門（the third sector），與政府部門（第一部門）和企業(yè)界的私部門（第二部門），形成三種影響社會(huì)的主要力量。非營(yíng)利組織還是必須產(chǎn)生收益，以提供其活動(dòng)的資金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非營(yíng)利組織因此往往由公、私部門捐贈(zèng)來(lái)獲得經(jīng)費(fèi)，而且經(jīng)常是免稅的狀態(tài)。私人對(duì)非營(yíng)利組織的捐款有時(shí)還可以扣稅。

非營(yíng)利組織是指在政府部門和以營(yíng)利為目的的企業(yè)之外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織或民間協(xié)會(huì)，是介于政府與營(yíng)利性企業(yè)之間的“第三部門”。

二戰(zhàn)后，一方面，人們對(duì)兩次大戰(zhàn)進(jìn)行了反思，戰(zhàn)爭(zhēng)給社會(huì)造成了空前的災(zāi)難，代表性的非營(yíng)利性組織困難和巨大浪費(fèi)；另一方面，民族間的、地區(qū)間的、國(guó)家間的差別和矛盾繼續(xù)存在，并可能激化。人們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)中的兩大部門已不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共需求的平衡需要。于是，社會(huì)組織形態(tài)開(kāi)始蛹化，逐漸出現(xiàn)了第三部門——非營(yíng)利性組織，也就是社會(huì)公益部門。如出現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)，以協(xié)調(diào)國(guó)家之間的關(guān)系；建立世界銀行，對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)做扶貧性質(zhì)的援助性貸款工作；成立了世界衛(wèi)生組織，關(guān)注支持不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的衛(wèi)生與健康問(wèn)題；WTO組織也屬于這種非政府組織。這些組織的出現(xiàn)和發(fā)展大大有利于世界的發(fā)展和社會(huì)的和諧，這些公益組織的力量也越來(lái)越強(qiáng)，影響越來(lái)越大。

但隨著社會(huì)不斷發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)三大部門內(nèi)在也發(fā)生了變化。逐漸按照市場(chǎng)的要求來(lái)進(jìn)行改造和建設(shè)，進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。因市場(chǎng)化的選舉競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)則的執(zhí)行使政府腐敗逐漸消除，社會(huì)服務(wù)水平得到極大地提高。非營(yíng)利性組織則通過(guò)公平的競(jìng)爭(zhēng)主體和公行的自律互律準(zhǔn)則，促進(jìn)公益市場(chǎng)的透明化，提升公益組織的效率，增進(jìn)社會(huì)的文明與和諧。

一、用SWOT分析法對(duì)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析

在對(duì)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障內(nèi)部和外部的運(yùn)作進(jìn)行整體分析的基礎(chǔ)上，用（SWOT分析法）將非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)進(jìn)行總結(jié)，從而尋找非營(yíng)利組織在養(yǎng)老事業(yè)中存在的威脅，現(xiàn)非營(yíng)利組織在養(yǎng)老事業(yè)中發(fā)展的機(jī)會(huì)。

1.優(yōu)勢(shì)

非營(yíng)利組織與政府保持良好的關(guān)系，有利于雙方開(kāi)展合作。我國(guó)的非營(yíng)利組織建設(shè)是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行的，政府的支持和鼓勵(lì)為他們運(yùn)作的提供了有利環(huán)境，得到了政府的許可和承認(rèn)，并且爭(zhēng)取獲得政府多方面的支持，從而促進(jìn)了雙方的發(fā)展和合作。非營(yíng)利組織有明確的目標(biāo)和使命，有利于養(yǎng)老資源的合理利用。非營(yíng)利組織的目標(biāo)是公益性、非營(yíng)利性。非營(yíng)利組織重視志愿者隊(duì)伍的建設(shè)，有利于擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的深度和廣度。非營(yíng)利組織運(yùn)用長(zhǎng)期激勵(lì)、隱性激勵(lì)、“利他主義”激勵(lì)機(jī)制等方式激勵(lì)志愿者，能夠?qū)⒔M織的目標(biāo)有效的內(nèi)部化，從而有利于擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的深度和廣度。

2.劣勢(shì)

非營(yíng)利組織的公信度低，輿論宣傳滯后。在我國(guó)，非營(yíng)利組織出現(xiàn)了誠(chéng)信危機(jī)，一些非營(yíng)利組織借非營(yíng)利之名，實(shí)際上謀求個(gè)人或小集團(tuán)利益，濫用、挪用或侵吞公益資金，提高個(gè)人的政治地位等。而這些嚴(yán)重影響了公眾對(duì)非營(yíng)利組織的信任。非營(yíng)利組織體制不完善，自主性不強(qiáng)。由于受傳統(tǒng)思想和政府體制等因素的影響，從一開(kāi)始中國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織就主要“以管為主”，嚴(yán)格控制。后來(lái)政府職能轉(zhuǎn)變，但由于轉(zhuǎn)變不積極使得從事相關(guān)業(yè)務(wù)的非營(yíng)利組織不能順利開(kāi)展活動(dòng)，使得非營(yíng)利組織根本無(wú)法進(jìn)入該領(lǐng)域開(kāi)展業(yè)務(wù)。非營(yíng)利組織物質(zhì)資源有限，籌資能力不足。 非營(yíng)利組織人力資源缺乏，活動(dòng)組織不易。非營(yíng)利組織員工在工作上存在壓力大、薪酬低和升遷機(jī)會(huì)少的情況。

3.機(jī)會(huì)

人口老齡化進(jìn)程的加快，使得養(yǎng)老的問(wèn)題日益突現(xiàn)，為非營(yíng)利組織的參與提供更為廣闊的空間。我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，老年問(wèn)題突出。非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老供給過(guò)程中逐漸發(fā)展成一種重要的供給主體。并且隨著政府支持的力度增大，非營(yíng)利組織必將會(huì)發(fā)揮更大的作用。養(yǎng)老保障由政府主導(dǎo)，往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保障開(kāi)支過(guò)大，政府財(cái)政困難，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下。轉(zhuǎn)型時(shí)期大量老人問(wèn)題的出現(xiàn)，需要依靠政府和多方力量共同解決，為非營(yíng)利組織業(yè)務(wù)的拓展提供更多的機(jī)遇。大量老人的出現(xiàn)，政府無(wú)法獨(dú)立適應(yīng)養(yǎng)老需求。和諧社會(huì)的建立，與非營(yíng)利組織的精神相一致，全社會(huì)的志愿精神得以激發(fā)，為非營(yíng)利組織志愿者隊(duì)伍建設(shè)提供更為雄厚的資源。國(guó)際化的交流日益密切，國(guó)外養(yǎng)老服務(wù)的先進(jìn)理念和管理方式，為非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供更為科學(xué)的借鑒。

4.威脅

政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)對(duì)非營(yíng)利組織組織管理的法律、法規(guī)不健全，制約了非營(yíng)利組織在養(yǎng)老事業(yè)中的發(fā)展。目前尚無(wú)專門系統(tǒng)規(guī)范非營(yíng)利部門的法律出臺(tái)，相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章也很有限。部門配套沒(méi)有做好，限制了非營(yíng)利組織特長(zhǎng)的發(fā)揮。對(duì)申請(qǐng)范圍、申請(qǐng)程序、監(jiān)督措施等均沒(méi)有規(guī)定，從而使法律實(shí)際上無(wú)法得到落實(shí)，也限制了社會(huì)力量對(duì)非營(yíng)利組織的支持。國(guó)內(nèi)在養(yǎng)老服務(wù)中出現(xiàn)多個(gè)組織競(jìng)爭(zhēng)的局面，競(jìng)爭(zhēng)的形成對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織自身的建設(shè)提出了更高的要求。中國(guó)在近幾年出現(xiàn)了很多非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，他們之間相互競(jìng)爭(zhēng)，相互學(xué)習(xí)，對(duì)國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織自身的建設(shè)提出了更高的要求，同時(shí)也有更好的促進(jìn)作用。

二、中國(guó)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的政策建議

根據(jù)（SWOT分析法）得出非營(yíng)利組織在未來(lái)的養(yǎng)老保障服務(wù)中將面臨多方面的挑戰(zhàn)，其內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境都會(huì)發(fā)生變化，需要非營(yíng)利組織積極主動(dòng)地去適應(yīng)環(huán)境，獲得更多的社會(huì)支持。

1.提高非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的能力

非營(yíng)利組織要牢固樹(shù)立非營(yíng)利性的理念，在開(kāi)展業(yè)務(wù)時(shí)始終堅(jiān)持非營(yíng)利性原則，堅(jiān)決防止組織走向營(yíng)利性方向。在向社會(huì)提供服務(wù)時(shí)不能以營(yíng)利為目的，組織在受到捐贈(zèng)或費(fèi)用時(shí)不能用于組織成員的分紅。只能用于組織所開(kāi)展的各種社會(huì)活動(dòng)或組織本身的生存發(fā)展。而非用于向經(jīng)營(yíng)者、投資者分配。因此，非營(yíng)利組織一定要明確自身的定位，堅(jiān)守公益使命，并將其融入組織的章程、戰(zhàn)略目標(biāo)以及各項(xiàng)業(yè)務(wù)中去。

首先，非營(yíng)利組織應(yīng)該加強(qiáng)營(yíng)銷觀念。由于大眾對(duì)非營(yíng)利組織還留有傳統(tǒng)的一些觀念，非營(yíng)利組織就需加強(qiáng)自身的營(yíng)銷理念，開(kāi)展一些相關(guān)的營(yíng)銷活動(dòng)，擴(kuò)大自身影響，提高社會(huì)的關(guān)注程度。

其次，加強(qiáng)與政府的聯(lián)系，爭(zhēng)取政府的資助;加強(qiáng)專門勸募的思想，爭(zhēng)取群眾、企業(yè)的資金支持;加強(qiáng)與國(guó)際非營(yíng)利組織的溝通與聯(lián)系以爭(zhēng)取更多的國(guó)際援助?？煽紤]對(duì)提供的社會(huì)保障服務(wù)實(shí)行分檔式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，公開(kāi)營(yíng)業(yè)收入的收支，從而增強(qiáng)社會(huì)的公信度，以爭(zhēng)取更多的收入。

2.拓寬非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的渠道

目前中國(guó)主要采取提供養(yǎng)老保障服務(wù)一種方式，并零星的有一些舉辦會(huì)議、私人接觸、提起行政訴訟這幾種方式。因此要拓寬參與渠道:政府機(jī)構(gòu)任職、參加學(xué)術(shù)會(huì)議、參加聽(tīng)證會(huì)、提起行政復(fù)議和訴訟、向政府建言獻(xiàn)策、私人接觸、舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議、出版雜志、借助新聞媒介、借助國(guó)際力量等.同時(shí)，吸引非營(yíng)利組織代表到政府機(jī)構(gòu)任職等。在非營(yíng)利組織的網(wǎng)站上系統(tǒng)介紹非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的起因和作用等，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障事業(yè)的關(guān)愛(ài)，提高自身能力，督促政府的作為。

3.改善非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的環(huán)境

由政府主導(dǎo)，要讓養(yǎng)老保障真正”社會(huì)化”就必須讓非營(yíng)利組織在養(yǎng)老保障領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的功能，轉(zhuǎn)變政府的職能。首先，政府必須認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的重要性，認(rèn)識(shí)到非營(yíng)利組織的參與可以彌補(bǔ)自己的不足，更有利于養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。其次，對(duì)于已經(jīng)明確要由非營(yíng)利組織來(lái)履行的職能，政府應(yīng)該盡快將權(quán)力下放，把應(yīng)該轉(zhuǎn)讓的職能按時(shí)轉(zhuǎn)讓出去，對(duì)于尚處于中間模糊的職能，政府積極進(jìn)行討論和論證。再次，變控制觀念為培育觀念。對(duì)于非營(yíng)利組織要改變過(guò)去以管為主的觀念，變控制思想為培育觀念，政府對(duì)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障持積極的態(tài)度。最后，改變非營(yíng)利組織不可營(yíng)利的觀念。蓋拉特認(rèn)為“一個(gè)非營(yíng)利性組織如果要生存發(fā)展，提供的產(chǎn)品就必須讓別人有興趣，非營(yíng)利性組織應(yīng)將直接成本和間接成本都考慮進(jìn)去，如果認(rèn)為非營(yíng)利性組織提供的服務(wù)很特別，收費(fèi)就可以提高。”所以，非營(yíng)利性組織的“非營(yíng)利性”并不排斥運(yùn)營(yíng)中的營(yíng)利行為，關(guān)鍵是對(duì)剩余使用的監(jiān)督和限制。

健全政府監(jiān)督機(jī)制。政府通過(guò)立法和政府規(guī)制，對(duì)非營(yíng)利組織的行為系統(tǒng)約束，主要監(jiān)督非營(yíng)利組織是否合法，是否符合參與養(yǎng)老保障的相關(guān)規(guī)定，是否存在不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)或者不公平的競(jìng)爭(zhēng)等等。

其次，依靠社會(huì)監(jiān)督。主要依靠捐贈(zèng)者的監(jiān)督，捐贈(zèng)者可以要求接受捐贈(zèng)的非營(yíng)利組織對(duì)捐贈(zèng)資金、捐贈(zèng)物品的流向公開(kāi)化;要求非營(yíng)利組織定期公布相關(guān)報(bào)表，做到操作透明化;要指定便于捐贈(zèng)者監(jiān)督非營(yíng)利組織的相關(guān)制度，使非營(yíng)利組織及所涉及的其他部門進(jìn)行配合，監(jiān)督好非營(yíng)利組織。同時(shí)可通過(guò)第三方審計(jì)和鑒定。應(yīng)借鑒美國(guó)等西方國(guó)家的通行做法，建立獨(dú)立的第三方評(píng)估制度，即獨(dú)立的民間非營(yíng)利組織評(píng)估機(jī)構(gòu)管理。還可以通過(guò)強(qiáng)大的輿論監(jiān)督，如大眾傳媒，通過(guò)曝光對(duì)非營(yíng)利組織形成巨大的壓力。

4.國(guó)家政策的支持

各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)與非營(yíng)利組織的合作，加大對(duì)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的扶持力度，建立和完善社會(huì)養(yǎng)老保障服務(wù)體系，制定一系列促進(jìn)養(yǎng)老保障的優(yōu)惠政策以及非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的規(guī)范制度，細(xì)化服務(wù)的內(nèi)容和模式，為非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老提供可操作的制度支持，促進(jìn)非營(yíng)利組織養(yǎng)老的長(zhǎng)久發(fā)展，以不斷滿足老年人不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。

5.加強(qiáng)非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障的能力建設(shè)

非營(yíng)利組織要完善自身的管理，提升參與養(yǎng)老保障的專業(yè)化服務(wù)水平，要規(guī)范自身的運(yùn)作，完善運(yùn)營(yíng)的模式，加強(qiáng)監(jiān)督與評(píng)估，形成組織獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，定期對(duì)組織成員進(jìn)行專業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)，不斷提高服務(wù)人員的水平和素質(zhì)。通過(guò)規(guī)范化、透明化的管理和運(yùn)作提高社會(huì)公信度，促進(jìn)養(yǎng)老保障服務(wù)的進(jìn)步和發(fā)展。

6.加大宣傳力度，動(dòng)員全社會(huì)共同參與

非營(yíng)利組織的公共服務(wù)能力與它的資源動(dòng)員能力有關(guān)，有效整合和利用各類資源，轉(zhuǎn)化為組織的實(shí)際行動(dòng)力量，是非營(yíng)利組織提供養(yǎng)老保障服務(wù)的重要內(nèi)容。非營(yíng)利組織要加強(qiáng)與媒體的聯(lián)系和互動(dòng)，加大宣傳力度，鼓勵(lì)和動(dòng)員全社會(huì)成員關(guān)心、支持非營(yíng)利組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，讓更多的機(jī)構(gòu)和人員參加到養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，形成尊老愛(ài)老的良好風(fēng)尚和互幫互助的的社會(huì)氛圍。

7.改變政府的管理模式，推進(jìn)政非合作

羅伯特·帕特南指出，信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本可以通過(guò)促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效益。推進(jìn)政府與非營(yíng)利組織之間的合作，有利于整合社會(huì)資源，提高養(yǎng)老保障的效益。

要組建相對(duì)獨(dú)立并具有一定權(quán)威的機(jī)構(gòu)，可以聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)外的專家教授擔(dān)任顧問(wèn)，構(gòu)建合乎中國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保障領(lǐng)域的非營(yíng)利組織評(píng)估指標(biāo)體系，逐漸開(kāi)展對(duì)參與養(yǎng)老保障的非營(yíng)利組織的評(píng)估。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織成員都明確地認(rèn)識(shí)到評(píng)估是非營(yíng)利組織發(fā)展的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)，使人們正確對(duì)待評(píng)估活動(dòng)，改變?nèi)藗儗?duì)非營(yíng)利組織評(píng)估的消極態(tài)度。

[1]李為;非營(yíng)利組織參與農(nóng)村養(yǎng)老保障研究[D].武漢科技大學(xué).2009

[2]趙靜;非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老保障問(wèn)題研究[D].陜西師范大學(xué).2008

[3]王倩;非營(yíng)利組織參與城市社區(qū)養(yǎng)老保障研究[D].山東財(cái)經(jīng)大學(xué).2012

[4]呂雙翠;非營(yíng)利組織參與社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題研究[D].西南財(cái)經(jīng)大學(xué).2009

[5]趙赫;《非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理：政策與程序》（第三章）翻譯報(bào)告[D].四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué).2013