現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的基本路徑

杜　輝

(1.信陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 信陽 464000；2.財(cái)政部 財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142)

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現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的基本路徑

杜輝1,2

(1.信陽師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 信陽 464000；2.財(cái)政部 財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142)

摘要：隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的變革期，“三農(nóng)”格局產(chǎn)生重大變化，既表明了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的緊迫性，也增添了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的不確定性。據(jù)此，為滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持方式轉(zhuǎn)變的需求，把握農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的調(diào)整，繼而提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持績效，亟待開展以主體激勵(lì)、政策協(xié)調(diào)、績效評(píng)價(jià)、運(yùn)行監(jiān)督為主要內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持；運(yùn)行保障；基本路徑

進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是黨的十六大以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷邁上新臺(tái)階。這既為“三農(nóng)”發(fā)展提供了前所未有的機(jī)遇，也導(dǎo)致“三農(nóng)”格局產(chǎn)生了翻天覆地的變化。然而“三農(nóng)”格局的改變使得在由政府主導(dǎo)、市場參與的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持體系構(gòu)建過程中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的政策運(yùn)行環(huán)境面臨極大不確定性，政策操作平臺(tái)仍有待繼續(xù)完善，并對(duì)政策有序?qū)嵤┨岢鰢?yán)峻挑戰(zhàn)[1]，亟待相關(guān)運(yùn)行保障以提高績效。

一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的實(shí)踐意義

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障，即保障以各類政策為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持行為有序開展并取得預(yù)期效果。就構(gòu)成要素而言，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的主體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益團(tuán)體、非政府組織、大眾傳媒、政策研究組織、公民個(gè)人等；客體是以各類政策為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持行為；目標(biāo)在廣義上涉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率、效果，在狹義上僅指現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的效率與效果，這實(shí)際上也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的主要范圍。為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，國家不斷加大支農(nóng)力度，但很長一段時(shí)間內(nèi)將工作重心聚焦于政策制定環(huán)節(jié)，并未在政策運(yùn)行環(huán)節(jié)形成“保障”的觀念。直至近年來，理論界與實(shí)踐界才逐漸認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持既要重視強(qiáng)度，更要強(qiáng)調(diào)效率，并意識(shí)到以往各類“支持”行為在運(yùn)行中存在偏差，難以適應(yīng)當(dāng)前“三農(nóng)”形勢發(fā)展的新需求，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的重要性才引起廣泛關(guān)注。具體而言，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的實(shí)踐意義主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)轉(zhuǎn)變現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持方式的必然要求

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持在保證投入的同時(shí)，還要注意提高效率。實(shí)踐表明，當(dāng)前中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持存在高投入與低效率并存的問題[2]，若不予以調(diào)整，將不可避免衍生出增加財(cái)政壓力、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、浪費(fèi)資源、危害生態(tài)環(huán)境等問題。換言之，隨著財(cái)政投入逐年增多，當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的主要問題已不再是“支農(nóng)資金投入不足”，而是“如何高效利用財(cái)政資金，提供更高質(zhì)量的支農(nóng)服務(wù)”。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持關(guān)系國計(jì)民生，若要保證持續(xù)、健康、有序地開展，從長期看注定要將以高投入為核心的粗放型支持方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿咝蕿楹诵牡募s型支持方式，從而更加合理配置現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持資源，這就要求注重“末端治理”的運(yùn)行保障發(fā)揮重要作用。

(二)應(yīng)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)抉擇

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。當(dāng)前，中國“三農(nóng)”面臨的一系列重大挑戰(zhàn)與機(jī)遇均與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有關(guān)。改革開放后，中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供了大量非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。2014年全國農(nóng)民工總量為27 395萬人，其中，外出農(nóng)民工16 821萬人[3]。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、縮小收入差距、推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面作用突出。然而，農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老弱化，直接后果是耕地撂荒面積增加、復(fù)種指數(shù)下降、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修、管理措施粗放、土地退化、耕地使用愈發(fā)細(xì)碎化、生產(chǎn)集約化程度下降等，嚴(yán)重威脅國家糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品有效供給。此外，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移還引發(fā)農(nóng)藥化肥過度使用、農(nóng)村人口空心化、農(nóng)村地域空心化、輸出地發(fā)展受限等現(xiàn)象，帶來農(nóng)村生態(tài)破壞、新農(nóng)村建設(shè)主體缺位、農(nóng)村養(yǎng)老受困、農(nóng)村文化傳承受挫、農(nóng)村土地管理失控等問題。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策在執(zhí)行中面臨如此復(fù)雜的局面，不可避免地將衍生出主體激勵(lì)缺失、政策結(jié)構(gòu)沖突、監(jiān)管督查乏力等問題。在此背景下，為保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策積極發(fā)揮功效，全方位的運(yùn)行保障亟須強(qiáng)化。

(三)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)調(diào)整的應(yīng)有之義

伴隨著農(nóng)村中國邁向城市中國的大轉(zhuǎn)型進(jìn)程，中國農(nóng)村發(fā)生了深刻的結(jié)構(gòu)性變化，建立在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的男耕女織、自給自足、小農(nóng)宗法式的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)處于逐步消亡的進(jìn)程中，而建立在商品經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的市場化、規(guī)?；?、開放化、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)仍未形成[4]。具體表現(xiàn)在：一是以勞力非農(nóng)化、要素非農(nóng)化、經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化、收入非農(nóng)化為標(biāo)志的社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化；二是以居民老齡化、家庭小型化、社會(huì)自由化、農(nóng)戶分層化、農(nóng)民代際化為標(biāo)志的社會(huì)生活結(jié)構(gòu)變化；三是以農(nóng)民專業(yè)合作組織蓬勃興起、民間自發(fā)社會(huì)組織發(fā)展迅速、鄉(xiāng)村行政管理機(jī)制調(diào)整為標(biāo)志的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)變化。據(jù)此，為適應(yīng)復(fù)雜的農(nóng)村體制轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型局面，現(xiàn)有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策需在“四化”同步發(fā)展與全面深化改革戰(zhàn)略引領(lǐng)下，進(jìn)一步由應(yīng)急扶持、框架構(gòu)建轉(zhuǎn)向穩(wěn)定支持、完善體系，而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)關(guān)鍵在于操作層面的運(yùn)行保障舉措予以落實(shí)，繼而發(fā)揮政策新功效。

二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的基本路徑

農(nóng)業(yè)農(nóng)村的好形勢不僅取決于政府支農(nóng)好態(tài)度，而且更取決于農(nóng)業(yè)政策的制定科學(xué)與執(zhí)行合理而帶來的好效果。截至目前，理論界關(guān)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障的相關(guān)研究較為分散，多屬于概念性、原則性、宏觀性描述。本文認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障問題結(jié)癥，在本質(zhì)上可歸結(jié)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持行為在實(shí)施中遭遇梗阻并影響效果，在根源上則來自于政策執(zhí)行過程中存在的漏洞。據(jù)此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行保障應(yīng)有針對(duì)性地從政策執(zhí)行過程視角出發(fā)，以執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行績效、執(zhí)行監(jiān)控為優(yōu)化對(duì)象，并擇定主體激勵(lì)、政策協(xié)調(diào)、績效評(píng)價(jià)、運(yùn)行監(jiān)督為主要內(nèi)容，開展相關(guān)制度創(chuàng)新與政策調(diào)整。

(一)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的主體激勵(lì)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最重要的支持主體是各級(jí)政府，其次包括金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)戶、村集體、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民合作組織、外資、資本市場等其他支持主體?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持主體的態(tài)度是否端正、投入是否足量、行為是否合理、程序是否規(guī)范、績效是否顯著，將直接關(guān)系支農(nóng)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐表明，由于多重因素的影響，當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持主體環(huán)節(jié)仍存在諸多弊端，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：主體類別多樣，加大統(tǒng)籌管理難度；利益取向不同，有礙發(fā)揮組合效應(yīng)和規(guī)模效益；支農(nóng)動(dòng)力不足，難以實(shí)現(xiàn)效益最大化。據(jù)此，有必要通過剖析現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持主體的支農(nóng)動(dòng)機(jī)、支農(nóng)能力、支農(nóng)條件、支農(nóng)方式及支農(nóng)范圍，辨析主體激勵(lì)原則，構(gòu)建主體激勵(lì)框架，設(shè)計(jì)主體激勵(lì)機(jī)制，繼而為后續(xù)運(yùn)行保障行為奠定基礎(chǔ)并創(chuàng)造條件。具體措施包括：一是加大力度。重點(diǎn)在于廓清各支持主體在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)整體投入中的比重分配關(guān)系，主要涉及公共資源與民間資源之間、中央政府與地方政府之間的投資比重分配。農(nóng)業(yè)具有極強(qiáng)的外部性與公共產(chǎn)品屬性，理應(yīng)受到各級(jí)財(cái)政的重點(diǎn)扶持。這不僅要求中央政府通過“頂層設(shè)計(jì)”來規(guī)劃整體支持方案，而且需要地方政府憑借良好的“末端治理”有效貫徹實(shí)施方案。同時(shí)，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、資本市場、家庭農(nóng)場等為代表的民間主體也要不失時(shí)機(jī)地加大農(nóng)業(yè)投入力度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的多措并舉。二是提高效率。隨著經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，國民經(jīng)濟(jì)增速與財(cái)政收入增速進(jìn)入“雙下降”時(shí)期，無形中對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持效率提出更高要求。但是，當(dāng)前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策在許多領(lǐng)域都呈現(xiàn)邊際效益遞減跡象，亟須政策設(shè)計(jì)者進(jìn)行改革推動(dòng)。如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由普惠制向特惠制的過渡，農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格支持向目標(biāo)價(jià)格支持的演進(jìn)，財(cái)政農(nóng)業(yè)投入重點(diǎn)由事業(yè)費(fèi)向基本建設(shè)費(fèi)的轉(zhuǎn)向，重視農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等。三是整合資源。這在本質(zhì)上也是提高效率的舉措。在“群龍治農(nóng)”的既有格局下，有必要本著分工協(xié)作的原則，通過整合財(cái)政支農(nóng)資金、規(guī)劃支農(nóng)項(xiàng)目等方式來調(diào)整各支農(nóng)主體投入的方向、手段、邊界等。

(二)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的政策協(xié)調(diào)

中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策多數(shù)屬于供給主導(dǎo)型。實(shí)踐表明，部分政策存在面寬效窄、時(shí)效限制、缺乏實(shí)施具體細(xì)則和綜合配套措施等問題。地方政府在落實(shí)政策時(shí)也在一定程度上存在傳達(dá)不力、信息不對(duì)稱、操作滯后、政策調(diào)整難等問題，嚴(yán)重影響政策效果發(fā)揮。究其根源，主因在于：政府組織存在多委托人、多層級(jí)、多元目標(biāo)、多重任務(wù)的特征，且不同目標(biāo)和任務(wù)之間具有沖突性，加之職能部門的利益博弈，往往造成政策打架及政策推諉。據(jù)此，為避免和減少?zèng)_突，促進(jìn)和諧，以“綜合配套、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破、協(xié)調(diào)運(yùn)作”為標(biāo)志的政策協(xié)調(diào)尤為必要。簡言之，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)作為政府的戰(zhàn)略任務(wù)而積極探索建構(gòu)。具體包括以下幾個(gè)層面：一是設(shè)計(jì)層面。一方面要立足于“三農(nóng)”格局深刻調(diào)整的事實(shí)，保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策決策理性化。首要問題是明確政策性質(zhì)、政策目標(biāo)，再根據(jù)農(nóng)民需求、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與政治社會(huì)環(huán)境，及時(shí)評(píng)估和反思，把握好政策出臺(tái)時(shí)機(jī)與政策轉(zhuǎn)型時(shí)點(diǎn)，及時(shí)推進(jìn)政策轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)優(yōu)化[5]。另一方面要尊重農(nóng)民主體地位，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策決策民主化。主要包括：充分考慮影響農(nóng)民決策的心理、行為等各種因素，提高農(nóng)村政策幸福指數(shù)；廣泛征求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持受益主體各方面意見，并使其真正體現(xiàn)到政策制定進(jìn)程中；在農(nóng)村建立由派出人員與本地人員相結(jié)合的信息員制度，強(qiáng)化信息溝通機(jī)制。二是運(yùn)行層面。一方面要重視區(qū)域差異性，因地制宜，針對(duì)東部現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展示范區(qū)、中部糧食生產(chǎn)重點(diǎn)扶持區(qū)、西部生態(tài)涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)來分別設(shè)計(jì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策。另一方面要重視個(gè)體異質(zhì)性，重點(diǎn)審視農(nóng)戶分化、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變等近年來“三農(nóng)”突出問題，瞄準(zhǔn)支持對(duì)象，鎖定支持手段，避免現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策善意的消解。三是管理層面。一方面強(qiáng)調(diào)地方政府的執(zhí)行主體地位，鞏固其政策執(zhí)行主體地位，給予其生存與發(fā)展的合理制度空間，將部分政策的執(zhí)行與屬地情況相結(jié)合，以增強(qiáng)政策的適用性與可接受性。如國家正在嘗試開展農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)向目標(biāo)價(jià)的改革和轉(zhuǎn)化，并在東北、內(nèi)蒙古對(duì)大豆收購，在新疆對(duì)棉花收購進(jìn)行試點(diǎn)，各地政府亦可積極創(chuàng)新本地重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)中央政府的宏觀監(jiān)控能力，糾正現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策委托—代理機(jī)制弊端，統(tǒng)一各級(jí)政府思想認(rèn)識(shí)，致力于將地方政府有限理性與中央政府集體理性相結(jié)合，減少政策執(zhí)行阻力，擴(kuò)大監(jiān)察組織規(guī)模，科學(xué)設(shè)計(jì)政策執(zhí)行過程中陽奉陰違、弄虛作假、相互推諉等人為偏差的辨別方法與驗(yàn)證機(jī)制。加大監(jiān)督懲罰力度，將政策扶持力度及官員晉升考核與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策的執(zhí)行績效掛鉤。

(三)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的績效評(píng)價(jià)

農(nóng)業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)效益低而社會(huì)效益高的特殊性產(chǎn)業(yè)，具有投資回報(bào)期長、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差、產(chǎn)權(quán)不清晰、正向外部性、多功能性等特點(diǎn)，難以完全依靠自由市場這一“無形的手”來實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，必須依靠政府伸出“有形的手”來糾正“市場失靈”。然而，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的政策效應(yīng)并不樂觀，其中既有資金規(guī)模不足的原因，也有資金管理效率低下的問題。事實(shí)上，由于行政管理體制漏洞與運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制缺失，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持領(lǐng)域長期存在“重事前投入，輕事后效益”的固有弊病，缺乏對(duì)投入資金的跟蹤考評(píng)，導(dǎo)致支農(nóng)資金難以充分落到實(shí)處，既影響國家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又延誤現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)機(jī)。據(jù)此，考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與財(cái)政實(shí)力現(xiàn)狀，有必要對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持績效進(jìn)行科學(xué)考量與有效評(píng)估，繼而有針對(duì)性地將有限資源投入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持重點(diǎn)領(lǐng)域，同時(shí)優(yōu)化支農(nóng)資金的撥付環(huán)節(jié)、預(yù)算管理、使用流程、支出結(jié)構(gòu)、融通渠道、監(jiān)督體系等，這不僅事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持效率的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策效應(yīng)的發(fā)揮，而且事關(guān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持全局。就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持績效評(píng)價(jià)的基本原則而言：一是要秉承系統(tǒng)性、可操作性及科學(xué)性原則，堅(jiān)持定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、共性指標(biāo)與特性指標(biāo)相結(jié)合、短期效益指標(biāo)和長期效益指標(biāo)相結(jié)合。二是要堅(jiān)持支農(nóng)行為的創(chuàng)新強(qiáng)度與推進(jìn)力度相結(jié)合，在聚焦支持重點(diǎn)領(lǐng)域與優(yōu)先次序的同時(shí)，更要著力檢查資金投放額度、政策出臺(tái)速度、執(zhí)行中間成本、項(xiàng)目開工進(jìn)度、民眾滿意度、資源環(huán)境承載力等。三是要突破原有以經(jīng)濟(jì)效益為主的狹隘績效觀，形成集經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益為一體的新型評(píng)價(jià)體系，并借此契機(jī)倒逼執(zhí)行主體改變由其主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式與內(nèi)容[6]。

(四)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持的運(yùn)行監(jiān)督

從尋租理論、委托—代理理論、公共財(cái)政理論等出發(fā)，均可證實(shí)由于信息不對(duì)稱，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持過程中普遍存在道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇行為，導(dǎo)致政府腐敗和低效治理，造成政策執(zhí)行扭曲。據(jù)此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持運(yùn)行監(jiān)督便成為支農(nóng)資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行的重要保障，整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序的現(xiàn)實(shí)需要，建立健全業(yè)務(wù)工作機(jī)制的必要途徑。然而，由于體制弊端、慣性思維、路徑依賴、利益關(guān)系、技術(shù)制約等因素，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持過程中往往存在“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”“難監(jiān)”“漏監(jiān)”“失監(jiān)”“禁監(jiān)”等現(xiàn)象。為進(jìn)一步防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，保證國家發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)，有必要從行政部門內(nèi)部、司法部門、社會(huì)輿論力量等多層面出發(fā)，精細(xì)化設(shè)計(jì)運(yùn)行監(jiān)督方案，確保中央重大決策落實(shí)，切實(shí)改善民生。具體而言：一是行政部門內(nèi)部監(jiān)督，即行政管理體制內(nèi)部上下級(jí)部門之間，以及專設(shè)機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，主要包括職能監(jiān)督和主管監(jiān)督。職能監(jiān)督是指以財(cái)政為主的政府職能部門就其主管的涉農(nóng)工作，在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他部門實(shí)行監(jiān)督。主管監(jiān)督是指農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、水利、建設(shè)等政府涉農(nóng)部門對(duì)下級(jí)對(duì)應(yīng)部門的監(jiān)督。二是權(quán)力機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，即人大組織及司法機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行過程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督，主要包括人大監(jiān)督和司法監(jiān)督。人大監(jiān)督是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過法定的程序和方式對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督。司法監(jiān)督是指公、檢、法、紀(jì)等機(jī)構(gòu)依法對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)法活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。三是社會(huì)力量輿論監(jiān)督，即公民通過一定的組織形式和傳播媒介，充分發(fā)表意見、建議，通過社會(huì)輿論對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策績效進(jìn)行檢查和督促，并對(duì)政府機(jī)構(gòu)或工作人員濫用權(quán)力、誤配資源、曲解政策、消極執(zhí)行等不當(dāng)行為進(jìn)行舉報(bào)、檢舉和控告，主要包括群眾監(jiān)督與新聞媒介監(jiān)督。群眾監(jiān)督是指公民或工、青、婦等各種社會(huì)組織對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行手段與方式的監(jiān)督。新聞媒介監(jiān)督是指報(bào)紙、刊物、廣播、電視等大眾傳媒對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持過程中各種違法違紀(jì)、瀆職腐敗行為所進(jìn)行的揭露、報(bào)道、評(píng)論或抨擊。上述各監(jiān)督主體在職能范圍上存在一定程度的交叉與重疊，需予以整合，并通過引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)合理分工，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果。

參考文獻(xiàn)：

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(責(zé)任編輯：蔡宇宏)

·三農(nóng)研究·

The Basic Route of Modern Agriculture Supporting Operation Guarantee

DU Hui1,2

(1.School of Economics, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, China；

2. Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100142, China)

Abstract:With China's economic and social development into a new period of change, the "three rural" pattern of major changes does not only show the urgency of modern agricultural support, but also adds to the uncertainty of modern agricultural support. In order to meet the needs of modern agricultural support, grasp the opportunities of rural labor transfer, adapt to the adjustment of rural economic and social patterns, and improve the performance of modern agricultural support, the main content of modern agricultural support system is to be built with the main content of incentive, policy coordination, performance evaluation and supervision.

Key words:modern agriculture support; operation guarantee; basic route

作者簡介：杜輝(1982—)，男，河南信陽人，信陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士后，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：國家社科 (15CJY053)；教育部人文社科研究項(xiàng)目(13YJC790020)；河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2014CJJ004)；河南省高?？萍紕?chuàng)新人才支持計(jì)劃(人文社科類)(2016-cx-008)

收稿日期：2015-09-25；收修日期：2015-11-10

中圖分類號(hào)：F202

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1003-0964(2016)01-0043-04