城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工內(nèi)生性市民化與制度激勵

張元慶

[內(nèi)容摘要]本文以我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程為切入點，探究我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的得與失，從而總結(jié)出農(nóng)民工內(nèi)生性市民化力度不足是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的軟肋，進而提出農(nóng)民工內(nèi)生性市民化才是我國城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向，內(nèi)生性市民化才是農(nóng)民工能否真正融入城市生活和城市文化的重要途徑，從而對內(nèi)生性市民化問題展開深入論述，探索內(nèi)生性市民化的問題和制度激勵，為更好地實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化出力獻策，破解我國城鎮(zhèn)化圉局。

[關(guān)鍵詞]城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；內(nèi)生性市民化；制度激勵

一、引言

城鎮(zhèn)化是一個國家或地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及科學技術(shù)進步，由農(nóng)業(yè)型為主的社會向以工業(yè)和服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的社會類型轉(zhuǎn)變的歷史過程，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、土地（地域）空間變化和人口市民化。城鎮(zhèn)化進程是世界各國經(jīng)濟、社會發(fā)展的必經(jīng)階段，是一個國家走向現(xiàn)代化的標志，城鎮(zhèn)化比率提升不僅意味著該國農(nóng)民生活、生產(chǎn)方式的改變，更意味著文化，甚至是信仰的改變，而這一過程又伴隨著復雜的農(nóng)民和農(nóng)民工的內(nèi)生性市民化進程。當然，這一進程更是漫長而艱巨的。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2014年年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為74916萬人，鄉(xiāng)村常住人口為61866萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋嚷蕿?4.77%。人戶分離人口2.98億人，比上一年增加944萬人，其中流動人口2.53億人，比上一年增加800萬人，這些就是我們常說的農(nóng)民工人口。2014年的中國社會藍皮書公布，2013年我國第三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，達到46.1%，2014年這一比重繼續(xù)增長。預計到2016年，我國第三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重有可能首次超過50%，如果這一目標如期實現(xiàn)，將標志著我國從工業(yè)化中期階段轉(zhuǎn)入工業(yè)化后期。由于服務業(yè)就業(yè)彈性大于工業(yè)、農(nóng)業(yè)，屆時我國就會進入到一個嶄新的職業(yè)結(jié)構(gòu)階段，即內(nèi)生性市民化后的“白領(lǐng)階段”。這是我國城鎮(zhèn)化進程的核心階段，也是人的城鎮(zhèn)化階段。但目前各種數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)化進程更多側(cè)重土地城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化，而忽略了人口城鎮(zhèn)化問題，因此導致很多糾紛和矛盾，使我國城鎮(zhèn)化進程和效果受到很大影響。我國目前統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率基本上是簡單的城鎮(zhèn)人口占比率，而不包括土地空間變化和人口市民化程度及相應的城鎮(zhèn)居民待遇配置比率。其中，由于統(tǒng)計指標不同，也會導致官方統(tǒng)計與按戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率不一致問題。例如，按現(xiàn)在居住地統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率，我國2010年就達到了49.68%。但按照戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率，卻只有28.11%。由此可見，城鎮(zhèn)化率并沒有真正體現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化實際水平和階段，也沒有完全和準確的反映我國城鎮(zhèn)化進程，更沒有真正解決好“三農(nóng)”問題。

城鎮(zhèn)化本應該成為我國社會、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和拉動內(nèi)需的持久動力源，但目前我國的城鎮(zhèn)化顯然沒有達到這樣的效果，甚至隱含著巨大風險和矛盾。因為作為城鎮(zhèn)化核心的人口城鎮(zhèn)化并沒有真正實現(xiàn)，很多被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中的農(nóng)民和農(nóng)民工只是確實在城市中工作和生活了一段時間，成為戶籍在農(nóng)村而工作在城市的“市民”。在這種“被市民化”的情況下，農(nóng)民和農(nóng)民工非但不能享受城市居民的各種福利待遇，甚至還會經(jīng)常被歧視，呈現(xiàn)出一種“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。他們實際情況是：無法在所在的城市中扎根，也無法實現(xiàn)自身內(nèi)生性市民化的轉(zhuǎn)變進而融入城市，更無法帶動家鄉(xiāng)的發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化本身，這也是我國快速城鎮(zhèn)化背景下依然無法實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的根源所在。因此，我國的城鎮(zhèn)化到了需要徹底反思和轉(zhuǎn)變方向的重要節(jié)點。

二、我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及問題

長期以來，我國過多依靠政府投資和對外貿(mào)易拉動國民經(jīng)濟，這種經(jīng)濟增長模式不利于我國經(jīng)濟長期健康發(fā)展，也導致了國民經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。為了拉動內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，擺脫出口型經(jīng)濟依賴，我國自20世紀90年代以來，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化率大幅提高、人民生活水平不斷改進，擴大了內(nèi)需，也拉動了相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。可以說，在相當長的時間里，城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。甚至幫助我國躲過了亞洲金融危機的沖擊，抵御住了美國和歐洲經(jīng)濟危機對我國經(jīng)濟的不利影響。這都與我國大力推進城鎮(zhèn)化進程，擴大內(nèi)需的策略是密不可分的。根據(jù)國務院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》公布的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個低起點、高速度發(fā)展的階段。1978年，我國城鎮(zhèn)常住人口為1.7億，城鎮(zhèn)化率為17.9%，城市數(shù)量為193個，建制鎮(zhèn)數(shù)量為2173個。2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口為7.3億，城鎮(zhèn)化率為53.7%，城鎮(zhèn)數(shù)量為658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量為20113個。而到2014年年底，城鎮(zhèn)常住人口將近7.5億，城鎮(zhèn)化率達到54.77%。由此可見，我國城鎮(zhèn)化進程速度之快。我客觀地講，我國近幾十年的城鎮(zhèn)化進程確實取得了輝煌的成績，不僅帶動了國民經(jīng)濟快速發(fā)展，也帶動了社會結(jié)構(gòu)的深層次變革，更改善了城鄉(xiāng)居住條件和居民生活水平。以長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群為例，三地面積總和只占國土面積的2.8%，卻聚集了全國18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。城市基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，公共服務水平顯著提高，同時還吸納了數(shù)以萬計的農(nóng)村勞動力，提高了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的配比。當然，我國城鎮(zhèn)化進程由于是在人口眾多、資源有限、經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的條件下實施的，因此，也有很多突出的矛盾和問題?？偨Y(jié)起來大體有以下幾個主要問題：

1.大量農(nóng)業(yè)流動人口和農(nóng)民工無法有效融人城市，內(nèi)生性市民化程度不高。我國由于實施了三十多年的計劃生育政策，導致很多地區(qū)勞動力嚴重短缺，而產(chǎn)業(yè)聚集的地方，農(nóng)民工群體已經(jīng)成為我國產(chǎn)業(yè)工人主體，然而大量農(nóng)業(yè)流動人口及其家屬雖然被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口之中，卻無法在就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等方面與城市市民享有同等待遇和公共服務。加上農(nóng)民工自身內(nèi)生性市民化程度不高，對自己的市民身份認同不夠，甚至根本無法認同，導致很難真正融入市民社會。因此出現(xiàn)新的二元矛盾，帶來諸多隱患。由于城鄉(xiāng)分割的制度限制，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的人口誤差也非常大，按常住人口統(tǒng)計成為城鎮(zhèn)人口的2億多農(nóng)民工無論從自身認同還是社會認同上，都沒有真正成為城市市民。

2.重“土地城鎮(zhèn)化”，輕“人口城鎮(zhèn)化”。長期以來，很多人都認為城鎮(zhèn)化就是多征地，多建新城，多建開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)……這導致我國城市規(guī)模迅速擴張，形成很多“空城”和“鬼城”。從1996-2012年，我國建設(shè)用地年均增加724萬畝，用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地年均增加達357萬畝；2000-2011年的10年，我國建成城鎮(zhèn)面積增長76.4%，而城鎮(zhèn)人口增加率卻只有50.5%。可見，土地城鎮(zhèn)化速度遠遠快于人口城鎮(zhèn)化速度。很多地方政府都依靠土地財政吃飯，用土地抵押融資搞城鎮(zhèn)化，又加劇了土地資源浪費，也加劇了地方政府債務危機和國家糧食安全。

3.城鎮(zhèn)布局不合理，管理水平低。在我國推進城鎮(zhèn)化過程中，城市布局不合理現(xiàn)象嚴重，東部城鎮(zhèn)密集，西部城鎮(zhèn)化程度不夠；城市群布局也缺乏整體規(guī)劃，城市群內(nèi)部缺乏協(xié)作，集群效率低下；部分大城市綜合承載能力超負荷，小城市潛力沒有充分發(fā)揮，規(guī)模小，數(shù)量多，服務功能不全。加上無序的空間開發(fā)，不合理的交通規(guī)劃，擁堵、公共安全、城市污染、垃圾處理等問題不斷出現(xiàn)，嚴重影響到城市管理運行效率。城中村和城郊結(jié)合部的管理一直存在嚴重漏洞，公共服務供給嚴重欠缺，城鎮(zhèn)功能沒有發(fā)揮出來，“城市病”日益突出。

綜上所述，我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展較快的是土地和地域性質(zhì)的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整和聚集，而人口城鎮(zhèn)化卻嚴重滯后。畢竟簡單的農(nóng)村人口和勞動力流動不能代表市民化程度，更不能證明城市文明和城市的生活方式及相關(guān)福利待遇也實現(xiàn)了公平。在我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的問題也許很多，但最大的問題就是人口城鎮(zhèn)化不到位的問題，即農(nóng)民工內(nèi)生性市民化問題。農(nóng)民工內(nèi)生性市民化即農(nóng)民工通過各種資本的投入，最終實現(xiàn)其人力資本的大幅度提升。從農(nóng)民工自身涵養(yǎng)和素質(zhì)方面提升到一定水平，從而適合現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展需求這一路徑方式，這不僅有利于我國城鎮(zhèn)化事業(yè)取得成功，還能真正解決由于內(nèi)生性勞動力短缺造成的“民工荒”問題。

三、我國農(nóng)民工內(nèi)生性市民化的含義及現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民工內(nèi)生性市民化的含義

農(nóng)民工內(nèi)生性市民化就是以提高農(nóng)民工市民化能力本身為主導的市民化，其基礎(chǔ)是物質(zhì)資本、人力資本和社會資本的不斷積累和提高，三者共同形成內(nèi)生性農(nóng)民工市民化的能力。其核心是農(nóng)民工人力資本的提升，也是農(nóng)民工市民化能力提高的內(nèi)生力量。農(nóng)民工人力資本提升既增強了其財務創(chuàng)造能力（即物質(zhì)資本），也有助于社會資本的積累和提高，也是三者的基礎(chǔ)和源動力。而人力資本的提升源自農(nóng)民工的自身學習和職業(yè)技能培訓，以及與市民的貝葉斯學習效應（即農(nóng)民工與市民之間的交流、模仿和學習改變等），通過貝葉斯學習積累了大量社會資本，通過職業(yè)技能培訓又提升了物質(zhì)資本的積累能力，正是這種農(nóng)民工自身內(nèi)在的三種資本積累方式提升了他們的市民化水平和能力。這遠比單靠政府政策的外生性市民化道路要來得更有效。

（二）我國農(nóng)民工內(nèi)生性市民化現(xiàn)狀

由于農(nóng)民工內(nèi)生性市民化涉及很難準確測量的人力資本積累與投資等問題，因此，國內(nèi)對這一問題研究的較少，也不夠深入。具有代表性的研究有：國家宏觀經(jīng)濟研究院2010年度的課題從社會成本角度分析了農(nóng)民工市民化問題，得出：農(nóng)民工市民化成本應該由中央、省和地方政府分擔，同時也需要企業(yè)發(fā)揮積極作用。也有一些學者和研究機構(gòu)采用數(shù)學方法，運用數(shù)學公式估算農(nóng)民工市民化成本。中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組曾經(jīng)得出：我國農(nóng)民工市民化人均成本需要2萬一2.5萬元。中國發(fā)展研究基金會（2010年）和國務院發(fā)展研究中心課題組（2011年）統(tǒng)計得出：我國農(nóng)民工市民化人均成本需要8萬-10萬元。劉洪銀于2013年曾經(jīng)嘗試從市級財政預算角度對農(nóng)民工內(nèi)生性市民化成本進行估算，這些都是對內(nèi)生性市民化問題進行的探索性研究。

農(nóng)民工內(nèi)生性市民化，即人口的城鎮(zhèn)化，已經(jīng)成為影響我國城鎮(zhèn)化進程成敗的關(guān)鍵因素。到2014年年底的統(tǒng)計是：我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到54.77%，這其中就有按常住人口統(tǒng)計的2億多農(nóng)民工及其家屬，有關(guān)這2億多人的人口城鎮(zhèn)化問題才是我國城鎮(zhèn)化進程的重中之重。如果做不好這部分規(guī)模龐大的弱勢群體的內(nèi)生性市民化工作，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)就無從談起。而且到2030年，中國計劃城鎮(zhèn)化率達到65%，這意味著今后10多年時間里，還有4-5億農(nóng)民工需要實現(xiàn)市民化，這部分農(nóng)民工整體財富水平、人力資源水平和教育水平遠遠低于城鎮(zhèn)居民。要做好這將近7億人的人口城鎮(zhèn)化問題，顯然是一項重大挑戰(zhàn)。以最近兩年我國農(nóng)民工文化構(gòu)成和接受技能培訓比例的數(shù)據(jù)為參考，大體可以說明我國農(nóng)民工內(nèi)生性市民化狀況。2013年，我國農(nóng)民工高中文化及以上比例只占22.8%，而到2014年，高中及高中以上文化程度也只有23.8%?？梢?，我國農(nóng)民工群體整體文化水平確實偏低。如表1所示。

其中，接受過技能培訓的農(nóng)民工比例，2013年為32.7%，2014年為34.8%。這個比例對于2.53億這個龐大的農(nóng)民工人口來說，比例依然很低。如表2所示。

以上數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)民工內(nèi)生性市民化程度還處在較低水平，嚴重影響著我國城鎮(zhèn)化進程和質(zhì)量。而隨著我國經(jīng)濟市場化程度不斷加深，原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制正在松動，流向城市的農(nóng)民工越來越多，但相關(guān)的服務和配套政策卻遠遠落后于人口流動速度。由于地區(qū)和環(huán)境差異，存在人力資本的不同收益，這必然又會導致農(nóng)民工流向投資收益更高的城市?？梢哉f，這種流動是大勢所趨，不可避免的。因此，農(nóng)民工的人口城鎮(zhèn)化將是我們必須面對的問題。由于農(nóng)民工文化水平普遍不高，這在很大程度上限制了人力資本的投入產(chǎn)出效能，也限制了向內(nèi)生性市民轉(zhuǎn)化的能力，甚至有的農(nóng)民工因為沒有技能和文化而找不到合適的城市工作而返鄉(xiāng)，從而造成阻斷我國城鎮(zhèn)化進程的嚴重后果。

根據(jù)國家勞動和社會保障部曾經(jīng)對環(huán)渤海6個城市608家用工企業(yè)的調(diào)查：需要初中以上文化水平的崗位占85%以上，其中要求高中以上的崗位占25%； 56%的崗位要求初級工以上，這其中有12%的崗位要求中級工職業(yè)資格；超過六成的就業(yè)崗位需要熟練工人。可見，農(nóng)民工內(nèi)生性人力資本和職業(yè)素質(zhì)直接決定了其就業(yè)狀態(tài)和收入情況，也將決定我國城鎮(zhèn)化進程的成敗，甚至是中國的未來。

四、阻礙我國農(nóng)民工內(nèi)生性市民化進程的因素

由于內(nèi)生性農(nóng)民工市民化是對農(nóng)民工自身能力的提升，需要一定的投入，更需要一定的時間和成本，加上長期以來人們對這一進程認識不足，和相關(guān)制度缺失，使得農(nóng)民工內(nèi)生性市民化進程受到阻礙，從而影響到我國城鎮(zhèn)化進程和市民化進程進度和質(zhì)量。

（一）認知時滯形成的阻礙

經(jīng)濟學家諾思認為：由于初始制度安排在變遷中存在報酬遞增和自我強化機制，從而會對未來制度的選擇產(chǎn)生影響力，這就構(gòu)成了制度變遷的路徑依賴。認知作為非正式制度的一種存在形式，也存在嚴重的路徑依賴特征，在路徑依賴作用下，一種已經(jīng)形成的認知會在相當長一段時間內(nèi)存在，其影響也會持續(xù)產(chǎn)生作用。

由于歷史原因，我國長期處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理模式，在這種固有思維模式影響下，人們對鄉(xiāng)村和農(nóng)民的認知是不客觀、不全面的，甚至是負面的。這種認知偏差形成了我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理模式的思想基礎(chǔ)，不僅影響到我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，更影響到我國城鄉(xiāng)一體化進程的實施。作為農(nóng)民工內(nèi)生性市民化進程的重要基礎(chǔ)之一，農(nóng)民工人力資本的發(fā)展不僅是一個長期的投資，更需要得到城市居民和全社會的認同，當然更需要農(nóng)民工自身對自己的認同。但是，作為一種非正式制度的認知，認知本身也存在路徑依賴特征。當具備了一定人力資本的農(nóng)民工，特別是具有大學學歷的新生代農(nóng)民工出現(xiàn)在城市時，常常得不到城市居民的認同，甚至是歧視，這種認知偏差導致的歧視人為割裂了城鄉(xiāng)認知界限，導致一個嚴重的后果，即長期的偏見與歧視，遲緩了我國城鄉(xiāng)一體化進程，也加劇了我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾。當新生代農(nóng)民工經(jīng)過自己多年的努力和打拼，積累了一定的物質(zhì)資本、人力資本和社會資本出現(xiàn)在夢寐以求的城市時，由于認知偏差，依然無法獲得城市的認可和接納，進而無法真正融人城市生活。由于城鄉(xiāng)成長的環(huán)境差異較大，交流、溝通方式也不盡相同。而農(nóng)民工自身對自己的定位也較模糊，即使是具有了城市戶籍之后，很長時間內(nèi)也認為自己不是城市的一部分，這種認知時滯嚴重影響農(nóng)民工從內(nèi)生性融入城市生活，而要破解這種固有認知則需要一定的時間緩沖和間隔。

（二）內(nèi)生性市民化成本過高導致的障礙

有關(guān)農(nóng)民工市民化的成本測算問題由來已久，2000年年初，很多學者認為平均一個農(nóng)民工的市民化成本在2.5萬元左右，到2010年，這一成本已經(jīng)提高到人均10萬元左右，但這里并沒有對個人和政府成本進行詳細區(qū)分。為了準確衡量政府的公共成本，國務院發(fā)展研究中心課題組對嘉興、武漢、鄭州和重慶進行了實地調(diào)研，基本結(jié)論是：按照2010年的價格指數(shù)計算，在市民化進程中，每個農(nóng)民工的市民化需要政府支出在8萬元左右。調(diào)研統(tǒng)計如表3所示。

從調(diào)研結(jié)果看，呈現(xiàn)出以下幾個特點：（1）市民化的成本支出中，短期內(nèi)子女教育和保障性住房占總成本三層左右，長期看養(yǎng)老保險支出占40%-50%；（2）從更長期看，農(nóng)民工退休后的養(yǎng)老金占總成本的3-5層；（3）從短期看，市民化初期需要政府提供的主要是子女教育和保障性住房支出。（4）除此之外，涉及的支出是年度支出的社會管理費用和保障費用，如婦幼保健、低保等，由于各個地區(qū)存在差別，支出也不同，總體來說四個城市大概在300-700元不等。當然，這個調(diào)查案例既包括外生市民化成本，也包括部分內(nèi)生市民化成本。在實際操作過程中，農(nóng)民工內(nèi)生性市民化的成本往往隱含在外生性市民化成本之中。比如，企業(yè)用工時的合同條款，往往只能規(guī)定可以量化的標準，對于無法合理量化的人力資本則往往用學歷或者職業(yè)技能證書替代，但作為文化程度普遍偏低的農(nóng)民工而言，顯然無法在合同中拿到什么特別優(yōu)厚的待遇。因此，短期用工，隨時解雇或者非法用工現(xiàn)象屢見不鮮。農(nóng)民工往往成為沒有保障的弱勢群體，經(jīng)常走在維權(quán)的路上。

農(nóng)民工內(nèi)生性市民化由于涉及人力資本投資，因此會有較大且長期的成本投入，當然，其中農(nóng)民工自身是內(nèi)生性市民化的直接受益者，承擔一定的成本理所當然。但是要在未來把4.5億農(nóng)民工現(xiàn)有的生活水平發(fā)展成與城市居民同步，單靠政府財力或者單靠農(nóng)民工力量顯然不現(xiàn)實，如果政府沒有盡到責任，那么即使已經(jīng)市民化的農(nóng)民工也未必一定能在城市扎根。如果用工企業(yè)不能保證農(nóng)民工的勞動權(quán)益，不能承擔農(nóng)民工的部分額外成本，農(nóng)民工也不會在企業(yè)中長期工作。因此，部分成本也需要企業(yè)分攤，如“五險一金”等，并嚴格按照《勞動合同法》雇傭農(nóng)民工。只要這樣，才能更好地吸收那些具有高技能的農(nóng)民工為企業(yè)創(chuàng)造超額利潤。這是一個互惠互利的過程。當然，實際情況往往不盡如人意，很多企業(yè)都喜歡臨時用工，不規(guī)范用工，甚至常年以實習名義用工，對農(nóng)民工沒有任何保障措施和承諾，造成很多勞資糾紛。此時，則需要政府的介入，制定有利于保障農(nóng)民工利益的法律法規(guī)，規(guī)范用工市場，保障農(nóng)民工公共衛(wèi)生、子女教育、住房保障等方面的基本需求。但實際執(zhí)行中，這些主要工作都是由地方政府的勞動部門執(zhí)行，而它們?yōu)榱蓑_取國家技能培訓款項，冒名頂替的現(xiàn)象屢禁不止，不僅造成資源浪費、成本增加，還加劇了政府公信力危機。因此，如何克服內(nèi)生性市民化成本帶來的問題還需要進一步探討。

（三）激勵制度缺失導致的障礙

農(nóng)民工內(nèi)生性市民化是解決農(nóng)民工市民化的內(nèi)在動力，但也離不開由政府政策引導的外生性市民化道路。制度存量共同形成一種制度環(huán)境，任何一種制度的形成和改變都會受到其他相關(guān)制度的制約和影響，甚至一種制度的變遷也會對當前的制度環(huán)境形成某種依賴。因此，制度之間存在極強的互補性。只有內(nèi)生性市民化和由政府政策引導的外生性市民化制度結(jié)合，才能起到更好的效果。作為內(nèi)生性市民化的人力資本提高有關(guān)的制度形式如失業(yè)救濟、就業(yè)培訓、財政補貼制度等依然不完善，執(zhí)行程序也存在嚴重問題。由政府主導的相關(guān)制度形式，如農(nóng)民工的就業(yè)制度、住房保障機制、養(yǎng)老制度、醫(yī)療保險制度等都應該與城市居民同等待遇，但目前的各種制度安排都難以實現(xiàn)公平、公正。因此，無法激勵農(nóng)民工向內(nèi)生性市民化轉(zhuǎn)變。在我國，農(nóng)民工就業(yè)問題，甚至就業(yè)歧視現(xiàn)象常有發(fā)生，住房更無從保障，養(yǎng)老也被排除在城市保障制度之外，現(xiàn)有的農(nóng)村醫(yī)療保險制度還沒有完全覆蓋。據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2014年我國外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險比例為16.4%，工傷保險比例為29.7%，參加醫(yī)療和失業(yè)保險的比例分別為18.2%和9.8%。如表4所示。

可見，我國農(nóng)民工的參保率普遍較低。當然，這里既有農(nóng)民工自身就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定問題，也有用人單位擔心增加人工成本，政府擔心農(nóng)民工參保會惡化本地區(qū)投資環(huán)境而導致的偏低問題。總之，從用人單位到政府都沒做好對農(nóng)民工的制度保障。

這一系列相關(guān)互補性制度缺陷無法保證農(nóng)民工內(nèi)生性市民化的順利進行?？梢姡苿油馍灾贫冉ㄔO(shè)是促進農(nóng)民工內(nèi)生性市民化的重要保障，盡快完善農(nóng)民工就業(yè)、住房、社會保障等制度建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)民工與市民的平等待遇、地位等公共服務制度應該成為內(nèi)生性市民化的前提條件。

五、促進我國內(nèi)生性農(nóng)民工市民化進程的制度激勵

（一）樹立平等、同權(quán)觀念

新制度經(jīng)濟學認為認知作為一種非正式制度形式是存在路徑依賴特性的，一種已經(jīng)形成的認知會頑固的存在很長時間。由于二元結(jié)構(gòu)導致的對農(nóng)民工的片面認知已經(jīng)存在幾十年，要在一定時期內(nèi)有所改變就需要作為外生性的政府有所作為，使原有的認知情況發(fā)生替代。由于政府是一項制度的天然供給者，在沒有任何約束與限制的情況下，政府本身具有雙重目標：既有尋求租金最大化的目標，也有實現(xiàn)產(chǎn)出最大化的理想。因此，由政府設(shè)計的制度安排必然會為自身利益最大化服務，在服務型政府建設(shè)和和諧社會為目的的建設(shè)目標面前，政府有激勵幫助農(nóng)民工向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，這就需要政府做好宣傳工作和公平的制度供給。此時，政府可以通過各級代理機構(gòu)大力宣傳我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的宏偉目標，極力倡導進城農(nóng)民工與城市居民的平等、同權(quán)意識，營造出一種全新的認知共識，破除長期以來二元結(jié)構(gòu)帶來的負面影響。實現(xiàn)全部國民化新思維，即不分是城市居民還是農(nóng)民、農(nóng)民工都將在未來的城鎮(zhèn)化進程中成為完全一樣的、可享受平等待遇的個體，甚至是對那些在人力資本方面投入較大的農(nóng)民工給予更優(yōu)惠的待遇，并要求全體國民在日常生活中有具體體現(xiàn)，特別是在社區(qū)工作中的體現(xiàn)尤為重要。因為社區(qū)是將來城鎮(zhèn)化居民生活的主要區(qū)域，社會宣傳將成為農(nóng)民工市民化順利過渡的保障。當然，這需要中央政府和各個地方政府根據(jù)當?shù)厍闆r制定具體規(guī)章和措施，用制度手段保障市民的基本權(quán)利。對于目前招聘和使用農(nóng)民工的企業(yè)或個體單位，若有歧視或者不公平對待農(nóng)民工情況的，要給予嚴厲處罰，情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照，實施一票否決制度。同時，出臺積極的鼓勵措施，對于接納更多農(nóng)民工的企業(yè)或個體單位，特別是愿意在農(nóng)民工技能培訓方面多投資的企業(yè)，在各個方面應該給予一定的優(yōu)惠待遇，以此助力內(nèi)生性市民化進程，激發(fā)農(nóng)民工內(nèi)生性市民化的動力。

（二）明確權(quán)責、加強農(nóng)民工人力資本激勵制度建設(shè)

科斯產(chǎn)權(quán)理論認為：找到經(jīng)濟運行中使得交易費用最小化的途徑和制度安排，以此優(yōu)化資源配置，才能提高生產(chǎn)效率。而現(xiàn)實中交易費用通常并不為零，且大小不定，此時，政府和企業(yè)的出現(xiàn)便是為了降低交易成本這一目的。為了使農(nóng)民工自身的人力資本、物質(zhì)資本和社會資本更好積累，應該建立由農(nóng)民工本人、企業(yè)和政府三方成本分攤機制。只有明確三方有效責任范圍、清晰界定主體權(quán)責，才能有效解決農(nóng)民工人力資本提升中的資金難題。農(nóng)民工作為提升主體，可根據(jù)自身經(jīng)濟實力分攤一定的成本，當然，企業(yè)和政府應該承擔更多責任。

與國外發(fā)達國家相比，我國用于農(nóng)民工人力資本方面的投資非常少，嚴重制約著我國農(nóng)民工職業(yè)技能和人力資本的發(fā)揮。因此，需要鼓勵農(nóng)民工主動、積極地參加有關(guān)技能培訓和職業(yè)培訓。通過這種主動、積極培訓，最大限度地自我開發(fā)和自我發(fā)展。實踐證明，沒有經(jīng)過開發(fā)的人力資本，與充分就業(yè)和勞動力轉(zhuǎn)移呈逆相關(guān)關(guān)系。通過這種技能培訓和開發(fā)能培養(yǎng)農(nóng)民工的創(chuàng)新潛能、情商潛能和合作協(xié)調(diào)精神。同時，還要發(fā)揮制度激勵作用，成功的激勵制度是人力資本充分發(fā)揮的必要條件。首先，政府要提供一種促使農(nóng)民工人力資本形成的保障制度。由于人力資本的形成是一個漫長的過程，農(nóng)民工人力資本的增長就需要投資主體通過各種途徑不斷投入才能產(chǎn)生效果。而我國政府對農(nóng)民工的職業(yè)教育和培訓投入嚴重不足，實踐中農(nóng)民工職業(yè)技術(shù)培訓機會很少，各地區(qū)也沒有配套的培訓場所、設(shè)施和培訓平臺。因此，需要政府提供一定比例的資金降低農(nóng)民工培訓成本，激勵農(nóng)民工自主培訓意愿，并由專門機構(gòu)實施監(jiān)督。對于農(nóng)民工自己主動要求參加學習培訓的，提供經(jīng)費支持，直接發(fā)放到本人，避免現(xiàn)有勞動部門中間截留；同時，鼓勵目前具有某一職業(yè)技術(shù)能力的學院提供學習和培訓平臺，代為培訓有意愿進一步學習技能的農(nóng)民工，使用專項資金與院方直接結(jié)算，并免費解決農(nóng)民工學習中的吃、住、行等問題；對農(nóng)民工人力資本的獎勵還可以擴大到用工企業(yè)，與企業(yè)簽訂委托培養(yǎng)契約，由財政支付企業(yè)培養(yǎng)農(nóng)民工技能的費用，同時要求企業(yè)為農(nóng)民工提供實習環(huán)境。參與合作的企業(yè)在稅收等方面可以給予一定的優(yōu)惠待遇等。其次，政府需要提供一種形成人力資本的良性競爭機制。出臺相關(guān)的競爭規(guī)則，制定公平、公正的執(zhí)行方案，維護好市場競爭秩序，改革現(xiàn)存的不合理，且不利于農(nóng)民工流動的戶籍制度、社會保障制度、教育制度等相關(guān)制度安排，創(chuàng)造有利于農(nóng)民工人力資本提升的制度環(huán)境。最后，政府還需要建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。只有形成一個相對完善，且人力資本可以自由流動的，接近“完全競爭”的勞動力市場，人力資本的優(yōu)勢和職業(yè)匹配作用才能充分發(fā)揮出來，前期的人力資本投入才可能得到豐厚回報。一個完善的、競爭的市場還會吸引更多的高素質(zhì)勞動力，反過來激勵農(nóng)民工人力資本的自我開發(fā)，在農(nóng)民工接受培訓之后，就能夠在競爭中處于有利地位，獲得高收入預期，扎根城市，真正實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

（三）完善外生性相關(guān)保障制度

經(jīng)濟學家諾思認為：當市場存在交易成本，并處于不完全狀態(tài)時，制度是極其重要的，而一種制度一旦形成，在報酬遞增作用下又會使這種制度實現(xiàn)自我強化，并沿著特定軌跡保持下去。這就是他強調(diào)的制度的路徑依賴現(xiàn)象。在我國長期的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)里，相關(guān)的制度結(jié)構(gòu)都存在這種低效率的路徑依賴現(xiàn)象。因此，要變革之前有關(guān)的不合理制度，成為完善內(nèi)生性市民化的必然挑戰(zhàn)。之前的相關(guān)制度不夠完善，保障水平偏低，覆蓋面也較小。以農(nóng)民工的社會保障為例，就農(nóng)民工意愿來講，絕大多數(shù)農(nóng)民是愿意參保的，但是由于制度本身設(shè)計存在缺陷，政府補貼經(jīng)常拖欠，加上農(nóng)民工繳費能力較弱，導致參保人數(shù)不多的結(jié)果。所以，應該進一步探索由個人繳納、單位匹配、國家出資補貼參保的辦法（以國家為籌資主渠道，通過運用國有企業(yè)分紅、國有企業(yè)股票或國有土地出讓金等），確保農(nóng)民工有能力參加城鎮(zhèn)職工社會保險。針對農(nóng)民工高頻發(fā)的工傷事件，完善工傷保險制度，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工同等的醫(yī)療救治和經(jīng)濟補償；完善農(nóng)民工的醫(yī)療保障制度，出臺具體措施鼓勵外出務工的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，擴大覆蓋范圍，試點跨省新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)互認制度等。將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險體系納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，并根據(jù)農(nóng)民工流動情況，探索過渡性的養(yǎng)老保險制度，實施以個人賬戶為主體，以社會統(tǒng)籌為輔助的積累制模式，降低保險繳費標準，減輕農(nóng)民工負擔。對于生活有困難的農(nóng)民工，要將其納入城市最低生活保障范圍，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一社保體系等。

六、結(jié)論

基于我國現(xiàn)實情況，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期阻滯，群體龐大的農(nóng)村人口和農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民在各個方面存在不統(tǒng)一、不對等等各種問題，為了更好地改變這種陳舊的體制弊端，實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的飛躍性發(fā)展，就應該更多在內(nèi)生性市民化方面做文章。內(nèi)生性市民化的優(yōu)點在于，從根本上改變農(nóng)民工的知識結(jié)構(gòu)和思維習慣，可以更好地從思想根源上和行為習慣上與城市居民融合，這種能力的提高是漸進獲得的。因此，能產(chǎn)生較好的適應性預期，避免了農(nóng)民工自身認識缺陷和感知錯位問題。當然，人力資本、物質(zhì)資本和社會資本的積累是市民化能力提升的根本途徑，而作為外生性市民化的政府制度保障和激勵機制也是重要條件，兩者缺一不可，互相促進，互相補充。農(nóng)民工外生性市民化有利于保障內(nèi)生性市民化資本積累的實施，同時有助于提升和鼓勵農(nóng)民工市民化能力的提升。因此，內(nèi)生性市民化必然主導我國今后的農(nóng)民工市民化道路。同時，內(nèi)生性市民化還要求市場機制發(fā)生作用，市民化所產(chǎn)生的成本由相關(guān)主體分攤，而政府理所當然應該承擔主要責任。