行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制面臨的困惑與對策

胡仁吉

摘要：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》于2014年1月1日起正式實施，內(nèi)部控制的建設(shè)和完善將是我國行政事業(yè)單位當前及今后財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及建立和完善公共財政體制的需求，如何在短時期內(nèi)建立和完善內(nèi)部控制機制，并使其發(fā)揮應(yīng)有的效能，已迫切地擺在我們面前。但從歷史和現(xiàn)實的角度看，行政事業(yè)單位正確實施內(nèi)部控制機制要達到預(yù)期的效果，其形勢不容樂觀。如何克服這些不利因素，本文對此進行一些淺析，與同行們共同探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 困惑 對策

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范是為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設(shè)，合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。如何建立健全一套科學系統(tǒng)管控措施，從管理層面和業(yè)務(wù)層面對風險進行評價和分析，已成為各級管理層極為關(guān)注的課題。

一、行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制面臨的困難

（一）內(nèi)控環(huán)境基礎(chǔ)差

一是行政事業(yè)單位工作人員對內(nèi)控環(huán)境的概念模糊，內(nèi)控意識淡薄，內(nèi)控制度完全依賴于行政命令或監(jiān)督部門，加大了控制環(huán)境的復(fù)雜性；二是單位上下缺乏對內(nèi)控作用的統(tǒng)一理解和認識，缺乏內(nèi)部控制相關(guān)知識，未充分認識到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的真正需要，僅僅以為內(nèi)部控制就是制定規(guī)則，內(nèi)部控制相對薄弱；三是一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏實質(zhì)性了解，單位內(nèi)部控制的監(jiān)督效果無法顯現(xiàn)；四是部分行政事業(yè)單位對工作人員在職業(yè)道德風尚方面的引導(dǎo)做得不夠，對履行職責的忠誠性和敬業(yè)奉獻精神教育不到位，工作人員工作責任感和風險意識不強，往往用習慣和經(jīng)驗代替制度，工作缺乏主動性、積極性；五是一些行政事業(yè)單位沒有嚴格的行為規(guī)范對內(nèi)控要求加以約束，其約束功效疲軟，工作大多敷衍了事；六是由于激勵機制欠缺，單位福利待遇相對穩(wěn)定，干好干壞一個樣，缺乏內(nèi)生動力；七是長期以來，行政事業(yè)單位的主要經(jīng)費來源是財政核撥，這就使一些單位產(chǎn)生了“重預(yù)算輕執(zhí)行，重財輕物”的觀念；八是文化建設(shè)工作不到位，行政事業(yè)單位具有社會管理和公益性的普遍職能，是為社會服務(wù)，大多管理者過度重視行政等其他方面的業(yè)績，而在建設(shè)協(xié)作、互利、規(guī)范、高效的單位品質(zhì)文化方面做得不到位。

（二）內(nèi)控制度缺陷多

一是與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機制明顯缺失，過于概括、簡單、原則、抽象和條文化，操作性不強，不能為業(yè)務(wù)提供實際指導(dǎo)；二是一些單位內(nèi)部控制制度一成不變，缺乏對突發(fā)問題和事件的應(yīng)急措施；三是對新業(yè)務(wù)、新事項的內(nèi)控制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)的發(fā)展，對存在風險隱患不能及時識別，導(dǎo)致內(nèi)控制度出現(xiàn)“真空”；四是少數(shù)單位形式主義盛行，熱衷于表面文章；五是制度講在嘴上、掛在墻上，只作為應(yīng)付檢查的軟件材料；還有些單位對重要部門、崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)控制度不具體，存在相當大的盲區(qū)。

（三）職能缺位影響深

一是行政事業(yè)單位普遍存在會計基礎(chǔ)工作較為薄弱，單位“一把手”為內(nèi)部控制實施負總責的意識未形成，組織結(jié)構(gòu)不完整，會計核算方式不合理，對會計憑證未進行規(guī)范管理，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度無法落實；二是一些單位未建立業(yè)務(wù)辦理和行政審批的信息化管理系統(tǒng)，但因人員少，常出現(xiàn)管理人員和操作人員兼任，混崗現(xiàn)象較為普遍，難以發(fā)揮信息管理系統(tǒng)的作用，既浪費了資源，也很難達到內(nèi)部控制的基本要求；三是內(nèi)審職責與制度規(guī)定不一致，導(dǎo)致職責不清、職能錯位、權(quán)責不對等，在內(nèi)控建設(shè)實際中，內(nèi)審部門承擔了大量工作，但沒有賦予內(nèi)審部門相應(yīng)的權(quán)利和手段，必然影響到內(nèi)審部門在內(nèi)控職責履行的效果和效率；四是沒有建立專門機構(gòu)負責內(nèi)部控制制度實施及相關(guān)日常工作的溝通和協(xié)調(diào)；五是由于職能缺位，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督存在上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太難，系統(tǒng)監(jiān)督太軟，民主監(jiān)督太弱等突出問題。

（四）人員素質(zhì)普遍低

一是內(nèi)部控制制度能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，在很大程度上取決于有關(guān)人員的綜合素質(zhì)，包括工作能力、責任意識、職業(yè)道德等方面；二是行政事業(yè)單位隊伍整體素質(zhì)參差不齊，從事會計工作的人員整體素質(zhì)不高，一些人員只能從事簡單的會計核算，不具備組織實施和完善內(nèi)部控制制度建設(shè)的能力，不能承擔相應(yīng)的內(nèi)部控制職責；三是缺乏具有勝任力的人力資源支持，導(dǎo)致一些重要崗位用人失察，甚至違規(guī)操作，影響了內(nèi)部控制制度的實施。

（五）風險管控能力弱

一是隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的環(huán)境也不斷變化，各種風險隱患不斷顯現(xiàn)，當前發(fā)生的一些違規(guī)違紀甚至違法的典型案件，表明內(nèi)部控制的風險防范能力有待進一步加強和提高；二是全員風險意識淡漠，未建立全面、系統(tǒng)的風險防范與控制體系，風險來臨時各部門或崗位往往互相推卸責任，喪失應(yīng)對風險的最佳時機；三是受專業(yè)知識、業(yè)務(wù)技能的限制，相關(guān)人員無法準確識別和判斷風險，難以對風險進行有效預(yù)警；四是在執(zhí)行過程中缺乏應(yīng)有的應(yīng)變能力，沒有轉(zhuǎn)移、降低或者規(guī)避風險的辦法和措施，無法經(jīng)受風險的沖擊，對風險因素的把握不全面，未能將內(nèi)部控制作為風險管理的重要手段等。

二、行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制的對策

（一）加大全員培訓力度

一是行政事業(yè)單位應(yīng)當從自身實際情況出發(fā)，樹立正確的“內(nèi)控觀”，實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是加強和促進內(nèi)部控制建設(shè)，實行精細化管理的客觀需求；二是加大對行政事業(yè)單位相關(guān)負責人進行內(nèi)控制度知識的培訓，使其認識到內(nèi)部控制的重要性，加強對所有工作人員內(nèi)部控制知識的培訓，使其能夠了解并勝任內(nèi)部控制工作，這些都是實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的重要前提，全面樹立控制風險評估新理念和決心，促進各級管理人員和工作人員充分認識、了解、熟悉內(nèi)部控制，從根本上解決實施內(nèi)部控制工作的內(nèi)在動力；三是切實加強文化建設(shè)，積極營造道德守法、誠實守信、愛崗敬業(yè)、和諧共進的文化氛圍。

（二）構(gòu)建科學網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

一是進一步健全并完善內(nèi)部控制制度，使內(nèi)部控制制度更加明晰和規(guī)范，高度關(guān)注重要業(yè)務(wù)和高風險業(yè)務(wù)，明確和強化節(jié)點控制，組織職能部門重新制定各自的控制范圍、控制目標和控制流程，做到控制節(jié)點全面、關(guān)鍵點突出、流程高效的內(nèi)控機制；二是從服務(wù)社會和提高社會效益為出發(fā)點，竭力理順鏈條控制，以業(yè)績評估和績效管理為導(dǎo)向，打造科學系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)控制體系，努力提升內(nèi)部控制的效果；三是不斷完善內(nèi)部控制執(zhí)行標準、制定控制缺陷認定標準和風險預(yù)警標準，建立起風險應(yīng)急處理機制和重大缺陷責任追究機制，為內(nèi)部控制系統(tǒng)的運作提供合理、高效、完整的平臺。

（三）強化風險管控措施

一是將行政事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)活動和行政審批流程嵌入信息管理系統(tǒng)中，通過信息管理系統(tǒng)加強內(nèi)部控制體系建設(shè)，對業(yè)務(wù)權(quán)限進行設(shè)置，通過信息系統(tǒng)進行授權(quán)審批控制；二是充分體現(xiàn)職能崗位、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與授權(quán)審批相分離，達到不相容崗位之間相互牽制的作用，減少或消除人為因素，杜絕違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生；三是完善部門預(yù)算制度，將部門預(yù)算范圍進一步擴大，并且將各單位所有的財務(wù)收入或支出納入部門預(yù)算，在有限范圍內(nèi)進行預(yù)算調(diào)整，將單位預(yù)算和部門預(yù)算有機結(jié)合；四是各預(yù)算部門應(yīng)加強法制觀念，依章辦事，避免出現(xiàn)集體舞弊行為，提高資金的使用效率，避免出現(xiàn)貪污、挪用、職務(wù)侵占等違法行為。

（四）發(fā)揮內(nèi)審免疫功能

一是加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督，應(yīng)確保內(nèi)審機構(gòu)的人員和機構(gòu)的獨立性，充分發(fā)揮內(nèi)部審計風險導(dǎo)向監(jiān)督作用，實行過程控制，切實發(fā)揮“風險管理的第三道防線”作用；二是積極有效開展內(nèi)部審計，嚴格落實制度，根據(jù)《會計法》和有關(guān)法律法規(guī)，從內(nèi)部控制的實際出發(fā)，對內(nèi)部控制進行檢查評價，充分利用社會資源，對于一些非機密等級以上的且在不涉密的情況下，可以委托給社會咨詢服務(wù)機構(gòu)實施；三是把握內(nèi)部審計內(nèi)容，在檢查和評價中應(yīng)把握點和面的關(guān)系，既不遺漏內(nèi)部控制事項，又突出重點，對重點部門、環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點進行檢查和測試，并做出準確判斷，不斷加強內(nèi)部控制的風險管理，增強內(nèi)部審計的免疫能力和增值功能。

三、結(jié)語

行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制面臨的困難還有許多，還有更多更好的建議和對策，本文主要從目前現(xiàn)狀出發(fā)，較淺顯地進行了分析，但旨在拋磚引玉，使行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制建設(shè)更加健康有序地發(fā)展，為我國的經(jīng)濟建設(shè)和社會進步服務(wù)。

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（作者單位：武夷山市疾病預(yù)防控制中心）