新常態(tài)視閾下高校實(shí)施內(nèi)控制度過(guò)程中的缺陷及對(duì)策

馬祥蘭

摘要：高校在實(shí)施內(nèi)部控制過(guò)程中，存在組織機(jī)構(gòu)不健全、制度落實(shí)不到位、缺乏有效的評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制等缺陷。為了及時(shí)有效地防范學(xué)校發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，高校應(yīng)該通過(guò)建立內(nèi)控組織架構(gòu)和工作機(jī)制、加強(qiáng)信息化建設(shè)、建立內(nèi)控評(píng)價(jià)與考核機(jī)制、加大宣傳等途徑，建立健全并落實(shí)內(nèi)部控制制度，確保高校教育事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 高校 內(nèi)控制度 缺陷 對(duì)策

實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，是加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要舉措，是完善教育行政事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。2012年11月財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求從2014年1月1日起施行，高校的內(nèi)部控制從制度上有了保證和約束。然而，許多高校在執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有結(jié)合自身的特點(diǎn)制定行之有效的相關(guān)制度，內(nèi)控制度不封閉，執(zhí)行進(jìn)展不順利，實(shí)施效果不理想。有些高校甚至出現(xiàn)相關(guān)人員違紀(jì)乃至違法行為，這與高校內(nèi)控機(jī)制不健全、缺乏有效的內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制是密不可分的。

一、高校內(nèi)控建設(shè)所面臨的境遇

隨著國(guó)家對(duì)高校投入的加大，如何加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理、加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)控制度建設(shè)，不僅是財(cái)務(wù)工作的重點(diǎn)，也是整個(gè)學(xué)校工作的重點(diǎn)。

（一）高校內(nèi)控建設(shè)新常態(tài)

黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、巡視檢查等綜合發(fā)力，著力加強(qiáng)監(jiān)督檢查。審計(jì)監(jiān)督已常態(tài)化。隨著國(guó)家對(duì)高校各項(xiàng)審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)檢查以及財(cái)務(wù)巡視的深入，許多高校內(nèi)部管理的問(wèn)題紛紛暴露，有的高校甚至出現(xiàn)相關(guān)人員違紀(jì)乃至違法的行為。這些違法違紀(jì)行為不僅僅是相關(guān)人員主觀意志薄弱造成，高校內(nèi)部控制機(jī)制不健全，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是關(guān)鍵因素。高校應(yīng)該進(jìn)一步完善內(nèi)控機(jī)制，進(jìn)行常態(tài)化、規(guī)范化、制度化檢測(cè)和評(píng)估。建立預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)自我約束、自我監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、嚴(yán)格責(zé)任追究，從而防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制制度建設(shè)，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，成為促進(jìn)高?？茖W(xué)、和諧、健康發(fā)展的必然要求。

（二）新常態(tài)下高校內(nèi)控制度實(shí)施過(guò)程中的缺陷

1.設(shè)計(jì)缺陷

內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各類(lèi)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面、全過(guò)程控制。高校在制定內(nèi)部控制制度時(shí)，頂層設(shè)計(jì)有漏洞，分層設(shè)計(jì)不協(xié)調(diào)。學(xué)校往往以各業(yè)務(wù)部門(mén)為單位，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定與之相適應(yīng)的內(nèi)控制度，有些甚至是為應(yīng)急之需，然而各業(yè)務(wù)部門(mén)之間的內(nèi)控制度卻相對(duì)獨(dú)立，一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)甚至沒(méi)有被覆蓋，制度缺乏整體連通性和相互制衡性，從而使高校內(nèi)部整個(gè)內(nèi)控制度缺乏一體性，沒(méi)有制定出與自身發(fā)展相適應(yīng)的一整套行之有效的內(nèi)部控制制度體系。

2.執(zhí)行缺陷

（1）執(zhí)行人缺陷。高校對(duì)內(nèi)控制度重視不夠。許多高校領(lǐng)導(dǎo)從意識(shí)上對(duì)內(nèi)控制度重視不夠，沒(méi)有設(shè)立內(nèi)控職能部門(mén)或牽頭部門(mén)，內(nèi)控制度沒(méi)有完全落實(shí)到位。往往是職能部門(mén)比較重視，有的學(xué)校甚至認(rèn)為內(nèi)控只是財(cái)務(wù)和審計(jì)部門(mén)的責(zé)任，其他部門(mén)的重要業(yè)務(wù)只是按慣例行事。學(xué)校對(duì)內(nèi)控制度的宣傳也不到位，學(xué)校的普通教職工不關(guān)注甚至不了解單位內(nèi)控制度，高校沒(méi)有形成全員參與、全員監(jiān)督的氛圍。

（2）執(zhí)行過(guò)程缺陷。高校在執(zhí)行內(nèi)控制度過(guò)程中，往往只注重表面和形式。高校內(nèi)控制度中都有規(guī)定重點(diǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)人輪崗制度，大部分高校的輪崗只是單純的部門(mén)負(fù)責(zé)人之間的崗位調(diào)動(dòng)，沒(méi)有考慮單位負(fù)責(zé)人調(diào)動(dòng)前后的崗位相關(guān)性以及部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)新崗位的勝任能力，對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的部門(mén)來(lái)說(shuō)，更換不具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的負(fù)責(zé)人，并且沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，“外行管內(nèi)行”，不但達(dá)不到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的效果，有的甚至?xí)斐晒芾砘靵y，增大風(fēng)險(xiǎn)，使內(nèi)控制度流于形式。

高校內(nèi)部決策機(jī)制之間的決策信息傳遞不通暢、不及時(shí)，缺乏內(nèi)部溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。高校往往設(shè)立了許多非常設(shè)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)項(xiàng)工作小組，負(fù)責(zé)相關(guān)工作的決策。但是各工作小組的決策事項(xiàng)與決策方案相對(duì)獨(dú)立，并且在執(zhí)行過(guò)程中缺乏溝通與監(jiān)督。尤其是對(duì)于校內(nèi)重大項(xiàng)目的實(shí)施，高校往往只注重項(xiàng)目的可行性論證及評(píng)審，通過(guò)相應(yīng)機(jī)制決定項(xiàng)目立項(xiàng)，但是沒(méi)有與財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行信息溝通與傳遞，忽略了項(xiàng)目實(shí)施與財(cái)務(wù)預(yù)算的呼應(yīng)，易造成財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行偏差，重大項(xiàng)目甚至?xí)斐山?jīng)費(fèi)緊張，給財(cái)務(wù)工作帶來(lái)較大壓力。

（3）信息化設(shè)計(jì)缺陷。隨著科技的發(fā)展和學(xué)校多元化發(fā)展，高校信息化建設(shè)越發(fā)重要。高校內(nèi)部各部門(mén)都有其信息化系統(tǒng)，但是大多是業(yè)務(wù)系統(tǒng)，很少跟內(nèi)控機(jī)制相融合。另外，各部門(mén)之間的信息系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，形成信息孤島，信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、全面性不夠。信息系統(tǒng)沒(méi)有整合，內(nèi)控制度沒(méi)有通過(guò)信息化的手段高效地落實(shí)。

（4）評(píng)價(jià)缺陷。高校內(nèi)控制度缺乏監(jiān)督評(píng)價(jià)與考核機(jī)制。從組織機(jī)構(gòu)上來(lái)看，高校沒(méi)有明確的內(nèi)控機(jī)制責(zé)任主體；從制度上來(lái)看，高校沒(méi)有建立相應(yīng)的內(nèi)控制度監(jiān)督評(píng)價(jià)和考核制度，缺乏監(jiān)督和評(píng)價(jià)的內(nèi)控制度，在執(zhí)行過(guò)程中缺乏約束力，缺乏考核機(jī)制的內(nèi)控制度，在執(zhí)行過(guò)程中缺少動(dòng)力。

二、完善高校內(nèi)控制度的對(duì)策

（一）建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)

高校應(yīng)該單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門(mén)或者確定內(nèi)控牽頭部門(mén)，作為內(nèi)控機(jī)制的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制管理工作，建立單位各部門(mén)在內(nèi)部控制中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。使高校內(nèi)部各單位，包括高校院系、行政等各部門(mén)之間的內(nèi)控制度應(yīng)該相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督，以此形成一個(gè)閉合的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，力求將高校內(nèi)部所有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)都包含在內(nèi)控系統(tǒng)內(nèi)，從而有效地防范各種風(fēng)險(xiǎn)。此外，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是單位內(nèi)部重要風(fēng)險(xiǎn)之一。高校應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的梳理、評(píng)估與分析，從專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)角度分析財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并將其融入高校內(nèi)部控制體系中去，形成完整的內(nèi)控體系，從而在制度上防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立內(nèi)部控制的工作機(jī)制

1.建立人員培訓(xùn)機(jī)制，確保相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員具備相應(yīng)的資格和能力

對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的崗位，無(wú)論是普通工作人員還是部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)輪崗之前，必須進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，先確保人員勝任崗位的能力，再進(jìn)行輪崗。高校的管理干部不是萬(wàn)能的，不能僅僅因?yàn)閮?nèi)控輪崗而不考慮管理干部勝任新崗位的能力。

2.建立健全議事決策機(jī)制，確保相關(guān)決策信息之間的溝通與傳遞

學(xué)校討論決策重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的決策機(jī)制，進(jìn)行充分的論證和必要的咨詢(xún)后形成集體決策。同時(shí)，還要與決策執(zhí)行過(guò)程中涉及的相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行溝通，明確職責(zé)分工和職責(zé)邊界，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)相互制約的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，在形成決策時(shí)還要考慮在財(cái)務(wù)預(yù)算范圍內(nèi)及與學(xué)校財(cái)力相匹配，避免出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)預(yù)算管理貫穿經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，并且與決算相互反映

預(yù)算控制是高校內(nèi)部控制的一個(gè)關(guān)鍵。高校財(cái)務(wù)預(yù)算是高校根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和任務(wù)編制的年度收支計(jì)劃，是學(xué)校年度內(nèi)要完成的事業(yè)計(jì)劃和工作任務(wù)的貨幣表現(xiàn)，沒(méi)有預(yù)算的計(jì)劃是蒼白的，有了預(yù)算的計(jì)劃是充實(shí)的。預(yù)算應(yīng)該成為學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的綱領(lǐng)，任何經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)都應(yīng)該在學(xué)校預(yù)算范圍內(nèi)，如遇重大事項(xiàng)需要變更預(yù)算，需經(jīng)學(xué)校集體決策，并報(bào)上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)。同時(shí)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，在決算時(shí)需對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，使部門(mén)決算與部門(mén)預(yù)算相互呼應(yīng)，保證預(yù)算的嚴(yán)肅性和綱領(lǐng)性。

（三）加強(qiáng)高校信息化建設(shè)

信息化建設(shè)是全面加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)的重要手段和技術(shù)支撐。高校應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部信息系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通與信息共享，整合各單位信息系統(tǒng)，尤其是對(duì)于重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)崗位，要將內(nèi)控信息系統(tǒng)完全融入單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)。對(duì)于原先沒(méi)有內(nèi)控信息系統(tǒng)的，可以在現(xiàn)有管理及業(yè)務(wù)系統(tǒng)中增加內(nèi)控管理功能。高校應(yīng)該結(jié)合自身的信息技術(shù)水平和管理水平，以及內(nèi)部控制體系建設(shè)所處的階段，合理選擇適合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)模式，提高信息化管理水平，利用信息化的手段，在技術(shù)上防范單位內(nèi)部系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到內(nèi)控的效果。同時(shí)，做好信息公開(kāi)工作，主動(dòng)接受外部監(jiān)督。

（四）建立內(nèi)控制度監(jiān)督評(píng)價(jià)與考核機(jī)制

內(nèi)控制度在實(shí)施過(guò)程中，內(nèi)控職能部門(mén)要有過(guò)程監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)機(jī)制，跟蹤內(nèi)控制度實(shí)施情況及實(shí)際效果，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)提出整改建議，并定期對(duì)內(nèi)控制度實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)控制實(shí)施的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過(guò)制度將評(píng)價(jià)結(jié)果與考核相結(jié)合，并且建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。此外，內(nèi)控職能部門(mén)或者牽頭部門(mén)，每年對(duì)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及內(nèi)控制度進(jìn)行評(píng)估，并向高校主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告評(píng)估結(jié)果。當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)時(shí)，要及時(shí)調(diào)整內(nèi)控制度。

（五）高效落實(shí)內(nèi)控制度，加大宣傳力度

高校內(nèi)控制度只有在高效落實(shí)以后，才能真正發(fā)揮其防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。高校應(yīng)該認(rèn)真梳理內(nèi)控制度，編制內(nèi)控制度手冊(cè)，加強(qiáng)內(nèi)控制度宣傳，使內(nèi)控制度深入人心，人人可參與，人人都監(jiān)督，這樣內(nèi)控制度才能真正得到落實(shí)，從而達(dá)到規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。只有高效落實(shí)了內(nèi)控制度，加強(qiáng)各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，尤其是重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理，才能將高校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)降至最低，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高校健康、平穩(wěn)發(fā)展。

資助項(xiàng)目：河海大學(xué)中央高校科研業(yè)務(wù)費(fèi)課題——基于高校財(cái)務(wù)績(jī)效管理的資金有效配置（2013B19714）

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（作者單位：河海大學(xué)財(cái)務(wù)處）