利益平衡視角下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理機制研究
——以甘肅省為例

張　華

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利益平衡視角下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理機制研究
——以甘肅省為例

張華

由于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全鏈中涉及生產(chǎn)者、銷售者、消費者和政府監(jiān)管者等多方利益主體，而“利益”的驅使是產(chǎn)生農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的根源。在市場經(jīng)濟各方主體追求自身利益最大化的格局狀態(tài)下，只有通過相關法律制度和政策引導來調(diào)節(jié)和平衡各主體之間的利益關系，才能從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，促進農(nóng)產(chǎn)品的安全供給。

利益平衡；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；治理機制

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全直接關系到廣大民眾的健康生活，也關系到一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定。一直以來，我國從中央到地方政府都高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，但農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍有發(fā)生，不斷沖擊著人們的消費信心和信任度，也影響到了我國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易和國際形象。因此，必須對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題涉及的多環(huán)節(jié)和多主體進行全方位治理，以此促進和提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全指數(shù)。

一、農(nóng)產(chǎn)品相關概念的界定

(一)農(nóng)產(chǎn)品

在世界貿(mào)易協(xié)議中，把來源于農(nóng)業(yè)的未加工和已加工的產(chǎn)品，全部以農(nóng)產(chǎn)品的形式加以命名和進行貿(mào)易上的談判。美國把“農(nóng)產(chǎn)品”定義為：耕作和放牧活動所形成的產(chǎn)品，以及任何同類活動或類似活動所形成的副產(chǎn)品?！都幽么筠r(nóng)產(chǎn)品法》第2條第二款將“農(nóng)產(chǎn)品”定義為：動物、植物或動植物產(chǎn)品；整個或部分來自動植物的產(chǎn)品,包括任何食品和飲料。我國《現(xiàn)代漢語詞典》對“農(nóng)產(chǎn)品”界定為：農(nóng)業(yè)中生產(chǎn)的物品?！吨腥A人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第2條:本法所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品?！陡拭C省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》第3條:本條例所稱農(nóng)產(chǎn)品，是指在農(nóng)業(yè)活動中，通過種植、養(yǎng)殖、采集、捕撈等方式獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。本文所述“農(nóng)產(chǎn)品”主要指來源于種植養(yǎng)殖方式獲得的農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品。

(二)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的內(nèi)涵隨著社會科技的發(fā)展而不斷變化，逐漸豐富。有學者認為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量無毒、無害，符合應有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。*江應松、李慧明：《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難題的制度破解》，載《現(xiàn)代財經(jīng)》2007年第9期。學者李明認為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是指農(nóng)產(chǎn)品的可靠性、使用性和內(nèi)在價值，包括在生產(chǎn)、貯存、流通和使用過程中形成、合成留有和殘存的營養(yǎng)、危害及外在特征因子，既有等級、規(guī)格、品質(zhì)等特性要求，也有對人、環(huán)境的危害等級水平的要求。*李明：《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全》，四川教育出版社2008年版，第15頁?！吨腥A人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條規(guī)定：本法所稱農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求?！陡拭C省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》所稱農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，是指農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量達到規(guī)定的安全標準，符合保障人的健康、安全的要求。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全具有很多不可控性因素，而且農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)涉及到產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)都可能存在不安全因素，加之農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的相對性以及標準的動態(tài)變化性，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全也只能是相對安全，絕對的安全是不存在的。因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，就是指農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、儲存、運輸和銷售使用過程中形成或殘存的營養(yǎng)及其可靠性、使用性和內(nèi)在價值達到一定等級標準，不含有可能損害人類身體健康和生命安全的有害、有毒物質(zhì)，人們食用后不會導致慢性毒害或者感染疾病，同時更不會危機生命及其后代健康，符合保障人的健康、安全的要求。*孫桂珍：《提高我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的對策與建議》,載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2004年第5期。

二、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全鏈上的多元化利益相關主體

“利益相關者”這一詞最早是弗里曼(Freeman)提出的，在其1984年出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關者管理的分析方法》一書中明確提出了利益相關者管理理論。即經(jīng)營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。而農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中涉及多方利益相關主體，包括生產(chǎn)者、銷售者、消費者和政府監(jiān)管者。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題歸根結底是一個“利益”問題，是不同利益主體從不同方面尋求自身利益最大化的過程。

(一)生產(chǎn)者

我國農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營后，廣大農(nóng)戶一直是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的主要主體。甘肅省現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶463.6萬戶。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，有的農(nóng)戶向集體承包較多土地，實行規(guī)模經(jīng)營，也被稱為家庭農(nóng)場。甘肅省政府辦公廳2014年9月29日出臺了《關于培育發(fā)展家庭農(nóng)場的指導意見》，同年11月20日出臺了《甘肅省省級示范性家庭農(nóng)場認定管理辦法》，對家庭農(nóng)場認定標準進行了明確界定：種植業(yè)30畝以上、家禽養(yǎng)殖50只以上就算家庭農(nóng)場。根據(jù)相關部門的不完全統(tǒng)計，截至2015年底甘肅省已有近萬個家庭農(nóng)場。自2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布以來，農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展迅速。近年來，甘肅省各地加大對農(nóng)民專業(yè)合作組織的扶持力度，積極推動和開展示范農(nóng)民專業(yè)合作社的創(chuàng)建，截至2016年初，甘肅省農(nóng)民專業(yè)合作社達到5.8萬多家，比五年前增長了11倍多，縣級以上示范社達到3800多家，入社成員120多萬人，占現(xiàn)有農(nóng)戶數(shù)的24.8%，其規(guī)模和數(shù)量排在全國第12位。

分散農(nóng)戶、家庭農(nóng)場及農(nóng)民專業(yè)合作社的生產(chǎn)行為作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一個環(huán)節(jié)，是影響我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題最為關鍵的人為因素。廣大生產(chǎn)者是農(nóng)產(chǎn)品供應鏈中的首要載體，承擔著農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重大責任。生產(chǎn)者作為理性“經(jīng)濟人”，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，追求的是收益的最大化，為獲得最大經(jīng)濟效益往往會采取一些不當?shù)纳a(chǎn)手段和措施。成本與收益的博弈，生產(chǎn)者可能受經(jīng)濟利益的誘惑，為了增加產(chǎn)量或者其他目的，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中濫用化肥、農(nóng)藥和獸藥，甚至使用一些違反質(zhì)量安全規(guī)定的激素、添加劑，這對消費者的身體健康產(chǎn)生了潛在的危害。

(二)銷售者

在農(nóng)產(chǎn)品交易中，銷售者是上一級供應者和下一級購買者之間的連接點。農(nóng)產(chǎn)品需要經(jīng)過收購、包裝、貯運、加工、批發(fā)、零售等多重環(huán)節(jié)的多個主體才能進入到消費環(huán)節(jié)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的責任主體難以明確。

目前，我省大部分地區(qū)的蔬菜、水果、畜禽等農(nóng)產(chǎn)品的交易主體對象一般是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商和農(nóng)產(chǎn)品加工商，或者是由農(nóng)戶直接出售給消費者，即農(nóng)戶把農(nóng)產(chǎn)品直接運送到農(nóng)貿(mào)市場或城市進行銷售。從銷售的角度看，主要是以農(nóng)貿(mào)市場為主導的零售市場，經(jīng)營主體是個體商販。同時農(nóng)超對接也是一種發(fā)展模式。甘肅省建成的農(nóng)貿(mào)市場有3500多家。銷售者作為農(nóng)產(chǎn)品信息鏈的紐帶，對農(nóng)產(chǎn)品信息的傳遞有著決定性的影響。銷售者質(zhì)量安全意識及相關質(zhì)量追溯體制的約束在很大程度上關系著質(zhì)量狀況不明的農(nóng)產(chǎn)品是否能夠進入流通領域，這就在很大程度上制約著生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為， 同時決定著銷售者本身是否愿意向消費者提供真實的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息，進而影響著銷售者的經(jīng)濟利益及消費者的消費意愿。

(三)消費者

消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題非常關注，因為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不安全，首當其沖的受害者群體是消費者。但消費者對質(zhì)量安全信息及相關知識的認知水平較低，往往在不知情的情況下受損。由于消費者在農(nóng)產(chǎn)品交易中處于弱勢地位，即使農(nóng)產(chǎn)品未達到安全標準，消費者也不得不在信息不對稱的情勢下承受這種對己不利的結果。由于農(nóng)產(chǎn)品市場上存在著逆向選擇，每當消費者在消費某種農(nóng)產(chǎn)品過程中受過一次信息欺騙或損害后，便會對此類產(chǎn)品提高警惕，甚至拒絕消費，這樣便會導致真正的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品得不到消費者的認可，市場銷售量降低?！澳嫦蜻x擇”導致了以劣逐優(yōu)、劣質(zhì)品充斥市場，最終影響生產(chǎn)者的生產(chǎn)利益?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第54條規(guī)定：違法生產(chǎn)、銷售農(nóng)產(chǎn)品，給消費者造成損害的，依法承擔賠償責任。這種制度設計目的在于使消費者在消費農(nóng)產(chǎn)品中受損后享有索賠的權利，進而保障和維護公眾健康。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條中每一個環(huán)節(jié)，每一方利益主體最終都是從消費者手中取得自己一方應得的利益。

(四)政府監(jiān)管者

在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障系統(tǒng)中，政府是一個特別的角色，對生產(chǎn)者、銷售者和消費者起著保護與監(jiān)管的雙重作用。對于生產(chǎn)者而言，政府是生產(chǎn)者利益的保護者，支持農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，為農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)起到促進與監(jiān)管作用。對于銷售者來說，政府負責監(jiān)管安全農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。對于消費者而言，政府是消費者利益的保護者，為公眾安全消費起保護作用?？傊?，政府對生產(chǎn)者和銷售者都負有監(jiān)督和管理的責任。

甘肅省農(nóng)產(chǎn)品屬于典型的分散生產(chǎn)和分散銷售的產(chǎn)銷模式。要做到“保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，維護公眾健康，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”這一利益目標的實現(xiàn)，政府及其各職能部門在監(jiān)管過程中要付出巨大的監(jiān)管成本。目前，我省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全采用的是分段式管理。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的權限分屬于農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生、商務、環(huán)保、農(nóng)產(chǎn)品藥品監(jiān)督管理等多個部門。在我省農(nóng)戶分散經(jīng)營模式下，數(shù)量眾多的農(nóng)戶生產(chǎn)行為給政府監(jiān)管帶來巨大成本，政府為降低監(jiān)管成本，減少了監(jiān)管對象，僅限于規(guī)模化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等少數(shù)生產(chǎn)經(jīng)營者。由于監(jiān)管行為的缺失，增加了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患的風險?！岸囝^”管理模式在實際運行中，時常會出現(xiàn)部門間職能的錯位、缺位和交叉分散等狀況，造成了正意義上的監(jiān)管主體缺失甚或無人監(jiān)管，嚴重影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督執(zhí)法的實效性和權威性。

三、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理機制的創(chuàng)設

由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期長，生產(chǎn)因素可控性差，從生產(chǎn)到供給消費的鏈條長，相關利益主體多，影響因素也多，任何單一的控制措施和單一監(jiān)管環(huán)節(jié)都難以保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。為從根本上解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，必須建立確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關利益主體動態(tài)利益平衡的安全治理機制。

(一)加強地方立法，建立有效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律規(guī)制體系

法律規(guī)則本身就是對利益的一種協(xié)調(diào)與平衡分配。在我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的法律法規(guī)框架下，《產(chǎn)品質(zhì)量法》僅適用于經(jīng)過加工制作的產(chǎn)品，不適用于農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品，《食品安全法》僅適用于食品生產(chǎn)與經(jīng)營，不適用于供食用的初級農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，《農(nóng)業(yè)法》、《種子法》、《動物防疫法》等均缺少農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的專門規(guī)定。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的專門立法《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》本身規(guī)定的產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管、農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、產(chǎn)地安全管理、生產(chǎn)與加工過程監(jiān)管、市場準入監(jiān)管以及相關法律責任等配套制度和法規(guī)尚未得到有效建立。隨著法治進程的推進，國家相關部門相繼出臺了一些具體管理辦法，如國務院《農(nóng)藥管理條例》，《危險化學品安全管理條例》，2012年農(nóng)業(yè)部頒布實施的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測管理辦法》規(guī)定縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測工作。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查。2015年12月8日經(jīng)國家食品藥品監(jiān)督管理總局為規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售行為，加強食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理，保證食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》等法律法規(guī)，制定了《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》。這在一定程度上解決了法律層面的制度設計，但仍然缺乏相關質(zhì)量環(huán)節(jié)的具體法律法規(guī)，且具體實施還有待進一步落實。

甘肅省在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理方面一直重視地方立法，近些年先后制定了《甘肅省農(nóng)藥管理辦法》、《甘肅省農(nóng)業(yè)植物檢疫辦法》、《甘肅省農(nóng)作物種子生產(chǎn)基地管理辦法》、《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》、《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》、《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理辦法(試行)》等。而且，甘肅省在國家目前尚未出臺《肥料法》和《肥料管理條例》的情況下，率先于2016年2月14日，省政府第110次常務會議審議通過了《甘肅省肥料管理辦法》，5月1日起施行。這是甘肅省制定的一部關于依法實施肥料監(jiān)督管理的重要政府規(guī)章。解決了缺乏規(guī)范肥料生產(chǎn)、銷售、使用及其管理的法規(guī)。這些地方性法規(guī)的頒布實施，為促進我省農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾的健康生活，提供了強有力的法律保障。

甘肅省是農(nóng)業(yè)大省，對當前食用農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)的“瓜不香、果不甜、菜無味、難貯存”等質(zhì)量問題，需要進一步加大相關地方立法，從源頭到餐桌，從生產(chǎn)到銷售，抓緊研究制定有關農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)投入品管理、特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標準、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標識使用管理、生產(chǎn)與加工過程管理、儲運與流通經(jīng)營管理、監(jiān)督檢查與法律責任等方面的地方性法規(guī)，使全面治理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題方面有法可依。

(二)加強農(nóng)業(yè)補貼，降低生產(chǎn)成本，平衡各方利益

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)成本增加是影響生產(chǎn)者質(zhì)量選擇行為的主要原因。質(zhì)量成本，是指在生產(chǎn)既定單位農(nóng)產(chǎn)品時，為保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全而投入的成本。*李鐵林：《我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)補償機制研究》,載《中國農(nóng)業(yè)科學院博士論文集》，2013 年。農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量取決于一系列生產(chǎn)因素及環(huán)節(jié)。首先，在產(chǎn)地環(huán)境方面，為了從源頭上保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，需要對農(nóng)業(yè)產(chǎn)地環(huán)境進行預防污染和友好型治理，這必然使生產(chǎn)成本增加。其次，在農(nóng)業(yè)投入品方面，投入品品質(zhì)直接影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。選擇優(yōu)質(zhì)種子和高品質(zhì)仔畜是確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的首要條件，但這種投入就會比普通產(chǎn)品高。在病蟲害防治中，物理防治技術的使用及低毒低殘留農(nóng)(獸)藥的使用都會大幅增加人工成本。同樣有機肥、優(yōu)質(zhì)化肥等環(huán)境友好型肥料的使用，都會增加生產(chǎn)成本。最后，在生產(chǎn)信息的記錄方面，為了實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的可追溯，需要對生產(chǎn)過程進行信息記錄，建立生產(chǎn)檔案，這就導致人工成本和生產(chǎn)運行成本的增加。

由此可見，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平越高，生產(chǎn)的質(zhì)量成本就會越增加。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，生產(chǎn)者是否采取有利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的行為不僅取決于經(jīng)濟成本的考慮，還取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的結果。當該行為結果增加生產(chǎn)者自身的利益時，這種行為就會重復做出，從而起到強化激勵的作用。相反如果該行為結果減損了生產(chǎn)者的利益，這一行為日后就會減少或者消失。因此，在生產(chǎn)過程中，政府應該加大對綠色產(chǎn)品、有機產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品的補貼，以此降低這些產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，讓它們的價格從高不可及回落到大眾可接受的層面，以此增加大眾購買量，從而再通過社會消費的形式給予生產(chǎn)者一定的經(jīng)濟利益補償，以此促進生產(chǎn)者質(zhì)量安全行為的選擇，推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)指數(shù)。

(三)加強資源整合，降低管理成本，提高管理效益

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作涉及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和消費等多個環(huán)節(jié)，加之農(nóng)產(chǎn)品品種數(shù)量多，逐一全面的檢驗控制是難以實現(xiàn)的，必須針對不同農(nóng)產(chǎn)品品種，找到質(zhì)量安全的關鍵點加以控制。針對當前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體制中部門眾多、管理職權重疊紊亂、責任相互推諉的監(jiān)管弊端。政府管理部門應加強質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、食品藥品、檢驗檢疫等相關職能部門的資源整合，明確權責分工，才能做到降低管理成本、提高管理效益。

對數(shù)量眾多而又零散的小規(guī)模生產(chǎn)者的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程進行全面監(jiān)管的難度很大。如果將管理重點放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，則需要巨大的人力物力投入，造成監(jiān)管不力的局面。產(chǎn)品需要經(jīng)過收購、貯運、加工、批發(fā)、零售等多重環(huán)節(jié)的多個主體，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題或者隱患的責任主體難以明確。如果將管理重點放在流通環(huán)節(jié)，管理成本會降低，但會造成生產(chǎn)資源的巨大浪費，難以阻止不安全農(nóng)產(chǎn)品進入市場。*李淑文：《動態(tài)利益平衡視角下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度創(chuàng)設》，載《理論觀察》2009年第2期。要突破農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的瓶頸，就必須從建立和完善相關制度著手。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需要一套有效的制度作為支撐，推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作逐步走上制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。首先，建立生產(chǎn)者培訓制度，對生產(chǎn)者進行質(zhì)量安全意識的樹立和標準化生產(chǎn)技能的培訓。其次，建立農(nóng)業(yè)投入品進貨銷售使用查驗登記制度，規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品使用行為。再次，建立生產(chǎn)者責任制度，用責任約束行為，將各種生產(chǎn)者納入安全生產(chǎn)軌道。最后，建立質(zhì)量安全追溯制度，建立追溯平臺，錄入產(chǎn)品信息，為質(zhì)量安全監(jiān)管提供充分的信息資源，提高監(jiān)管效能。切實做到“產(chǎn)出來”和“管出來”兩手抓、兩手都要硬。

張華，甘肅政法學院副教授。

甘肅省軟科學研究計劃項目“利益平衡視角下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險防范與治理機制研究——以甘肅省為例”(項目編號：1305ZCRA169)的階段性成果。