網(wǎng)絡(luò)輿論下政策議程設(shè)置研究的文獻綜述

趙藝揚

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網(wǎng)絡(luò)輿論下政策議程設(shè)置研究的文獻綜述

趙藝揚

摘要：本文以網(wǎng)絡(luò)輿論為切入點，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)時代背景對政策議程設(shè)置的研究成果進行文獻綜述，在研究文獻的梳理上，從網(wǎng)絡(luò)輿論研究、政策議程設(shè)置理論研究、網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置研究出發(fā)，立足國外文獻和國內(nèi)文獻來分別梳理。從概念界定、研究對象特點、模型、影響因素、功能和優(yōu)化路徑等方面對政策議程設(shè)置理論在網(wǎng)絡(luò)輿論下的研究分類進行整理。最后，本文提出了目前網(wǎng)絡(luò)時代政策議程設(shè)置理論研究中存在的問題，并指出該領(lǐng)域的研究前景。

關(guān)鍵字：網(wǎng)絡(luò)時代；政策議程設(shè)置；文獻綜述

引言

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，越來越多的人開始借助微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺對時事政治、社會熱點問題和社會事件發(fā)表自己的看法和觀點，通過分析討論進而逐漸形成有巨大社會影響力的網(wǎng)絡(luò)輿論。在網(wǎng)絡(luò)時代，人們借助交互式網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)表自己的觀點、交換彼此的認識，形成了代表廣大民意的公眾意見。當前，網(wǎng)絡(luò)輿論、網(wǎng)絡(luò)民主、網(wǎng)絡(luò)權(quán)利、網(wǎng)絡(luò)決策等日益成為影響政治發(fā)展的重要因素。網(wǎng)絡(luò)輿論的快速發(fā)展，勢必會影響政府的公共決策以及政府公共政策議程設(shè)置過程。因此，在網(wǎng)絡(luò)背景下政治系統(tǒng)能否完成自身調(diào)適，能否實現(xiàn)政策議程設(shè)置方式的轉(zhuǎn)變是一個值得探究的問題。本文對當前國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)輿論下政策議程設(shè)置的研究現(xiàn)狀進行分析和歸納，梳理了網(wǎng)絡(luò)輿論、政策議程設(shè)置、網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的概念、特點、模型、影響因素、優(yōu)化路徑等研究內(nèi)容，并提出了我國目前研究的不足和未來研究工作的展望。

一、網(wǎng)絡(luò)輿論的相關(guān)研究

（一）國外學者對網(wǎng)絡(luò)輿論的研究

對于網(wǎng)絡(luò)輿論這個問題，國外學者的研究主要側(cè)重于宏觀方面，將其歸于大眾媒體中進行研究，并沒有形成一個單獨的、系統(tǒng)的研究。少有的幾篇對網(wǎng)絡(luò)輿論的研究，也主要集中在其對社會的重大作用上，而就事論事地對網(wǎng)絡(luò)輿論的形成、特點等的微觀研究較少。王一曼在《多源流理論下網(wǎng)絡(luò)輿論觸發(fā)政策議程設(shè)置的研究》[1]中認為國外出現(xiàn)這種現(xiàn)象是由于西方可以保證一定的話語獨立性和自主性，這使得網(wǎng)絡(luò)輿論這一概念所引起的注意力程度不及國內(nèi)高，且網(wǎng)絡(luò)輿論對政治的影響主要體現(xiàn)在政治選舉過程中。國外學者從三個角度，對大眾傳媒進行了研究。

第一，從傳播學的角度來研究網(wǎng)絡(luò)媒體是如何傳播的。美國社會學家曼紐爾?卡斯特在《信息時代三部曲：經(jīng)濟、社會及文化》[2]一書中提到了新社會結(jié)構(gòu)正逐漸構(gòu)建，現(xiàn)代社會正在發(fā)生劇烈變化：報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)大眾媒體的出現(xiàn)改變了人們的生活方式，但人們只是這些傳播媒介的被動接受者；而在網(wǎng)絡(luò)時代，大眾媒體不再具有強制性，人們可以自行選擇接受的內(nèi)容和方式，平等的互動交流成為可能。

第二，從社會學角度研究網(wǎng)絡(luò)媒體是如何進行社會控制的。曼紐爾?卡特斯在《網(wǎng)絡(luò)社會的興起》中對信息化社會進行了詳細的研究，提出網(wǎng)絡(luò)“是支配和改變我們社會的源泉”，[3]將構(gòu)成一個高度動態(tài)、開放的新社會形態(tài)，給人類社會帶來全新的體驗，同時也蘊含著社會、政治等巨大的變革潛力。

第三，從政治學的角度研究網(wǎng)絡(luò)民主。凱斯?桑斯坦在《網(wǎng)絡(luò)共和國——網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》[4]中指出互聯(lián)網(wǎng)具有雙重性，它既可以對人們的言論、觀念和價值進行有效地維護和傳播，又可以破壞和摧毀其價值，因此，號召全社會要高度重視互聯(lián)網(wǎng)。美國學者馬克?斯勞卡認為網(wǎng)絡(luò)民主是在網(wǎng)絡(luò)平臺上實現(xiàn)的以網(wǎng)絡(luò)為載體的民主，“人們對于網(wǎng)絡(luò)民主的關(guān)注點主要集中在：首先，作為一種可以高效運轉(zhuǎn)的媒介，其可以極大拓寬人們參政議政的渠道，民主決策的內(nèi)含和外延也得到了拓寬。其次，網(wǎng)絡(luò)自身也具有一定的弊端，比如網(wǎng)絡(luò)自身發(fā)展和維護的不規(guī)范性以及資源使用具有不平衡性?！盵5]

（二）國內(nèi)學者對網(wǎng)絡(luò)輿論的研究

網(wǎng)絡(luò)在國內(nèi)出現(xiàn)的時間雖然較晚，但影響著人們生活的方方面面。國內(nèi)學者對網(wǎng)絡(luò)輿論的研究也日益增多，主要側(cè)重于微觀方面。

第一，研究網(wǎng)絡(luò)輿論的概念。譚偉在《網(wǎng)絡(luò)輿論概念及特征》中，從傳播學和輿論學的角度對網(wǎng)絡(luò)輿論概念和特征進行了分析，這是國內(nèi)首次對該問題進行研究的學術(shù)論文。他認為：“網(wǎng)絡(luò)輿論就是在互聯(lián)網(wǎng)上傳播的公眾對某一焦點所表現(xiàn)出的有一定影響力的、帶傾向性的意見或言論?！盵6]鄒軍在《試論網(wǎng)絡(luò)輿論的概念澄清和研究取向》中提出“網(wǎng)絡(luò)輿論就是通過互聯(lián)網(wǎng)表達的社會輿論”。[7]

第二，網(wǎng)絡(luò)輿論的特征。譚偉認為網(wǎng)絡(luò)輿論擁有豐富性、復雜性、多元性、沖突性、難控性這五個不同于傳統(tǒng)傳媒輿論的個性。李曉秋[8]認為,網(wǎng)絡(luò)輿論具有快速性、資源整合性、沖突性以及群體性等特征。林凌、趙亞濤[9]認為網(wǎng)絡(luò)輿論有輿論隱蔽性和輿論公開性的統(tǒng)一、輿論穩(wěn)定性和輿論易逝性的統(tǒng)一、輿論真實性和輿論虛假性的統(tǒng)一、輿論廣泛性和輿論狹隘性的統(tǒng)一這四個基本特征。桑麗[10]提出網(wǎng)絡(luò)輿論具有全民性與互動性、全球性與即時性、海量性與爆炸性、虛擬性與自行性的特點。

第三，網(wǎng)絡(luò)輿論的形成過程。鄭萍、薛冰在《網(wǎng)絡(luò)輿論的形成機理及其影響政策制定的途徑》[11]中認為網(wǎng)絡(luò)輿論形成過程由話題集結(jié)階段、爭議辯論階段和趨同意見形成這三個階段組成。

二、政策議程設(shè)置的相關(guān)研究

（一）國外學者對政策議程設(shè)置的研究

國外學者對政策議程設(shè)置的研究遠早于我國，相對來講更加成熟和體系化。

1.政策議程設(shè)置的概念范疇研究。西方學者對政策議程的爭論焦點主要在于政策議程的定義，即“什么是政策議程？”學術(shù)界主要從三個角度對其概念進行界定：一是問題角度，如戴維?R?伊斯頓認為政策議程是“社會問題被認定為政策問題，且被納入決策機構(gòu)的議事日程或行動計劃的過程”。[12]二是政策制定者角度，如約翰?W?金登認為“政府官員在任何給定時間給予某個受關(guān)注的主題編目”就是政策議程。[13]三是公眾參與角度，如拉雷?N?格斯頓提出，“社會公眾在一定時期內(nèi)對經(jīng)濟、社會和技術(shù)領(lǐng)域出現(xiàn)的特定社會問題的關(guān)注和聚焦形成公眾議程?！盵14]其中較為主流的兩個概念界定都是從政策制定者的角度來界定的。詹姆森?E?安德森在《公共決策》一書中提到“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程”。[15]羅格?W?科布和查理斯?D?艾爾德二人在《議程建立的政治》中提出的 “一組值得政府合法關(guān)注的政治紛爭，以及一組按計劃應引起決策層積極密切關(guān)注的事物”。[16]

2.政策議程設(shè)置過程模型的研究。政策過程理論是政策議程設(shè)置研究的理論根源。1951年，政策科學創(chuàng)始人哈羅德?拉斯韋爾在與丹?勒納合著的《政策科學：近來在范疇與方法上的發(fā)展》[17]中，最早提出“政策過程”的概念。他們將政策從議題發(fā)端到政策終止的整個政策制定周期分解為七個過程：信息、建議、法令、援引、實施、評價、終止，且認為政策分析者在決策的過程中可以做三種貢獻：確定一項政策的目標和價值；收集和提供有關(guān)信息；提出幾種政策方案及其最佳的選擇。德利翁、布魯爾和戴伊[18][19]等學者繼承并擴展了這種思路，將政策看作是緊密相連的動態(tài)過程，需要針對各階段做深入研究。

西方學者對于議程設(shè)置研究的理論學說較為豐富，相對國內(nèi)來講更加成熟和體系化。其中比較有代表性的有七個：（1）美國學者戴維?伊斯頓[20]提出的政治系統(tǒng)理論認為公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是對周圍環(huán)境所提出的要求的反應，是對全社會的價值作權(quán)威性的分配。他把議程設(shè)置看作是政策制定的“看門”環(huán)節(jié)，即政治需求需要經(jīng)過“看門人”的允許才能進入決策系統(tǒng)。（2）美國學者彼得?巴查赫和巴熱茲在《權(quán)力的兩方面》一文中指出“能否影響政策過程固然是權(quán)力的一面，但能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更為重要的另一面”。[21]（3）美國學者羅杰?W?科布在《比較政治過程的議程制定》[22]一文中，將議程設(shè)置的模型劃分為三種基本的模式：外部推動、內(nèi)部動員以及內(nèi)部推動模式，認為議程設(shè)置是政策發(fā)起者與源于系統(tǒng)內(nèi)部或外部的“觸發(fā)器”相結(jié)合的產(chǎn)物。外部推動模式的問題由非政府組織提出，接著充分擴展，先成為公共議程，最終進入政策性議程。內(nèi)部動員模式下的議程建立過程是由政治領(lǐng)導創(chuàng)建一個政策，但要求廣大公眾對政策實施予以支持。內(nèi)部推動模式下問題的提出不需要尋求公眾的支持，它是由政府內(nèi)部動員或者與政府關(guān)系較為密切的團體提出的。（4）詹姆斯?G?馬奇[23]等在1972年發(fā)表的“組織選擇的垃圾箱模式”中創(chuàng)造性地提出“垃圾桶理論模型”，他認為“垃圾箱模型下”的組織可以被描述為“有組織無政府”或者“有序的混亂”狀態(tài)，這種狀態(tài)下組織包含了三種特征：模糊的偏好、模糊的技術(shù)和決策者身份的模糊性。這種情況下的組織處于無序狀態(tài)，就像是一個垃圾桶,其決策過程就是垃圾積累和傾倒的過程，政策議程并不是預先設(shè)計的結(jié)果，而是待解決的問題、解決方案、決策者及決策時機在“垃圾桶”中隨機混合后的產(chǎn)物，只有在適當?shù)臎Q策時機，問題和決策者以及解決方案相耦合時，決策問題才會被提上決策議程。（5）約翰?W?金登[13]提出了分析議程設(shè)置過程的“多源流理論框架”，即問題、政治和政策三種“源流”。問題源流是待解決的社會問題；政治源流是影響決策者意愿的因素；政策源流是由各種利益集團提出的提案、備選方案及其他形式的政策建議。當問題、政治壓力與解決辦法聚合時，就可以啟動公共政策議程。（6）艾倫?威爾達夫斯基的文化理論分析模型，其建立在瑪麗?道格拉斯的“格—群”文化理論的基礎(chǔ)之上，通過等級制文化、個人主義文化、平等主義文化、宿命論文化以及新增的隱遁文化來解釋人們在選擇社會公共問題的態(tài)度和行為。[24]89（7）內(nèi)森?卡普蘭(NathanCaplan)為代表政策過程的知識運用學派用“兩大群體理論”(two communities theory）解釋了由群體價值觀差異而造成的研究者和決策者之間的溝通障礙。[25]459繼而以卡羅爾?H?韋斯（Carol H.Weiss）為代表的一批學者深入研究了知識得以轉(zhuǎn)化為政策的機理，比如啟迪模型(enlighten model)、經(jīng)典行政模型(classical bureaucratic model)、專家政治模型(technocratic model)和工程學模型(engineering model)等等。[26]426[27]

3.政策議程設(shè)置的影響因素研究。政策議程設(shè)置會受到各種因素和環(huán)境的影響，根據(jù)影響因素作用的不同，可以將其分為三類進行研究。一是推動公共問題進入議程設(shè)置的因素。西方學者把公民個人、利益集團、政治領(lǐng)袖、大眾傳媒、專家學者以及問題自身的特性都當作能夠推動公共問題進入公共政策議程的影響因素來研究。二是觸發(fā)政策議程的因素。詹姆斯?E?安德森在《公共決策》一書中[15]提出了推動社會問題進入政策議程的四種觸發(fā)機制：政治精英介入、危機事件、抗議活動、媒體曝光。而拉雷?N?格斯頓在《公共政策的制定：程序和原理》[14]一書中將推動政策議程設(shè)置的觸發(fā)因素概括為國內(nèi)和國外兩個維度。三是政策議程設(shè)置的阻礙因素。拉雷?N?格斯頓[14]提出了“隱蔽議程理論”，他指出政策制定過程的封閉性，表現(xiàn)為少數(shù)人的合謀與操縱，對公共利益造成了威脅，與政策評價的合理性與合法性不相容。

(二)國內(nèi)學者對政策議程設(shè)置的研究

1.政策議程設(shè)置的概念范疇研究。張欣堯在《我國地方政府公共政策議程設(shè)置新模式研究》[28]中將我國的公共政策議程設(shè)置理論研究分為排序核心和問題核心兩個維度。排序核心認為政策議程的創(chuàng)建就是權(quán)威機構(gòu)對于社會公共問題的排序過程。如邱昌泰認為，“政策制定者對于來自社會的強烈需求釆取積極的因應行動，并將它列入政府處理公共問題的公共計劃時程表，以解決公共問題,滿足人類需要”，[29]這就是政策議程。曾峻認為，“公共決策機構(gòu)決定是否允許某一公共問題進入議程并優(yōu)先加以解決的過程”[30]是政策議程。陶學榮在《公共政策學》中認為政策議程是“那些已引起深切關(guān)注并確認必須解決的公共問題被正式列入政府商討、規(guī)劃、研究的議事程序，以決定是否需要對其采取行動、何時采取行動、采取什么行動的政策過程”。[31]問題核心認為公共政策議程設(shè)置的核心就是特定的社會問題能夠進入決策者的視線當中，并最后產(chǎn)出政策。如張國慶指出：“將政策問題提上公共部門的議事日程，公共部門正式?jīng)Q定進行討論和研究，并準備如何制定有效政策加以解決的過程[32]就是所謂政策議程。張金馬在《政策科學導論》中認為“將政策問題納入政治或政策機構(gòu)的行動計劃的過程”[33]就是政策議程。王騷認為政策議程是指“制定政策解決問題的議論、商討、規(guī)劃、研究的議事程序”。[34]

2.政策議程設(shè)置的模型研究。我國在政策議程設(shè)置研究模型上最有影響力的是王紹光教授，他在《中國公共政策議程設(shè)置的模式》[35]一文中依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種公共政策議程設(shè)置的模式：關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。他認為：“在今日中國，六種公共政策議程設(shè)置模式依然并存。在議程設(shè)置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來越大，“關(guān)門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)?！?。[35]可以看出，議程設(shè)置正朝著 “科學化”和“民主化”的方向發(fā)展。

費久浩[36]根據(jù)議程形式的不同作用機理，將其分為媒體啟動模式、權(quán)威動員模式和公眾觸發(fā)模式。媒體啟動模式是媒體創(chuàng)立特定議題引起公眾集體關(guān)注和反響，從而對政府形成決策壓力；權(quán)威動員模式是決策部門基于某種判斷提出某個議題，媒體予以宣傳報道或深度解讀并引起公眾的共鳴和認同；公眾觸發(fā)模式是普通民眾借助某個平臺聚集起來圍繞特定議題形成意見氣候并引起媒體的跟進和挖掘。這一種分類較為新穎，公眾觸發(fā)模式也是隨著網(wǎng)絡(luò)社會的興起而新產(chǎn)生的分類形式。

3.政策議程設(shè)置的影響因素研究。徐增輝和劉志光在《政治議程設(shè)置的途徑分析》[38]中指出除了政府資源有限、政府承受不足外，影響政策議程設(shè)置的因素有以下五個方面：（1）人們的主觀認識制約了社會問題的強度和廣度；（2）政策議程設(shè)置模式單一；（3）缺乏有效的觸發(fā)機制；（4）隱蔽議程的操縱和阻礙；（5）決策主體的價值偏好。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的相關(guān)研究

（一）國外學者對網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的研究

國外學者更多地是將網(wǎng)絡(luò)輿論綜合于更大范疇的大眾傳媒中來研究網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程設(shè)置的觸發(fā)，通過分析大眾傳媒對政策議程設(shè)置的影響，提出應該重視大眾傳媒的作用，但在實際應用中不應過分夸大其作用，應保持謹慎理智的態(tài)度。

美國馬克思韋爾?麥庫姆斯的《議程設(shè)置——大眾傳媒與輿論》[38]一書，從傳播學的角度來分析大眾媒體與政策議程設(shè)置的關(guān)系，他認為公眾對于某一事情的認識和關(guān)注度之間是與傳播媒介的報道數(shù)量成正比的，傳播媒介越是對某一議題進行反復報道和宣傳,公眾對該問題的感知程度就越高。托馬斯?戴伊認為大眾傳媒對決策的影響有三點，即為決策者發(fā)現(xiàn)問題并設(shè)置議程；圍繞政策問題，影響別人的態(tài)度和價值觀；改變投票者和決策者的行為。[39]他也特別強調(diào)大眾傳媒對于人們關(guān)注哪些事物而忽略其他事物會產(chǎn)生重要的影響。而加拿大政策學者邁克爾?豪特利[40]認為，作為社會和國家之間的紐帶，大眾傳媒在一定程度上影響著社會和政府在一定問題和解決方案上的偏好選擇，但大眾傳媒在政策過程中的作用也是不應該被夸大的。唐納德?肯德在《事關(guān)重要的新聞》[41]中將傳媒的報道視為政策問題的觸發(fā)機制：如果問題是嚴重的，在得到有效曝光后，問題就會引起多數(shù)人的重視，就有機會進入政府政策議程。查爾斯?瓊斯認為政府政策議程的建立包括界定問題議程、規(guī)劃議程、議價議程、循環(huán)議程四個階段。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論與民主政治之間關(guān)系的研究。德圖佐斯[42]認為電子公告板能讓人們自由地表達政治立場和觀點、井然有序地開展討論，成為擴大民主政治的有用工具。馬歇爾?麥克漢盧在《人的延伸——媒介通論》[43]中預言隨著信息活動的增加，政治將逐步告別代議制民主體制，開始走向全民卷入政府決策行為的全新民主體制。喬?薩托利在《民主新論》[44]中認為，隨著網(wǎng)絡(luò)時代的興起，民主政治將會發(fā)生全面而劇烈的變化，這些變化為各個國家的民主發(fā)展提供了有效的政府治理工具，是對傳統(tǒng)民主政治理論的致命威脅。

（二）國內(nèi)學者對網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的研究

1.網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的關(guān)系研究。國內(nèi)學術(shù)界對于網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程的關(guān)系探討基本分為三種。一是認為網(wǎng)絡(luò)只是一個虛擬存在的平臺，對于公共政策的影響效果微乎其微。二是認為網(wǎng)絡(luò)對于政府公共政策的監(jiān)督和影響目前雖未形成一定的體系和制度，但卻極大地改變著我們的生活，在未來的發(fā)展中該理論體系也一定會完善起來。三是認為網(wǎng)絡(luò)輿論有利于政策制定者了解網(wǎng)民的政策訴求，更好地傾聽民意，對公共政策產(chǎn)生影響。同時，網(wǎng)絡(luò)輿論也有其自身的弊端，需要小心謹慎地對待網(wǎng)絡(luò)與公共政策之間的關(guān)系。如郭昭如在《網(wǎng)絡(luò)輿情對公共政策的影響——以公共維權(quán)為視角的分析》[45]中提出兩個觀點：一是網(wǎng)絡(luò)輿情能夠?qū)舱弋a(chǎn)生影響。新的治理結(jié)構(gòu)中，政府并不是唯一主體，通過網(wǎng)絡(luò)聚合成的聲音，一定程度上能影響政府的決策。同時，網(wǎng)絡(luò)輿情能否影響公共政策，影響到什么程度，與政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的態(tài)度以及網(wǎng)絡(luò)輿情反映的問題是否符合政府偏好或能否改變政府偏好是密切相關(guān)的。二是網(wǎng)絡(luò)輿情對公共政策產(chǎn)生的影響是有限的。網(wǎng)絡(luò)輿情作用的發(fā)揮取決于政府態(tài)度轉(zhuǎn)變、網(wǎng)絡(luò)輿情自身缺陷的完善、公共政策民主體制的完善等因素。

目前，國內(nèi)學者對于網(wǎng)絡(luò)輿論觸發(fā)政策議程的研究主要從壓力模式出發(fā)，研究網(wǎng)絡(luò)輿論中的壓力如何形成進而觸發(fā)政策議程的，然而網(wǎng)絡(luò)輿論觸發(fā)政策議程具有一定的隨機性和偶發(fā)性,并不是所有的網(wǎng)絡(luò)輿論都可以觸發(fā)政策議程。

2.網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置的過程模型研究。在論述網(wǎng)絡(luò)輿論觸發(fā)政策議程建立的過程中，吳紹山在《當下中國網(wǎng)絡(luò)民意與政策議程建構(gòu)互動關(guān)系分析》[46]中根據(jù)網(wǎng)絡(luò)民意發(fā)揮作用的方式和路徑，通過分析網(wǎng)絡(luò)民意推動政策議程確立的典型案例，確立了網(wǎng)絡(luò)民意推動政策議程建構(gòu)的三種模式：線上與線下參與互動模式、抵制與不合作模式、多主體隱性聯(lián)盟模式。

鄭萍、薛冰在《網(wǎng)絡(luò)輿論的形成機理及其影響政策制定的途徑》[11]中,將網(wǎng)絡(luò)公共輿論影響公共政策制定途徑分為網(wǎng)絡(luò)媒體與新聞媒體的互動強化、推動聽證會功能的發(fā)揮、強化公民請愿與投票的訴求以及獲得專家與咨詢機構(gòu)的支持四個方面。

陳國營在《網(wǎng)絡(luò)媒體對政策議程設(shè)置的影響研究》[47]一文中，基于壓力模式的視角，得出網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置過程的一般路徑，認為網(wǎng)絡(luò)輿論會產(chǎn)生足夠的壓力，從而對政策議程進行觸發(fā)。網(wǎng)絡(luò)輿論對政策議程設(shè)置的影響壓力包括兩個方面：一是網(wǎng)絡(luò)民意集聚的自身壓力；二是網(wǎng)絡(luò)媒體部分突破了地方和部門管制，招致上一級關(guān)注和干預從而帶來的壓力。這對于網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的研究，也是具有一定的開創(chuàng)性的研究。

宮月在《網(wǎng)絡(luò)民意輸入機制——政策議程設(shè)置的一種外輸入機制解讀》[48]中提出網(wǎng)絡(luò)民意的輸入機制的運行過程有四個階段：一是網(wǎng)絡(luò)話題集結(jié)階段。在這一階段又包括網(wǎng)絡(luò)話題的形成和網(wǎng)絡(luò)話題的凝聚兩部分。二是公眾議題爭辯階段。三是意見趨同階段。四是向政府部門施壓階段。

陳嬌娥、王國華在《網(wǎng)絡(luò)時代政策議程設(shè)置研究》中，采用定量研究的方式，利用公民自媒體數(shù)據(jù)，分析觸發(fā)公共政策議程的現(xiàn)象，提出政策議程設(shè)置的“自媒體觸發(fā)模式”，即網(wǎng)絡(luò)社會中應運而生的公民自媒體是當下中國政策—媒體—公眾議程設(shè)置中關(guān)鍵的助推力。[49]

3.網(wǎng)絡(luò)對政策議程設(shè)置的影響。魯先鋒在他的博士論文《網(wǎng)絡(luò)背景下的政策議程設(shè)置研究》中提到：網(wǎng)絡(luò)對政策議程的影響主要有三個方面：“一是網(wǎng)絡(luò)自身產(chǎn)生的一系列社會問題，如侵犯版權(quán)、侵犯隱私、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)色情、信息安全、網(wǎng)絡(luò)管理等，需要政府決策者對此作出回應。二是網(wǎng)絡(luò)對現(xiàn)有社會問題的強化效應，如官員腐化、暴力執(zhí)法、食品安全、環(huán)境保護等。三是網(wǎng)絡(luò)縮短了議程設(shè)置的過程?！盵50]陳新喆在《網(wǎng)絡(luò)背景下政府政策議程設(shè)置能力研究》[51]中提出網(wǎng)絡(luò)背景下政府議程設(shè)置能力面臨三個困境：政策問題選擇的困境、“網(wǎng)意”代替“民意”的困境和網(wǎng)絡(luò)虛假信息的困境。曾潤喜、杜換霞（2015）[52]通過對網(wǎng)絡(luò)媒介議程數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)媒介議程數(shù)據(jù)和政策議程數(shù)據(jù)進行實證，研究對比網(wǎng)絡(luò)媒介議程及傳統(tǒng)媒介議程對政策議程設(shè)置的效果。研究發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)媒介議程和網(wǎng)絡(luò)媒介議程對政策議程具有正向推進作用，傳統(tǒng)媒介議程較網(wǎng)絡(luò)媒介議程對政策議程的影響更為顯著；網(wǎng)絡(luò)媒介議程與政策議程存在某種程度上的斷裂；網(wǎng)絡(luò)媒介的出現(xiàn)彌補傳統(tǒng)媒介議程局限性，議程設(shè)置主體更加多元，議程流向發(fā)生變化。李曉秋在《網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策議程的影響及其對策》[8]中提到網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策議程的正面積極影響：擴大公共政策的參與主體、有利于政府掌握更多信息、網(wǎng)絡(luò)輿論更靈活自由；其負面消極影響是信息的分化、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境擴大了非理性化"非規(guī)范化言論的影響。鄭希平在《新媒介下我國公共政策議程設(shè)置優(yōu)化研究》[53]中提出新媒介對我國政策議程設(shè)置的積極影響，表現(xiàn)在：反映問題，溝通民意，為我國的公共政策提供政策問題；創(chuàng)建議題，彌合分歧，為公共政策議程的設(shè)置提供議題輸入；參與公共議程討論，達成共識，為政策議程的設(shè)置提供民意支持；監(jiān)督政府議程，維護公共政策議程設(shè)置的公共性。新媒介對我國政策議程設(shè)置的消極影響表現(xiàn)在：問題繁瑣；議題混亂；公共議程情緒化；政府議程失真化。

4.網(wǎng)絡(luò)社會政策議程設(shè)置的新特點。單文盛、彭佳斌在《淺析新媒體語境下政策議程設(shè)置的新特點》[54]中，從政策議程設(shè)置的傳播者、傳播方式、傳播內(nèi)容和傳播效果著手，提出新媒體語境下政策議程設(shè)置的新特點：議程主體多元互動；政策主體正向“自下而上”“交互性”轉(zhuǎn)變；議程內(nèi)容呈現(xiàn)多元樣化趨勢；議程效果得到加強。

張允、王辰月[55]通過與傳統(tǒng)媒體進行對比來分析新媒體政策議程設(shè)置的嬗變，并得出四個結(jié)論：一是從議程設(shè)置主體看，傳統(tǒng)媒體的壟斷地位被打破，主要表現(xiàn)在議程設(shè)置主體的多元化，議程設(shè)置主體地位的平等性和不同議程設(shè)置主體的互動交叉性。二是從議程設(shè)置內(nèi)容看，傳統(tǒng)媒體的權(quán)威受到?jīng)_擊。三是從議程實施過程看，傳統(tǒng)媒體的絕對主導受到牽制。四是從議程設(shè)置效果看，傳統(tǒng)媒體的影響力受到掣肘。

費久浩[36]認為在網(wǎng)絡(luò)社會背景下，政策議程設(shè)置正在從權(quán)威動員式向網(wǎng)民觸發(fā)式轉(zhuǎn)變。網(wǎng)民觸發(fā)模式歸屬于公眾觸發(fā)模式，隨著網(wǎng)絡(luò)社會在中國的到來，普通民眾已經(jīng)越來越多地在公共政策中發(fā)揮議程設(shè)置的原發(fā)性作用。而網(wǎng)絡(luò)社會下多數(shù)研究中所稱的“公眾議程”嚴格講是“網(wǎng)民議程”，所以傾向于稱其為網(wǎng)民觸發(fā)模式。網(wǎng)民觸發(fā)模式的基本進路為：普通民眾以各種網(wǎng)絡(luò)新媒體為平臺，針對某一突發(fā)事件進行深入廣泛的探討，從而讓社會大眾在此議題上產(chǎn)生共同體驗和情感共鳴；隨著事態(tài)的縱深發(fā)展，伴隨著利益訴求和權(quán)利主張的提出，形成強大的社會輿論和政治壓力。隨后，大眾媒體進行報道吸引更多網(wǎng)民參與討論。最終，公共決策部門決定將此問題列入優(yōu)先解決的問題清單中，議程設(shè)置完成，政策變遷開始。而網(wǎng)絡(luò)社會中網(wǎng)民觸發(fā)模式與其他議程設(shè)置模式最本質(zhì)不同在于該模式中的公眾議程是“原生態(tài)的”，是“經(jīng)最少過濾或?qū)彶榈摹保窍扔诿襟w議程或政府議程發(fā)生的，是最少受到后兩者形塑或控制的，因此也是最為接近公眾真實行政訴求和利益取向的。

楊淼[56]提到網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境下我國公共政策議程設(shè)置過程的特征時，指出在網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境下我國政府公共政策議程設(shè)置模式有著積極的變化：從單向度、無政府反饋調(diào)整，到多向度、有政府反饋調(diào)整；從政府部門設(shè)置政策議題到政府部門、傳統(tǒng)大眾媒體、社會公眾、專業(yè)性社會組織共同設(shè)置政策議題；從封閉固化的政府決策程序、黨政部門決策權(quán)力高度固化，到開放演化的政府決策程序、黨政部門決策權(quán)力向公眾有限讓渡。

5.網(wǎng)絡(luò)輿論下我國政策議程設(shè)置的功能分析研究。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論下我國政策議程設(shè)置的功能分析，國內(nèi)學者對其研究涉及較少。楊淼[56]提出網(wǎng)絡(luò)輿論環(huán)境下我國政府政策議程設(shè)置具有“扳機”“催化”“博弈”和“利益整合”四個功能。

6.優(yōu)化我國網(wǎng)絡(luò)輿論觸發(fā)政策議程設(shè)置的策略選擇。陳新喆在《網(wǎng)絡(luò)背景下政府政策議程設(shè)置能力研究》[51]中針對政府議程設(shè)置面臨的問題提出了三點解決路徑：搭建平臺，收集潛在的問題；加強監(jiān)督，規(guī)范信息的發(fā)布；提升能力，判斷信息的真?zhèn)?。曾潤喜、杜換霞（2015）[52]建議網(wǎng)絡(luò)媒介議程和傳統(tǒng)媒介議程互動融合，共同推進政策議程構(gòu)建。葉冰瑩、賴帝水在《網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策議程設(shè)置的影響研究》[57]中對如何發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論對公共政策議程設(shè)置的積極影響提出了三點建議：一是建立多種官民網(wǎng)絡(luò)互動渠道，了解民情、聽取民意、集中民智；二是建立快速應急機制，政府把握輿論主導權(quán)；三是主流媒體要積極提高網(wǎng)絡(luò)輿論的引導能力。關(guān)于如何規(guī)避其消極影響，他們指出：國家要健全法規(guī)條例，加強官員問責力度；健全網(wǎng)絡(luò)道德規(guī)范，營造“綠色網(wǎng)絡(luò)”環(huán)境；政府要明確在網(wǎng)絡(luò)輿論反映出的事件中的角色定位；“意見領(lǐng)袖”要正確與公眾議程互動。王一曼[1]從多源流理論出發(fā)提出優(yōu)化我國網(wǎng)絡(luò)輿論觸發(fā)政策議程設(shè)置的策略：首先要抓住問題源流，確定政策問題，具體表現(xiàn)在建立順暢的網(wǎng)絡(luò)輿論表達機制、完善網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測機制。其次要梳理政策流，包括重視專家學者的作用、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)思想庫的構(gòu)成。第三要借助政治源流，營造有利氣氛。主要包括有效重視和引導網(wǎng)絡(luò)輿論（完善網(wǎng)絡(luò)問政平臺、完善網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度）、關(guān)注網(wǎng)民情緒的變化。最后要把握政策之窗，推動源流耦合。要做到輿論壓力下的政策之窗開啟、政府換屆以及重大會議開啟政策之窗等。李曉秋[8]提出政府發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論作用的措施：一是增強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)，減少信息分化帶來的影響；二是建立和完善互聯(lián)網(wǎng)溝通渠道和表達方式；三是凈化引導網(wǎng)絡(luò)輿論，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論；四是建立運作靈活、回應性強的“陽光政府”；五是完善各項政策法律，保護網(wǎng)絡(luò)輿論的自由以及公眾的權(quán)利。

魯先鋒在《網(wǎng)絡(luò)背景下的政策議程設(shè)置研究》[50]中提出五條網(wǎng)絡(luò)背景下政策議程設(shè)置的改進方式：一是促進傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體的議程互動；二是加強政府系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)媒體的良性互動；三是推進非政府組織網(wǎng)絡(luò)策略的創(chuàng)新；四是建立多主體參與的利益表達機制；五是實現(xiàn)政策制定過程的程序正義。

四、研究不足與展望

（一）我國研究中存在的不足

1.尚未形成成熟和系統(tǒng)的研究。隨著互聯(lián)網(wǎng)對政治生活的影響逐漸增強，更多的國內(nèi)外學者都將研究視角放到網(wǎng)絡(luò)中來，運用不同的學科理論、采用不同的角度研究其對政策議程設(shè)置的影響。然而這方面的問題目前還是處于起步階段，沒有形成真正的理論體系，也沒有規(guī)范化的研究機制出現(xiàn)。一般來說，先有一種新興的事物產(chǎn)生，然后才會出現(xiàn)與之相對應的理論體系。網(wǎng)絡(luò)問政正是在這幾年日漸受到關(guān)注的，因此國內(nèi)在這方面的問題還沒有形成較為成熟和系統(tǒng)的研究。

2.研究方法單一，缺乏實證研究。國外研究注重實證主義方法，多突出工具理性，通過實際案例、問卷、訪談、測量等方式推演結(jié)論。相比而言，國內(nèi)研究比較分散、學科交叉較少，相關(guān)研究借鑒西方理論較多，而且國內(nèi)多側(cè)重于定性研究，定量研究較少。其原因是難以獲取政府議程設(shè)置的統(tǒng)計資料，社會調(diào)查成本高昂，同時社會科學與定量分析的結(jié)合程度還未達到理想狀態(tài)。

3.宏觀研究有局限，微觀研究不具體。宏觀方面，目前國內(nèi)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論的政策議程設(shè)置的研究成果大多是將國外的理論成果放到中國的社會中進行改造，幾乎沒有從理論基礎(chǔ)層面得到成果，有一定的局限性。而在微觀方面關(guān)于地方政府的公共政策議程設(shè)置研究較少，而這個領(lǐng)域非常具有實踐和操作價值；另外，學者在各自提出的模式分類中，采用的梳理脈絡(luò)和運作原理沒有給出足夠的理論解釋。

（二）未來研究方向與前景

1.政策議程設(shè)置理論研究應多個學科交叉推進，結(jié)合我國政治社會環(huán)境深入開掘。對于“網(wǎng)絡(luò)議程—公眾議程—政策議程”之間的互動關(guān)系研究，除政策學外，還涉及政治學、傳播學、社會學等學科知識。在國外，這些研究相對比較成熟。隨著互聯(lián)網(wǎng)的擴展，這些研究出現(xiàn)了交叉和疊合的趨勢，如在傳播學領(lǐng)域，學者將傳統(tǒng)的議程設(shè)置理論拓展到新媒體，重視網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置研究，不僅涉及媒介議程與大眾議程的關(guān)系，也涉及對政策議程的影響。

因此，在網(wǎng)絡(luò)社會興起和社會多元化趨勢的時代背景下，如何合理借鑒國外議程設(shè)置的相關(guān)理論和經(jīng)驗，如何結(jié)合我國政治社會環(huán)境，從多學科視角入手研究不同主體，尤其普通公眾在政策議程設(shè)置過程中的角色影響和動態(tài)過程，既是社會發(fā)展的迫切需要，也是相關(guān)學術(shù)研究創(chuàng)新的契機。

2.豐富研究方法，增加實證分析和量化分析。目前我國在政策議程設(shè)置方面缺乏實證研究和量化分析，過去由于難以獲取政府議程設(shè)置的統(tǒng)計資料，所以定量分析少。近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，信息更加透明，政府的許多信息都選擇向民眾公開。因此，數(shù)據(jù)可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺予以收集和分析，量化分析和實證研究就更好操作，網(wǎng)絡(luò)輿論收集的便捷性，使得未來政策議程設(shè)置的研究必然向?qū)嵶C分析和量化分析傾斜。如果需要實地調(diào)查，政府相關(guān)部門、科研機構(gòu)的財務部門理應給予資金支持，或者國家設(shè)立實證研究專項基金，使實證研究更加順暢化、科學化，從而做到定量分析與定性分析的有機結(jié)合。如此，未來的研究前景將會看好。

五、結(jié)論

互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使網(wǎng)絡(luò)成為民眾反映民意的主要渠道，網(wǎng)絡(luò)輿論對政府政策制定有著越來越大的影響，已經(jīng)得到國內(nèi)外學者的高度關(guān)注，并取得了一定的研究成果。本文系統(tǒng)綜述了網(wǎng)絡(luò)輿論下政策議程設(shè)置研究的最新成果，對當前國內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)輿論下政策議程設(shè)置的研究現(xiàn)狀進行分析和歸納，梳理了網(wǎng)絡(luò)輿論、政策議程設(shè)置、網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置的概念、特點、模型、影響因素、優(yōu)化路徑等研究內(nèi)容，并提出這一研究領(lǐng)域現(xiàn)有研究的不足和瞻望了未來的前景。

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（作者系鄭州大學新聞與傳播學院研究生）

中圖分類號：G206

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-(2016)05-2-0025-07