中國民族問題治理能力：內涵、現(xiàn)狀與困境*

高永久　　劉海兵

中國民族問題治理能力：內涵、現(xiàn)狀與困境*

高永久劉海兵

內容提要：文章通過深入分析中國政治領域、經濟領域、社會領域、文化領域民族問題治理能力形成的經驗和存在的問題，探討了當前中國民族問題治理能力提升面臨的困境，認為正視并解決現(xiàn)實困境是提升民族問題治理能力的突破口。

關鍵詞：民族問題治理能力職責同構制度安排新常態(tài)

一、中國民族問題治理能力的內涵

民族問題治理能力的實質是應用“治理”的思維和工具改善應對民族問題的機制，使民族問題“預警—發(fā)生—分析—資源整合—協(xié)同處理”的流程變得更加順暢有力?！懊褡鍐栴}”和“治理”是“民族問題治理能力”的核心概念。

關于“民族問題”的內涵，學術界有較成熟的研究。西方多是從沖突的視角理解民族問題，認為民族問題就是族群之間的政治沖突、文化沖突、利益沖突、價值沖突等。國內對民族問題的理解有廣義和狹義之分，江澤民同志在1992年1月中央民族工作會議上的講話對民族問題的內涵有一個清晰的闡述，“民族問題既包括民族自身的發(fā)展，又包括民族之間，民族與階級、國家之間等方面的關系”，國內研究者*楊昌儒：《民族問題內涵試論》，《西南民族大學學報》(人文社科版)2007年第4期；青覺：《民族問題的內涵與中國當代民族問題》，《中國民族報》2008年7月18日第6版。從這一角度解讀了民族問題的實質，這是廣義的理解；就狹義而言，“民族問題是指民族之間的關系問題”*王婷婷、趙紅偉：《試論民族問題的實質》，《改革與開放》2010年第8期。。對比這兩種理解，國家語境中的民族問題治理能力現(xiàn)代化的實質就是要解決民族自身發(fā)展問題，積極調適民族之間、民族與國家之間的關系問題，廣義的理解更符合國家治理的價值訴求?！爸卫怼币辉~源于西方的治理運動，植根于對新公共管理的反思，James N.Rosenau、 R.A.W.Rhodes、Gerry Stoker等西方學者先后對治理的特征做了獨到而深入的理解，對治理理論的發(fā)展起到奠基作用。*〔美〕詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理——世界爭執(zhí)中的秩序與變革》，張勝軍譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第5頁；〔英〕羅伯特·羅茨：《新的治理》，木易編譯，俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第86～96頁；〔英〕格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風譯，俞可平主編：《治理與善治》，第34～47頁。然而，學術界普遍認為，最具代表性和權威性的定義來自聯(lián)合國全球治理委員會，認為“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”*全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，潘小娟、張辰龍主編：《當代西方政治學新詞典》，長春：吉林人民出版社，2001年，第4～5頁；唐亞林：《國家治理在中國的登場及其方法論價值》，《復旦學報》(社會科學版)2014年第2期。。從這個定義不難看出，治理是一種理念和方法論，其基本主張是：治理主體是多元的，治理主體之間形成一種多維網絡結構(關系)，治理目標是多向度的，治理過程注重互動持續(xù)，治理機制是上下互通，正式制度安排與非正式溝通兼具。這一定義很快被世界大多數(shù)國家政府機構和學術組織信奉。然而，隨著治理實踐的深入拓展，一些研究者警覺到治理的局限性，包括合作與競爭的矛盾(鮑勃·杰索普)、合法性問題和民主性問題(麻寶斌)等，*麻寶斌：《公共治理理論與實踐》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第39頁。于是，治理理論的本土化成為關注的焦點?！爸袊街卫怼睒I(yè)已形成政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的多元協(xié)作治理模式。

將上述“民族問題”與“治理”的概念整合在當代中國的情境中就是民族問題治理能力的內涵。所謂民族問題治理能力，就是指運用治理理論“中國化”的合理成分(包括治理理念、主體、目標、過程、機制)解決中國少數(shù)民族自身發(fā)展、民族之間以及少數(shù)民族與國家之間關系問題工作的動力和績效。根據(jù)2014年中央民族工作會議的闡釋，這些問題可以具體化為民族團結、少數(shù)民族和多民族地區(qū)發(fā)展、民生改善、各民族共有精神文化家園、城市民族工作、多民族地區(qū)基層黨組織建設等。而治理理論“中國化”的合理成分則是“黨委領導、政府負責、有關部門協(xié)同配合、全社會通力合作的民族工作格局”*《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行》，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2014/0930/c1024-25763359.html。。

二、中國民族問題治理能力的現(xiàn)狀

新中國成立60多年來的民族問題治理實踐表明，中國政府通過實施政治領域的民族區(qū)域自治制度、經濟領域的民族地區(qū)差別化發(fā)展政策(如民族地方稅收優(yōu)惠、中央財政轉移支付、發(fā)達地區(qū)對多民族地區(qū)的對口支援)、社會領域的人口政策和就業(yè)政策、文化領域的少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護、語言文字權利保障等協(xié)同戰(zhàn)略，切實保障了少數(shù)民族的政治權益，促進了少數(shù)民族聚居區(qū)的發(fā)展，縮小了中國地區(qū)發(fā)展差距，促進了族際文化交流。這說明，中國政府和社會在民族問題治理方面積累了豐富的經驗，治理能力較好，成效顯著，已經形成了一條“中國特色解決民族問題的道路”。然而，隨著中國經濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加速，族際流動日漸頻繁，一些深層次的社會矛盾逐漸浮現(xiàn)?？梢哉f，成績與問題同在，機遇與挑戰(zhàn)并存。

在政治領域，民族區(qū)域自治制度自1984年頒布施行的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》開始正式進入法治化軌道。30多年來，這部集統(tǒng)一和自治相結合、民族因素與區(qū)域因素相結合、政治因素與經濟因素相結合、制度因素和法律因素相結合、歷史因素和現(xiàn)實因素相結合的法律，給國家治理結構和少數(shù)民族社會格局帶來了重要影響：對中央和少數(shù)民族地方的關系作了更為清晰的規(guī)定，明確在國家主導的前提下，允許少數(shù)民族自治地方享有比同級其他地方政府更多的自主權，可以結合本地區(qū)、本民族發(fā)展實際因地制宜地在不違背中央政策基本原則的前提下做一些適當變通，從而極大地提高了少數(shù)民族的政治參與熱情，加強了民族團結，增加了中央與少數(shù)民族自治地方之間的互動，拓展了少數(shù)民族的國家政治參與空間；以少數(shù)民族區(qū)域自治為平臺，中央政府先后采取財政、稅收、工業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策、財政轉移支付、民族地區(qū)專項資金等措施給予少數(shù)民族聚居區(qū)經濟社會扶持，少數(shù)民族聚居區(qū)經濟社會各項事業(yè)得到蓬勃發(fā)展，間接地支持了民族平等和民族團結的政治目標。然而，隨著中國社會結構的深度轉型，民族區(qū)域自治制度面臨著一些挑戰(zhàn)，這說明，政治領域民族問題治理能力亟待升華：盡管在頂層設計中充分肯定了少數(shù)民族地方自治政府相比同級一般地方政府享有一定的自治權，但在政治實踐中這種自治權并沒有得到較好地貫徹執(zhí)行，表現(xiàn)出兩者之間并無顯著差異，甚至傾向于“職責同構”，自治權在中央主導的現(xiàn)代國家建構中如何更好地得到落實是一個懸而未決的難題；保障自治權運行的法治體系尚不健全，國家層面的民族區(qū)域自治法、自治州的自治條例、自治縣的自治條例已先后頒布施行，可是時至今日，連接自治州、自治縣自治條例與國家民族區(qū)域自治法的自治區(qū)自治條例尚未成形，造成了法治結構的斷裂；同時，就現(xiàn)有的自治法律法規(guī)而言，其中缺失對違反民族區(qū)域自治法律法規(guī)行為制裁的法律制度，一定程度上弱化了法律對少數(shù)民族政治權益的保障力。

在經濟領域，對少數(shù)民族和多民族地區(qū)實行有別于漢族聚居區(qū)的經濟優(yōu)惠政策是中國長期奉行的一項重要政策。經濟優(yōu)惠政策分布廣泛，大致有財政優(yōu)惠政策(《少數(shù)民族地區(qū)補助費》《邊疆補助款》《民族自治地方機動金》等)、稅收優(yōu)惠政策(《邊疆少數(shù)民族地區(qū)的輕稅照顧》《減免工商稅》《減免自治地方企業(yè)所得稅》等)、金融優(yōu)惠政策(《少數(shù)民族貧困地區(qū)貧困基金人行貸款》《少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)專項貼息貸款》《民族福利工廠貸款》等)、貿易優(yōu)惠政策(《民族貿易企業(yè)“三照顧”》《民族貿易企業(yè)優(yōu)惠貸款》《對邊境貿易實行稅收優(yōu)惠》等)、資源開發(fā)優(yōu)惠政策(《對民族自治地區(qū)礦產資源開發(fā)的扶持與照顧》)、基礎設施建設優(yōu)惠政策(《資金上扶持民族地區(qū)的水電建設》《戰(zhàn)區(qū)恢復建設措施》等)、農業(yè)生產優(yōu)惠政策(《減少農機生產、銷售稅收》《農用物資分配比例照顧》)等七大類，盡管經歷了中國經濟體制的重大轉型，一些經濟優(yōu)惠政策已經失效，但不容置疑的是，經濟優(yōu)惠政策有力地推進了少數(shù)民族聚居區(qū)經濟的快速發(fā)展。以城鎮(zhèn)化率為例，1985年，青海和寧夏兩地區(qū)分別為33.81%、22.08%；2011年時已分別達到46.22%、49.82%。歷史上農業(yè)人口占據(jù)絕大多數(shù)的少數(shù)民族聚居區(qū)開始出現(xiàn)“農業(yè)人口—非農業(yè)人口”平分秋色的局面，說明以經濟優(yōu)惠政策為推動力的工業(yè)化有了長足發(fā)展，這對族際之間、地區(qū)之間發(fā)展差距的控制意義重大。然而，經濟領域民族問題治理能力同樣面臨新形勢的挑戰(zhàn)：以分稅制為主要內容的財稅體制改革使原有的一些民族地區(qū)經濟優(yōu)惠政策喪失功效，對民族地區(qū)專項補助的依據(jù)不復存在，因而，民族地區(qū)財政面臨較大壓力，公共財政對經濟生活的調節(jié)能力大大弱化；中國特色社會主義市場經濟體系建立以后，全國各地生產要素流動性增強，但生產要素的流向具有明顯的方向性，即民族地區(qū)的自然資源、富余勞動力以轉移到東中部較發(fā)達地區(qū)為主，短時間內民族地區(qū)經濟有了起色，戰(zhàn)略意義上卻不利于民族地區(qū)產業(yè)結構的調整和發(fā)展，基于此，民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距不但沒有縮小反而呈擴大態(tài)勢。如何縮小并適度控制地區(qū)發(fā)展差距，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設當中的又一重大問題，考驗著中國政府在經濟領域對民族問題的治理能力。

在社會領域，具有代表性的政策是考試加分和計生政策變通。以考試加分政策為例，考試加分政策的明確規(guī)定始于1984年教育部頒發(fā)的《高等學校招生工作的規(guī)定》，對邊疆、山區(qū)、牧區(qū)等多民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生在高考錄取時適當放寬分數(shù)，其實，在此之前，1950年第一次制定的高校招考規(guī)定中就體現(xiàn)了“同等成績、優(yōu)先錄取”的原則。考試加分政策有力地調動了多民族地區(qū)發(fā)展教育的動力，區(qū)域高考升學率顯著提升。然而，近年來關于少數(shù)民族考生加分錄取的社會公平性引發(fā)了社會關注，一些學者基于田野訪談認為，這樣的優(yōu)惠政策不僅可能起不到促進少數(shù)民族發(fā)展、縮小同其他民族差距的作用，相反，會固化這種差異；高等教育少數(shù)民族優(yōu)惠政策增加了少數(shù)民族學生對優(yōu)惠政策的高度依賴性，固化了少數(shù)民族基礎教育與普通基礎教育水平的差距。同時，對生活在多民族地區(qū)的漢族考生而言，“感覺受到了不公平待遇”。為此，2014年的中央民族工作會議提出了要實行“差別化的區(qū)域政策”，同時，提出“教育投入要向民族地區(qū)、邊疆地區(qū)傾斜，加快民族地區(qū)義務教育學校標準化和寄宿制學校建設，實行免費中等職業(yè)教育，辦好民族地區(qū)高等教育，搞好雙語教育”*《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行》。。因而，既能促進多民族地區(qū)教育發(fā)展，又能體現(xiàn)社會公平的差別化。少數(shù)民族教育優(yōu)惠政策的制定與實施是反映社會領域對民族問題治理能力的重要指標之一，是民族工作的重要內容。

在文化領域，民族問題治理的目標是“建設各民族共有精神家園，積極培養(yǎng)中華民族共同體意識，弘揚和保護各民族傳統(tǒng)文化”。承載著少數(shù)民族族群記憶和家族情感的傳統(tǒng)文化如何得以傳承和發(fā)展歷來是民族工作的重任，也是培育和建設中華民族共同體意識的前提和基礎。2011年，《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》正式頒布施行，這標志著非物質文化遺產正式進入立法保護階段，必將產生深遠影響。同時，在少數(shù)民族文化的專門領域也有與之配套的行政法規(guī)和規(guī)章，如尊重和保護少數(shù)民族節(jié)日風俗的《關于運用傳統(tǒng)節(jié)日弘揚民族文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)的意見》(中央文明辦等五部委，2005年6月)、加強少數(shù)民族古籍保護工作的《關于進一步加強少數(shù)民族古籍保護工作的實施意見》(國家民委、文化部，2008年1月)、扶持少數(shù)民族體育事業(yè)的《關于加強少數(shù)民族傳統(tǒng)體育工作的意見》(國家民委、國家體育總局，2006年1月)等。這些政策實施以來，少數(shù)民族聚居區(qū)許多瀕臨消亡的文化遺產得到了及時搶救和保護，維護了少數(shù)民族文化的多樣性，為培育中華民族文化共同體意識積累了基礎?？墒窃谏贁?shù)民族非物質文化遺產保護政策執(zhí)行過程中仍然存在著一些問題：重視遺產申報輕視保護。許多地方政府投入大量經費申報非物質文化遺產項目，但對非遺的保護經費投入?yún)s極不平衡；過度依賴產業(yè)化的保護措施，使少數(shù)民族傳統(tǒng)文化原有的精神特質正在消亡，大量少數(shù)民族傳統(tǒng)手工藝由于一些不合理的逐利行為被大型機械制作代替。我們在新疆和甘肅走訪調研時，有些非遺傳承人坦言“量大了，成本低了，效益增加了，但藝術氣息正在節(jié)節(jié)敗退”。此外，還有部分國內研究者關注的非物質文化遺產私屬化問題、遺產和傳承人造假問題等。

綜上所述，中國民族問題治理能力在政治、經濟、社會、文化等諸多領域政策的合力推動下有顯著增強，但同時還要看到存在的不足和問題。

三、中國民族問題治理能力的困境

當前，中國社會發(fā)展已步入“新常態(tài)”，作為多民族國家，民族問題治理能力直接關系民族社會穩(wěn)定，更影響國家有序發(fā)展。必須承認，中國民族問題治理能力與和諧社會建設、與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比還有一定差距，應積極正視并解決現(xiàn)實困境，找到提升民族問題治理能力的突破口。

第一，治理的工具(制度安排)內容結構欠合理、技術層面欠規(guī)范。制度安排主要包括利益整合、權益保障、宗教導向以及溝通渠道等內容。制度安排不合理，少數(shù)民族的發(fā)展權益得不到根本保障，就容易導致多民族地區(qū)少數(shù)民族內部、族際關系、少數(shù)民族與國家之間關系的緊張態(tài)勢。當前，建立以利益整合、權益保障、宗教導向以及溝通渠道為主要內容的、合理的制度安排對于中國民族問題治理能力提升至關重要，但這是一個不斷探索、實踐和調適的過程，不可能一蹴而就，因而，制度安排仍是民族問題治理能力提升面臨的困境。此外，在制度安排的技術層面，制度的“完整性”不足、“技術性”欠規(guī)范?！巴暾浴笔侵钢贫葢贫仍O計背景、制度內容、制度實施機制、背離制度應承擔的責任等幾方面的主要內容，現(xiàn)有的自治法律法規(guī)中缺失了對違反民族區(qū)域自治制度法律法規(guī)行為的制裁，一定程度上弱化了法律對少數(shù)民族政治權益的保障力；“技術性”是指一些制度設計在技術方面還沒有做到精確，總體比較籠統(tǒng)粗糙，如少數(shù)民族優(yōu)惠政策，從優(yōu)惠政策的受惠對象到受惠標準，基本采取了大一統(tǒng)的措施，多民族地區(qū)內部差異很大，分層分類的精細化優(yōu)惠政策應是今后的改革方向。顯然，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策不僅沒有最大限度地實現(xiàn)效率，也無法盡可能地保障社會公平正義。

第二，治理的環(huán)境日益復雜。治理的環(huán)境包括政治環(huán)境、經濟環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境。一是政治穩(wěn)定仍是多民族地區(qū)發(fā)展的首要目標。近年來，國際政治局勢巨變、恐怖主義泛起、流動沖突事件頻發(fā)，這些事件不是孤立的，背后與其特定的宗教活動密切相關，對擁有多民族、多種宗教信仰的中國形成了一定的沖擊?？梢哉f，國內外政治環(huán)境的變化影響著民族問題治理能力。二是區(qū)域差距是制約中國民族問題治理能力的另一重要環(huán)境。一方面，這種發(fā)展差距的客觀存在，使得少數(shù)民族聚居區(qū)和少數(shù)民族有一種心理上的失衡，進而產生心理上的相對被剝奪感，造成少數(shù)民族聚居區(qū)和少數(shù)民族心理上的不平等；另一方面，這種差距的存在，極大地限制了多民族地區(qū)公共基礎設施建設、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等各方面的公共服務質量，然而，區(qū)域差距在短期內不可能消除，只能盡可能縮小，實現(xiàn)區(qū)域差距的有效控制并非易事。三是伴隨著城鎮(zhèn)化進程，少數(shù)民族流動人口呈明顯增加態(tài)勢，而與流動人口管理相關的政策法規(guī)又不健全，無疑增加了治理的復雜性。四是文化整合是構建中華民族共同體、建設各民族共有精神文化家園的必由之路。然而，不同民族有著不同的歷史文化傳統(tǒng)，隨著少數(shù)民族自身發(fā)展，各民族對自身歷史文化傳統(tǒng)的保護意識更強，對中華民族文化整合提出了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

第三，治理的機制短期內難以有效形成。合作共治是治理理論中一個核心主張，而在中國民族問題治理實踐中，同樣提出了“黨委領導、政府負責、有關部門協(xié)同配合、全社會通力合作的民族工作格局”。然而，包括企業(yè)、非盈利組織在內的社會組織不僅數(shù)量少，更重要的是，功能不健全、組織類型單一是多民族地區(qū)社會組織發(fā)展的一個不爭的事實。一些理應可以交由社會組織承擔或履行的功能無法有效地從政府手中讓渡出去，社會組織缺位現(xiàn)象突出。同樣，就公眾而言，參與民族問題治理的公眾無論是不是少數(shù)民族，具有公共精神是其基本的素質要求，但從近年來發(fā)生的西藏拉薩“3·14”打砸搶燒事件、新疆烏魯木齊“7·5”事件、云南昆明“3·01”事件等能夠看出，分裂分子通過挑動民族主義情緒，甚至通過暴力恐怖行為試圖分裂國家的破壞活動，對多民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾帶來極大的負面影響，造成部分成員的公共精神缺乏。治理的機制由治理主體以及主體間的溝通網絡構成，目前多民族地區(qū)多元治理主體尚未完全培育，因而，治理的機制短期內難以有效形成，民族問題治理能力的提升面臨又一困境。

從上述三個困境來審視，今后中國民族問題治理能力提升的突破口應是：積極適應日益復雜的治理環(huán)境，并根據(jù)環(huán)境特征對治理的工具從內容結構和技術層面做優(yōu)化設計；同時，積極培育多元治理主體，以構建民族問題的治理機制。

責任編輯：劉欣

*本文系國家社科基金重大攻關項目“我國民族問題治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”(14ZDA075)、教育部人文社科重點研究基地重大項目“中國西北城市民族關系發(fā)展態(tài)勢與對策研究”(14JJD850011)及蘭州大學“中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金”資助項目“西北地區(qū)民族問題治理研究”(15LZUJBWZD006)的階段性研究成果。

中圖分類號：D633.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5330(2016)02-0063-05

作者簡介：高永久，蘭州大學西北少數(shù)民族研究中心(教育部人文社會科學重點研究基地)教授、博士生導師；劉海兵，蘭州大學西北少數(shù)民族研究中心博士生(甘肅蘭州730020)。