論農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新

顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

“三農(nóng)”問題

論農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新

顧華詳

（中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，新疆 烏魯木齊 830003）

建立健全法治化、多元統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地市場，實現(xiàn)擴大權(quán)能、征地改革、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地資源市場化配置目標(biāo)，是深化農(nóng)村土地制度改革的重點之一。但農(nóng)村集體土地建設(shè)用地中的諸多新問題亟需法治破解，農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)取得及相關(guān)問題亟待法律規(guī)范，因此，法律和政策應(yīng)該通過深化改革，對新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求旺盛的問題做出制度性規(guī)范，對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地平等入市做出制度安排；改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度，增強法律規(guī)范和措施的可操作性；重視對改革創(chuàng)新后的村集體建設(shè)用地管理法律和政策進行評估，促進法律政策精準(zhǔn)落實。

農(nóng)村土地；三權(quán)分置；建設(shè)用地；平等入市；制度創(chuàng)新；法治

在落實發(fā)展新理念，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的進程中，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展將進一步加速，中國“三農(nóng)”發(fā)展既面臨諸多有利條件，又亟待加快破解現(xiàn)實難題，特別是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地法律制度的改革創(chuàng)新，已經(jīng)成為各方面關(guān)注點之一。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地，破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的建設(shè)用地障礙因素，是經(jīng)濟發(fā)展政策和法律亟待研究和解決好的重要問題?！吨腥A人民共和國土地管理法》第4條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途。國家對耕地實行特殊保護，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為經(jīng)營性建設(shè)用地有嚴(yán)格限制，如《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

但經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐迫切需要健全相關(guān)法律制度，構(gòu)建更具引領(lǐng)性、規(guī)范性和保障性的村集體土地建設(shè)用地管理體系，更好地保障和促進經(jīng)濟社會發(fā)展。黨的十八屆三中全會決定提出要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”［1］的改革要求。中國農(nóng)村集體所有土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣，僅用途方面就包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型。而且近年來違法使用農(nóng)村集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴大村集體所有土地的使用范圍，違法提供建設(shè)用地的問題比較嚴(yán)重。國家持續(xù)進行嚴(yán)格土地管理、加強土地調(diào)控，但仍存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的法律和政策規(guī)定，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非法批準(zhǔn)建設(shè)用地等問題，且有蔓延上升之勢。堅決嚴(yán)格依法管理農(nóng)村集體建設(shè)用地，遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法犯罪行為，堅持全面深化農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新是關(guān)鍵之舉。

一、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地中的諸多新問題亟需法治破解

健全現(xiàn)代市場體系，完善要素市場體系，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，健全集體土地征收制度，完善工業(yè)用地市場化配置制度①加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。健全集體土地征收制度，縮小征地范圍，規(guī)范征收程序，完善被征地農(nóng)民權(quán)益保障機制。開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點。完善工業(yè)用地市場化配置制度。中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報，2016-3-18（1）。是重點之一。按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，深入推進村集體建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新，實現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”和城鄉(xiāng)土地“同等入市、同價同權(quán)”的改革目標(biāo)，符合《中華人民共和國物權(quán)法》確定的所有權(quán)平等保護原則，有利于打破土地市場壟斷體系，實現(xiàn)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能，保證村集體和農(nóng)民以土地資源分享經(jīng)濟社會發(fā)展的土地增值成果②財政部、國土資源部制定的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過出讓、租賃、作價出資（入股）等方式取得經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益，以及入市后的經(jīng)營性建設(shè)用地土地使用權(quán)人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資（入股）或其他視同轉(zhuǎn)讓等方式取得再轉(zhuǎn)讓收益時，向國家繳納調(diào)節(jié)金。調(diào)節(jié)金由試點縣財政部門會同國土資源主管部門負(fù)責(zé)組織征收，原則上由農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓方、出租方、作價出資（入股）方及再轉(zhuǎn)讓方繳納，分別按入市或再轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%-50%征收。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、再轉(zhuǎn)讓價格低于基準(zhǔn)地價80%的，試點縣人民政府有優(yōu)先購買權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易方按合同支付價款及稅費、調(diào)節(jié)金后，由國土資源主管部門按規(guī)定辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。調(diào)節(jié)金繳納憑證是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和再轉(zhuǎn)讓辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)的要件。在契稅暫無法覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)節(jié)的過渡時期，除財稅［2016］41號通知所規(guī)定的與土地增值收益相對應(yīng)的調(diào)節(jié)金外，須再按成交價款的3%-5%征收與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金。具體比例由試點縣參照所在地省級人民政府及其部門規(guī)定的契稅適用稅率確定。與契稅相當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)金由土地受讓方繳納。，此項改革有利于建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，規(guī)范化地保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。只有在這個基礎(chǔ)上，才能有助于在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、同等入市、同權(quán)同價的建設(shè)用地市場，逐步縮小征地范圍，健全集體土地征收制度，依法規(guī)范征地程序，健全被征地農(nóng)民權(quán)益的合理、規(guī)范、多元保障機制［2］，拓展“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展空間，加速美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；有利于積極適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，實現(xiàn)村集體土地資源的市場配置，提高建設(shè)用地的市場化配置率；有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃的統(tǒng)籌，村集體土地建設(shè)用地新規(guī)則體系的健全［3］，公共利益建設(shè)用地取得方式和途徑的規(guī)范，國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地市場配置的統(tǒng)籌，統(tǒng)一法律規(guī)則的遵循，統(tǒng)一建設(shè)用地交易平臺，統(tǒng)一健全城鄉(xiāng)土地管理制度，統(tǒng)一構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。

建設(shè)用地使用權(quán)是不動產(chǎn)物權(quán)，其在經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的具體問題復(fù)雜多樣?！吨腥A人民共和國土地管理法》第4條3款規(guī)定：“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。”可見，建設(shè)用地包括農(nóng)民個人或家庭住房宅基地。但農(nóng)村宅基地的問題比較復(fù)雜，在一些地方甚至出現(xiàn)了失控的情況，尤其是在大中型城市郊區(qū)和經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地方，特別是一些地方在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革實踐中，突破了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定③從2001年開始，安徽省鳳陽縣小崗村就展開了集體建設(shè)用地的土地流轉(zhuǎn)，到2013年，已持續(xù)近12年。2013年11月12日公布的《安徽省人民政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》（皖政〔2013〕69號），作為黨的十八屆三中全會后首個集體建設(shè)用地可流轉(zhuǎn)方案，其突破在于：允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、作價出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等。堅持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度。探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地等。用發(fā)展的眼光來看，安徽省的改革力度大，擔(dān)當(dāng)意識強，當(dāng)時的突破點，其引領(lǐng)性正在凸顯。，自行擴大了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍［4］。宅基地是用于農(nóng)民個人或家庭建設(shè)住房的，具有一定的社會保障功能。隨意擴大流轉(zhuǎn)面、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等，④全國人大代表、安徽省農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會副會長徐淙祥在接受《法制日報》記者采訪時建議，加快制定土地流轉(zhuǎn)法。沒有土地流轉(zhuǎn)法律保障，各地出現(xiàn)大量土地流轉(zhuǎn)糾紛，主要有三種：一是農(nóng)民進城后把承包地口頭轉(zhuǎn)給親戚鄰居耕種或低價轉(zhuǎn)給種糧大戶耕種，沒有流轉(zhuǎn)合同，發(fā)生糾紛沒有協(xié)議約束；二是由政府牽頭進行整村連片流轉(zhuǎn)，常常出現(xiàn)漫天要價現(xiàn)象，土地承包法規(guī)定土地流轉(zhuǎn)要根據(jù)村民意愿，有些人以此相挾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)費高達(dá)每畝每年1000元，有的達(dá)到1200元至1400元；三是一些大戶“圈地”后改變土地性質(zhì)，暴利倒賣。土地流轉(zhuǎn)每畝/年的合理價格可以市、縣種糧土地前三年純收入的平均值為參考，在合理范圍內(nèi)浮動。要把不準(zhǔn)改變土地用途也用法律形式固定下來，防止圈地倒賣，確保現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。范天嬌，徐淙祥.應(yīng)立法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)防止漫天要價［N］.法制日報，2016-3-5（6）.導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地中所涉及的法律風(fēng)險不容樂觀。特別是農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房問題，已呈愈演愈烈之勢，政策博弈的難度也越來越大。中國法律明確禁止小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，不準(zhǔn)集體建設(shè)用地入市。黨的十八屆三中全會決定對深化這一領(lǐng)域的改革提出了一系列新要求：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！保?］這是中國建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新的又一次深化，但是如何具體實施？各地如何復(fù)制推廣成功經(jīng)驗？還需要在實踐中探索與總結(jié)提升。這一領(lǐng)域無疑也是法學(xué)界亟待研究和解決的新重點。

因此，應(yīng)該重視為引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市鋪平法律路徑⑤“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革”是黨的十八屆三中全會決定提出的改革任務(wù)。2014年12 月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，選取了33個試點縣市區(qū)進行試點：北京大興區(qū)、天津薊縣、河北定州市、山西澤州縣、內(nèi)蒙古和林格爾縣、遼寧海城市、吉林長春市九臺區(qū)、黑龍江安達(dá)市、上海松江區(qū)、江蘇常州市武進區(qū)、浙江義烏市、浙江德清縣、安徽金寨縣、福建晉江市、江西余江縣、山東禹城市、河南長垣縣、湖北宜城市、湖南瀏陽市、廣東佛山市南海區(qū)、廣西北流市、海南文昌市、重慶大足區(qū)、四川郫縣、四川瀘縣、貴州湄潭縣、云南大理市、西藏曲水縣、陜西西安市高陵區(qū)、甘肅隴西縣、青海湟源縣、寧夏平羅縣、新疆伊寧市。試點涉及突破土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法中關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的規(guī)定，需要由全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。上述調(diào)整在2017年12月31日前試行，對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。毛磊.全國人大常委會擬授權(quán)國務(wù)院在33個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施土地管理法等相關(guān)規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點入市［N］.人民日報，2015-2-26（9）.。貫徹落實中央《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，進一步完善農(nóng)村土地承包政策，積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，依法完善農(nóng)村宅基地管理制度，加快推進征地制度改革，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改革被征地農(nóng)民的補償辦法，補償被征地的農(nóng)民，對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)等給予合理保障等，確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法規(guī)范進入市場。這部分農(nóng)村集體土地依法進入城市土地規(guī)劃區(qū)范圍之內(nèi)，應(yīng)依法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)依法規(guī)范、引領(lǐng)和保障農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、租賃、入股等方式與國有土地同權(quán)同價、同等入市。實現(xiàn)這一目標(biāo)，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價入市提供法律途徑和保障是關(guān)鍵。當(dāng)前，亟待穩(wěn)步探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)制度，并同步推進相關(guān)法律制度的改革創(chuàng)新。在審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村集體非農(nóng)土地制度改革創(chuàng)新基礎(chǔ)上，通過積極審慎推進城鄉(xiāng)土地制度改革創(chuàng)新，鼓勵地方同步推進地方立法和政府規(guī)章的改革創(chuàng)新，并及時科學(xué)總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)法律制度，并形成兼顧國家、單位、個人利益的建設(shè)用地土地增值收益分配的法律引領(lǐng)、推進和保障機制。為此，應(yīng)當(dāng)堅持深入推進農(nóng)村土地行政管理制度改革。努力構(gòu)建法治化、信息化、協(xié)同化、系統(tǒng)化的審批機制，力求使政府土地管理職能轉(zhuǎn)變與行政審批體制改革實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，向縱深推進城鄉(xiāng)土地行政管理與審批制度改革，為充分釋放城鄉(xiāng)市場和社會的發(fā)展活力提供法律制度和政策措施保障。

二、農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)取得及相關(guān)問題亟待法律規(guī)范

（一）村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得

村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)是指農(nóng)民集體和個人依法使用村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的權(quán)利。中國法律對用地主體取得村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)有著嚴(yán)格的限制，本集體及成員依法可以取得使用權(quán)，而全民和城市集體所有制單位及經(jīng)濟組織使用村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，應(yīng)該通過依法征用途徑轉(zhuǎn)為國有土地并取得國有土地使用權(quán)。《中華人民共和國物權(quán)法》第135條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！钡@一規(guī)定如何與其他相關(guān)法律銜接？仍然是一個需要研究的現(xiàn)實問題。改革開放初期，廣大農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及農(nóng)民宅基地等都屬于政策規(guī)定范圍內(nèi)的建設(shè)用地，但是現(xiàn)在的情況已經(jīng)完全不同了，而且復(fù)雜化了。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第4條規(guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護?！奔唇ㄔO(shè)用地的使用既要符合國家編制土地利用總體規(guī)劃的要求，又要符合對耕地實行特殊保護的要求。該法第11條2款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！奔醇w土地用于非農(nóng)建設(shè)的必須依法獲得政府批準(zhǔn)。第44條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！奔刺貏e是“農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的”，必須辦理專門審批。第61條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”即使是農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)用地也要經(jīng)過政府審批。第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！奔丛O(shè)置了“農(nóng)村土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的禁止性規(guī)定。從《中華人民共和國土地管理法》的上述規(guī)定來看，要取得農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，須過五關(guān)斬六將，且不一定都能如愿以償。

（二）健全并實施村集體土地建設(shè)用地的確權(quán)頒證和使用權(quán)取得制度

土地是最重要的生產(chǎn)要素之一，其權(quán)能的設(shè)置和實現(xiàn)涉及“三農(nóng)”事業(yè)的方方面面，影響面大，法律政策性強。健全村集體土地建設(shè)用地制度改革的法律基礎(chǔ)，是改革應(yīng)堅持于法有據(jù)的基本要求，是依法推進改革創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)。健全中國村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)制度是改革創(chuàng)新所必備的法律基礎(chǔ)。村集體土地建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新，應(yīng)該先從法律上明確村集體土地建設(shè)用地的用益物權(quán)，健全并實施村集體土地建設(shè)用地的確權(quán)頒證和使用權(quán)取得制度，并且依法規(guī)范厘清和明晰農(nóng)村集體土地建設(shè)用地資源資產(chǎn)權(quán)屬，在此基礎(chǔ)上，深化村集體土地建設(shè)用地制度的改革創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！奔磳嵭屑w經(jīng)營性建設(shè)用地依法進入市場，并且與國有土地享受同等權(quán)利和同等價格。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求。因此，通過全面深化農(nóng)村土地制度改革，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度［6］，建立保障“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的制度措施，迫切需要修改完善《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔(dān)保法》等法律法規(guī)的相關(guān)條款，建立健全村集體土地建設(shè)用地權(quán)能實現(xiàn)的支持保護、確權(quán)頒證、產(chǎn)權(quán)交易、融資擔(dān)保、風(fēng)險防控和權(quán)益保障等系列機制。依法明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的內(nèi)涵、范疇及權(quán)能；完善價格形成機制、土地收益分配機制和收益使用范圍；保障農(nóng)民決策權(quán)和知情權(quán)，明晰政府規(guī)劃、管理、監(jiān)督、服務(wù)等職能。依法把握好市場主體的選擇、產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記、土地補償費、集體資產(chǎn)置換增值收益、最嚴(yán)格土地用途管制制度等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建設(shè)好產(chǎn)權(quán)綜合交易、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)配套法規(guī)、交易監(jiān)督機制、第三方評估、村集體資產(chǎn)入股投資等操作性和政策法規(guī)性平臺。依法掌控好村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度運行的風(fēng)險防范，有效防控土地范疇擴大化、農(nóng)民收益難保障、不符合規(guī)劃和用途管制等諸多風(fēng)險的發(fā)生［7］，切實把握好虧損控制、權(quán)益保障、資源破壞等政策法律實施過程中的風(fēng)險點。

三、法律政策應(yīng)對新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地需求旺盛問題做出制度性規(guī)范

（一）經(jīng)濟社會發(fā)展中的新業(yè)態(tài)對健全村集體土地管理制度提出新需求

“十三五”期間，中國保持經(jīng)濟中高速增長，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)快速成長，服務(wù)業(yè)比重穩(wěn)步上升是發(fā)展的顯著特征之一。激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，培育發(fā)展新動力，加快實現(xiàn)發(fā)展動力轉(zhuǎn)換，迫切需要優(yōu)化包括土地等在內(nèi)的要素配置。“大力發(fā)展旅游業(yè)”“一帶一路”建設(shè)要廣泛開展旅游等領(lǐng)域合作，造福當(dāng)?shù)孛癖姷龋?］，都是黨的十八屆五中全會確定“十三五”期間構(gòu)建產(chǎn)業(yè)新體系的重要內(nèi)容之一。而提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平是打開農(nóng)村集體土地入市的關(guān)口。隨著旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對土地使用的新問題將逐漸凸顯，但旅游業(yè)用地政策分散于各行業(yè)之中，與國家重大建設(shè)工程相比較，獨特性和代表性都比較突出，如其宏觀調(diào)控和微觀管理對政策和法律制度的供給都有著較多的需求⑥國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》指出，旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及土地用途和權(quán)利類型復(fù)雜多樣。土地用途方面涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型。僅建設(shè)用地中，就涉及住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。權(quán)利類型方面，既有國有建設(shè)用地，也有集體建設(shè)用地。隨著鄉(xiāng)村游、文化游、自駕車房車游、郵輪游艇游、研學(xué)游等新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的興起，新的用地政策需求旺盛。，因此，需要對旅游新業(yè)態(tài)用地政策進行深入的引領(lǐng)性的研究。改革完善旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整相結(jié)合，也是村集體土地政策支持旅游業(yè)發(fā)展的新課題。

（二）堅持依法規(guī)范旅游業(yè)發(fā)展對村集體土地的使用

鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的重點，需要村集體土地政策和法律制度的引領(lǐng)和推進。村集體流轉(zhuǎn)土地應(yīng)當(dāng)堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，在此基礎(chǔ)上，還必須具備手續(xù)齊全、權(quán)屬確定、性質(zhì)合法、符合土地利用規(guī)劃等條件［9］。另外，根據(jù)《中華人民共和國旅游法》的規(guī)定，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展用地規(guī)范措施應(yīng)以各省、自治區(qū)、直轄市制定的管理辦法為前提；在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下，可以采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用集體建設(shè)用地；可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可以依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地從事與旅游相關(guān)的農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)；可通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的方式，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局。開展文化和研學(xué)游等涉及村集體土地的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)堅持集約利用土地原則使用土地。在符合規(guī)劃、不改變土地規(guī)劃用途的前提下，對上述旅游產(chǎn)業(yè)利用現(xiàn)有農(nóng)用地和住宅開展文化和研學(xué)游活動、興辦住宿餐飲等旅游接待設(shè)施，應(yīng)當(dāng)允許保持原土地用途、權(quán)利類型不變。因規(guī)劃用途變更等原因，土地權(quán)利人申請辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議的方式辦理。取得涉及歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》的規(guī)定，對控制地帶內(nèi)的規(guī)劃管理和用地供應(yīng)政策進行協(xié)調(diào)和規(guī)范，確保建設(shè)用地符合保護規(guī)劃的控制性要求。

（三）加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目建設(shè)用地的法律規(guī)制

旅游項目建設(shè)用地涉及多個部門，保證各領(lǐng)域政策和法律的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格旅游項目配套商品住宅管理，加強風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國家公園等旅游資源開發(fā)用地規(guī)劃的管理，建設(shè)項目用地應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)劃。新供旅游項目建設(shè)用地，政府應(yīng)與取得土地使用權(quán)者簽訂出讓合同⑦《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》第11規(guī)定：集體建設(shè)用地出讓、出租，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場或土地交易場所掛牌交易。對使用集體建設(shè)用地從事商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地使用權(quán)出讓程序，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式提供集體建設(shè)用地使用權(quán)?！稄V東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第15條規(guī)定：集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目的，應(yīng)當(dāng)參照國有土地使用權(quán)公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進行。，將土地使用和建設(shè)要求納入土地供應(yīng)前置條件，并依法進行規(guī)范和監(jiān)管。旅游項目建設(shè)用地具有功能混合的特點，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格農(nóng)用地、未利用地用途管制，嚴(yán)禁出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及其景區(qū)土地，嚴(yán)格旅游項目配套商品住宅管理，嚴(yán)格旅游設(shè)施用地改變規(guī)劃用途管理［10］?！笆濉逼陂g工程用地需求量很大，既要綜合施策保障工程建設(shè)用地需要，也要切實落實最嚴(yán)格的耕地保護制度，更好地維護群眾權(quán)益。為此，一方面應(yīng)當(dāng)堅持同地同價同政策，建設(shè)工程征地補償、耕地占補平衡等實行與國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目同等政策，耕地開墾費與其他建設(shè)項目同一標(biāo)準(zhǔn)，依法維護農(nóng)民權(quán)益，落實國家資源保護政策；另一方面，還應(yīng)適當(dāng)修改諸如《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等法律法規(guī)中關(guān)于禁止農(nóng)村集體土地進入建設(shè)用地交易市場的規(guī)定，疏通法律法規(guī)中制約“三權(quán)分置”的內(nèi)容，以確保各項法律規(guī)定之間保持統(tǒng)一與協(xié)調(diào)［11］，使農(nóng)村集體土地管理制度能夠很好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

四、法律應(yīng)對農(nóng)村集體土地的建設(shè)用地平等入市做出制度性安排

堅持依法推進村集體土地征收、村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，穩(wěn)步規(guī)范引領(lǐng)農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，探索構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)與就業(yè)相結(jié)合、安居與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的農(nóng)民住房保障新機制。對農(nóng)村集體土地進行確權(quán)登記發(fā)證，依法明確村集體土地的權(quán)利，強化全社會的村集體土地物權(quán)意識，有利于依法規(guī)范農(nóng)村集體土地建設(shè)用地行為，切實維護村集體和農(nóng)民權(quán)益。

依法保障村集體土地建設(shè)用地平等入市，法律層面主要涉及《中華人民共和國土地管理法》第43條的規(guī)定，即“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”按照這一規(guī)定，任何人使用土地搞建設(shè)，都必須依法申請，這就排除了集體土地自由進入建設(shè)用地市場的可能。中國除了農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和宅基地外，其他建設(shè)用地都必須依法申請使用國有土地。農(nóng)民集體所有的土地和國有建設(shè)用地的主要區(qū)別就在于巨大的利益反差。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第55條的規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。”即建設(shè)用地的土地增值收益全部留給政府，農(nóng)民分享不到土地增值的收益和土地發(fā)展的利益。

黨的十八屆三中全會《決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［12］是《決定》的一大亮點，但建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，實現(xiàn)同地同權(quán)，關(guān)鍵是農(nóng)村建設(shè)用地通過什么途徑入市，這就需要相關(guān)法律做出制度性安排。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的前提條件是，必須是在符合國家統(tǒng)一規(guī)劃和堅持嚴(yán)格保護耕地的前提下，這是中國特殊國情所決定的。這就要求在實踐操作中，既要堅持最嚴(yán)格的耕地保護政策不動搖，又要讓農(nóng)村集體建設(shè)用地順利入市，這其中起決定性作用的就是國家統(tǒng)一規(guī)劃，可見政府保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，彌補市場失靈的職責(zé)和作用仍然是不可替代，這一點至關(guān)重要。需要統(tǒng)籌把握兩個方面，即不能只強調(diào)了“使市場在資源配置中起決定性作用”的一面，而忽視了“更好發(fā)揮政府作用”的另一面。這就迫切需要盡快完善政府發(fā)揮作用的相關(guān)法律制度，這也給民商法、經(jīng)濟法和社會法的建設(shè)留下了很大的發(fā)展空間。因此，公法、私法和社會法都要圍繞加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、確保農(nóng)民收入持續(xù)較快增長、農(nóng)村公共事業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定等具體要求和內(nèi)容，通過加大全面深化改革和創(chuàng)新力度，不斷健全相關(guān)法律制度措施，實現(xiàn)既要保障“更好發(fā)揮政府作用”，又要“使市場在資源配置中起決定性作用”的法治目標(biāo)。

五、改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度需要增強法律規(guī)范和措施的可操作性

保障農(nóng)民宅基地權(quán)益、改革住宅用地取得方式、探索住房保障新機制亟待法律規(guī)范、法治引領(lǐng)和保障，而且是深化農(nóng)村改革和加強農(nóng)村法治的重點之一。據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年3月，湖北省宜城全市10.66萬農(nóng)戶，超占宅基地的有8.63萬戶，占81%。此外，還有一戶多宅、有戶無宅、私下交易、違法建房等問題［13］。黨的十八屆三中全會《決定》中提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！保?4］改革完善農(nóng)村宅基地制度是中國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實的客觀需要，但是要慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，明確深化改革和創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度的主要任務(wù)和內(nèi)容與具體要求。中國法律對農(nóng)村宅基地有明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”但在實踐中，這一制度執(zhí)行得并不規(guī)范，主要是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的問題十分突出，造成宅基地對耕地資源的大量擠占，特別是農(nóng)戶一戶多處宅基地，城中村和城鄉(xiāng)接合部一戶多處宅基地的比例更高，即使是一戶一處宅基地的農(nóng)戶，建房占地面積超標(biāo)的現(xiàn)象也很普遍；8一方面造成宅基地閑置和浪費，另一方面造成宅基地資源緊缺，而且違法的點多、面廣、類型多，管理治理和退出難度大，問題復(fù)雜，影響了村集體土地收益和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的順利實現(xiàn)。這些問題顯然是違背了現(xiàn)行宅基地的政策和法律規(guī)定，迫切需要進行深化改革和加強法治規(guī)范。

增加農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)收入，允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，必然涉及宅基地的流轉(zhuǎn)問題。《決定》提出了“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”的要求，其中已經(jīng)有了流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。但從最高人民法院提供的司法實踐指導(dǎo)9和部分省級地方立法來看，現(xiàn)行法治實踐重在強調(diào)有關(guān)宅基地的使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓法律效力的規(guī)范，與黨的十八屆三中全會《決定》的要求還有很大的差距。如《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》第12條3款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶一宅之外的宅基地”“由村民委員會向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機構(gòu)提出申請，經(jīng)縣（市）土地行政主管部門審查、縣（市）人民政府批準(zhǔn)后，可以收回?！痹摗掇k法》第14條2款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶擁有二處以上宅基地并且滿二年未轉(zhuǎn)讓其多余的住宅的，村民委員會可以向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理機構(gòu)提出收回集體土地使用權(quán)的申請，經(jīng)縣（市）土地行政主管部門審查、縣（市）人民政府批準(zhǔn)后收回，統(tǒng)一安排使用?！睋?jù)此可見，農(nóng)民每戶只能有一處宅基地，宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民只有使用權(quán)，實質(zhì)上農(nóng)民對宅基地只是一項“居住權(quán)”，不是一項實質(zhì)性的“用益物權(quán)”；而法治實踐和地方法規(guī)強化的也是宅基地居住的基本保障功能，對住房的用益物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等功能沒有實質(zhì)性的規(guī)定。現(xiàn)行法律沒有明確農(nóng)民宅基地權(quán)益的內(nèi)涵，沒有對農(nóng)民住宅用地取得方式的改革創(chuàng)新措施、構(gòu)建農(nóng)民住房保障新機制等進行規(guī)范和引領(lǐng)，農(nóng)民宅基地權(quán)益保障的法律空白較多。因此，通過全面深化改革，實現(xiàn)保障農(nóng)民宅基地權(quán)益的目標(biāo)，還亟待深化農(nóng)村宅基地制度改革，強化相關(guān)法律法規(guī)的系統(tǒng)性，實現(xiàn)統(tǒng)籌推進、規(guī)范管理、積極引領(lǐng)和促進發(fā)展的目標(biāo)。重點是通過健全農(nóng)村宅基地權(quán)利體系，明確宅基地的村集體所有權(quán)、宅基地的農(nóng)戶用益物權(quán)，并保障宅基地農(nóng)戶使用權(quán)與其上房屋及附屬物所有權(quán)的權(quán)利關(guān)系相統(tǒng)一。在明確宅基地的成員性和無償性的基礎(chǔ)上，承認(rèn)宅基地的保障性、財產(chǎn)性和資本性特性，10拓展“三農(nóng)”發(fā)展空間。細(xì)化村集體對宅基地民主管理的職能，強化村組建設(shè)規(guī)劃的統(tǒng)一管制，明確政府的宅基地管理職責(zé)。

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地制度改革創(chuàng)新是一項情況比較復(fù)雜、各方面關(guān)注度高、政策性比較強的工作。改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅持實際問題導(dǎo)向、“三農(nóng)”利益導(dǎo)向、法律引領(lǐng)導(dǎo)向，充分體現(xiàn)平等保護原則、法律與政策相結(jié)合原則、村民自治與國家法治相結(jié)合原則的要求，從積極適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要出發(fā)，改革創(chuàng)新農(nóng)村集體土地建設(shè)用地法律制度。加強農(nóng)村法治建設(shè)，涉及村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)取得的依法規(guī)范問題最為緊迫，當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)管。國土資源、發(fā)展改革、監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門，應(yīng)積極健全村集體土地管理的法律法規(guī)制度和長效機制，在嚴(yán)格村集體土地管理執(zhí)法監(jiān)管，堅決制止非法占用農(nóng)用土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為的同時，應(yīng)當(dāng)主動根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展變化的新情況新需求，深入研究村集體土地利用總體規(guī)劃和加強用途管制的法律制度措施，堅持按照全面深化改革的要求，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地管理和流轉(zhuǎn)的法律與政策措施。農(nóng)村法治建設(shè)要加強土地管理特別是村集體建設(shè)用地管理法律和政策的宣傳教育，重點提高縣鄉(xiāng)村組四級領(lǐng)導(dǎo)干部正確認(rèn)識制止亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法性和危害性，自覺依法嚴(yán)格控村集體制建設(shè)用地供應(yīng)總量，嚴(yán)格規(guī)范村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得和用途管理。

重視對改革創(chuàng)新后的村集體建設(shè)用地管理法律和政策進行綜合評估。健全專門法規(guī)和政策，依托專業(yè)機構(gòu)進行定期評估，既要注重評估所實施的法律政策的綜合影響及短期和長期影響的平衡，也要促進法律政策的有效落實，還要消除法律政策被選擇性執(zhí)行和執(zhí)行走樣變形的弊端，確保改革創(chuàng)新后的村集體土地建設(shè)用地管理法律和政策的精準(zhǔn)落實。通過法律政策評估，可以有效消除參與管理各主體的意見分歧，增強溝通和協(xié)調(diào)，形成依法共同管理的合力，不斷提升各主體依法管理村集體土地建設(shè)用地的能力和水平。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16（1）.

［2］中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報，2016-3-18（1）.

［3］陳小君.構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系［J］.法學(xué)家，2014，（2）：30-37.

［4］溫世揚.集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新［J］.中國法學(xué)，2015，（4）：66-84.

［5］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16（1）.

［6］中共中央，國務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見［N］.人民日報，2014-1-20（1）.

［7］伍振軍，林倩茹.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的政策演進與學(xué)術(shù)論爭［J］.改革，2014，（2）：113-120.

［8］中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議［N］.人民日報，2015-11-4（1）.

［9］羅志先，彭永.關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題及對策的思考［J］.實事求是，2015，（4）：77-81.

［10］竇敬麗，常欽.三部門發(fā)布《意見》明確鄉(xiāng)村旅游可用集體建設(shè)用地［N］.人民日報，2015-12-20（2）.

［11］楊云霞，王瓊.城市化進程中失地農(nóng)民權(quán)益保障研究［J］.湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2015，（6）：122-127.

［12］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16（1）.

［13］付文.湖北宜城探索宅基地制度改革，農(nóng)房可以抵押貸款了［N］.人民日報，2016-6-4（1）.

［14］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16（1）.

（責(zé)任編輯：管仲）

顧華詳（1967-），男，江蘇海安人，新疆優(yōu)秀法學(xué)家（首屆），中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室社會事業(yè)和文化體制改革處處長，新疆師范大學(xué)法學(xué)院客座教授、碩導(dǎo)。