建立獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度研究——以廣東地區(qū)中級(jí)法院設(shè)置為例

李　磊

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建立獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度研究
——以廣東地區(qū)中級(jí)法院設(shè)置為例

李磊

摘要：我國現(xiàn)行司法管轄區(qū)制度的典型特征是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，過于剛性，柔性不足，造成諸多弊端：加劇了司法權(quán)的地方化和行政化，造成司法資源利用效率不均衡，容易受到行政區(qū)劃設(shè)置不合理及調(diào)整的影響。建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)具有很強(qiáng)的可行性，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離是各國的通行做法，我國在民國時(shí)期曾經(jīng)實(shí)行過獨(dú)立行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度，現(xiàn)行的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等部分跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立提供了有益的參考。建議將廣東地區(qū)現(xiàn)有21個(gè)普通中院調(diào)整為廣州第一中院、廣州第二中院、深圳第一中院、深圳第二中院、潮汕中院、惠莞中院、粵東中院、粵北中院、粵中中院、粵南中院、粵西中院共11個(gè)中院。

關(guān)鍵詞：司法管轄區(qū)；行政區(qū)劃；巡回法庭；知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院；案件量

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該決定首次提出了“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。 2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，該決定繼續(xù)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”。這說明黨中央已經(jīng)意識(shí)到建立獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄權(quán)是確保法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，推進(jìn)法治中國建設(shè)的有力保障。2014年底北京、廣州、上海相繼成立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，分別對(duì)北京、廣東、上海地區(qū)的部分知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事和行政案件實(shí)行跨區(qū)域集中管轄，率先在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域建立了獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度。①北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院成立于2014年11月6日，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院成立于2014年12月16日，上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院成立于2014年12月29日。接著最高人民法院第一、二巡回法庭將分別在深圳和沈陽成立，深圳巡回法庭的管轄區(qū)域?yàn)閺V東、廣西和海南三省區(qū)，沈陽巡回法庭的管轄區(qū)域?yàn)楹邶埥?、吉林和遼寧三省，均主要審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。*在人員設(shè)置上，每個(gè)巡回法庭都將設(shè)立3名庭長(zhǎng)、8名主審法官、若干工作人員，共計(jì)25人左右，部分書記員則將由地方法院選拔，巡回法庭的人、財(cái)、物仍將由最高法院統(tǒng)一管理；在審級(jí)上，最高法院設(shè)立的巡回法庭，相當(dāng)于最高法院的派出機(jī)構(gòu)，在審級(jí)上等同于最高法院，巡回法庭的判決效力等同于最高法院的判決，均為終審判決。同時(shí)根據(jù)中央統(tǒng)一部署，2015年最高人民法院在廣州鐵路兩級(jí)法院已經(jīng)正式啟動(dòng)行政案件集中管轄的試點(diǎn)工作。上述已經(jīng)或即將實(shí)行的獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)既包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、行政案件等特定案件的司法管轄區(qū)，也包括普通民商事、刑事案件的司法管轄區(qū)，中央密集推行的一系列力度頗大的司法改革措施，使得司法改革的實(shí)踐直接走到了理論研究的前面，對(duì)司法管轄區(qū)進(jìn)行深入的理論及實(shí)證研究既能為下一步的司法改革積淀必要的理論基礎(chǔ)，又能對(duì)下一步的司法改革指明前進(jìn)的方向，避免不必要的損失。廣東地區(qū)法院在全國法院系統(tǒng)中有一定的特殊之處，筆者擬以廣東地區(qū)中級(jí)法院的設(shè)置為例，對(duì)建立獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度進(jìn)行深入研究。

一、現(xiàn)有司法管轄區(qū)制度的弊端

司法管轄區(qū)制度是指一國根據(jù)自身實(shí)際狀況，將不同行政區(qū)域的法律實(shí)務(wù)交由特定司法機(jī)構(gòu)處理的制度。司法管轄區(qū)制度的核心是不按行政區(qū)劃設(shè)立司法機(jī)構(gòu)(審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān))，以避免司法權(quán)的地方化和行政化。*李衛(wèi)平：《關(guān)于司法管轄區(qū)的幾點(diǎn)思考》，載《河南社會(huì)科學(xué)》，2004年第4期。司法管轄區(qū)制度具有如下特征：其一，分離性。司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃之間存在適度的分離性，司法管轄區(qū)是司法機(jī)關(guān)實(shí)施司法活動(dòng)的地理空間范疇，行政區(qū)劃是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能的地理空間范疇，司法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)別是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離的理論基礎(chǔ)。其二，自主性。司法管轄區(qū)的設(shè)置具有不同于行政區(qū)劃的獨(dú)立自主性，司法權(quán)有不同于行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，司法管轄區(qū)的設(shè)置也應(yīng)該圍繞科學(xué)合理行使司法權(quán)而進(jìn)行，而不應(yīng)該完全參照行政區(qū)劃。其三，全局性。司法管轄區(qū)不僅涉及最高司法機(jī)關(guān)(最高人民法院及最高人民法院)派出機(jī)構(gòu)的司法管轄區(qū)問題，也涉及地方司法機(jī)關(guān)(地方各級(jí)人民法院及地方各級(jí)檢察院)的司法管轄區(qū)問題；不但涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、行政案件等專門案件的司法管轄區(qū)，而且涉及普通民商事案件的司法管轄區(qū)。

我國現(xiàn)行司法管轄區(qū)制度的典型特征是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，導(dǎo)致全國的司法機(jī)關(guān)非常龐大。以法院系統(tǒng)為例，據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，全國共有32個(gè)高級(jí)人民法院(含1個(gè)解放軍軍事法院)，409個(gè)中級(jí)人民法院，3117個(gè)基層人民法院；全國共有法官19萬余人，其中高級(jí)人民法院共有0.7萬人，中級(jí)人民法院共有3.6萬人，基層人民法院共有14.6萬人。司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合的做法，剛性過強(qiáng)，柔性不足，造成以下諸多弊端：

其一，加劇了司法權(quán)的地方化和行政化。司法權(quán)的地方化是指司法權(quán)的行使受到地方黨委、政府等地方力量的侵蝕，司法權(quán)的行政化是指司法權(quán)的行使受到行政權(quán)的侵蝕，我國司法權(quán)的地方化和行政化的現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重。*李磊：《民事審判權(quán)運(yùn)行異化研究》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第5期。司法權(quán)的地方化和行政化難以杜絕的根本原因是行政區(qū)劃與司法管轄區(qū)完全重合及由此產(chǎn)生的各種配套制度，例如法院經(jīng)費(fèi)支出由同級(jí)政府承擔(dān)、法院人事調(diào)動(dòng)由同級(jí)黨委負(fù)責(zé)、法院工作報(bào)告由同級(jí)人大審議等。司法權(quán)的地方化和行政化帶來的弊端重重，妨礙司法獨(dú)立，破壞法制統(tǒng)一，加劇司法腐敗，形成地方割據(jù)等，建立適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，將有助于克服司法權(quán)地方化和行政化的上述種種弊端。

其二，造成司法資源利用效率不均衡。由于全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度等方面存在一定的差異，導(dǎo)致地方法院受理案件的數(shù)量存在相當(dāng)程度的差異。以廣東地區(qū)為例，珠三角地區(qū)法院與非珠三角地區(qū)法院的受案量之間存在很大差異，珠三角地區(qū)內(nèi)部法院的受案量之間也存在很大差異，從全省法院看，廣州、深圳、佛山、東莞四個(gè)法院的受案量長(zhǎng)期處于前四位，地方法院受理案件的不均衡，必然導(dǎo)致司法資源利用效率的不均衡。如果能夠通過司法管轄區(qū)的適當(dāng)調(diào)整，例如在廣州、深圳設(shè)立新的中院，在粵西、粵東合并部分中院，統(tǒng)籌現(xiàn)有的司法資源，將能提高司法資源的利用效率。

其三，容易受到行政區(qū)劃設(shè)置不合理的影響?，F(xiàn)有行政區(qū)劃的形成主要是我國幾千年歷史演變的結(jié)果，特別是內(nèi)地省級(jí)行政區(qū)劃的形成至少都有幾百年的歷史，在民眾中有強(qiáng)大的心理認(rèn)同，行政區(qū)劃的調(diào)整需要考慮歷史、地理、人文、民族等各方面的因素，其改變可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，盡管全國行政區(qū)劃的設(shè)置存在一定的不合理之處，但難以進(jìn)行較大范圍的調(diào)整。*歷史上指導(dǎo)行政區(qū)劃分界的基本原則有兩條：一是山川形便原則，二是犬牙相入原則，前者從經(jīng)濟(jì)目的出發(fā)，方便發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，后者作為一種政治手段，以防止發(fā)生地方割據(jù)，這兩條原則交錯(cuò)使用，形成了歷代行政區(qū)劃，元明兩代出于各種目的，所劃省界多處頗不合理，例如陜西省跨越秦嶺南北，蘇皖兩省都包括有淮北、淮南和江南部分地區(qū)，湖南、湖北共有洞庭湖流域，江蘇、浙江共有太湖流域，參見周振鶴：《中國地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版，第418頁。簡(jiǎn)單依據(jù)行政區(qū)劃設(shè)立司法管轄區(qū)，必然會(huì)受到行政區(qū)劃設(shè)置不合理的影響，例如地域過于遼闊的省級(jí)行政單位會(huì)給邊遠(yuǎn)地區(qū)的群眾進(jìn)行訴訟時(shí)造成一定的不便，如內(nèi)蒙古呼倫貝爾市的當(dāng)事人到呼和浩特進(jìn)行訴訟顯然非常不便(自駕車2200多公里、30多小時(shí))，如果能夠超越行政區(qū)劃，對(duì)司法管轄區(qū)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，比如將呼倫貝爾市可調(diào)整到黑龍江高級(jí)人民法院司法管轄區(qū)內(nèi)，將有助于克制行政區(qū)劃設(shè)置不合理的不利影響，有利于人民群眾進(jìn)行訴訟。

其四，容易受到行政區(qū)劃調(diào)整的不利影響。目前我國在省市級(jí)的行政區(qū)劃上雖然沒有進(jìn)行較大范圍的地域調(diào)整，但在區(qū)縣級(jí)的行政區(qū)劃上的調(diào)整一直不斷。以廣州市轄區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整為例，從越秀區(qū)與東山區(qū)的合并、荔灣區(qū)與芳村區(qū)的合并，到蘿崗區(qū)的設(shè)立與撤銷等，再到增城與從化的撤市設(shè)區(qū)，每一次行政區(qū)劃的調(diào)整都造成法院的合并與調(diào)整，造成法院人員的流失，不利于法院的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。如果司法管轄區(qū)的設(shè)立能夠超越行政區(qū)劃，將有利于擺脫行政區(qū)劃調(diào)整的不利影響。

二、建立適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)的可行性

建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)具有很強(qiáng)的可行性：

其一，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃適當(dāng)分離是各國的通行做法。無論是大陸法系的德國、法國、俄羅斯、日本、泰國、越南等國，還是英美法系的英國、美國、加拿大、澳大利亞等國，均存在不按照行政區(qū)劃設(shè)置的司法管轄區(qū)。

德國是聯(lián)邦制國家，其司法機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦和州兩大部分，以普通法院系統(tǒng)為例，分為聯(lián)邦最高法院、州高等法院、地區(qū)法院與地方法院。州高等法院大致相當(dāng)于我國的省高級(jí)法院，德國共有16個(gè)州，但其州高等法院有25個(gè)，有些州有1個(gè)高等法院，有些州有3個(gè)高等法院，州高等法院的設(shè)立主要根據(jù)該州案件的多少。*何家弘：《中外司法體制研究》，中國檢察出版社2004年版，第241頁。地區(qū)法院與地方法院的設(shè)立也與行政區(qū)劃不盡相同，主要由各州議會(huì)決定，設(shè)立原則是方便居民訴訟，法院不能離居民太遠(yuǎn)。

法國是單一制國家，法院由全國統(tǒng)一設(shè)立，以普通法院系統(tǒng)為例，從民事方面講，普通法院分為初審法院、大審法院、上訴法院和最高法院。初審法院、大審法院及上訴法院的設(shè)立均與行政區(qū)劃基本不同。目前法國有22個(gè)大區(qū)、100個(gè)省、337個(gè)縣、3838個(gè)區(qū)。每個(gè)縣至少有一個(gè)初審法院，共有473個(gè)初審法院；每個(gè)省原則上設(shè)一所大審法院，個(gè)別人口較多的省設(shè)有兩個(gè)或多個(gè)大審法院，共有181個(gè)大審法院，接近省的數(shù)量的兩倍；上訴法院既不按照省設(shè)立，也不按照區(qū)設(shè)立，共有35個(gè)，30個(gè)設(shè)在法國本土，5個(gè)設(shè)在海外省。*同前引〔6〕，第179-182頁。

俄羅斯是聯(lián)邦制國家，為了最大限度減少地方行政對(duì)司法的干擾和影響，俄羅斯建立了由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理法院財(cái)政預(yù)算制度，確立了獨(dú)立于行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)。俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)有89個(gè)聯(lián)邦主體組成，包括21個(gè)共和國、7個(gè)邊疆區(qū)、48個(gè)州、2個(gè)聯(lián)邦直轄市(莫斯科和圣彼得堡)、1個(gè)自治州、1個(gè)自治專區(qū)、8個(gè)民族自治區(qū)。

日本是單一制國家，其法院的管轄區(qū)構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的司法區(qū)域，檢察廳和辯護(hù)士會(huì)都根據(jù)法院的管轄區(qū)設(shè)立。日本的法院分為最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所和簡(jiǎn)易裁判所。日本全國共分東京都、北海道、大阪府、京都府4個(gè)都道府和43個(gè)縣。高等裁判所設(shè)立在東京、大阪、名古屋、廣島、福岡、仙臺(tái)、札幌、高松，共8個(gè)；地方裁判所一般每個(gè)都道府縣1個(gè)，但北海道設(shè)有4個(gè)；地方裁判所共有438個(gè)。*同前引〔6〕，第336-341頁。

泰國是單一制國家，基本不按行政區(qū)劃設(shè)立司法機(jī)構(gòu)。泰國共有76個(gè)一級(jí)行政區(qū)，其中包括75個(gè)府與直轄市首都曼谷，劃分為9個(gè)司法區(qū)，每個(gè)區(qū)設(shè)一個(gè)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)和法院。*李衛(wèi)平：《關(guān)于司法管轄區(qū)的幾點(diǎn)思考》，載《河南社會(huì)科學(xué)》，2004年第4期。

英國包括英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭四個(gè)地區(qū)，英國司法體制主要指的是英格蘭和威爾士的司法體制。英國的行政區(qū)劃和法院系統(tǒng)均十分復(fù)雜，英格蘭的一級(jí)行政區(qū)(即郡級(jí)行政區(qū))劃分為四類：都市郡、非都市郡、單一管理區(qū)、大倫敦；二級(jí)行政區(qū)也分為四類：都市自治市、非都市郡區(qū)、倫敦自治市和單一管理區(qū)。以民事法院系統(tǒng)為例，英國的法院分為法庭管理處、治安法院、郡法院、高等法院、上訴法院(民事庭)和上議院。其中上議院是民事案件和刑事案件的終審法院；上訴法院和高等法院共同構(gòu)成最高法院；郡法院共有240個(gè)，由巡回法官和地方法院組成，郡法院的管轄地區(qū)與一、二級(jí)行政區(qū)不完全相同。*同前引〔6〕，第61-68頁。

美國包括50個(gè)州、1個(gè)直轄特區(qū)(哥倫比亞特區(qū))及若干島嶼。美國存在聯(lián)邦和州兩套法院系統(tǒng)，州法院系統(tǒng)按照州所在的地理位置明確劃分。聯(lián)邦法院系統(tǒng)則包括聯(lián)邦地區(qū)法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院，聯(lián)邦地區(qū)法院與聯(lián)邦上訴法院的管轄區(qū)域與行政區(qū)劃不完全相同。其中，聯(lián)邦地區(qū)法院共有94個(gè)，有26個(gè)州本身構(gòu)成單獨(dú)的司法區(qū)，其與各州被劃分為兩個(gè)以上的司法區(qū)，其中紐約州、德克薩斯州和加利福尼亞州各被分為四個(gè)司法區(qū)；聯(lián)邦上訴法院的基本地域單位是巡回區(qū)，哥倫比亞特區(qū)自成一個(gè)巡回區(qū)，其他所有的州和地區(qū)被劃分為11個(gè)巡回區(qū)，每個(gè)巡回區(qū)包括3個(gè)或3個(gè)以上的州。*韓蘇琳編譯：《美英德法四國司法制度概況》，人民法院出版社2008年版，第17、20頁。

其二，我國在民國時(shí)期曾經(jīng)實(shí)行過獨(dú)立行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)制度。中國古代行政和司法合一，地方行政機(jī)關(guān)同時(shí)也是司法機(jī)關(guān)，因此行政區(qū)劃和司法管轄區(qū)完全重合。只有到了清末修律時(shí)才考慮仿照西方建立獨(dú)立的審判機(jī)構(gòu)，司法管轄區(qū)才有獨(dú)立的可能，故我國真正意義上的獨(dú)立的司法管轄區(qū)建立于南京國民政府時(shí)期。根據(jù)南京國民政府頒布的《法院組織法》，全國法院共分為最高法院、高等法院和地方法院。省或特別區(qū)域設(shè)高等法院，區(qū)域遼闊者設(shè)高等法院分院，每個(gè)高等法院區(qū)域以20個(gè)縣為最高限度，每個(gè)高等分院區(qū)域以15個(gè)縣為限，但如果人口較多，且所在地附近各縣交通較便利，可以20個(gè)縣為限，南京國民政府最多曾在全國范圍內(nèi)設(shè)立了37所高等法院，高等法院分院119所。地方法院設(shè)置于縣或市，但區(qū)域狹小者可以合并數(shù)個(gè)縣市設(shè)一個(gè)地方法院；而縣或市區(qū)域遼闊者，可以設(shè)地方法院分院。由于經(jīng)費(fèi)欠缺，兼具戰(zhàn)亂不止，截至1942年10月，全國地方法院僅建立390所，全國大部分地方仍然存在司法公署、縣司法處等審判機(jī)構(gòu)。*謝冬慧：《民事審判制度現(xiàn)代化研究——以南京國民政府為背景的考察》，法律出版社2011年版，第143、155頁。

廣東地處沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一向相對(duì)較快，在學(xué)習(xí)西方文化方面，更得全國風(fēng)氣之先，加上廣東地區(qū)是近代中國民主革命的策源地，政治上相對(duì)獨(dú)立，所以廣東地區(qū)的司法環(huán)境相對(duì)較好。民國時(shí)期廣東地區(qū)法院在設(shè)立之初已經(jīng)有了相對(duì)完善的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和編制，截止1936年廣東地區(qū)共設(shè)立高等法院1所、高等法院分院8所、地方法院80所，走在全國法院前列。*莫汝坤：《民國時(shí)期的廣東高院(1928-1937)》，暨南大學(xué)2009年法學(xué)碩士論文。到了1946年廣東地方法院已經(jīng)增加到了95所，高等法院及高等法院分院仍維持不變，只是在1948年將8所廣東高等法院分院分別改稱廣東高等法院汕頭、北海、瓊山、曲江、惠陽、高要、茂名、梅縣分院，以汕頭分院為例，下轄汕頭、潮安、潮陽、揭陽、饒平、惠來、普寧、豐順8地方法院及南澳、澄海、南山3司法處，由此可見，在國民政府時(shí)期，廣東高等法院分院的司法管轄區(qū)已經(jīng)基本獨(dú)立于當(dāng)時(shí)的行政區(qū)劃。*廣東省的行政區(qū)劃在民國時(shí)期變動(dòng)較為頻繁，在1938年10月廣州淪陷前全省劃分為9個(gè)行政督察區(qū)，1947年擬將9區(qū)調(diào)整為11個(gè)行政督察區(qū)和省政府直轄縣市，但未完全實(shí)施，1949年4月，因?yàn)椤靶姓骸蔽龊Ｄ现锰貏e行政區(qū)，省政府又將余下8區(qū)調(diào)整為15個(gè)行政督察區(qū)，除瓊山分院相應(yīng)變?yōu)楹Ｄ细叩确ㄔ和?，其余高等法院分院無論行政區(qū)劃如何調(diào)整，司法管轄區(qū)卻始終維持不變。

其三，現(xiàn)行的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、直轄市中級(jí)法院及部分基層法院的設(shè)立提供了有益的參考。關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，根據(jù)全國人大常委會(huì)《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》，北京、廣州、上海先后設(shè)立了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，以廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院為例，將對(duì)廣東省內(nèi)的專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計(jì)、技術(shù)秘密、計(jì)算機(jī)軟件民事和行政案件，以及涉及馳名商標(biāo)認(rèn)定的民事案件，實(shí)行跨區(qū)域管轄，廣東省各基層及中級(jí)人民法院不再受理上述案件。*參見《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》第一、二、三條。故廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的司法管轄區(qū)已經(jīng)獨(dú)立于廣東省內(nèi)的行政區(qū)劃。關(guān)于海事法院，我國共設(shè)立了大連、天津、青島、上海、寧波、廈門、廣州、北海、?？?、武漢十個(gè)海事法院，海事法院的設(shè)立也基本脫離了行政區(qū)劃。以廣州海事法院為例，司法管轄區(qū)包括廣東省沿海海域、與海相通的內(nèi)河水域、港口及其岸帶以及南海部分海域。*參見《最高人民法院關(guān)于設(shè)立海事法院幾個(gè)問題的決定》、《最高人民法院關(guān)于設(shè)立?？凇B門海事法院的決定》。故廣州海事法院的司法管轄區(qū)也已經(jīng)獨(dú)立于廣州市、廣東省的行政區(qū)劃。

北京、上海、天津、重慶原有的中級(jí)法院及中山、東莞等基層法院的設(shè)置也基本脫離了當(dāng)?shù)氐男姓^(qū)劃，北京原有三個(gè)中級(jí)法院，上海和天津各有兩個(gè)中級(jí)法院，重慶有五個(gè)中級(jí)法院，東莞有三個(gè)基層法院，中山有二個(gè)基層法院。2014年12月28日，上海又新成立了上海市第三中級(jí)人民法院和上海市人民檢察院第三分院，這是我國首個(gè)跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院。*上海市第三中級(jí)人民法院將依法管轄以市級(jí)人民政府為被告的一審行政案件，以市級(jí)行政機(jī)關(guān)為上訴人、被上訴人的二審行政案件(不包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政案件)；上海市人民檢察院第三分院提起公訴的案件以及由上級(jí)法院指定管轄的其他案件和原由鐵路中院受理的刑事、民事案件，參見《跨行政區(qū)劃法院， 跨出歷史性的一步》， 載《人民法院報(bào)》2014年12月29日，第一版。12月30日，北京也新成立了北京市第四中級(jí)人民法院，負(fù)責(zé)審理重大的刑事、民事和行政案件。*北京市第四中級(jí)人民法院依托北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院設(shè)立，主要負(fù)責(zé)審理北京市各類跨地區(qū)的第一審案件，包括以北京市各區(qū)、縣人民政府為被告的有關(guān)跨地區(qū)行政訴訟案件；各類跨地區(qū)的金融借款合同和保險(xiǎn)糾紛案件、涉外及涉港澳臺(tái)商事案件；還包括跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件以及跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件等，參見《北京市設(shè)第四中級(jí)人民法院探索集中審理跨行政區(qū)劃案件》，載《人民法院報(bào)》2014年12月31日，第一版。這些先后成立的法院及檢察院，標(biāo)志著我國司法改革的重大進(jìn)步，并為在全國范圍內(nèi)因地制宜建立適當(dāng)脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)提供了有益的參考。

另外，理論準(zhǔn)備、輿論共識(shí)、民意基礎(chǔ)和中央決心等主客觀條件也已經(jīng)具備。多年來有關(guān)司法改革的設(shè)想和方案汗牛充棟，有關(guān)理論準(zhǔn)備相當(dāng)成熟；現(xiàn)有的司法體制已不適合社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r，司法改革勢(shì)在必行，這已成為輿論共識(shí)，推進(jìn)司法管轄區(qū)適當(dāng)脫離行政區(qū)劃的司法改革具備較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)；中央在關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中提出這一改革目標(biāo)已經(jīng)表明了中央的決心。

三、現(xiàn)有的司法管轄區(qū)制度改革方案

對(duì)于如何設(shè)立與行政區(qū)劃適度脫離的司法管轄區(qū)，學(xué)者們從上個(gè)世紀(jì)九十年代就已經(jīng)提出了若干設(shè)想，大致可分為四種方案：

第一種方案認(rèn)為，應(yīng)該在現(xiàn)有的省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)重新調(diào)整中級(jí)法院與基層法院的地域管轄范圍，且不一定和行政區(qū)相重合。*沈德詠：《為中國司法體制問診切脈：關(guān)于修改完善人民法院組織法的幾點(diǎn)意見》，載《中國律師》，1997年第7期。

第二種方案認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)跨省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置各級(jí)法院，將若干個(gè)省、自治區(qū)、直轄市劃定為一個(gè)司法區(qū)，在每個(gè)司法區(qū)設(shè)立一個(gè)上訴法院，其級(jí)別相當(dāng)于高級(jí)法院。例如，可在廣東、廣西、海南三省區(qū)設(shè)立廣州上訴法院。*關(guān)毅：《法院設(shè)置與結(jié)構(gòu)改革研究》，載《法律適用》，2003年第8期。

第三種方案認(rèn)為，由最高院往各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)法院派法官組成巡回法庭，專門受理跨省之間的重大疑難案件，涉及管轄權(quán)爭(zhēng)議的案件等。*王利明：《司法改革研究(修訂版)》，法律出版社2002年版，第180頁。

第四種方案認(rèn)為，最高院在全國設(shè)立若干分院，在其轄區(qū)內(nèi)代行最高院職權(quán)，受理部分高級(jí)法院的上訴案件。全國劃分十個(gè)左右的大司法區(qū)，每個(gè)大司法區(qū)設(shè)一個(gè)高級(jí)法院，高級(jí)法院在本轄區(qū)的較大城市設(shè)立若干分院；高級(jí)法院及其分院作為普通案件的上訴法院行使職權(quán)。高級(jí)法院轄區(qū)內(nèi)劃分小司法區(qū)，設(shè)立中級(jí)法院；中級(jí)法院視需要設(shè)立若干派出機(jī)構(gòu)；中級(jí)法院及其派出機(jī)構(gòu)作為一般案件的初審法院。*章武生等：《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的構(gòu)建》，法律出版社2000年版，第649-650頁。

隨著最高人民法院第一、第二巡回法庭的成立，上述第三種方案基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為，建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)需要綜合考慮多方面的因素，比較一、二、四三種方案，第一種方案更具有可行性。

其一，法院的設(shè)置問題。依照第二種觀點(diǎn)和第四種觀點(diǎn)，均需設(shè)立新的法院，需要考慮的問題及開展的工作太多。例如新設(shè)立的高級(jí)法院均脫離了省級(jí)行政區(qū)劃，法院的人財(cái)物如何進(jìn)行管理？包括法官如何任命、院長(zhǎng)如何產(chǎn)生、法院經(jīng)費(fèi)的來源等。

其二，改革的效果問題。依照第二種觀點(diǎn)，設(shè)置司法區(qū)尊重了現(xiàn)有的省級(jí)行政區(qū)劃，具有一定的可行性，但司法區(qū)的大小如何劃定，如果合并的省級(jí)單位過多，既不方便省級(jí)法院的工作開展，也不方便群眾訴訟，合并的過少，則有可能達(dá)不到既定的效果。依照第四種觀點(diǎn)設(shè)置的司法區(qū)將完全與行政區(qū)劃獨(dú)立，實(shí)際上將我國現(xiàn)行的四級(jí)法院體制變?yōu)槿?jí)法院體制，改革力度過于超前，改革效果存疑。

綜上所述，第一種觀點(diǎn)在維持高級(jí)法院管轄地區(qū)不變的前提下，通過對(duì)中級(jí)法院與基層法院的管轄地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，有利于在現(xiàn)有框架內(nèi)最大限度挖掘法院的審判潛力，相對(duì)合理。但是由于現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃本身的設(shè)置具有一定的不合理性，在不改變現(xiàn)有高級(jí)法院設(shè)置的基礎(chǔ)上，從方便群眾訴訟的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)別省級(jí)高級(jí)法院的管轄區(qū)進(jìn)行微調(diào)，比如內(nèi)蒙古東部地區(qū)如呼倫貝爾市可調(diào)整到黑龍江高級(jí)法院司法管轄區(qū)內(nèi)。

四、廣東地區(qū)中級(jí)法院司法管轄區(qū)的個(gè)人設(shè)想

鑒于廣東法院在全國法院系統(tǒng)中具有一定的特殊性，筆者選取了廣東地區(qū)法院，初步探索在廣東地區(qū)建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)。其特殊性體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

首先，廣東法院的受案量在全國地方法院中一直名列前茅。廣東法院2013年受理各類案件109.48萬件，占全國地方各級(jí)人民法院受理案件1421.7萬件的7.7%，廣東法院2011年受理各類案件1055341件，占全國地方各級(jí)法院受理案件1220.4萬件的8.6%，受案量在全國長(zhǎng)期排名第一。

其次，廣東各地法院受理案件差異較大。珠三角地區(qū)法院的受案量遠(yuǎn)高于非珠三角地區(qū)的受案量，珠三角的廣州、深圳、佛山、東莞四市法院的受案量又遠(yuǎn)高于其他五市的受案量，以2013年為例，廣州法院受理案件239950件，深圳法院受理案件188015件，佛山法院受理案件110517件，東莞法院受理案件109273件，四市法院合計(jì)647755件，占了全省法院受理案件的59%，受理案件的不均衡性在全國也非常罕見。

最后，廣東地區(qū)內(nèi)部差異較大，各地在面積、人口、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面均存在顯著差異。廣東現(xiàn)有21個(gè)地級(jí)市，面積最大的清遠(yuǎn)市19015平方公里，面積最小的珠海市只有1653平方公里，只有清遠(yuǎn)市的8.7%；根據(jù)第六次人口普查，常住人口最多的廣州市1270萬人，常住人口最少的珠海市156萬人，只有廣州的12.3%；2013年GDP最高的廣州市15093億元，2013年GDP最低的云浮市623億元，只有廣州的4.1%；廣東存在廣府、客家和潮汕三大民系和文化，各呈特色，內(nèi)部差異之大在全國也非常少有。

在廣東地區(qū)建立科學(xué)合理的適度脫離行政區(qū)劃的司法管轄區(qū)，既需要綜合考慮現(xiàn)有已經(jīng)設(shè)立的地方法院的人員、編制、受案量等客觀情況，也需要考慮各市縣區(qū)的常住人口、面積、經(jīng)濟(jì)、交通、人文等各種因素。以中級(jí)法院的設(shè)立為例，筆者提出如下構(gòu)想：

第一，廣州、深圳地區(qū)分別設(shè)立廣州第二中級(jí)人民法院和深圳第二中級(jí)法院，原有中院改稱廣州第一中級(jí)人民法院和深圳第一中級(jí)法院。廣州面積7434.4平方公里，根據(jù)第六次全國人口普查，常住人口1270.08萬人，現(xiàn)轄越秀、荔灣、海珠、天河、白云、黃埔、番禺、花都、南沙、增城、從化等11個(gè)區(qū)，2013年廣州中院審結(jié)案件28587件，設(shè)立兩個(gè)中院后，預(yù)計(jì)每個(gè)中院年審結(jié)案件量為14000余件。深圳面積1991.64平方公里，常住人口1035.79萬人，現(xiàn)轄六個(gè)區(qū)，2013年深圳中院審結(jié)案件25217件，分立兩個(gè)中院后，預(yù)計(jì)每個(gè)中院年審結(jié)案件量為12000余件。與上海相比，上海面積6340.5平方公里，常住人口2301.91萬人，2013年上海三級(jí)法院共受理案件48.6萬件，上海現(xiàn)在已經(jīng)設(shè)了三個(gè)中級(jí)法院。

第二，潮州、汕頭、揭陽、汕尾地區(qū)設(shè)立潮汕中級(jí)人民法院，上述地區(qū)均屬于潮汕地區(qū)及沿海地區(qū)，歷史、風(fēng)土、人情相似，且有廈深高鐵貫穿其中，交通便利，2013年汕尾中院審結(jié)案件604件，揭陽中院審結(jié)案件2983件，汕頭中院審結(jié)案件1628件，潮州中院審結(jié)案件671件，合并后預(yù)計(jì)潮汕中院年審結(jié)案件量為5800余件。

第三，河源、梅州地區(qū)設(shè)立粵東中級(jí)人民法院，河源、梅州均為客家人的主要聚居地，風(fēng)土人情相似，2013年梅州中院審結(jié)案件1031件，河源中院審結(jié)案件1147件，合并后預(yù)計(jì)粵東中院年審結(jié)案件量為2100余件。

第四，東莞、惠州地區(qū)設(shè)立惠莞中級(jí)人民法院。2013年東莞中院審結(jié)案件10206件，惠州中院審結(jié)案件5142件，合并后預(yù)計(jì)惠莞中院年審結(jié)案件量15000余件。

第五，韶關(guān)、清遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)立粵北中級(jí)人民法院，2013年韶關(guān)中院審結(jié)案件11642件，清遠(yuǎn)中院審結(jié)案件4655件，合并后預(yù)計(jì)粵北中院年審結(jié)案件量16000余件。

第六，佛山、肇慶、云浮地區(qū)設(shè)立粵中中級(jí)人民法院，2013年佛山中院審結(jié)案件11205件，云浮本屬于肇慶，2013年肇慶中院審結(jié)案件2266件，云浮中院審結(jié)案件1080件，合并后預(yù)計(jì)粵中中院年審結(jié)案件量14000余件。

第七，中山、珠海、江門地區(qū)設(shè)立粵南中級(jí)人民法院。2013年中山中院審結(jié)案件5814件，珠海中院審結(jié)案件5589件，江門中院審結(jié)案件4356件，合并后預(yù)計(jì)粵南中院年審結(jié)案件量15000余件。

第八，陽江、茂名、湛江地區(qū)設(shè)立粵西中級(jí)法院，2013年陽江中院審結(jié)案件1392件，茂名中院審結(jié)案件2088件，湛江中院審結(jié)案件2552件，合并后預(yù)計(jì)粵西中院年審結(jié)案件量6000余件。

經(jīng)過上述整合后，除廣鐵中院、廣州海事法院、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院三個(gè)專門中院外，廣東地區(qū)現(xiàn)有21個(gè)普通中院調(diào)整為廣州第一中院、廣州第二中院、深圳第一中院、深圳第二中院、潮汕中院、惠莞中院、粵東中院、粵北中院、粵中中院、粵南中院、粵西中院共11個(gè)中院，除潮汕、粵東、粵西3個(gè)中院外，其余8個(gè)中院年審結(jié)案件量均在1萬至1萬6千件之間，審結(jié)案件量大體均衡，不會(huì)出現(xiàn)相差懸殊的結(jié)案量，既有利于提高司法資源的利用效率，也有利于實(shí)現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一，可以有效破解司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合帶來的弊端。

項(xiàng)目基金：本文系2015年中國博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“我國主觀預(yù)備合并之訴法制化研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2015M571529)及2015年國家社科基金一般項(xiàng)目“民事證人庭外作證體系研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15BFX068)的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：李磊，華東政法大學(xué)博士后流動(dòng)站研究人員、法學(xué)博士、法官。