香港特首超然地位的憲法學述評

李　雷

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香港特首超然地位的憲法學述評

李雷

摘要：香港作為我國的特別行政區(qū)，按照基本法的立法原意，實行行政主導，行政與立法相互制衡又相互配合，司法獨立的政治體制，而不是西方“三權(quán)分立”體制。根據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定和其立法本意，可以推斷出特首超然于行政、立法、司法三機關(guān)之上。在當前香港政治實踐中，特首的超然地位還無法完全實現(xiàn)，遇到了種種困難，這既有內(nèi)部阻力使然，也有特殊的歷史背景。總之，回溯到基本法并嚴格遵循其立法原意，維護特首的超然地位，乃保持香港穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是香港民主政治成熟發(fā)達的標志。

關(guān)鍵詞：特首；超然；占中；基本法

2015年9月12日中聯(lián)辦主任張曉明在紀念《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱基本法)頒布25周年的座談會上，面對香港各界人士，首次明確提出特首超然于行政、立法、司法三機關(guān)之上，處于特別行政區(qū)權(quán)力運行的核心位置，在中央政府之下、特別行政區(qū)三權(quán)之上起著連接樞紐作用。①張曉明：《正確認識香港特別行政區(qū)政治體制的特點——在“基本法頒布二十五周年研討會”上的致辭》，來源于香港中聯(lián)辦網(wǎng)站，http://www.locpg.hk/jsdt/2015-09/12/c_128222889.htm，2015年9月13日訪問。在立法會否決政改方案，香港發(fā)生“占中”事件之后，香港社會對特首普選既有期待又有分歧的背景之下，張曉明高調(diào)提出特首地位超然，是為了向港人厘清基本法的政治體制尤其是設立特首制度的初衷。

一、對特首“超然”地位的理性認知

(一)從詞源上準確理解“超然”的含義

正確理解特首地位“超然”的意義，首先必須明晰“超然”一詞的內(nèi)涵和外延，按照字面解釋，“超然”是指超脫世俗受人尊重，不置身于對立一方的任何一方?，F(xiàn)實中領(lǐng)導人超然地位最常見的為君主立憲制國家，國家元首超然于行政、立法、司法等機關(guān)之上，也超然于任何黨派之外，不介入任何機關(guān)的紛爭，也不介入黨派的權(quán)力沖突，此種模式下，國家元首受到廣泛的尊重是國家的象征。在亞洲最典型的莫過于泰國國王普密蓬，國王自1946年登基以來，超然于各種政治勢力之外，在位期間經(jīng)歷了多次黨派沖突甚至軍事政變，但國王基本不干預這些事情，經(jīng)常置身事外。*現(xiàn)任泰國國王，1946年登基，1950年5月5日加冕。此任泰國國王深得泰國各族國民的愛戴，也是目前全世界在任時間最長的國家元首。在普密蓬國王統(tǒng)治泰國60多年的歷程中，泰國共發(fā)生了19次政變(其中13次政變成功)，20位總理相繼組建了48屆內(nèi)閣。普密蓬國王以平靜的心態(tài)見證這些政治變遷，始終屹立不倒。所以無論政局如何變化，國王仍然能夠得到?jīng)_突各派的支持，沖突各方都打著尊重王室的旗號，使國王始終處于國家核心的地位。泰國民眾敬重國王這種中立的不偏不倚的政治態(tài)度，將其作為泰國獨立團結(jié)的象征。故但凡領(lǐng)導人地位超然的國家，領(lǐng)導人在國人心目中必定享有非常高的威望。

(二)本文所指“超然”意指地位尊貴受到廣泛尊重

“超然”無論是按照字面解釋還是依據(jù)政治實踐，基本包含以下兩層意思：一指不介入任何糾紛，與世無爭的處事態(tài)度；二指地位崇高，受到廣泛的尊重，本文所指“超然”重在強調(diào)后者。作為特別行政區(qū)和特別行政區(qū)政府的“雙首長”，行政長官是香港貫徹落實“一國兩制”方針政策和基本法的第一責任人。*國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書第五部分第四節(jié)：堅定支持行政長官和特別行政區(qū)政府依法施政。特首在香港政治體制中扮演著至關(guān)重要的角色，發(fā)揮著不可替代的作用，特首作為特別行政區(qū)的首長位居行政、立法、司法三機關(guān)之上，是港人團結(jié)的象征，是凝聚人心的關(guān)鍵，理應受到各個機關(guān)和全體港人的尊重和擁護。不得不承認每個公民的文化素養(yǎng)差別較大，價值觀念形態(tài)各異，政治取向不盡相同，對政治制度的認可度也不完全一致，希冀每個公民都不約而同全心全意的愛護擁戴特首也不現(xiàn)實，但無論如何特首作為特區(qū)的首長，其超然地位必須得到所有港人最基本的尊重。但現(xiàn)實中特首時常受到不禮貌的對待，如2014 年5 月，梁振英特首出席立法會答問大會期間，立法會議員陳偉業(yè)向特首做出擲物動作。*梁振英參加立法會問答會遭反對派議員扔“誠實豆沙包”，來源于鳳凰網(wǎng)， http: / / www.greatwuyi.com/xwzx /content /2014 - 05 /24 /content_ 1077343．htm， 2015年9月28日訪問。反對派議員的行為對普通公民都不禮貌，更遑論對特首的尊重，更有甚者，在2014年“占中”游行中，有人還打出了“梁振英下臺”的標語，此舉嚴重踐踏了特首的權(quán)威，缺乏對特首超然地位最起碼的認知。

(三)特首地位超然也必須在基本法框架內(nèi)行事

特首地位之所以超然來源于基本法的制度設計和相關(guān)規(guī)定，基本法作為香港地區(qū)憲制性法律，具有最高的法律效力。特首要保持超然地位，首先，必須按照基本法對特首職權(quán)的規(guī)定，在其權(quán)限范圍內(nèi)，依法行使權(quán)力，積極發(fā)揮作用，體現(xiàn)特首超然的正當性。其次，超然地位并不意味著特首可以毫無顧忌，為所欲為，特首的行為必須始終遵守基本法和相關(guān)法律的規(guī)定，恪守司法獨立，不干涉司法審判是對特首的基本要求，司法獨立是基本法確立的重要原則，不論回歸前后都必須一以貫之始終堅持。最后，特首地位超然并不是特首個人地位的超然，其體現(xiàn)的是特首制度設計上的超然，超越于三機關(guān)之上。超然論只是一種在法律上解釋香港政治體制時相對形象的說法，并不排除香港管治中立法民主與司法獨立的憲制地位與價值，更不意味著特首可以借助法外權(quán)威凌駕于其他權(quán)力之上。*田飛龍：《特首在基本法秩序內(nèi)之“超然”地位》，《大公報》2015年9月16日。

(四)行政主導、強勢特首與特首超然之間并不矛盾

有學者認為基本法所設計的“行政主導”政體，在實踐中既可以成為強勢政府，也可以成為弱勢政府。*陳弘毅：《行政主導概念的由來》，《明報》2004年4月23日至26日。也有學者認為強調(diào)行政主導，加強行政力量，提高行政效率，必然需要強勢特首，而強勢特首將會過多的介入行政事務，強力推動行政政策和事務的執(zhí)行，造成行政機關(guān)與立法機關(guān)、司法機關(guān)的沖突擴大，有可能陷入各種煩惱的行政爭議中無法自拔，難以使特首實現(xiàn)超然地位。

這其實是對基本法的片面理解，實行行政主導，建立強有力的政府，以保障香港特區(qū)安定有序，繁榮日上，是十分必要的。*許崇德：《香港特別行政區(qū)行政長官的法律地位》，載《法學雜志》1999年第4期。一方面，在雙首長的模式下，特首作為特區(qū)政府的行政首長，必須足夠強勢，才能更好的維護行政主導的格局，執(zhí)行中央政策。但本文所指特首地位超然是指特首作為特區(qū)首長時，特首代表整個香港特區(qū)，需從行政、立法、司法之外，站在更高的視角來理解特首的地位。另一方面，如果某位強勢特首能夠很好的貫徹基本法的精神，施政合理，提高效率，滿足市民對政府的各項期望，那么這位強勢特首不僅不會陷入無休止的行政爭議，相反會得到市民的擁護和支持。港人對特首的支持，不僅僅體現(xiàn)在對特首作為行政機關(guān)首長的支持，無形之中也會加深港人對特首超然地位的支持。

二、特首超然地位的理論現(xiàn)實依據(jù)

(一)特首超然地位的法理解析

依據(jù)基本法第43條的規(guī)定：香港特別行政區(qū)行政長官是香港特別行政區(qū)的首長，代表香港特別行政區(qū)，香港特別行政區(qū)行政長官依照本法的規(guī)定對中央人民政府和香港特別行政區(qū)負責。香港作為我國的特別行政區(qū)，嚴格意義上是沒有完整的行政權(quán)和立法權(quán)，并且香港的政治制度并非三權(quán)分立。之所以說特首超然于三大機關(guān)之上，是因為特區(qū)的主要治權(quán)，當下為特區(qū)政府、立法會和司法機關(guān)所掌握，當需要一個機構(gòu)能夠代表整個特區(qū)時，其地位必然會超然于三大機關(guān)。從基本法的體例安排中對行政長官的重視程度也可見一斑，基本法第四章第一至四節(jié)，分別按照行政長官、行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)，將行政長官列在三大機關(guān)之前，并且將行政長官從行政機關(guān)中剝離開來，作為單獨的一節(jié)來規(guī)定。

基本法創(chuàng)制過程中，吸納了港英政府的管治經(jīng)驗，并結(jié)合“一國兩制”、“港人治港”、“高度自治”的原則和精神，在政治體制設計中提出“立法和行政分開，互相制約，行政主導”的原則。*肖蔚云：《關(guān)于香港特別行政區(qū)基本法的幾個問題》，載《法學雜志》2005年第2期。之所以將行政長官作為特區(qū)首長，從各個機關(guān)的法律性質(zhì)上來分析，是因為行政首長較之立法會主席和終審法院首席大法官有著天然的優(yōu)勢。特區(qū)實行的是行政主導的模式，行政首長相對于其他兩個系統(tǒng)本應更為強勢；立法系統(tǒng)通常內(nèi)部爭議較多，較難形成統(tǒng)一的政策，缺乏行政機關(guān)的高效和便捷，立法會主席在立法會的權(quán)威也遠遜于行政首長在行政系統(tǒng)的權(quán)威；司法系統(tǒng)通常獨立于其他兩大系統(tǒng)之外，司法權(quán)力一般備而不用，不主動介入沖突，更多的是作為幕后的平衡者，而不適宜作為領(lǐng)導者，故行政系統(tǒng)長官成為特區(qū)首長具有制度設計上的必然性。

(二)特首超然地位的現(xiàn)實依據(jù)

香港作為特別行政區(qū)，踐行“一國兩制”的偉大創(chuàng)舉，實行不同于我國內(nèi)地的政治體制。在大陸地區(qū)實行人民代表大會制度，在省一級存在作為權(quán)力機關(guān)的省人民代表大會，由省人民代表大會選舉全國人民代表大會代表作為省級人大與全國人大的銜接。在行政機關(guān)層面，省級地方政府與中央人民政府存在隸屬關(guān)系。在司法機關(guān)層面，省高院接受最高人民法院的指導，省檢察院受最高人民檢察院的領(lǐng)導。由此可見大陸地區(qū)中央與省級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)之間都有銜接或領(lǐng)導關(guān)系，省級地方政府的首長只是作為省級地方的行政首長，而不是整個省的首長，不能代表整個省的其他機關(guān)向中央負責。

香港實行特殊的政治制度，我國中央國家機關(guān)中沒有單純的立法機關(guān)，無法直接領(lǐng)導特區(qū)立法會。基本法第82條規(guī)定：香港特別行政區(qū)的終審權(quán)屬于香港特別行政區(qū)終審法院。因此中央司法機關(guān)也無法指導特區(qū)司法機關(guān)。故全國人大，最高人民法院與香港地區(qū)的立法會、終審法院之間缺乏對應權(quán)力屬性而沒有銜接和領(lǐng)導關(guān)系，只有特區(qū)政府需要向中央人民政府負責。但特區(qū)作為我國的地方行政區(qū)域，特區(qū)的治權(quán)不能只有行政權(quán)力，還必須包括立法和司法方面的權(quán)力。為了保證中央對特區(qū)管轄的完整性以體現(xiàn)我國對香港的主權(quán)，必須有某一機關(guān)能夠代表整個特區(qū)對中央負責，因此在政治制度設計上，只能將行政首長作為整個特區(qū)的代表，使其超然于行政、立法、司法之外，與中央聯(lián)系溝通。

三、實現(xiàn)特首超然地位面臨的現(xiàn)實困境

(一)香港的區(qū)域定位決定了實現(xiàn)特首超然地位的難度天然較大

縱觀各國政治運行模式，領(lǐng)導人地位超然僅限于君主立憲制國家，且僅存于主權(quán)國家。雖然基本法規(guī)定，香港實行“港人治港”、“高度自治”，但香港仍然是我國的一個地方行政區(qū)域，并不是獨立國家，主權(quán)仍然屬于我國。因此在主權(quán)國家內(nèi)部的行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)地方領(lǐng)導人的超然地位，其難度遠遠大于主權(quán)國家國家元首實現(xiàn)超然的地位，需受到多種因素的制約。

首先，地位超然在某種程度上是國家領(lǐng)導人的專屬。在民族國家成立之后，不管是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，地方并不是國際交往的主流，國際交往主要是以國家為載體，因此國家領(lǐng)導人代表整個國家，具有最高地位，理應獲得國民的尊重，在國內(nèi)較容易獲得超然地位。但地方領(lǐng)導人并不能代表本地區(qū)的主權(quán)，因為主權(quán)是專屬于國家所有，地方不能分割，在國際交往中，地方往往只能以某國某區(qū)域的身份進行交往，在本區(qū)域內(nèi)難以獲得有如國家領(lǐng)導人般當然的崇高地位。超然的身份本身就要求領(lǐng)導者與當?shù)孛癖娋哂休^多的共性，但地方領(lǐng)導人并不一定是本地區(qū)的居民，更難獲得本地居民的天然尊重與親切感，如紐約州的州長，有可能是德克薩斯人，很難想象一個外地人作為領(lǐng)導者在本地獲得超然的身份。

其次，地位超然往往具有歷史上的傳統(tǒng)。大部分民主政治較為發(fā)達的君主制國家，因為傳統(tǒng)上存在著“主權(quán)在君”的意識，其君主在國人心目中歷來地位崇高，普遍得到國民的愛戴，如英國女王、日本天皇。有些甚至在憲法中開宗明義的宣示其地位，如《日本國憲法》第1條：天皇是日本國的象征，是日本國整體的象征，其地位以主權(quán)所在的全體日本國民的意志為依據(jù)。特首難以實現(xiàn)超然的地位，部分原因來自于英國殖民統(tǒng)治時期，港督作為英國王室的代表，集行政、立法等大權(quán)于一身，港督本身決不會超然于三權(quán)之外，相反會深深的介入香港各項事務，港督的性質(zhì)決定了其某種程度的獨裁，難以獲得港人普遍的尊重。*1843年，《英王制誥》頒布，宣布設置香港殖民地。英王是香港的最高統(tǒng)治者，總督則是英王的全權(quán)代表，兼任香港三軍司令。港督的權(quán)力很大，主持香港的行政機關(guān)行政局和立法機關(guān)立法局，兩局的議員都是由港督任命。港英時期港督領(lǐng)導的行政機關(guān)服務于英國對香港的殖民統(tǒng)治，在一百多年的時間里，經(jīng)歷了一個由港督行政獨裁，到逐漸減少行政集權(quán)，再到有限度開放選舉條件下相對行政主導的過程。*楊建平：《論香港實行行政主導的客觀必然性》，載《中國行政管理》2007年第10期。當然，在基本法秩序下，特首地位超然論不可能導致特首制倒退回總督制，不可能產(chǎn)生香港社會疑懼的行政專制，不可能在制度上排除香港管治中的民主論(立法會)和法治論(司法獨立)。*同前引〔5〕。

最后，單一制國家地區(qū)領(lǐng)導人身份的特殊性。在單一制國家地區(qū)領(lǐng)導人往往是作為中央政府在當?shù)氐拇?，既需要向當?shù)孛癖娯撠煟中枰蛏霞壵撠?，更顯其實現(xiàn)超然地位的不易。香港作為我國的特區(qū)，特首經(jīng)中央人民政府任命，向中央人民政府負責。在某些港人眼中，會不自覺地將特首當做中央的代表，誤認為特首不能完全代表香港的利益，特別是在央港關(guān)系緊張時，他們過分強調(diào)香港的本土性和高度自治地位，監(jiān)視特首的言行是否維護香港本地的利益，削弱了特首的超然地位。與此種認識相對應的是在香港社會存在的“城邦論”，香港學者陳云2011 年出版了《香港城邦論》一書，明確主張香港應采取中港區(qū)隔的措施，捍衛(wèi)香港本土利益，并認為香港有一百七十年的獨立城邦發(fā)展歷史，即使在回歸之后，根據(jù)基本法，享有高度的自治權(quán)，猶如歐洲古代的城邦。*陳云：《香港城邦論》，香港天窗出版社有限公司2011 年版，第12、67頁。

(二)當前特首未經(jīng)普選致使威望略顯不足

到目前為止歷任香港特首都是經(jīng)過選舉委員會選舉產(chǎn)生，雖然符合基本法的規(guī)定，遵循了香港政治發(fā)展循序漸漸的原則，也得到了中央的任命，其合法性和權(quán)威性不容置疑。理論上遵循基本法的規(guī)定，符合特首產(chǎn)生的法定程序，由選舉委員會選舉產(chǎn)生的特首，也應該超然于行政、立法、司法三機關(guān)之上，得到所有港人的充分尊重。但我們不得不面對一個事實，隨著香港民眾民主意識的不斷提高以及回歸以來香港民主政治的不斷發(fā)展，由選舉委員會選舉產(chǎn)生的特首其權(quán)威性逐漸被港人對普選特首的期望所稀釋，并可能導致港人把不能實現(xiàn)特首普選的不滿無端的發(fā)泄到現(xiàn)任特首身上，更加削弱特首的威望?；貧w前后香港民眾民主意識的崛起，特別是末任港督彭定康時期的加速民主化，使中央政府曾經(jīng)希望的用較高的行政效率換取港人對漸漸民主化的諒解變得越來越困難，再加上現(xiàn)實經(jīng)濟文化條件的變化，使得香港民眾對普選特首抱有極高的期望顯得尤為迫切。

香港民主發(fā)展應該遵循循序漸進的原則，早日實現(xiàn)特首普選是中央政府的一貫方針，也是基本法精神的體現(xiàn)。雖然全國人大已經(jīng)確定香港在2017年可以普選產(chǎn)生特首，但是少部分香港反對派妄圖直接照搬西方的選舉模式實現(xiàn)特首普選，這與中央的普選方案以及大部分香港民眾對中央普選方案的認同相違背，也不符合“港人治港”的界限和標準，鄧小平多次強調(diào)必須以愛國者為主體的港人來治理香港。由此使得政改方案夭折，導致隨后的“占中”運動，政改方案在立法會的否決更成為反對派發(fā)難的借口，他們不僅反對中央，也反對特首，將特首當做中央利益的代理人。照此發(fā)展特首普選一日未能解決，反對派的詰難一日不會停止，特首權(quán)威都難以保障更遑論超然地位。

(三)香港民主政治發(fā)展尚不成熟使特首地位難以超然

現(xiàn)階段特首難以超然于政治之外，權(quán)威得不到保障，在一定程度上是因為香港回歸時間較短，民主政治的發(fā)展還不成熟?；痉ù_立了特首雙首長的政治地位，然而在現(xiàn)實政治生活中，香港民主政治運行尚不完善，特首多數(shù)情況下僅被視為行政機關(guān)的首長，其權(quán)力行使經(jīng)常受到立法機關(guān)和司法機關(guān)的限制(立法機關(guān)和司法機關(guān)部分人士很少將特首當做特區(qū)首長予以尊重，而僅僅從權(quán)力制約的角度將其作為行政首長)，有時甚至還發(fā)生激烈沖突，難以超脫于立法機關(guān)和司法機關(guān)的掣肘和制約，更難以充分發(fā)揮其作為特區(qū)首長的作用。

特首地位超然于行政、立法、司法三機關(guān)之上，存在一個隱含的前提條件，即行政、立法、司法三大機關(guān)都能在基本法的框架內(nèi)有序運行，遵循其設定的政治運行模式，使行政、立法、司法減少摩擦爭議，擴大共識認同，維護特首權(quán)威，保障其超然地位的實現(xiàn)。作為一個治理模式，行政主導在香港有著深厚的歷史背景、制度基礎和現(xiàn)實需求。*同前引〔10〕。三大機關(guān)可以存在不同的觀點，產(chǎn)生爭議，但絕不能一味的對立對抗。不可否認當前立法會中少數(shù)反對派對行政機關(guān)特別是特首的詰難已經(jīng)超出了民主政治的基本范圍，成為了無休止的攻擊，甚至對政府高官屢次提出“不信任案”(超越了基本法的規(guī)定)，立法和行政之間的緊張關(guān)系已然存在。*立法會議員對特區(qū)政府高官最早提出不信任案是1999年，吳靄儀議員對律政司司長梁愛詩提出的不信任動議。最著名的不信任案動議是2003年3月，民主派利用財政司司長梁錦松“購車事件”，提出對梁的不信任案，雖然沒有通過。但隨后廉政公署完成對梁的調(diào)查，并隨時可能起訴梁，這也直接導致了梁的辭職。但是按照基本法，立法會無權(quán)過問主要官員和政府公職人員的任免，立法擴權(quán)的現(xiàn)象已然出現(xiàn)。在部分案件的判決中，司法機關(guān)也罔顧行政機關(guān)當初提交立法草案的原意，甚至有類似于“違憲審查”之舉動。奉行普通法傳統(tǒng)的司法機關(guān)，通過在訴訟中對基本法有關(guān)條文做出解釋，實際上取得了一些在回歸前不可能擁有的立法、修改法律、制定和改變政策的權(quán)力。*孟樓：《劉兆佳論回歸以來的行政、立法和司法關(guān)系》，來源于香港成報網(wǎng)，http: / /www．singpao．com/xw/yl /czjt /201304 /t20130417_ 429934．html，2015年9月14日訪問。這種緊張對立的關(guān)系使得相互之間的協(xié)作配合減少，爭議對抗增多，不利于行政機關(guān)合理行政，提高行政效率，使特首經(jīng)常被無休止的行政立法爭議占用寶貴的精力，無形中強化了特首作為行政機關(guān)首長的形象，降低了特首在立法會的威望，使港人誤以為特首僅僅是行政機關(guān)的首長，難以完全體現(xiàn)其作為特區(qū)首長的身份。

四、完善特首超然地位的方式

(一)早日實現(xiàn)特首普選，滿足港人民主訴求

2014年香港爆發(fā)“占中”事件，部分“占中”人士高呼特首下臺，雖然以破壞社會秩序的行為來滿足政治訴求的先河絕不能開。但反思此事，“占中”行為的背后，也反映出部分港人的民主訴求，特別是對行政長官普選的希冀。實現(xiàn)特首普選不失為一個凝聚港人共識，消弭分歧的好辦法，現(xiàn)階段中央與部分港人雖然在特首普選的方式上存在差別，但一人一票普選特首卻是中央與所有港人的共識，是基本法循序漸進推進香港民主的具體體現(xiàn)，也是香港民眾的整體利益訴求。*《全國人大常委會關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題和2016 年立法會產(chǎn)生辦法的決定》( 2014 年8 月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過) 。會議認為，實行行政長官普選，是香港民主發(fā)展的歷史性進步，也是香港特別行政區(qū)政治體制的重大變革，關(guān)系到香港長期繁榮穩(wěn)定，關(guān)系到國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，必須審慎、穩(wěn)步推進。并決定從2017年開始，香港特別行政區(qū)行政長官選舉可以實行由普選產(chǎn)生。饒戈平教授認為，香港社會圍繞普選議題產(chǎn)生的困惑表現(xiàn)為對一國兩制的認識存在著三個誤區(qū)：一是重 “兩制”，輕 “一國”，二是重高度自治，輕中央權(quán)力，三是忽略、漠視憲法，選擇性適用基本法。*饒戈平：《通向香港行政長官普選的必由之路》，載《港澳研究》2014 年第3 期。港人必須珍視中央授予的高度自治的權(quán)力，但必須正確認識這一授權(quán)，需要厘清誤區(qū)分清特首普選與普選方式的差別。

普選是一種政治權(quán)力交替的方式，普選產(chǎn)生的領(lǐng)導人支持度合法性都毋庸置疑，通過普選交接權(quán)力更能促進社會的穩(wěn)定。特首唯有具備較高的支持度，才能真正超然于政治糾紛之外，居中調(diào)和，化解沖突?，F(xiàn)階段要討論的不是特首普選還是不普選的問題，而是找到一個合理的令中央和香港都能接受的特首普選方案，早日實現(xiàn)特首普選，這才是對中華民族政治智慧的考驗。香港社會不容撕裂，而特首普選是香港各界都能接受的最大公約數(shù)，特首普選成功，必將在最大層面凝聚港人共識，團結(jié)絕大部分港人，立法會少數(shù)反對派議員將會失去借民主、普選指責特區(qū)政府的根源。香港不是像英國、日本那樣王位世襲的君主制國家，在英國、日本，王室的權(quán)威和超然屬性天然的通過王位繼承而得以延續(xù)，香港并不存在世襲的王爵，唯有通過普選，獲得最大程度的選民支持方能維護領(lǐng)導人的權(quán)威。在基本法的框架之內(nèi)，普選的特首定會獲得多數(shù)選民的認可，施政將更加自信，贏得大部分港人的信賴。

(二)分享治理權(quán)力，完善黨團立法

從中央與地方關(guān)系的視角來看，香港特別行政區(qū)行政長官的選舉，相較于國家領(lǐng)導人的換屆，涉及的政治問題似乎更為復雜，更為令人感到困惑。*李興：《香港特區(qū)行政長官普選背后的制憲建國問題》，載《西部法學評論》2015年第4期。領(lǐng)導人地位超然大部分是民主政治比較發(fā)達，憲法秩序運行較為成熟，權(quán)力分享體制較為合理的國家。權(quán)力雖有制約，然大體上能在憲法規(guī)范之內(nèi)合理運作，不同機關(guān)在議事時雖有爭議，但都能理性解決，以較為紳士的方式求同存異。唯有如此才能保證行政、立法、司法各司其職，有效運作，共同維護領(lǐng)導人的超然地位。在當前香港政治制度的運行之中，還沒有對黨團行為進行立法，沒有法案規(guī)范黨團活動。成立政黨的目的是為了獲取治權(quán)，目前香港立法會有半數(shù)議席可供直選，各黨派均有機會獲得立法會一定的席次，但在特首還無法普選的情況下，各黨派還缺乏獲取行政權(quán)力的有效途徑。如果不能規(guī)范黨團活動，建立專門針對黨團的立法，完善不同黨派獲取行政權(quán)力的機制，必然會造成部分黨派的不滿，違背其建黨結(jié)社的初衷，稍有不慎，還可能導致其在立法會惡意阻撓政府施政法案的通過，妨礙政府的有效運作。

按照全國人大對基本法的釋法精神，在特首普選實現(xiàn)之后，立法會所有議員也將通過普選的方式產(chǎn)生。如果能順利實現(xiàn)此目標，那么各黨派在基本法的框架下都有獲得行政權(quán)力、立法權(quán)力的機會，形成成熟完善的民主機制。因此更需要完善對黨團行為的立法，規(guī)范政黨的活動原則，行為方式等，使其行為能夠受民主政治自由競爭的約束，減少立法會“拉布”*拉布或者“拉布戰(zhàn)術(shù)”是議會政治的專業(yè)術(shù)語，指在議會故意發(fā)表冗長演說，以拖延表決。有部分議員將該策略發(fā)展為通過不斷要求清點法定人數(shù)拖延會議進程，香港立法會曾出現(xiàn)7個多小時會議期間，清點人數(shù)以及等待人數(shù)時間長達4個小時。此外通過故意缺席會議導致法定人數(shù)不足而流會，迫使會議順延至下一會議日，亦是該策略的一部分。的亂象。還有必要進一步規(guī)范立法會的議事程序，尤其是特首在立法會做施政報告接受質(zhì)詢時，需約束立法會議員的過激行為，防止立法會可能出現(xiàn)的混亂情況。

(三)最大限度謀求內(nèi)外共識，建立執(zhí)政聯(lián)盟

特首雙首長的性質(zhì)決定了有必要加大對特首雙重身份的支持力度，以獲得最廣泛的政治認同，使特首有機會能超然于三機關(guān)之外。歸根結(jié)底特首要獲得超然的政治地位，一方面離不開香港民眾的支持，深入了解港人的實際需求，最大程度凝聚香港社會共識，盡可能獲得普通港人的支持，是特首保持超然地位的內(nèi)部動力。另一方面特首作為國家特別行政區(qū)的首長，要獲得超然地位，更需要中央政府的幫扶。特首必須更好的扮演香港和中央之間溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶，依靠基本法貫徹中央的治港方針，維護香港地區(qū)的整體利益，將雙方之間可能存在的分歧降到最小，不斷增加央港共同利益，才能獲得中央政府的全力支持。

特首必須構(gòu)建廣泛的執(zhí)政聯(lián)盟，使執(zhí)政聯(lián)盟能夠盡可能多的包含各個階層各個行業(yè)的利益，獲得更加廣泛的執(zhí)政基礎。如特首可以在不影響行政會議效率的情況下，使行政會議的組成人員范圍更加廣泛，代表的利益群體更加多元化。以便特首的執(zhí)政方針、執(zhí)政政策在實施之前能考慮得更加周全，實施之后能被更多的港人所接受。當港人對整體的社會秩序、行政效率的滿意度較高時，社會必然較為穩(wěn)定，任何其他勢力妄圖將民意的不滿情緒轉(zhuǎn)嫁到特區(qū)政府的企圖都無生存的土壤，特區(qū)政治的穩(wěn)定更易于催生超然的領(lǐng)導人。

(四)特首個人加強政治修養(yǎng)，提高自身素質(zhì)

特首個人較豐富的政治經(jīng)驗，較強的政治決斷力，良好的外部形象，豐富的文化內(nèi)涵也有助于特首獲得廣泛尊重實現(xiàn)超然地位。

香港回歸之前作為英國的殖民地，港人在經(jīng)濟上的確比較獨立自由繁榮，但在政治上卻屬于二等公民，幾乎難以獲得執(zhí)政從政的機會。盡管極少數(shù)華人富商巨賈和權(quán)勢人物有可能幸運地獲得參政、議政的資格，但絕大多數(shù)華人則被排除在政治之外，淪為純粹“經(jīng)濟的動物”。*吳增定：《行政的歸行政，政治歸政治》，http: / /www. cuhk. edu. hk /ics /21c /supplem/essay /0211020. htm，2015年10月3日訪問。英國最高統(tǒng)治階層是不可能讓殖民地人士進入的，港人極少能夠進入英國中央政府或英國議會兩院的最高階層獲取政治經(jīng)驗；從香港本地來說，香港當?shù)氐淖罡唛L官必須由英國女王委派，英國女王從來不會委派香港本地人擔任總督，也不會允許香港人自由選舉產(chǎn)生總督，港英政府從根本上來說是為了維護英國統(tǒng)治，不會有意培養(yǎng)港人的政治實踐?；貧w以來香港歷任特首總的來說，由于特殊的歷史背景，相對缺乏政治歷練，面對重大復雜問題時，政治決斷力稍顯不足。如關(guān)于基本法第23條的立法*基本法第23條規(guī)定香港特區(qū)應自行立法，禁止危害國家安全的行為，體現(xiàn)了中央政府對香港市民的信任。立法落實基本法第二十三條是香港必須履行的憲制責任，也是市民應該履行的公民義務。董建華特首推動對23條立法，提出了立法草案，卻引起香港部分泛民主派人士的激烈反對，迫于壓力，2003年9月董建華特首決定撤回《國家安全(立法條文)條例草案》，時至今日，仍然沒有完成對23條的立法。，以及政改方案被否決等，特首在這些關(guān)鍵問題上暴露出政治經(jīng)驗不足，政治決斷力不強?；貧w之后，面對新的政治形勢，特首肩上的責任更為重大，特首需要不斷的增加政治經(jīng)驗，掌握政治技巧，從容應對各種突發(fā)政治問題，既能有效平息政治難題，又能贏得各方的尊重。

良好的氣質(zhì)、正面的形象必將助推特首的高支持率，促進特首超然地位。在選舉政治模式下，特別是實現(xiàn)特首普選之后，特首較高的綜合素質(zhì)，良好的外部形象，充實的內(nèi)涵氣息，豐富的文化素養(yǎng)有助于特首集聚人氣，獲取選民支持。特首作為特區(qū)首長，在工作生活中，要做到以身作則，以更高的標準要求自己，謹記自身肩負的重任，提高個人素質(zhì)，杜絕負面新聞。

五、結(jié)語——追本溯源化危機為契機

香港回歸以來在基本法的框架內(nèi)，政治體制運行基本上井然有序，大體現(xiàn)實了基本法當初的構(gòu)想。但圍繞特首普選卻引發(fā)了香港內(nèi)部不小的爭議，特別是在特首普選的方式上，在香港社會內(nèi)部還存在一定的分歧，甚至引發(fā)了沖突，導致“占中”事件的爆發(fā)。香港市民對政改方案的高度關(guān)注，也從側(cè)面體現(xiàn)了特首的核心地位，超然于行政、立法、司法三機關(guān)之上。

部分香港民眾缺乏對民主政治的正確認識，認為只有西方式的民主才是真正的民主，特首普選一定要按照西方普選的標準，他們對民主政治的片面理解，導致其對當前政治運行模式的不滿，愈發(fā)不會支持現(xiàn)任特首的權(quán)威和超然地位。殊不知民主雖然具有普適性，但實現(xiàn)民主的方式則各有不同，選舉制度必須符合一國的國情，尤其是特首普選根本不存在任何國際慣例，因為“一國兩制”、特別行政區(qū)制度是我國的首創(chuàng)，任何西方國家都不曾具備，根本就沒有可資借鑒的國際標準，反倒是以愛國者為主體的港人治港，是香港選舉必須遵循的基本準則。

要從根本上解決此問題，早日實現(xiàn)特首的超然地位，最重要的是保持香港的政治穩(wěn)定，將香港政改的矛盾消化在特區(qū)內(nèi)部，防止任何外國勢力的介入。

對于歷經(jīng)150多年風雨滄桑、克服千難萬險、回歸祖國的香港來說，既然圍繞特首普選引發(fā)的這場風波一定要來，那就必須勇于面對，直面挑戰(zhàn)。從基本法制定背景的視角來看，“愛國者治港”這一政治倫理要求早在中英談判以及基本法起草的過程中就一直作為一條基本原則而存在，作為“港人治港”背后的倫理標準而主導香港回歸的進程。*同前引〔8〕。在強烈譴責“占中”事件的同時，也需要從制度層面來解決香港社會的分歧，在基本法的框架下，通過中央和香港的共同努力，一定能夠找到雙方都接受的契合點，順利通過政改方案，經(jīng)特首普選及隨之而來的立法會普選，定能夠緩和香港政改的矛盾。

構(gòu)建行政主導，行政與立法即相互制衡又相互配合，司法獨立的政治體制，是保障香港社會穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是特首實現(xiàn)超然地位的法律基礎。香港立法會內(nèi)部少數(shù)反對派，應依照基本法設定的政治框架行事，規(guī)范自己的過激言行，尊重特首的權(quán)威；所有香港市民也應該自覺維護特首的超然地位，使之成為整個特區(qū)的核心，凝聚港人的粘合劑?！耙粐鴥芍啤边@艘巨輪前行的航路必定布滿荊棘，經(jīng)歷這場風波洗禮的特區(qū)，一定會轉(zhuǎn)危機為契機，迎來香港民主的成熟與進步。

作者簡介：李雷，中南財經(jīng)政法大學法學院研究生。