新密市食品藥品監(jiān)督管理體制改革的工作實踐及思考

宋照

新密市食品藥品監(jiān)督管理體制改革的工作實踐及思考

宋照

新密市食品藥品監(jiān)督管理體制改革已經(jīng)基本完成，為進一步了解全市食品藥品安全監(jiān)管體制改革后職能運行情況，剖析全市食品藥品監(jiān)管工作中的難題，探索為民監(jiān)管、科學監(jiān)管、有效監(jiān)管的對策措施，新密市編辦對全市食品藥品監(jiān)管工作進行了調研。

一、基本情況

（一）職能劃轉情況

按照河南省人民政府《關于食品藥品監(jiān)管體制改革的實施意見》（豫政〔2014〕28號）、鄭州市《關于改革完善我市食品藥品工商質監(jiān)管理體制的通知》（鄭政〔2014〕29號）要求和《新密市政府職能轉變和機構改革實施意見》，將新密市分散在食安辦、食藥監(jiān)、工商、質監(jiān)等部門的食品藥品監(jiān)管職能進行整合，將質監(jiān)局生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責和工商局流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責劃轉到新組建的食品藥品監(jiān)管機構，對食品生產(chǎn)、流通和消費環(huán)節(jié)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，構建一體化、廣覆蓋、專業(yè)化、高效率的食品藥品監(jiān)管體系。同時整合食品藥品監(jiān)管、質監(jiān)等部門所屬的食品藥品檢驗檢測資源，組建了統(tǒng)一的食品藥品檢驗檢測機構。

（二）機構設置情況

1.行政機構設置情況。2015年政府機構改革期間，根據(jù)省、鄭州市相關精神，整合工商、質監(jiān)和食安辦關于食品安全監(jiān)管和藥品管理相關職能，重新組建了新密市食品藥品監(jiān)督管理局，掛新密市政府食品安全委員會辦公室牌子，正科級規(guī)格，設置辦公室、法制科、行政審批辦、食品生產(chǎn)監(jiān)管科、食品流通監(jiān)管科、餐飲食品監(jiān)管科、保健食品化妝品監(jiān)管科、藥械監(jiān)管科、食品安全綜合協(xié)調科等9個內設機構。

2.事業(yè)單位設置情況。新密市食品藥品監(jiān)督管理局設置2個事業(yè)單位，分別是新密市食品藥品稽查隊和新密市食品藥品檢驗所。新密市食品藥品稽查隊，股級全供事業(yè)單位，內設辦公室、食品應急中隊、藥品應急中隊和17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）食品藥品監(jiān)督管理所等20個內設機構。新密市食品藥品檢驗所，股級全供事業(yè)單位，由鄭州市原垂直管理劃轉而來。

（三）編制及實有人員情況

1.行政編制核定情況。新密市食品藥品監(jiān)督管理局（新密市政府食品安全委員會辦公室）共核定行政編制36名，實有19人；核定工勤編制2名，實有1人。

2.事業(yè)編制核定情況。新密市食品藥品稽查隊共核定事業(yè)編制89名，實有126人。食品藥品檢驗所共核定事業(yè)編制18名，實有18人。

（四）監(jiān)管服務對象基本情況

據(jù)統(tǒng)計，全市現(xiàn)有“四品一械”（食品、藥品、保健品、化妝品和醫(yī)療器械）生產(chǎn)經(jīng)營單位總計10416家，其中食品生產(chǎn)企業(yè)110家，小作坊2133家，食品經(jīng)營戶3612戶（不包括流動商販），各類餐飲服務單位3866家，獲證藥品醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營單位664家，醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)1家，經(jīng)營單位30家。

二、食品藥品監(jiān)管隊伍人員結構分析

（一）人員年齡結構分析

目前，全市食品藥品監(jiān)管機構共有各類人員164人，其中：30歲以下29人，占17.7%；31～40歲50人，占30.5%；40～50歲72人，占43.9%；51歲以上13人，占7.9%。局機關的19名行政人員中，30歲以下1人，31～40歲5人，40歲～50歲10人，51歲以上3人。食品藥品稽查隊的126人中，30歲以下27人，31～40歲34人，40歲～50歲56人，51歲以上9人。食品藥品檢驗所的19名人員中，30歲以下1人，31～40歲10人，40歲～50歲6人，51歲以上1人。年齡結構基本合理，基本形成了老中青相結合的年齡結構。

（二）人員學歷結構分析

164人中，中專及以下學歷22人，占13.4%；大專學歷77人，占46.9%；本科學歷62人，占37.8%；研究生及以上學歷3人，占1.8%。其中：行政人員中，本科及以上學歷14人，大專及以下學歷4人；食品藥品稽查隊人員中，大專及以下學歷85人，本科及以上學歷41人；食品藥品檢驗所人員中，大專及以下學歷10人，本科及以上學歷8人。

（三）人員職稱及專業(yè)結構分析

在食品藥品稽查隊與食品藥品檢驗所的144名事業(yè)人員人中，具有職稱的人數(shù)為37，占25.7%。其中：初級職稱20人，中級職稱14人，高級職稱3人。食品藥品稽查隊的126名人員中，專業(yè)對口者僅有11人，食品藥品檢所的18名人員中，全部專業(yè)都不對口。

三、改革后工作開展情況

一是明確目標，夯實責任。定期組織召開食品藥品安全工作會議，及時安排部署全年長期性、階段性、周期性重點工作任務。制定并印發(fā)2016年度食品藥品安全工作要點，簽訂《食品藥品安全工作目標責任書》，實行食品安全“一票否決”制。

二是深化整頓，強化監(jiān)管。相繼開展了食品藥品市場大清查，以及學校及其周邊藥店、醫(yī)療器械、“五小行業(yè)”等專項整頓16次，排查各類食品藥品安全隱患693起，已整改589起，查處違法案件185起，罰沒金額56萬元，查扣各類假冒偽劣食品546公斤；集中清理、整頓、規(guī)范夜市、小攤販、小作坊512家次，備案夜市攤點50家、小作坊72家；抽檢重點品種236批次，查扣不合格食品115.31公斤。

三是重拳出擊，重典治亂。大力開展打擊食品違法犯罪“利劍”行動，嚴格落實“四個一”工作目標，以市公安部門為主體，以肉及肉制品、豆制品、調味面制品等9大類食品為打擊重點，以夜市、燒烤攤等為重點區(qū)域，嚴厲打擊各類食品違法犯罪行為。共查處食品違法案件102起，罰沒金額14.1萬元；查處涉嫌食品犯罪案件8起，其中非法添加案件7起，銷售假鹽（工業(yè)鹽）案件1起，刑拘4名犯罪嫌疑人。

四是規(guī)范藥械，嚴懲重處。不斷加大對藥械生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位的監(jiān)督檢查力度，共檢查涉藥涉械單位726家，一般程序案件立案62起，結案62起，結案率100%，共收繳罰沒款38萬余元，與新密市公安局聯(lián)合查處制售假藥窩點2個，刑拘3人。

四、存在的問題

（一）配備基層監(jiān)管機構人員編制缺乏可操作性

河南省、鄭州市食品藥品監(jiān)督管理體制中都明確規(guī)定，要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設立食品藥品派出機構，并根據(jù)工作需要，調劑充實必要人員編制，加強縣、鄉(xiāng)兩級監(jiān)管執(zhí)法和技術力量。但在實際操作過程中，沒有統(tǒng)一的編制配置標準，編制總數(shù)又十分有限，只能在現(xiàn)有的編制總量內調劑解決。另外，新密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域管轄面積不一，經(jīng)濟發(fā)展水平懸殊，人口數(shù)量懸殊，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內食品藥品監(jiān)督管理對象數(shù)量差距甚遠。如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均分配編制，配備監(jiān)督管理人員，則背離了實事求是原則，會出現(xiàn)嚴重的工作量不平衡情況。

（二）現(xiàn)有監(jiān)管力量與監(jiān)管任務不匹配

食品藥品監(jiān)管機構主要承擔“四品一械”的監(jiān)管任務，目前全市共有各類監(jiān)管對象總計10416家，從業(yè)人員數(shù)萬人，但是食藥監(jiān)局及其下屬事業(yè)單位僅有執(zhí)法人員（具有“執(zhí)法證”人員）95名，監(jiān)管比例達到109∶1，遠不能滿足日常監(jiān)管所需，全方位、立體式巡查監(jiān)管機制難以形成，“死角”無法顧及周全。尤其是青屏辦事處，轄區(qū)內監(jiān)管對象突破了3000家，監(jiān)管機構在日常工作中更是有心無力，導致監(jiān)管缺失，盲點、漏洞無法避免，再加上形勢嚴峻、追責嚴厲，致使一線執(zhí)法人員人心惶惶，對食品藥品安全監(jiān)管事業(yè)的熱情、積極性和貫徹執(zhí)行力度普遍偏低。

（三）人員素質滿足不了工作需求

就食品藥品稽查隊而言，126名人員專業(yè)對口僅有11人，僅占8.7%，其余全是“門外漢”，本科以下學歷者占到67.4%，監(jiān)管隊伍素質和能力遠不能適應新形勢新任務的要求，執(zhí)法人員業(yè)務水平參差不齊，達不到綜合性監(jiān)管執(zhí)法素質標準的要求，化妝品、保健品等方面的監(jiān)管專業(yè)人員尤為欠缺，人才隊伍建設亟待加強。

（四）食品藥品監(jiān)管工作基礎薄弱

從目前全市的情況來看，有限的監(jiān)管力量面對全縣龐大的食品藥品生產(chǎn)、加工、流通、經(jīng)營企業(yè)，很難保證全面監(jiān)管到位。一是監(jiān)管手段滯后，沒有食品藥品檢驗檢測機構和專業(yè)檢測人員，檢品需送省里檢測，受到時間、人力、資金等因素制約，執(zhí)法成本高，工作效率低。執(zhí)法監(jiān)管缺乏技術手段支撐，日常監(jiān)管僅停留在看、聞、問、查等原始手段上，及時性、準確性與有效性不強。二是執(zhí)法車輛等執(zhí)法裝備與食品藥品監(jiān)管所需存在較大差距，影響了執(zhí)法時效。目前新密市食品藥品稽查隊和17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）食品藥品監(jiān)管所均無執(zhí)法車輛，租車執(zhí)法費用高又不利于高效開展執(zhí)法工作。同時，隨著市場經(jīng)濟不斷深入，不法分子制假售假手段趨向高科技，違法行為日趨多樣化，具隱蔽性，與此形成鮮明反差的是，目前食品藥品快速檢測的信息、儀器和設備嚴重缺乏。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）食藥監(jiān)所作用發(fā)揮不充分

新下發(fā)的食品藥品稽查隊機構編制方案中規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)督管理所為食品藥品稽查隊的內設機構，核定副科級領導職數(shù)各1名，但組織部門由于領導職數(shù)所限，一直沒有任命到位，日常工作均由副所長主持，造成工作力度不大、工作開展被動的狀況。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均設立了食品安全委員會，主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔任，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)長身兼多職工作，任務繁重，難以顧及食品藥品監(jiān)管工作的重任。省、鄭州市相關文件要求在農(nóng)村設立食品藥品安全協(xié)管員，但由于財政資金所限，協(xié)管員幾乎為零報酬，沒有獎勵機制，只有責任和風險，這種狀況致使其對食藥品監(jiān)管工作不積極，此職位形同虛設，監(jiān)管工作無法全面有效落實，導致量大面廣的農(nóng)村食藥安全工作存在著監(jiān)管覆蓋面小、安全難以保障、隱患較多的現(xiàn)狀。

五、意見建議

（一）出臺縣級食品藥品監(jiān)管編制總數(shù)核定標準

根據(jù)食品藥品監(jiān)管機構承擔的實際工作任務，應當在力量配備、資源配置、服務保障等方面切實予以傾斜，確保新機構有足夠的力量和資源有效地履行職責。食品藥品監(jiān)管人員編制的具體確定辦法，一是可以參考《陜西省人民政府關于改革完善市縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）食品藥品監(jiān)督管理體制的意見》，明確縣級食品藥品監(jiān)督機構（含在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的食品藥品監(jiān)管派出機構），按照本行政區(qū)域人口數(shù)量萬分之三的標準，明確人員編制。二是可以參照教育系統(tǒng)教師定員配額標準和管理辦法，按照管理對象數(shù)量、縣級內監(jiān)管對象數(shù)量、監(jiān)管對象數(shù)量的比例（如2%左右）配備食品藥品監(jiān)管人員。三是可以在縣級行政執(zhí)法人員編制總量控制的情況下，根據(jù)縣級全部行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)管數(shù)量，按照縣級行政執(zhí)法隊伍之間人均監(jiān)管對象平衡的原則，確定食品藥品監(jiān)督管理人員編制?？h級基層監(jiān)管機構的具體人員編制，建議重點考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）行政區(qū)域的人口、食品藥品監(jiān)管任務量等因素，兼顧行政區(qū)域面積、交通等因素，按照保障履職的原則，在縣級食品藥品監(jiān)督管理人員總編制數(shù)框架內，會同編制管理部門提出方案。

（二）配齊配強監(jiān)管人員隊伍

2012年，國務院《關于加強食品安全工作的決定》要求加強監(jiān)管隊伍建設，合理配備和充實食品安全監(jiān)管人員，重點強化基層監(jiān)管執(zhí)法力量?，F(xiàn)行體制和現(xiàn)有監(jiān)督管理隊伍人員狀況，根本無法達到國家提出的食品藥品監(jiān)督管理工作的檢查面、檢查頻率等要求。故建議：一是加強編制管理，提高編制使用效率。及時做好每年的人員核減工作，準確掌握食品藥品監(jiān)管人員編制使用情況，定期清查在編不在崗人員，加強編制資源利用效率。二是加大人員招聘考錄力度。機構編制部門應當結合食品藥品監(jiān)管實際工作情況，在編制方面給予適當傾斜，迅速壯大食品藥品監(jiān)管隊伍。三是加大人才培養(yǎng)力度。強化專業(yè)人才教育培養(yǎng)工作，加強與專業(yè)人才培訓機構、院校的聯(lián)系，選擇優(yōu)秀人才定向培養(yǎng)，同時采用下派、上掛等方式不斷提升食品藥品監(jiān)管干部隊伍專業(yè)素質。

（三）不斷加強監(jiān)管人員能力培訓

一是提高監(jiān)管隊伍素質。應當由國家和省機關機構負責實施強化培訓，提高監(jiān)督管理人員綜合業(yè)務素質，確保現(xiàn)有人員特別是基層監(jiān)管人員盡快從單一執(zhí)法向全方位執(zhí)法過渡，成為全方位的監(jiān)管執(zhí)法能手。二是提升應急管理能力。積極優(yōu)化完善應急管理制度，形成簡便可操作的應急預案。三是提升從業(yè)人員素質。規(guī)范培訓“4品1械”生產(chǎn)經(jīng)營使用單位管理人員、從業(yè)人員，規(guī)范推行經(jīng)營質量安全承諾書制度，強化從業(yè)人員的法律意識、質量意識、安全意識、責任意識。四是優(yōu)化資源配置。整合“四品一械”監(jiān)管力量，建立食品藥品監(jiān)督大稽查格局，降低運行成本，提高監(jiān)督稽查工作效率和質量。

（四）加快技術支撐建設

政府要從保障和改善民生的角度長遠考慮，將食品藥品監(jiān)管部門基礎設施建設納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，列入重點民生工程加快建設。一是加快食品藥品檢驗所建設。將解決業(yè)務用房、檢驗設備、檢驗資質以及檢驗人才問題納入全市食品藥品技術支撐體系建設議事日程，逐步建立起能夠獨立開展食品藥品檢驗的機構。二是加大食品藥品監(jiān)管投入。認真執(zhí)行全國食品藥品監(jiān)管機構執(zhí)法基本裝備配備標準，確保每個基層食藥監(jiān)管所有一套抽樣工具包、一個快檢箱、一臺攝像機、一輛執(zhí)法車，每人一臺電腦、一套辦公桌椅。三是加強執(zhí)法培訓。由上級食品藥品監(jiān)管機構定期組織執(zhí)法人員業(yè)務技能培訓，通過各種活動快速提升監(jiān)管人員特別是基層一線執(zhí)法人員和技術檢驗人員的能力素質。

（五）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任

一是進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任。將食品藥品安全全面納入政府年度目標考核，增加分數(shù)權重，細化考核目標。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品機構建設。在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立食品藥品安全辦公室，確定專人監(jiān)管，配備專項經(jīng)費。三是進一步發(fā)揮協(xié)管隊伍作用。由縣財政核撥專項經(jīng)費到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責協(xié)管員隊伍的日常管理與具體考核，對考核合格的協(xié)管員足額發(fā)放工作經(jīng)費，各片區(qū)食品藥品監(jiān)管所僅負責協(xié)管員的培訓和指導。四是強化基層安全監(jiān)管。重點關注酒店餐館、學校食堂、農(nóng)村婚喪嫁娶自備宴席等容易發(fā)生大面積人口食品安全問題的環(huán)節(jié)，針對群眾最關心、反映最強烈的問題集中力量開展各類專項整治，對食品藥品違法犯罪行為保持高壓態(tài)勢，切實提高全市人民對食品藥品安全的信心。

（作者系河南省新密市委組織部副部長，新密市編辦主任）

責任編輯 郭華敏