規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置 優(yōu)化資源配置
———洛陽(yáng)市推進(jìn)檢察管理體制改革的實(shí)踐與思考

張炎鋒 武文杰

規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置 優(yōu)化資源配置
———洛陽(yáng)市推進(jìn)檢察管理體制改革的實(shí)踐與思考

張炎鋒 武文杰

近年來(lái)，洛陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)在落實(shí)中央、省司法體制改革任務(wù)過(guò)程中，不斷推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化編制資源配置，突出“拆廟減官”，將有限的檢力資源向辦案一線傾斜，有效激發(fā)了隊(duì)伍整體活力，初步實(shí)現(xiàn)了增效不增人的目標(biāo)。

一、創(chuàng)新檢察管理體制改革的做法

改革是推進(jìn)檢察體制機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力。洛陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)為破解內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、政法專項(xiàng)編制資源緊張的難題，組織精干力量深入各縣（市、區(qū)）檢察院調(diào)查研究，深入了解廣大檢察干警的意愿和困難，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)建議，主動(dòng)尋找深化檢察體制改革的突破口，為順利推進(jìn)司法體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一是科學(xué)劃分職責(zé)定位，推行“大部門”制改革。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是檢察職責(zé)劃分的組織載體，決定了檢察資源調(diào)配和檢察權(quán)運(yùn)行管理，在檢察組織體系中處于樞紐地位。改革前，洛陽(yáng)市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量平均在25個(gè)左右，各科室行政化色彩濃，職權(quán)碎片化，功能重疊化，導(dǎo)致檢察資源分散，弱化了司法責(zé)任，影響了檢察官的專業(yè)性、權(quán)威性。針對(duì)這些問(wèn)題，洛陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)“大部門”制改革，將檢察業(yè)務(wù)主要?jiǎng)潥w職務(wù)犯罪、公訴、監(jiān)督三大職能模塊，將業(yè)務(wù)部門統(tǒng)一整合為“四局兩處”：公訴局、偵查監(jiān)督局、反瀆職侵權(quán)局、反貪污賄賂局、控告申訴檢察處、民事行政檢察處。將司法業(yè)務(wù)管理、保障等非業(yè)務(wù)部門整合成辦公室、政治部、機(jī)關(guān)黨委等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅縮減，確保了有限檢力資源向檢察一線聚集。

二是堅(jiān)持精簡(jiǎn)效能原則，優(yōu)化檢察資源配置。近年來(lái)，洛陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，城市人口不斷增加，各類違法犯罪案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)，檢察工作量隨之增大，造成檢察官力量不足。針對(duì)檢力不足的問(wèn)題，市檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持走內(nèi)涵式發(fā)展之路，向優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、挖掘內(nèi)部潛力要編制：通過(guò)整合機(jī)構(gòu)，打破“官本位”桎梏，將原先各級(jí)檢察院不直接辦案且占用政法專項(xiàng)編制的干警全部充實(shí)到辦案一線，“案多人少”的矛盾得到緩解；完善檢察人員分類管理制度，采取“競(jìng)爭(zhēng)上崗、雙向選擇”的方式擇優(yōu)選出檢察官和檢察輔助人員，辦案人不當(dāng)家、當(dāng)家人不辦案的怪現(xiàn)象得到徹底解決。

三是建立監(jiān)督制約機(jī)制，深化檢察體制改革。為增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任意識(shí)，糾正和預(yù)防辦案人員執(zhí)法瑕疵、監(jiān)督不力、責(zé)任不明、制度不嚴(yán)及行政化色彩過(guò)濃的現(xiàn)象，堅(jiān)持深化檢察官辦案責(zé)任制改革，完善辦案程序，明確誰(shuí)辦案、誰(shuí)負(fù)責(zé)的辦案理念。采取以科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)為負(fù)責(zé)人的辦案小組的模式，明確制度定位，建立健全監(jiān)督制約和保障機(jī)制，有效防止了“逐級(jí)審批層層把關(guān)、集體負(fù)責(zé)而無(wú)人負(fù)責(zé)”和“責(zé)任分散、主體不明、責(zé)任難追”的情況。與此同時(shí)，注重落實(shí)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制、外部監(jiān)督機(jī)制，建立起法律文書備案審查制度和科學(xué)合理的主辦檢察官年度考核考評(píng)體系，有效防止了冤假錯(cuò)案的發(fā)生。

二、機(jī)構(gòu)編制管理存在的問(wèn)題

近幾年來(lái)，洛陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和創(chuàng)新政法專項(xiàng)編制管理取得了較好的成效，但同時(shí)在動(dòng)態(tài)調(diào)整和內(nèi)部挖潛中也存在一定的問(wèn)題，需要及時(shí)改進(jìn)和解決。

一是新增政法專項(xiàng)編制數(shù)與案件增長(zhǎng)數(shù)量不相符。政法專項(xiàng)編制緊缺，部分業(yè)務(wù)科室人員偏少，檢察員和書記員的比例無(wú)法做到科學(xué)配置，很難適應(yīng)工作需要，嚴(yán)重影響各項(xiàng)檢察工作的正常開(kāi)展。雖然，洛陽(yáng)市檢察機(jī)關(guān)政法編制相應(yīng)有了增加，但仍不能滿足基層檢察工作實(shí)際需求。此外，檢察員隊(duì)伍年齡老化和斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，新生力量嚴(yán)重不足。

二是不能滿編運(yùn)行，檢察官招錄機(jī)制不完善。空編現(xiàn)象比較嚴(yán)重且人員補(bǔ)充困難，有的基層檢察機(jī)關(guān)手中握著中央政法編制數(shù)但又不能滿編招人，上報(bào)的招錄檢察人員計(jì)劃數(shù)往往大打折扣。自從國(guó)家制定頒布實(shí)施統(tǒng)一司法考試制度以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)招錄檢察官的條件設(shè)置更加嚴(yán)格，招錄機(jī)制更加完善，部分檢察機(jī)關(guān)尤其是辦案一線檢察官招錄難，斷層現(xiàn)象嚴(yán)重，既不符合人員梯形組合理論，又不利于檢察事業(yè)的平穩(wěn)健康發(fā)展。

三是內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)立缺乏自主權(quán)。現(xiàn)行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一：有的是按管轄案件的性質(zhì)劃分的，如反貪局、反瀆局；有的是按刑事訴訟程序劃分的，如公訴科、控申科等；有的是按法律監(jiān)督職能劃分的，如偵查監(jiān)督科、監(jiān)所科。如此一來(lái)，業(yè)務(wù)分工不平衡的現(xiàn)象就必然出現(xiàn)。業(yè)務(wù)范圍寬的部門人力資源不足，業(yè)務(wù)范圍窄的部門人力資源閑置。一些本該由一個(gè)部門行使的職能被劃分到多個(gè)部門，造成職責(zé)分工不明，容易產(chǎn)生推諉扯皮問(wèn)題，影響法律監(jiān)督質(zhì)量和效率。此外，各縣（市、區(qū)）檢察院之間內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱不一致，有的稱科，有的稱局，有的稱室（處），行政色彩較濃，沒(méi)有充分體現(xiàn)司法監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的屬性。而《人民檢察院組織法》規(guī)定，內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要進(jìn)行確定。但在現(xiàn)實(shí)操作中，檢察機(jī)關(guān)自主設(shè)立或命名某個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有可能，即便是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)明確要求必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也還是要經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)編制部門批準(zhǔn)。按照機(jī)構(gòu)編制管理相關(guān)法規(guī)政策規(guī)定，不僅批復(fù)周期長(zhǎng)，而且批準(zhǔn)率也很低。

三、推進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)管理體制改革的思考

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著國(guó)家司法體制改革號(hào)角的吹響，檢察工作改革力度不斷加大。但從目前管理體制和運(yùn)行機(jī)制上來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)“大部門”制改革的力度不大，編制資源內(nèi)部整合、動(dòng)態(tài)調(diào)整的成效還不明顯，影響著檢察機(jī)關(guān)司法效能的發(fā)揮，制約著法律監(jiān)督和維護(hù)公平正義工作的開(kāi)展。在推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政的過(guò)程中，進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立科學(xué)合理的運(yùn)行體系，對(duì)于促進(jìn)檢察事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)，具有非常重要的作用。

一是積極推行省以下檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)管。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物管轄制度，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！碑?dāng)前，市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合中央和省制定的深化司法體制改革的路線圖和時(shí)間表，結(jié)合目前工作實(shí)際，積極探索和研究完善檢察官的選任方式、管理機(jī)制，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)管理制度法制化。建立省以下地方檢察院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一管理制度，從制度上解決司法地方化、司法行政化的問(wèn)題。進(jìn)一步改善檢察機(jī)關(guān)辦公、辦案經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，全額保障司法干警的工資足額發(fā)放、政策性津貼和補(bǔ)貼及福利待遇。

二是建立科學(xué)合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系?；鶎訖z察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)、合理，直接影響到法律監(jiān)督職能履行效率和檢察機(jī)關(guān)在人們心目中的形象和地位。深入推動(dòng)基層檢察機(jī)關(guān)管理體制改革和編制資源的優(yōu)化配置，對(duì)強(qiáng)化法律監(jiān)督能力建設(shè)，全面推進(jìn)檢察事業(yè)，具有非常重要的意義?；鶎訖z察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照檢察業(yè)務(wù)與檢察事務(wù)相分離的原則，以充實(shí)基層檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作為主，進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)的整合和檢察管理體系的改革，以求達(dá)到提高工作效率和工作業(yè)績(jī)的目的。如，將大要案指揮中心、反貪局、反瀆局、司法警察大隊(duì)、技術(shù)科、職務(wù)犯罪預(yù)防局合并，成立職務(wù)犯罪偵查局；將偵查監(jiān)督科、公訴科以及未成年人檢察科合并，成立刑事檢察局，履行刑事案件的批捕和公訴職責(zé)；將公訴科原有的抗訴職能剝離出來(lái)和民事行政檢察科合并，成立審判監(jiān)督局。根據(jù)最高檢要求將監(jiān)所檢察科改為刑罰執(zhí)行監(jiān)督科，擴(kuò)大控申科舉報(bào)中心功能，將其原有的受理刑事申訴等職能，分解歸入案件受理室和審判監(jiān)督局，案件受理室不僅接收、送達(dá)辦案單位的卷宗和法律文書，對(duì)控申受理的控告、申訴也一并歸口登記管理。合并紀(jì)檢監(jiān)察室和紀(jì)檢組，撤銷檢委會(huì)辦公室，其職能并入法律政策研究室，承擔(dān)對(duì)全院案件全程性、實(shí)時(shí)性、經(jīng)常性的管理指導(dǎo)職責(zé)；保留原有的政治處和辦公室，將機(jī)關(guān)黨建功能合并到政治處，計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備管理交辦公室。

三是用編制管理創(chuàng)新破解檢力不足問(wèn)題。當(dāng)前，在中央“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的總要求下，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合工作任務(wù)和要求，在動(dòng)態(tài)調(diào)整和內(nèi)部挖潛上下功夫。對(duì)占用檢察專項(xiàng)政法編制的盡快予以糾正，各級(jí)黨委、政府和編制部門應(yīng)積極配合，共同商議，讓出占用的檢察專用編制，還編制于檢察，以有效緩解人手不足問(wèn)題。探索制定檢察機(jī)關(guān)政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛和動(dòng)態(tài)調(diào)的管理辦法，明確各業(yè)務(wù)部門編制配備標(biāo)準(zhǔn)、原則和要求，進(jìn)一步擴(kuò)大業(yè)務(wù)部門編制數(shù)量，壓縮綜合管理部門人員比例。對(duì)一些辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官可以嘗試適當(dāng)延長(zhǎng)其退休年齡或者予以返聘，這樣既不用增編，又可以充分發(fā)揮資深優(yōu)秀檢察官的作用，有效緩解案多人少問(wèn)題。在現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物由屬地管理向省以下垂直管理過(guò)渡階段，省市兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)實(shí)際工作狀況和編制使用情況的調(diào)查研究，摸透實(shí)情，加強(qiáng)溝通交流，結(jié)合基層檢察機(jī)關(guān)工作實(shí)際和空編情況，對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)人員編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，合理設(shè)置、核準(zhǔn)人員編制，對(duì)有空編的檢察機(jī)關(guān)給予支持。積極爭(zhēng)取中央和省機(jī)構(gòu)編制部門的支持，確保滿編運(yùn)行，充分利用各種渠道招錄優(yōu)秀司法人才進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)，充實(shí)辦案力量，緩解辦案壓力。

四是注重加強(qiáng)檢察隊(duì)伍能力素質(zhì)建設(shè)。建立健全檢察官隊(duì)伍的選拔培養(yǎng)機(jī)制，把提升檢察官隊(duì)伍的能力素質(zhì)作為破解案多人少的突破口。加大教育培訓(xùn)力度，強(qiáng)化崗位練兵活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)干警崗位技能，提高辦案質(zhì)量與效率。改革檢察官的選任渠道，科學(xué)組建檢察官遴選、懲戒委員會(huì)，完善檢察官遴選、晉升的辦法、條件和程序，有條件的地方可以探索招錄優(yōu)秀的律師和具有職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才進(jìn)入檢察官隊(duì)伍。改革現(xiàn)有檢察官管理制度，嚴(yán)格考核管理，建立健全與崗位要求相匹配的考核機(jī)制，加快推進(jìn)分類管理改革，形成檢察官統(tǒng)管的管理格局，有效減少外部干擾，激勵(lì)干警辦案工作積極性，提高司法公信力。進(jìn)一步充分整合內(nèi)部機(jī)構(gòu)，減少非辦案機(jī)構(gòu)數(shù)量，優(yōu)化人員力量的配置，確保有限的檢力資源向司法辦案一線傾斜。

（作者單位分別是：河南省洛陽(yáng)市檢察院和洛陽(yáng)市編辦）

責(zé)任編輯 羅文