應(yīng)加快完善我國老齡工作法律體系

文/陳紅梅 黃石松

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應(yīng)加快完善我國老齡工作法律體系

文/陳紅梅 黃石松

摘要：我國未富先老的現(xiàn)實(shí)國情，實(shí)行獨(dú)生子女政策后帶來的老年人口總量和結(jié)構(gòu)變化所引發(fā)的矛盾，將在今后20年內(nèi)集中體現(xiàn)，我國老齡社會面臨著區(qū)別于其他國家的更加復(fù)雜的矛盾。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)，五中全會提出要積極應(yīng)對人口老齡化，解決老有所養(yǎng)問題必需在法治的軌道上運(yùn)行。必需發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，推動老齡工作管理體制改革。當(dāng)前國家立法的重點(diǎn)是加快完善老齡社會保障法律制度等框架性制度安排，地方立法要堅(jiān)持從老人的實(shí)際需求出發(fā)，抓住完善養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)法律這個(gè)牛鼻子，因地制宜做出創(chuàng)制性制度安排。

關(guān)鍵詞：老齡工作；法律體系；國際老齡實(shí)踐

人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化是關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理的最基本的因素。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2014年末，我國大陸總?cè)丝?36782萬人，其中： 60周歲及以上人口21242萬人，占總?cè)丝诘?5.5%，按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤^10%和7%，即可看作是達(dá)到了人口老齡化，因此我國已經(jīng)是高度老齡化。如何實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”是個(gè)大問題，也是世界性的難題，必須要在制度設(shè)計(jì)上，特別是在養(yǎng)老的法律體系構(gòu)建上有所突破和創(chuàng)新。

一　我國養(yǎng)老模式出現(xiàn)的新變化、新特征

每一個(gè)國家老齡化的特征隨著國情的不同而有所不同，特別是我國未富先老的現(xiàn)實(shí)國情，以及實(shí)行獨(dú)生子女政策后帶來的老年人口總量和結(jié)構(gòu)變化所引發(fā)的矛盾，將在今后5-20年內(nèi)集中體現(xiàn)，我國老齡社會面臨著區(qū)別于其他國家的更加復(fù)雜的問題，決不能以現(xiàn)在的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)簡單地、線性地去預(yù)測未來面臨的問題。以北京為例，上世紀(jì)50年代出生的人，已經(jīng)進(jìn)入退休年齡，疊加70年代中后期實(shí)行獨(dú)生子女政策，他們的子女都是獨(dú)生子女，而上世紀(jì)50年代以后出現(xiàn)的生育高峰，又使這樣的老人和家庭數(shù)量在未來20年內(nèi)急增，北京面臨人口老齡化和家庭結(jié)構(gòu)向“4-2-1”加速轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)，80歲以上老人、獨(dú)居老人、空巢老人、失能半失能老人數(shù)量均呈加速上升趨勢。老人需要贍養(yǎng)，子女沒有時(shí)間和精力，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式已舉步維艱，社會化、專業(yè)化養(yǎng)老是必然趨勢?？偨Y(jié)這一變化有四個(gè)明顯特征：

（一）養(yǎng)老對象從特定群體轉(zhuǎn)向所有家庭和全體老人。根據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，北京比全國提前9年，于1990年步入老齡化社會。截至2013年底，北京市60歲以上常住老年人口總量達(dá)292.9萬人；戶籍老年人口279.3萬，占全市戶籍人口1316.3萬的21.2%；且老年人口正在以每天400人、每年15萬人左右的規(guī)模和年均6%的速度增長，預(yù)計(jì)2020年將超過400萬。養(yǎng)老問題已經(jīng)是涉及幾乎所有家庭的問題。

（二）政府職責(zé)從民政部門轉(zhuǎn)向多個(gè)綜合部門。除民政部門外，養(yǎng)老還涉及財(cái)政、人力和社會保障、規(guī)劃、建設(shè)、衛(wèi)生、文化、金融、稅收等方方面面。養(yǎng)老不再是部門的責(zé)任，而是政府的責(zé)任。比如，老年人最主要的需求是就醫(yī)，但目前由于相關(guān)制度缺乏，普遍的情況是，養(yǎng)老院不方便就醫(yī)，醫(yī)院里又不能養(yǎng)老，老年人一旦患病就不得不經(jīng)常在家庭、醫(yī)院和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間奔波。由于醫(yī)保政策不完善，以及民政、衛(wèi)生、醫(yī)保各部門多頭管理等，醫(yī)療資源輻射養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破。再如，中心城區(qū)的一些老舊小區(qū)60歲以上老齡人口甚至超過總?cè)丝诘?0%，直接影響到街道辦事處和社區(qū)居委會的職能轉(zhuǎn)變。如何維護(hù)老年人的權(quán)益，減少虐老現(xiàn)象的發(fā)生成為居委會的重要職責(zé)。

（三）養(yǎng)老方式從福利院的單一方式轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等多種方式。以北京為例，一方面，由于經(jīng)濟(jì)狀況、居住方式、健康狀況的分化，老年人的需求呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，比如健康老人更希望依托社區(qū)就近養(yǎng)老，對文化、娛樂和家政服務(wù)、就餐等需求更多，而失獨(dú)、失能、半失能老人對醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)照護(hù)、心理慰藉等方面需求更強(qiáng)烈。另一方面，從養(yǎng)老服務(wù)的供給來看，截至2013年底，北京市已開業(yè)營運(yùn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)400所，其中社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)188所，養(yǎng)老床位9.5萬張，其中社會辦養(yǎng)老床位接近床位總量的70%。從從事居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和從業(yè)人員來看，民營經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)的占有很高比例。從收費(fèi)情況來看，既有完全市場化，月均收費(fèi)在1萬元左右的高端養(yǎng)老院，也有依托于社區(qū)設(shè)立的日間照料中心和托老所，也有政府公辦的社會福利院。近年來依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的各種智慧養(yǎng)老商業(yè)模式創(chuàng)新層出不窮。

（四）管理方式從政府單一的行政管理“我替你養(yǎng)老”，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣仓卫怼按蠹乙黄饋眇B(yǎng)老”。政府從直接包辦養(yǎng)老福利事業(yè)，轉(zhuǎn)向主導(dǎo)制定相關(guān)法律和政策，完善相關(guān)規(guī)劃，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。與此相對應(yīng)，街道和社區(qū)的社會建設(shè)和公共事務(wù)的管理也將是政府、社會組織、家庭和老人廣泛參與的公共治理。

二　當(dāng)前我國老齡法治建設(shè)存在的問題

我國解決老有所養(yǎng)問題的立法還只能算是起步階段，目前僅有一部1996年制定《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，2013年全國人大常委會對該法進(jìn)行了全面修訂。近年來，國務(wù)院及民政部等部門陸續(xù)出臺了一系列推進(jìn)養(yǎng)老工作的政策、措施。分析當(dāng)前我國老齡法治建設(shè)存在以下幾個(gè)突出問題：

（一）法律體系不健全。老年人的需求可以分為生存性需求、發(fā)展性需求和價(jià)值性需求。對生存性需求的滿足與實(shí)現(xiàn)，是老年人作為社會公民所享有的最基本權(quán)利，也是目前相關(guān)立法著力解決的重點(diǎn)問題；但對老年人發(fā)展性需求和價(jià)值性需求的法律保障，則還顯得不夠完善、不夠具體。特別是對侵犯老年人合法權(quán)益的問題，由于沒有協(xié)同、有效的政府監(jiān)管制度安排，現(xiàn)實(shí)生活中老年人維權(quán)十分困難。

（二）法律和政策的界限不清。首先是上位法的許多規(guī)定比較宏觀、籠統(tǒng)，很多基礎(chǔ)性的制度設(shè)計(jì)都是以國務(wù)院文件甚至是民政部等部門文件的形式來確定的，有強(qiáng)烈的行政管理方式的色彩，如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國務(wù)院及各部門出臺的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范性文件有數(shù)百個(gè)，這些規(guī)范性文件基本上涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)方面，但主要是以“通知”“意見”等指導(dǎo)性文件為主，顯得多而龐雜，缺乏統(tǒng)籌，總體上表現(xiàn)出政府職能不明確，部門分割，部門利益法制化等不足。多數(shù)僅規(guī)定了行為模式，僅停留在政策層面，沒有上升到國家法律高度，缺乏相應(yīng)法律后果的罰則，在實(shí)踐中僅具有指導(dǎo)作用。

（三）政府職責(zé)不清晰。首先是對老齡工作的管理體制沒有清晰的界定，比如老齡委、老齡協(xié)會、老齡辦、民政部等職責(zé)界定上不清晰，政府部門之間的職責(zé)劃分和工作缺乏統(tǒng)籌。比如，在國家財(cái)政投入制度上，僅原則性地規(guī)定了國家加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)的投入，具體投入的多少則沒有規(guī)定。《老年人權(quán)益保障法》第39條規(guī)定：“各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和老年人的需求情況，加大對養(yǎng)老服務(wù)的投入力度?！睂?shí)踐中，國家對養(yǎng)老服務(wù)的投入極少，有的地方根本沒有將其納入財(cái)政預(yù)算的范圍。

（四）規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系的法律不完善。在發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、完善基本養(yǎng)老社會保險(xiǎn)制度、逐步提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，必須發(fā)揮市場的力量，發(fā)揮民間資本的作用，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加快養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資主體多元化。從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還有許多隱形的門檻，相關(guān)優(yōu)惠政策難以落實(shí)到位，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)融資難、融資貴問題突出。從監(jiān)管的角度來看，由于缺乏專門法律規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)市場，沒有對養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管與評估機(jī)制作出規(guī)定，實(shí)踐中也未形成相應(yīng)的監(jiān)管與評估機(jī)制，難以形成公平的競爭環(huán)境，不利于養(yǎng)老服務(wù)的市場化發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員年齡偏大，專業(yè)技能不高，從業(yè)人員福利待遇不高，高素質(zhì)人才難以挽留，人員流失嚴(yán)重，這些問題都亟待通過法制化手段加以解決。

三　國際社會立法解決老有所養(yǎng)的經(jīng)驗(yàn)

我們再來看看最早經(jīng)歷工業(yè)化和城市化，也是最早面臨人口老齡化的英、美等發(fā)達(dá)國家走過的以立法解決老有所養(yǎng)問題的歷程。

英國于1908年頒布《養(yǎng)老金法》，成為現(xiàn)代老年人社會保障的開端。此后英國分別于1911年頒布《國民健康保險(xiǎn)法》，于1925年出臺《養(yǎng)老和遺囑保險(xiǎn)法》，逐步完善了國民保險(xiǎn)制度，形成了英國福利國家的雛形。二戰(zhàn)后，隨著壟斷資本主義的發(fā)展，國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的作用大大強(qiáng)化，英國的福利國家制度獲得快速發(fā)展。1946年通過《國民保險(xiǎn)法》，1948年通過《國民救助法》，《國民保險(xiǎn)法》《國民健康服務(wù)法》和《國民救助法》同時(shí)生效，使英國擁有最完備的老年人社會保障法律體系，并且改變了國家的職能和政府的運(yùn)作方式。政府成為老有所養(yǎng)的責(zé)任主體。[1]

美國于1890年通過了退伍軍人可以領(lǐng)取退休金的法案。1935年出臺《社會保障法》，1965年出臺《老人法》，并于1973年進(jìn)行了修正。還先后頒布了《老年人志愿工作方案》《老年人營養(yǎng)方案》《多目標(biāo)老人中心方案》《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》《老年人個(gè)人健康教育和培訓(xùn)方案》等一系列法律，從法律上確定了老年救助、住宅、安養(yǎng)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療、再就業(yè)等養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，為老年人構(gòu)建了一張社會安全網(wǎng)。在2010年還通過了《老年人司法法》，目的是通過法律來實(shí)現(xiàn)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、處理、干預(yù)、起訴虐待老年人行為，保障老年人的權(quán)益和自由精神。[2]針對老年人極需醫(yī)療救治等服務(wù)，美國還創(chuàng)立了長期護(hù)理救濟(jì)制度，該制度的服務(wù)人群是無法獨(dú)立生活或急需過渡性的醫(yī)療服務(wù)的老年人。[3]該制度的類型分為居家和社區(qū)的照看護(hù)理，對社區(qū)養(yǎng)老的老年人采用“護(hù)理之家”來長期照顧，對居家養(yǎng)老的老年人采用照顧服務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督和代替照顧服務(wù)。

加拿大有“老年人的天堂之稱”，立法的重點(diǎn)，一是通過立法保護(hù)老年人的權(quán)益，二是加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。早在1927年，加拿大就頒布了《養(yǎng)老金法》，開始以中央撥款的方式來承擔(dān)國民的養(yǎng)老責(zé)任，構(gòu)成加拿大社保系統(tǒng)的最大組成部分，不管是否工作過，均按月給老年人提供確保生活質(zhì)量的費(fèi)用。20世紀(jì)五六十年代以來，隨著人口老齡化問題的日益突出，促使聯(lián)邦政府不斷完善自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，前后經(jīng)過了多次改革，1966年對《養(yǎng)老金法》進(jìn)行了修訂。1989年制定《老人資助條例》，1995年又對此進(jìn)行了修訂，旨在改善居家養(yǎng)老。2012年修訂了《保護(hù)老年人法》，此外在《罪犯法典》中也有諸多涉及防止老年人受虐待的法律條款。

加拿大的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系屬于典型的“三支柱結(jié)構(gòu)”：一是政府收入保障計(jì)劃；二是雇主主辦的養(yǎng)老金計(jì)劃，即企業(yè)年金；三是個(gè)人儲蓄性計(jì)劃。政府收入保障計(jì)劃由財(cái)政負(fù)擔(dān)，這一支柱的保障水平較低，一般相當(dāng)于退休前工作收入的42%，主要是提供一個(gè)基本的退休生活待遇。企業(yè)年金和個(gè)人儲蓄性計(jì)劃是加拿大養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中最重要的支柱，由政府法規(guī)約束，實(shí)行統(tǒng)一稅收征管。養(yǎng)老基金完全由商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營，但投資渠道、分配方式、投資方針等由雇員或雇主確定。企業(yè)年金和個(gè)人儲蓄性計(jì)劃在加拿大的發(fā)展，有力保障了雇員退休后收入的穩(wěn)定性和安全性，減輕了政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)也促進(jìn)了金融市場的發(fā)展。[4]

日本1959年頒布了《國民年金法》，1963年出臺《老年福利法》，1982年出臺《老年保健法》，1990年同時(shí)修改了《老人福利法》和《老人保健法》。2000年出臺《護(hù)理保險(xiǎn)法》，逐步建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度?！渡鐣＠考敖樽o(hù)福利士法》《福利人才確保法》等規(guī)定，社會福利士和介護(hù)福利士為老年人的身心健康提供咨詢和指導(dǎo)，這些法律有效保證了日本養(yǎng)老服務(wù)體系的完善、從業(yè)人員的素質(zhì)和服務(wù)水平的提高。2006年通過的《老年人虐待防止法》，明確了虐待老年人的五種類型，即身體上的虐待、放棄護(hù)理和照顧、心理上的虐待、性虐待、經(jīng)濟(jì)上的虐待；賦予國家權(quán)力介入虐待老年人事件，以及暫時(shí)保護(hù)受虐老人和給予其護(hù)理的權(quán)力；規(guī)定了鄰居的舉報(bào)義務(wù)。這一系列的法律規(guī)范為日本養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供了法律保障，并構(gòu)成了日本的養(yǎng)老服務(wù)法律體系。

韓國制定了世界上第一部獎勵孝行的法律《孝行獎勵資助法》，該法褒獎宣揚(yáng)孝行，懲治不孝行為，從法制的角度保護(hù)老年人權(quán)利。1981年制定《老年人福利法》，并先后在1989年、1993年、1997年進(jìn)行了修改。該法包含了老年人醫(yī)療、休閑等福利、措施以及機(jī)構(gòu)，對癡呆、獨(dú)身等特殊老年人的特殊保護(hù)制度等規(guī)范，對虐待老年人事件的反應(yīng)措施、保護(hù)機(jī)構(gòu)和處罰辦法等。為了應(yīng)對人口高齡化帶來的老人看護(hù)問題，2007年4月韓國國會通過了《老人長期看護(hù)保險(xiǎn)法》，于2008年7月1日正式實(shí)施，通過該法創(chuàng)設(shè)了老人看護(hù)保險(xiǎn)制度。[5]應(yīng)該說，老人長期看護(hù)保險(xiǎn)法的誕生對深受儒家文化影響的韓國來說具有重要的社會意義，這使韓國家庭養(yǎng)老的方式迅速向社會保險(xiǎn)方式轉(zhuǎn)變。在此之前，專門以社會保險(xiǎn)方式建立老人看護(hù)制度的國家只有德國和日本，韓國是第三個(gè)創(chuàng)設(shè)這一制度的國家。

新加坡1955年還是英國殖民地時(shí)，即創(chuàng)辦了公積金制度。當(dāng)時(shí)英國殖民政府也不愿為養(yǎng)老負(fù)擔(dān)財(cái)政開支，新加坡即選擇了這種完全由雇主和雇員承擔(dān)，政府無須負(fù)擔(dān)的中央公積金制度，即強(qiáng)制儲蓄型社會保障制度。1955年7月，中央公積金制度通過立法而正式實(shí)施。上世紀(jì)80年代，新加坡開展了以孝道為主要內(nèi)容的儒學(xué)運(yùn)動，不僅作為一項(xiàng)社會文化建設(shè)，而且建立以家庭為單位的養(yǎng)老機(jī)制。1995年頒布了《贍養(yǎng)父母法》，該法是世界上第一個(gè)為贍養(yǎng)父母而專門創(chuàng)立的養(yǎng)老制度，有著理性、務(wù)實(shí)、東西兼容的特色，確立了政府主導(dǎo)，個(gè)人、家庭和社會多方力量共建的多層次養(yǎng)老體系。[6]

總之，盡管各國在政府的責(zé)任邊界、養(yǎng)老制度的籌資模式、待遇計(jì)發(fā)、長期護(hù)理保險(xiǎn)等方面存在著較大差異，但在建立和完善養(yǎng)老法律體系和制度的過程中有很多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）立法先行。立法先行成為現(xiàn)代養(yǎng)老制度作為社會政策和一種國家制度安排的特征的具體體現(xiàn)。始終注重制定相關(guān)的配套法律法規(guī)，既以法律形式規(guī)劃今后的制度發(fā)展，又以法律形式鞏固社會實(shí)踐的既得成果。這就充分體現(xiàn)了現(xiàn)代國家的依法治國原則，真正把老齡社會的公共治理納入法制化軌道。

（二）發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。養(yǎng)老是政府管理的一項(xiàng)社會事務(wù)，政府本身也是養(yǎng)老法律關(guān)系的重要主體，養(yǎng)老法律所調(diào)整的是利益沖突關(guān)系，經(jīng)營者為追求利潤，降低人工成本，不會主動為養(yǎng)老基金增加投入，社會弱勢群體為了分享社會發(fā)展成果，又要求實(shí)現(xiàn)社會公平。同時(shí)與青少年一樣，老人的基本權(quán)益的維護(hù)必須有政府做保障，世界各國的養(yǎng)老法，一般說來，政府也都是責(zé)任主體。日本、韓國、新加坡等亞洲國家由于歷史文化的淵源，在明確政府的責(zé)任的同時(shí)，注重家庭和子女在贍養(yǎng)老人上的責(zé)任和義務(wù)，弘揚(yáng)孝道文化。

（三）立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。世界各國的養(yǎng)老法律制度，都不是憑空建立起來的，立法所確定的保障對象、項(xiàng)目、待遇水平，無一不受到本國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約和影響，各國也無一不是從本國的國情出發(fā)，制定相應(yīng)的養(yǎng)老立法和養(yǎng)老措施。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國的養(yǎng)老法律制度都呈現(xiàn)出保障對象的范圍由窄到寬，項(xiàng)目由少到多，待遇標(biāo)準(zhǔn)由低到高的共同特點(diǎn)?？梢姡B(yǎng)老的發(fā)展水平是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，而且必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

（四）逐步形成完備的法律體系。發(fā)達(dá)國家解決養(yǎng)老問題大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段解決養(yǎng)命錢的問題。重點(diǎn)是建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，規(guī)范退休金的歸集、計(jì)發(fā)、監(jiān)管等問題。第二階段重點(diǎn)是加強(qiáng)專業(yè)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、設(shè)施建設(shè)。二戰(zhàn)以后，西方國家壟斷資本普遍強(qiáng)化了政府在基本公共服務(wù)方面的職責(zé)，同時(shí)也普遍迎來了婦女、年輕人追求獨(dú)立生活的浪潮，受西方傳統(tǒng)家庭文化的影響，美歐普遍采取了發(fā)展機(jī)構(gòu)專業(yè)化養(yǎng)老的方式，這一時(shí)期立法主要是推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施的建設(shè)，規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對機(jī)構(gòu)和服務(wù)的監(jiān)管等。第三階段重點(diǎn)是完善養(yǎng)老服務(wù)體系，回歸社區(qū)和居家。隨著健康醫(yī)療科技進(jìn)步和社會保障的完善，老人的壽命越來越長，經(jīng)濟(jì)能力提高，大規(guī)模機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和養(yǎng)老社區(qū)的集中建設(shè)又帶來了一系列問題，老人希望回歸社會，回歸社區(qū)，參與多樣化的社會、文化、政治生活，立法完善多層次、多樣化、社會化養(yǎng)老服務(wù)體系和老年人維權(quán)法律體系成為必然。

總之，西方國家始終注重老齡法律體系建設(shè)，這一體系的建立完善從19世紀(jì)后期開始，到現(xiàn)在已經(jīng)歷了100多年的時(shí)間。近年由于世界經(jīng)濟(jì)增長長期低迷，日本、歐洲等國普遍遭遇了社會福利和保障負(fù)擔(dān)過重等難題。

四　構(gòu)建符合我國國情的老齡工作法律體系

解決老有所養(yǎng)不是一朝一夕的事情，必須要推動依法養(yǎng)老。基于此，我們對我國老齡工作法律體系的建立提出如下建議：

（一）發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用

國家層面必須從整體上適應(yīng)老齡社會到來的深刻變化，明確養(yǎng)老工作的定位，搞好制度頂層設(shè)計(jì)。首先是要明確各級政府的職責(zé)。要建立以家庭為基礎(chǔ)，在政府主導(dǎo)下，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，以社會保障制度為支撐，由政府提供基本公共服務(wù)，企業(yè)、社會組織提供專業(yè)化服務(wù)，基層群眾性自治組織和志愿者提供公益互助服務(wù)，滿足老年人社會化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)模式。其次，要建立政府統(tǒng)籌管理老齡工作的體制機(jī)制，明確各國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分，明確各級政府之間的職權(quán)劃分，建立職權(quán)對等的管理體制，改革和建立與老齡社會相適應(yīng)的社會建設(shè)管理工作體制機(jī)制。第三，要改革和完善一些最急需的最基本的框架性制度安排，打破部門利益和部門分割，避免立法強(qiáng)化部門權(quán)力，同時(shí)將一些實(shí)踐證明行之有效的政策上升到法律層面，增強(qiáng)其約束性，實(shí)現(xiàn)國家法律、政府行政規(guī)章、政府部門文件等之間的有機(jī)銜接。

（二）加快老齡基本社會保障方面的改革和立法工作

一是改革完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)立法要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的百分之百覆蓋率，建立養(yǎng)老金穩(wěn)定增長機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金管理、運(yùn)行的透明化，確保老人“養(yǎng)命錢”的保值增值。

二是加快老年醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革。應(yīng)將老年醫(yī)療保險(xiǎn)獨(dú)立出傳統(tǒng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)，以針對老年人的特征需求，強(qiáng)化對老年人的日間照顧、長期康復(fù)護(hù)理、失能半失能老人的護(hù)理等。這一方面，日本、美國等國外已經(jīng)形成了十分成熟的經(jīng)驗(yàn)，我國最大的國情就是獨(dú)生子女政策導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)小型化，子女沒有時(shí)間和精力照顧老人，走社會化、專業(yè)化養(yǎng)老是必由之路，《中人民共和國老年人權(quán)益保障法》已經(jīng)明確要建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，有關(guān)部門應(yīng)加快統(tǒng)籌研究制定相應(yīng)的具體制度，使好的立法生根落地。

三是完善老年社會救助法律制度。我國未富先老的現(xiàn)實(shí)國情決定了制度的設(shè)計(jì)要?；?、廣覆蓋，對老年人的社會救助不能只是停留在政策層面，不能看做是一件可做可不做的事情，不能作為政府對老人的一種“施舍”，而是政府法不容辭的責(zé)任。要完善老年社會救助法律制度，在最低生活水平保障、住房救助、災(zāi)害救助、司法援助等方面，解決老年人面臨的極端困難，更好地發(fā)揮最低保障和應(yīng)急作用。要完善老年社會補(bǔ)助法律制度，在出現(xiàn)通貨膨脹、法定節(jié)假日和其他老年人生活水平消極下降情況下由社會給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

（三）加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系相關(guān)改革和立法工作

一是加快制定《養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。從目前的現(xiàn)實(shí)情況看，國務(wù)院已經(jīng)制定了關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見，民政部、國家發(fā)改委、衛(wèi)計(jì)委、人力社保部等部門也分別針對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老人才培養(yǎng)等方方面面做出了規(guī)定，但在實(shí)際工作中，相關(guān)優(yōu)惠政策難以落實(shí)到位，社會資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還有許多隱形的門檻，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)融資難、融資貴問題突出，其中一個(gè)重要的原因是部門出政策，只管部門的事，一個(gè)部門的政策對另一個(gè)部門沒有約束力，政策之間不銜接，政策缺乏整體統(tǒng)籌。這就要求發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)和推動作用，發(fā)揮立法的統(tǒng)籌作用，用法治思維和法治方式加以解決。

二是要研究互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代帶來的老年產(chǎn)業(yè)和老年事業(yè)的變化，包括新技術(shù)應(yīng)用和新的商業(yè)模式帶來的社會、倫理和監(jiān)管問題，網(wǎng)絡(luò)化、智能化老年產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)監(jiān)管等問題，加快制定關(guān)于智慧養(yǎng)老方面的法律和政策，切實(shí)要老年人用得放心，維權(quán)有保障。在這些立法上，不必追求大而全，而是做到小而精，有幾條就制定幾條，立得住、行得通、管用好用。

三是社會組織參與、社區(qū)互助、志愿者服務(wù)等老齡事業(yè)發(fā)展是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容，要盡快完善相關(guān)法律，鼓勵通過自律和他律相結(jié)合的機(jī)制達(dá)到社會公共治理的效果，積極倡導(dǎo)和弘揚(yáng)孝老敬老的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和道德標(biāo)準(zhǔn)。要立法支持低齡、健康老年人開展志愿工作實(shí)現(xiàn)老有所為，支持不同老年齡段老人的相互幫助，保護(hù)老年人社會參與等合法權(quán)益。

（四）尊重和調(diào)動地方在改革和立法工作中的積極性和創(chuàng)造性

由于各地人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r千差萬別，階段性的矛盾各不相同，國家上位法只能是就一些根本性的問題做出框架性的制度安排，在保持國家法制統(tǒng)一的前提下，要充分尊重地方立法的自主權(quán)，發(fā)揮地方的積極性，做出創(chuàng)造性安排。

地方立法的空間在于根據(jù)本地區(qū)老齡人口的實(shí)際狀況，抓住最突出的矛盾，問題引導(dǎo)立法，立法解決問題，并真正使國家法律落地、管用、能用。比如，北京市根據(jù)90%的老年人選擇居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)，不再搞大而全的北京市實(shí)施老年人權(quán)益保障法辦法，而是通過人民代表大會立法出臺了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，將立法的重點(diǎn)聚焦在居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)上，明確了政府、家庭、街道和社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會組織等各方的責(zé)任，推動了政府傳統(tǒng)的行政管理體制的改革。通過完善相關(guān)制度，建立健全居家養(yǎng)老服務(wù)的評估、認(rèn)證、監(jiān)管、準(zhǔn)入和人才培養(yǎng)制度，加大對居家養(yǎng)老服務(wù)在融資、稅收優(yōu)惠和土地利用方面的政策支持力度，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，立法工作取得了很好的效果，得到了方方面面的認(rèn)同。

注釋：

[1]丁瀟：《英國老年人社會保障制度研究》，碩士學(xué)位論文，山東大學(xué)，2012年。

[2]李志宏：《美國老年人立法考察報(bào)告》，2011年4月13日，http：//www.shrca.org. cn/3194.html，2016年3月16日。

[3]劉珊：《當(dāng)前“虐待老年人”問題的現(xiàn)象及對策研究》，《社會科學(xué)家》2013年第7期。

[4]胡曉雁：《加拿大養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及啟示》，《金融與經(jīng)濟(jì)》2009年第12期。

[5]林宗浩：《韓國老年人福利法的變遷及對我國的啟示》，《法學(xué)論壇》2012年第5期。

[6]樊天霞、徐鼎亞：《美國、瑞典、新加坡養(yǎng)老保障制度比較及對我國的啟示》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版》2004年第3期。

責(zé)任編輯 顧偉偉

作者簡介：陳紅梅，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院副教授，北京市，100025；黃石松，北京市人大常委會副秘書長、研究室主任，北京市，100022。

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1006-0138（2016）03-0087-06