行政訴訟制度目的論辨析

楊海坤，張　琳

(山東大學(xué) 法學(xué)院， 濟(jì)南 250100)

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行政訴訟制度目的論辨析

楊海坤，張琳

(山東大學(xué) 法學(xué)院， 濟(jì)南 250100)

當(dāng)前，中國(guó)大陸的大多數(shù)行政法學(xué)者主張行政訴訟制度目的論應(yīng)是一元主導(dǎo)目的論，而臺(tái)灣地區(qū)更多的行政法學(xué)者則主張保護(hù)人民權(quán)益和監(jiān)督行政并重的二元目的論，這種差異具有深入研究的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。通過(guò)對(duì)兩岸行政訴訟制度主流目的論及與其實(shí)踐直接相關(guān)的受案范圍、原告資格和公益訴訟方面等規(guī)定差異的比較研究，發(fā)掘出二元目的論對(duì)大陸當(dāng)前的主流目的論的補(bǔ)充和完善意義，明確提出大陸行政訴訟制度需要更加符合社會(huì)發(fā)展和時(shí)代潮流的二元主導(dǎo)目的論，即把監(jiān)督行政和保護(hù)人民權(quán)益視為大陸行政訴訟制度的兩個(gè)并行不悖的根本目的，而解決行政爭(zhēng)議是行政訴訟制度的直接目的。

行政訴訟目的；一元主導(dǎo)論；二元主導(dǎo)論；保護(hù)合法權(quán)益；監(jiān)督行政

我國(guó)大陸和臺(tái)灣地區(qū)的法律制度同屬于大陸法系，但兩岸的行政訴訟制度并非全然相同，由此造成的法律實(shí)效明顯不同。盡管目前大陸方面在行政訴訟目的論的主張上堅(jiān)持一元主導(dǎo)目的論，但這一觀點(diǎn)具有進(jìn)一步探討的實(shí)際價(jià)值?？紤]到我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政訴訟法》施行較早，關(guān)于行政訴訟目的及其實(shí)踐指向的相關(guān)規(guī)定相對(duì)更加成熟，因此在比較法的視野下進(jìn)行研究，更有利于我們審視當(dāng)前大陸行政訴訟一元主導(dǎo)目的論在定位上存在的不足。也就是說(shuō)，我們可以考慮用臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟二元目的論來(lái)補(bǔ)充和完善大陸在此方面的理論觀點(diǎn)，并給予行政審判實(shí)踐以更有利的影響。

一、兩岸關(guān)于行政訴訟目的論的主流界定

研究?jī)砂缎姓V訟目的論的基本界定的區(qū)分有助于審慎分析大陸方面堅(jiān)持一元主導(dǎo)目的論的合理性與局限性，同時(shí)也能夠引發(fā)我們進(jìn)一步的思考。梳理目前大陸學(xué)者的主流觀點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，大多以維護(hù)公民、法人和其他組織的法定利益作為行政訴訟制度的根本落腳點(diǎn)，對(duì)于能否對(duì)行政行為的合法性起到良好的監(jiān)督作用，則被放置在相對(duì)次要的位置。相對(duì)而言，臺(tái)灣地區(qū)越來(lái)越傾向從主觀和客觀兩個(gè)方面界定行政訴訟目的，考慮問(wèn)題相對(duì)更為周全，尤其是給予了社會(huì)公共利益更多的關(guān)注和更好的維護(hù)，此點(diǎn)值得大陸借鑒。

(一)大陸的行政訴訟主流目的論

我國(guó)大陸關(guān)于行政訴訟目的的規(guī)定集中于《行政訴訟法》第1條。相比于大陸1989年《行政訴訟法》第1條，2014年新《行政訴訟法》第1條最明顯的變化是將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”修改為“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，由此法條的變化可見(jiàn)大陸對(duì)于司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督作用更加關(guān)注，同時(shí)新法增加了“解決行政爭(zhēng)議”的目的。盡管如此，新《行政訴訟法》頒布和實(shí)施后，學(xué)者們對(duì)于行政訴訟制度的目的的意見(jiàn)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化。當(dāng)前大陸行政法學(xué)界關(guān)于行政訴訟目的的主流理論仍然是“一元主導(dǎo)下的三重目的論”。為此，首先需要理解他們提到的所謂“一元”和“三重”的關(guān)系問(wèn)題。在目的論中，“元”是指“根本、根源”，“一元”是指根源為一；“重”在這里應(yīng)理解為“層次”，“三重”即“三個(gè)層次”。行政訴訟價(jià)值體現(xiàn)并貫徹到行政訴訟實(shí)踐當(dāng)中，并且影響行政訴訟制度目的論的建構(gòu)。對(duì)行政訴訟制度目的確定的過(guò)程實(shí)際上是對(duì)與這些目的相對(duì)應(yīng)的價(jià)值依照其在行政訴訟制度中的重要性進(jìn)行權(quán)衡選擇的過(guò)程，并考慮到這些價(jià)值之間存在的沖突性，所以有必要確定多重行政訴訟目的并予以主次之分，以防止對(duì)行政訴訟制度目的界定有所偏失。一元主導(dǎo)目的論把監(jiān)督行政作為保障相對(duì)人權(quán)利的一種手段，認(rèn)為前者必將服從和服務(wù)于后者，而且手段和目的相互轉(zhuǎn)化，并不排斥監(jiān)督行政作為行政訴訟制度的目的之一?；谝陨蟽牲c(diǎn)，在“一元目的主導(dǎo)下的三重目的論”者那里，他們首先考慮行政訴訟制度有三重目的，同時(shí)需要考慮到目的的重要性和層次性，需要從這些多重目的中選定一個(gè)根本目的，這便是“一元主導(dǎo)論”。持一元主導(dǎo)論的學(xué)者認(rèn)為：“解決行政糾紛是行政訴訟的初級(jí)目的或稱(chēng)直接目的，處于行政訴訟的最低位階；監(jiān)督行政是體現(xiàn)行政訴訟本質(zhì)特征的目的，是終極目的；而保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益則是行政訴訟的根本目的[1]，處于行政訴訟目的最高位階?！盵2]159但是對(duì)于上述一元主導(dǎo)目的論，筆者并不完全贊同。筆者試圖通過(guò)比較兩岸行政訴訟目的，以及各自訴訟目的指導(dǎo)下的司法實(shí)踐的異同，分析一元主導(dǎo)目的論的局限性及其可能給大陸行政訴訟制度帶來(lái)的不利影響，并提出自己的看法和建議。

(二)臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟主流目的論

依據(jù)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第1條的規(guī)定，臺(tái)灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟的目的，包括人民權(quán)益之保護(hù)，行政合法性之審查以及司法功能之增進(jìn)三者。這里有必要首先討論“增進(jìn)司法功能”能否作為行政訴訟的目的。臺(tái)灣地區(qū)“司法院”關(guān)于第1條的立法理由是“行政訴訟法之目的，在于借司法救濟(jì)，以保障人民權(quán)益及確保國(guó)家行政權(quán)之合法行使，設(shè)本條揭示其旨”[3]，并沒(méi)有提到將司法功能的增進(jìn)列入其目的，其原因無(wú)從考察。雖然臺(tái)灣有學(xué)者主張“增進(jìn)司法功能”應(yīng)當(dāng)列入“行政訴訟法之宗旨范圍”。[4]但筆者更支持多數(shù)學(xué)者意見(jiàn)，制定行政訴訟法，是為了讓法院在審判行政案件時(shí)有法可依，使行使行政訴訟審判權(quán)的法官受到法律控制，公平斷案，提高司法效率，而非亂判或久拖不決。同時(shí)，行政訴訟制度的設(shè)立，并不是單純?yōu)樵鲞M(jìn)司法功能，其更重要的目的是救濟(jì)權(quán)利和監(jiān)督行政。因此，“增進(jìn)司法功能”只可說(shuō)是行政訴訟法的目的，而非行政訴訟制度的目的。

臺(tái)灣地區(qū)關(guān)于行政訴訟目的的討論，最主要的面向是行政訴訟作為“主觀訴訟”還是“客觀訴訟”，因?yàn)樾姓V訟目的是區(qū)分兩者的基本依據(jù)。所謂主觀訴訟，是以保護(hù)原告的個(gè)人權(quán)利或利益為目的的訴訟，其原告資格需要實(shí)體法上權(quán)益保護(hù)的必要性；但如果行政訴訟設(shè)置的目的不僅是為當(dāng)事人提供直接的保護(hù)，而且是為達(dá)到維護(hù)公共利益，監(jiān)督依法行政的目的，則為客觀訴訟。[5]臺(tái)灣傳統(tǒng)的行政訴訟是以主觀訴訟為原則的，當(dāng)人民權(quán)益因行政行為違法而受侵害時(shí)，人民可以通過(guò)訴訟程序獲得救濟(jì)，但是僅限于權(quán)利或利益受到侵害的相對(duì)人或利害關(guān)系人才可以提起訴訟，如“撤銷(xiāo)或變更訴訟”“課與義務(wù)訴訟”。隨著社會(huì)的發(fā)展及情勢(shì)的復(fù)雜化，涉及人民利益的事情越加廣泛，而且像公款支出不當(dāng)、環(huán)境保護(hù)不利等糾紛的解決無(wú)法投射到人民身上，導(dǎo)致類(lèi)似公共權(quán)益受損時(shí)，人民不能得到有效的救濟(jì)，從而引發(fā)了“客觀訴訟”的發(fā)展壯大，以維護(hù)公共利益或確保行政行為的合法性。[6]15客觀訴訟不以原告?zhèn)€人主觀權(quán)利可能受損為前提，使那些不具利害關(guān)系的“第三人”或“公益團(tuán)體”也具有訴訟權(quán)能，借以個(gè)人之力落實(shí)行政訴訟監(jiān)督行政的目的和功能，個(gè)人等于扮演監(jiān)督者的角色。[7]現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的行政訴訟制度也多非完全的“主觀訴訟”或純粹的“客觀訴訟”，而是立法者在兩者之間求一個(gè)其認(rèn)為合理的中間值而加以建構(gòu)的。一刀切的方式論兩者優(yōu)劣，多是主觀上的仁智之見(jiàn)。正因如此，當(dāng)前臺(tái)灣學(xué)界越來(lái)越多的學(xué)者主張“保護(hù)人民權(quán)益”和“監(jiān)督行政合法性”并重的二元目的論。

二、行政訴訟目的論的實(shí)踐指向

與行政訴訟目的論實(shí)踐指向直接相關(guān)的是行政訴訟的受案范圍、原告資格和公益訴訟，從兩岸關(guān)于這三個(gè)指向的規(guī)定和實(shí)踐的對(duì)比入手可以更加直接具體地來(lái)討論兩岸行政訴訟目的論的利弊，其原因主要有兩個(gè)方面。首先，行政訴訟制度目的是以具體訴訟活動(dòng)為載體而實(shí)現(xiàn)的。不能真正進(jìn)入行政訴訟程序的行政爭(zhēng)議，如同無(wú)水之魚(yú)，獲得司法判決尚成問(wèn)題，更何談實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度目的。反之，行政訴訟制度目的為何，又直接影響到行政訴訟制度關(guān)于這些方面的規(guī)定。大陸的一元主導(dǎo)目的論過(guò)分重視保障合法權(quán)益的主觀目的，并將其作為根本目的，實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致把行政訴訟局限于一種主觀訴訟。因?yàn)樾姓V訟制度中的“權(quán)益”是一種綜合性的法定權(quán)益，其權(quán)益既涉及私人利益，又涉及公共利益；既涉及原告利益，也涉及第三人利益，等等。若單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)原告的“合法權(quán)益”為根本目的，實(shí)際上容易導(dǎo)致行政訴訟的受案范圍狹窄，原告起訴資格受限，因?yàn)榉ㄔ簩徟杏捎谶^(guò)分關(guān)注回應(yīng)原告的訴訟請(qǐng)求，往往會(huì)造成綜合性法定權(quán)益的受損。第二，受案范圍和原告資格是行政訴訟中特有的問(wèn)題，也是行政訴訟立法爭(zhēng)議的焦點(diǎn)[8]，其范圍大小直接體現(xiàn)了行政訴訟立法者對(duì)行政訴訟目的的界定，更決定著對(duì)權(quán)益的保護(hù)和對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督程度。因此，有必要以受案范圍、原告資格和公共利益為切入點(diǎn)，通過(guò)比較兩岸實(shí)踐異同、對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益的保護(hù)程度，來(lái)分析大陸的一元主導(dǎo)目的論在行政訴訟實(shí)踐中存在的問(wèn)題。

(一)行政訴訟目的與受案范圍

行政訴訟受案范圍的大小與法院的司法審查權(quán)限有關(guān)，兩者是正向關(guān)系。根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第2條規(guī)定可知，臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟的受案范圍采用概括肯定與列舉排除相結(jié)合的方式，即首先以“公法上的爭(zhēng)議都可依本法提起行政訴訟”這樣概括的方式確定受案范圍，再通過(guò)“法律另有規(guī)定”排除那些還不宜納入受案范圍的部分案件，如關(guān)于憲法適用的爭(zhēng)議問(wèn)題、國(guó)家賠償訴訟的案件。由此可知，臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟的受案范圍相對(duì)寬泛，原則上僅排除私法爭(zhēng)議事件，在一定程度上擴(kuò)大了法院的司法審查權(quán)，而且簡(jiǎn)單明確，可操作性強(qiáng)，便于法院根據(jù)具體爭(zhēng)議及時(shí)調(diào)整受案范圍。這一狀況與臺(tái)灣行政訴訟制度相對(duì)更加重視對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督密不可分。據(jù)此，更多的行政爭(zhēng)議可以由法院受理審查，敞開(kāi)了司法審查的大門(mén)，這不僅有利于解決行政糾紛化解社會(huì)矛盾，在更大程度上維護(hù)相對(duì)人的利益，而且有助于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

與臺(tái)灣地區(qū)受案范圍規(guī)定方式不同，大陸的《行政訴訟法》設(shè)專(zhuān)章以列舉式來(lái)規(guī)定受案范圍。2014年《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的受案范圍進(jìn)行了局部性而非實(shí)質(zhì)性的修改，根本原因在于行政訴訟制度性質(zhì)和目的的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者主張，行政訴訟涉及國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，不能無(wú)限制地接受審查；而且行政訴訟無(wú)論作為行政法制監(jiān)督還是救濟(jì)制度的一種，都應(yīng)與其他相關(guān)制度之間分工明確。[9]筆者不滿(mǎn)足于此，認(rèn)為對(duì)于受案范圍的規(guī)定切忌保守，如能充分考慮到行政訴訟作為監(jiān)督行政、救濟(jì)權(quán)利的最后一道防線，應(yīng)該理直氣壯地?cái)U(kuò)大受案范圍，保證行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。除了政治性問(wèn)題、純技術(shù)性問(wèn)題、國(guó)家緊急情況或私法爭(zhēng)議外，都可以對(duì)其提起行政訴訟，以達(dá)到監(jiān)督行政、保障權(quán)益的真正目的。為避免司法資源浪費(fèi)，可以其他救濟(jì)方式為前置程序，但不能以此來(lái)限制受案范圍的擴(kuò)大。根據(jù)大陸《行政訴訟法》第2條第1款的規(guī)定，相對(duì)人只能“依照本法”才能提起行政訴訟。這里的“依照本法”受該法第12條列舉的積極范圍和第13條列舉的消極范圍的限制。大陸的這種列舉又排除的立法方式雖然便于法院操作，但面對(duì)復(fù)雜的行政爭(zhēng)議，如行政裁決爭(zhēng)議、教育權(quán)爭(zhēng)議、行政合同爭(zhēng)議等案件的受理和審判，《行政訴訟法》難以列舉窮盡，受案范圍仍然相對(duì)狹窄。而且因法無(wú)明文規(guī)定，各法院的具體做法不盡相同，甚至同一法院對(duì)同類(lèi)案件的受理做法也大相徑庭，這對(duì)人民權(quán)益保護(hù)的周全性顯然不及臺(tái)灣地區(qū)。在筆者看來(lái)，其主要原因恐怕與大陸更加關(guān)注一元目的主導(dǎo)，而相對(duì)忽略了監(jiān)督行政對(duì)指導(dǎo)司法實(shí)踐的根本重要性有關(guān)。

(二)行政訴訟目的與原告資格

臺(tái)灣地區(qū)行政法院的行政訴訟以被害者和利害關(guān)系人訴訟為方向，同時(shí)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第9條和第35條突破了傳統(tǒng)的“訴訟利益”理論，允許與自身權(quán)利或法律上利益沒(méi)有法律上的利害關(guān)系的人民(這里的“人民”依據(jù)該法第22條，是指自然人、法人以及非法人團(tuán)體)，對(duì)于特殊的行政爭(zhēng)議案件，在維護(hù)公共利益的起訴目的下，對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法侵害行為提起行政訴訟。該法第35條具體到了原告主體為以公益為目的的社團(tuán)法人或非法人團(tuán)體，排除了財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)營(yíng)利法人，因此該條也被視為關(guān)于“團(tuán)體訴訟”的規(guī)定。第35條可作為同法第9條訴訟的特別形態(tài)，因?yàn)椤叭嗣瘛钡慕忉尫秶@然包括“以公益為目的的社團(tuán)法人或非法人團(tuán)體”，其本質(zhì)上與第9條規(guī)定的公益訴訟相同。需要注意第9條將公益訴訟作為了行政訴訟的例外規(guī)定，可能與“公益遭受損害時(shí)影響的廣度和立即性”，以及當(dāng)時(shí)臺(tái)灣地區(qū)立法者考慮到行政訴訟制度尚不完善，如果公益訴訟規(guī)定面過(guò)大，可能影響行政效率和占用有限的司法資源有關(guān)。即便如此，臺(tái)灣地區(qū)可以提起行政訴訟的原告范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)比大陸寬泛?？偟膩?lái)說(shuō)，這兩個(gè)條文破除了“原告適格”和“訴的利益”之間的緊密聯(lián)系，是就“原告適格”和“起訴條件”另外用法律加以規(guī)定的“客觀訴訟”，大大降低了訴訟門(mén)檻，使人民更加接近司法。通過(guò)人民提起行政訴訟，違法行政行為通過(guò)行政審判予以糾正，從而強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的合法性控制并實(shí)現(xiàn)對(duì)公益的保護(hù)。[6]45-46盡管臺(tái)灣地區(qū)傳統(tǒng)目的說(shuō)是以主觀訴訟為根本目的，但隨著社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的“訴訟利益”理論對(duì)于公益保護(hù)已顯無(wú)力，客觀訴訟日益受到重視，因而修改行政訴訟法的呼聲越來(lái)越高漲。

大陸1989年《行政訴訟法》第2條，第24條和第41條三個(gè)條款所界定的原告是合法權(quán)益受到損害的相對(duì)人，雖然權(quán)益包括權(quán)力和利益，但“合法權(quán)益”在司法實(shí)踐中被認(rèn)定為“法定權(quán)利”，遠(yuǎn)不如“權(quán)益”所指向的原告資格寬泛。[10]為補(bǔ)救司法實(shí)踐中原告范圍偏小的問(wèn)題，大陸新《行政訴訟法》第25條和第49條對(duì)原告資格做了較大的修改，明確以立法的形式確定了與行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織具有原告資格，既是條文之間的前后對(duì)應(yīng)，也顯示出大陸原告適格標(biāo)準(zhǔn)降低的進(jìn)步趨勢(shì)。但是對(duì)于那些相對(duì)人沒(méi)有具體利益受到行政權(quán)侵害的，仍然不能進(jìn)入行政訴訟救濟(jì)程序。此外，學(xué)者對(duì)原告資格的放寬予以反駁，認(rèn)為可能導(dǎo)致濫訴。但筆者更支持以下學(xué)者的意見(jiàn)，他們認(rèn)為，即使完全取消原告資格的限制，也不會(huì)帶來(lái)濫訴。因?yàn)樾姓V訟費(fèi)錢(qián)費(fèi)時(shí)，很少有人為了訴訟本身而要求司法審查，也很少有人為了使政府蒙受不必要的折騰而要求審查。[11]

(三)行政訴訟目的與公益訴訟

前文在講述原告資格時(shí)雖已提到公益訴訟，但公益訴訟作為客觀訴訟區(qū)別于主觀訴訟的獨(dú)特價(jià)值，仍有深入探討的重要意義。依主觀訴訟，只要行政行為沒(méi)有直接損害私人利益，即使危及了公共利益，一般人民也無(wú)權(quán)借助司法審查對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)關(guān)系到多數(shù)人生存或者社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代型糾紛，如道路交通設(shè)施管理不善、環(huán)境污染出現(xiàn)時(shí)，無(wú)實(shí)體法可依，如果拘泥于主觀訴訟所要求的自身“法律權(quán)利”受侵害，過(guò)分重視保障合法權(quán)利的行政訴訟目的，那么像公共利益這些“形成中的權(quán)利”就沒(méi)有通過(guò)訴訟獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。公益訴訟實(shí)質(zhì)上是民眾“監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利”。借助屬于客觀訴訟的公益訴訟，增加了人民接近法院提起訴訟的途徑和機(jī)會(huì)，有利于推動(dòng)行政訴訟監(jiān)督行政目的的實(shí)現(xiàn)。要想公共利益獲得實(shí)在性，我們必須重視提高監(jiān)督行政目的在行政訴訟目的理論中的分量，相應(yīng)地制定確實(shí)有效的行政法律法規(guī)，真正實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)作為保護(hù)公共利益的最后一道防線的重要作用。

臺(tái)灣地區(qū)早在1998年便將公益訴訟寫(xiě)入《行政訴訟法》，該法第9條建立了公益訴訟的框架，第35條作為同法第9條的特別形態(tài)，加之《環(huán)境保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定，表明了臺(tái)灣地區(qū)更加重視關(guān)聯(lián)利益的保護(hù)。但是臺(tái)灣地區(qū)目前的公益訴訟仍局限于環(huán)境保護(hù)、補(bǔ)償金請(qǐng)求等領(lǐng)域，對(duì)于“醫(yī)療衛(wèi)生、城市發(fā)展、稅務(wù)征收、教育事業(yè)”等涉及公益訴訟的領(lǐng)域尚未開(kāi)放公益訴訟，這實(shí)際上與1998年立法時(shí)存在的保障相對(duì)人權(quán)益的主觀目的應(yīng)占主導(dǎo)地位，以及監(jiān)督行政的客觀目的適用應(yīng)嚴(yán)格的觀點(diǎn)有關(guān)。

雖然大陸理論界和實(shí)務(wù)界要求新法增設(shè)公益訴訟的呼聲存在已久，但很遺憾的是，2014年《行政訴訟法》并沒(méi)有接受這一建議，仍將具有關(guān)聯(lián)利益的原告可以提起行政訴訟排除在了新法之外。當(dāng)然，公益訴訟監(jiān)督行政的重要作用并沒(méi)有被忽視。2015年7月通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》中授權(quán)最高檢在北京、山東等十三個(gè)省級(jí)地區(qū)開(kāi)展關(guān)于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等的公益訴訟試點(diǎn)，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。2016年2月最高人民法院發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》要求試點(diǎn)地區(qū)的法院依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，推進(jìn)前項(xiàng)制度的建立和完善。這表明大陸日益關(guān)注作為客觀訴訟的公益訴訟通過(guò)監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法行政，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益中的獨(dú)特作用，也更加重視對(duì)行政訴訟法中的監(jiān)督行政的訴訟目的的重視。但是，當(dāng)前只是試點(diǎn)工作的開(kāi)展，無(wú)論是地域還是領(lǐng)域都是小范圍的，如果要想更好地推進(jìn)工作，筆者建議將監(jiān)督行政目的在整個(gè)行政訴訟制度中的地位予以明確化，并于當(dāng)前通過(guò)司法解釋等方式，將公益訴訟寫(xiě)入其中，以法為據(jù)，強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督作用，發(fā)揮行政訴訟救濟(jì)人民權(quán)利或利益的應(yīng)有效能。

三、對(duì)一元主導(dǎo)論與二元主導(dǎo)論的思考

經(jīng)上述分析，一元主導(dǎo)下的三重目的論并不是行政訴訟目的論的最佳闡釋?zhuān)P者提出：監(jiān)督行政和保護(hù)合法權(quán)益同為行政訴訟制度的根本目的，占據(jù)主導(dǎo)地位，解決行政糾紛是行政訴訟的直接目的。因這一理論主張保護(hù)合法權(quán)益和監(jiān)督行政與解決行政糾紛是根本目的和直接目的之間的區(qū)分，是兩個(gè)層次，所以稱(chēng)為“二元主導(dǎo)下的二重目的論”。這是在考慮了“保護(hù)合法權(quán)益”目的和“監(jiān)督行政”目的各自對(duì)行政訴訟不可或缺的作用，兩者之間存在緊密聯(lián)系，以及“解決行政糾紛”目的的直接意義而確定的。

(一)監(jiān)督行政目的具有獨(dú)立價(jià)值

兩種理論的相同之處在于都承認(rèn)多重目的，注意到了不同行政訴訟目的所特有的價(jià)值，且通過(guò)層次性的區(qū)分，確立根本目的，以避免它們?cè)诰唧w案件中可能出現(xiàn)的沖突。但兩者最大的區(qū)別在于處于最高位階的是一個(gè)目的還是兩個(gè)目的，即一元目的主導(dǎo)還是二元目的主導(dǎo)。行政訴訟制度發(fā)展到今天，一元主導(dǎo)目的論對(duì)公共利益等其他司法實(shí)踐中可能受到侵害的利益并不能提供更加全面的保護(hù)。二元主導(dǎo)目的論，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督行政和保護(hù)合法權(quán)益并重，相比于一元主導(dǎo)目的論更加關(guān)注監(jiān)督行政目的的理論和實(shí)踐意義。具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，首先，行政訴訟制度作為具體的制度，其目的若是概括、抽象的，會(huì)降低行政訴訟制度目的的獨(dú)立研究?jī)r(jià)值，只有根據(jù)行政訴訟制度本身的特性，確定符合其特性的具體目的，才會(huì)對(duì)行政訴訟制度的研究和建構(gòu)起到良好的指導(dǎo)作用。若僅以保護(hù)合法權(quán)益為唯一目的，過(guò)于概括，犧牲了行政訴訟目的所要求的獨(dú)特性，也難以說(shuō)明為何三大訴訟制度在同一個(gè)根本目的的指引下彼此之間卻存在著巨大差異。[2]128第二，監(jiān)督行政作為根本目的更有利于擴(kuò)大受案范圍和原告資格，推動(dòng)公益訴訟。不同于合法權(quán)益保護(hù)目的，監(jiān)督行政目的指導(dǎo)下的擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)不限于相對(duì)人的合法權(quán)益受損，而只要行政行為被認(rèn)為是違法的，即便公共利益受到或可能受到侵害，具有關(guān)聯(lián)利益的人民也可以提起訴訟，由此更多的行政爭(zhēng)議案件被起訴到法院，更多民眾可以直面庭審并切身感受到自己的權(quán)益如何得到保障，增強(qiáng)對(duì)法院審判的公信力的認(rèn)同。簡(jiǎn)言之，二元主導(dǎo)目的論比一元主導(dǎo)目的論對(duì)受案范圍擴(kuò)大的沖擊力更大，使更多當(dāng)事人具有行政訴訟的原告資格，民眾借公益訴訟對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督更全面、力度更強(qiáng)大，繼而使法院行政審判具有更多客觀立場(chǎng)的監(jiān)督色彩。因此，為更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)關(guān)聯(lián)利益，大陸行政訴訟目的應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，借鑒臺(tái)灣地區(qū)的二元目的論，以監(jiān)督行政與保護(hù)合法權(quán)益并為根本目的，形成二元目的主導(dǎo)下的二重目的論。

(二)監(jiān)督行政和保護(hù)合法權(quán)益同為根本目的

二元主導(dǎo)論與一元主導(dǎo)論都強(qiáng)調(diào)“解決行政糾紛”是行政訴訟的直接目的，所持觀點(diǎn)相近，因此兩個(gè)理論最大的沖突點(diǎn)實(shí)際上是監(jiān)督行政與保護(hù)權(quán)益的關(guān)系問(wèn)題。持一元主導(dǎo)論者主張，“監(jiān)督行政”只能服從或從屬于“保護(hù)合法權(quán)益”目的，但是二元主導(dǎo)論主張監(jiān)督行政有其獨(dú)立且無(wú)可代替之價(jià)值。首先，行政訴訟是法院審查行政行為的合法性的活動(dòng)，發(fā)揮其監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的獨(dú)特作用無(wú)論對(duì)于社會(huì)安定有序，還是人民權(quán)益保障都具有不可替代的價(jià)值，它應(yīng)該成為獨(dú)立的行政訴訟目的。其次，在行政訴訟中，“監(jiān)督行政”與“保護(hù)合法權(quán)益”是兩個(gè)不同的控制進(jìn)路，并不必然具有對(duì)應(yīng)的關(guān)系，“因?yàn)橛袝r(shí)候?qū)π姓?quán)的制約并不必然帶來(lái)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，或者對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)也不必然伴隨著對(duì)政府權(quán)力的制約”[12]。這說(shuō)明監(jiān)督行政有其自身的相對(duì)獨(dú)立性，特別是在保護(hù)公共利益、平衡社會(huì)公共利益與私人利益等方面，其效能的發(fā)揮并不依附于保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的行政訴訟目的。但是在行政訴訟法中，如果從嚴(yán)適用救濟(jì)與自身權(quán)利相關(guān)聯(lián)的原則，會(huì)相對(duì)忽略對(duì)公共利益的保護(hù)，因此行政訴訟制度需要為沒(méi)有直接利害關(guān)系的人民設(shè)置一項(xiàng)監(jiān)督行政行為的權(quán)利，否則沒(méi)有人適格來(lái)抵抗這些違法行為。

一元主導(dǎo)論者主張，堅(jiān)持一元目的主導(dǎo)，可以“防止行政訴訟的根本目的和權(quán)利保障功能被多重目的所沖淡”。事實(shí)上，堅(jiān)持二元主導(dǎo)并不會(huì)淡化權(quán)利保障功能，監(jiān)督行政與保護(hù)合法權(quán)益之間具有密切關(guān)系。筆者的觀念是：兩者之間不是單向關(guān)系，而是雙向關(guān)系，即兩者互為因果，相互促進(jìn)。保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)了相對(duì)人對(duì)于行政主體的獨(dú)立的主體地位和法律權(quán)利，將其作為行政訴訟目的，有利于為相對(duì)人提供良好的權(quán)利救濟(jì)。監(jiān)督行政，是行政訴訟與民事訴訟和刑事訴訟功能的最大區(qū)別，確切地揭示了行政訴訟制度的本質(zhì)特征，即防止行政權(quán)力膨脹甚至濫用而損害人民權(quán)益。我們過(guò)去更多關(guān)注行政訴訟目的對(duì)相對(duì)人法定權(quán)利和利害關(guān)系人的利益的保障，面對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)，我們今后要特別加強(qiáng)和關(guān)注行政訴訟目的對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和對(duì)公共利益的保護(hù)。不要認(rèn)為：只要相對(duì)人個(gè)人權(quán)益得到了救濟(jì)，或者得到了滿(mǎn)足就萬(wàn)事大吉了，行政訴訟制度之目的更為深遠(yuǎn)，至少可以舉一反三，有力地促使行政機(jī)關(guān)修繕自己、完善自己，防止類(lèi)似侵權(quán)事件的發(fā)生，以至對(duì)于行政機(jī)關(guān)效率的提高具有特別的意義，例如在糾正行政機(jī)關(guān)不作為、慢作為等方面，大陸行政訴訟制度應(yīng)該在深度和廣度上進(jìn)一步拓展。建立行政訴訟本身含義就是將行政公權(quán)力置于司法監(jiān)督之下，因此，確立其為根本目的的功效是顯而易見(jiàn)的。

(三)二元主導(dǎo)目的論合乎時(shí)代發(fā)展的需要

前文已論及，堅(jiān)持一元主導(dǎo)目的論，有益于防止濫訴，有效利用司法資源，但其缺陷確實(shí)存在，特別是容易忽視監(jiān)督行政的重要功能，容易忽視正常情況下行政權(quán)力行使所代表的公共利益。實(shí)踐表明，隨著時(shí)代的發(fā)展，公益侵權(quán)案件不斷增多，傳統(tǒng)司法理念的缺陷暴露出來(lái)。尤其涉及多數(shù)人利益的保護(hù)時(shí)，因與個(gè)別民眾沒(méi)有直接的利害關(guān)系而為大眾所忽略，這顯然不利于大陸行政訴訟制度的發(fā)展和完善。當(dāng)前，擴(kuò)大原告資格和受案范圍，增加人民使用行政訴訟的機(jī)會(huì)，或給予公益訴訟更多關(guān)注已成為主流趨勢(shì)，如果過(guò)分堅(jiān)持傳統(tǒng)的原告適格理論，以適用公益訴訟為例外，必將大大限縮行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的作用，對(duì)民眾權(quán)益終究無(wú)法給予全面維護(hù)。而我國(guó)大陸2014年《行政訴訟法》的修訂，盡管做出了許多重要修改，基本上符合時(shí)代發(fā)展的需要，并反映出了明顯擴(kuò)大受案范圍、降低原告起訴資格、擴(kuò)大訴權(quán)保護(hù)范圍的變化，但總的來(lái)看，這些變化主要還是在原有法律或司法解釋上的積淀和補(bǔ)充，還沒(méi)有對(duì)于諸如關(guān)聯(lián)權(quán)利等重要理念和原則的顯著增加。因此，確定二元主導(dǎo)目的論，將監(jiān)督行政和保護(hù)合法權(quán)益作為根本目的，重視行政訴訟解決行政糾紛的直接目的，具有與時(shí)俱進(jìn)的前瞻性。筆者希冀這一理論為行政訴訟制度目的的研究提供新的思路，并對(duì)今后大陸行政訴訟制度的進(jìn)一步完善有所補(bǔ)益。

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2016-04-28

楊海坤(1944-)，男，江蘇蘇州人，山東大學(xué)人文社科一級(jí)教授，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

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