比較視野中的港澳政治體制:特色與評(píng)價(jià)

王英津

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比較視野中的港澳政治體制:特色與評(píng)價(jià)

王英津

內(nèi)容提要港澳政治體制是在“一國(guó)兩制”框架下實(shí)行的一種特別行政區(qū)體制，其總體特點(diǎn)有三:行政主導(dǎo);立法與行政既相互制約又相互配合，且重在配合;司法獨(dú)立。港澳政治體制不僅與內(nèi)地省級(jí)政治體制在立法、行政、司法等方面存在著很大的差異，而且與西方國(guó)家的議會(huì)制、總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制也存在著很大差異。該體制是在保留其原有政治制度有益?zhèn)鹘y(tǒng)的基礎(chǔ)上，吸取西方政治體制中的有益經(jīng)驗(yàn)而創(chuàng)造的一種新型地方政權(quán)組織形式。

關(guān)鍵詞香港澳門特別行政區(qū)政治體制

港澳特別行政區(qū)的政治體制(以下簡(jiǎn)稱“港澳政治體制”)是在“一國(guó)兩制”框架下實(shí)施的一種新型地方政治體制，是歷史上未曾有過的體制，它既不同于內(nèi)地的人民代表大會(huì)制，①也不同于西方國(guó)家的三權(quán)分立制，具有鮮明的自身特色。為更好地理解兩個(gè)特別行政區(qū)的政治體制，本文從比較視野對(duì)港澳政治體制進(jìn)行以下探討。

港澳政治體制的總體特點(diǎn)分析

兩個(gè)基本法以“一國(guó)兩制”為指針，從港澳的實(shí)際情況出發(fā)，建構(gòu)了一個(gè)創(chuàng)新性的地方政權(quán)組織形式，其特點(diǎn)是“行政主導(dǎo)，行政與立法既相互制約又相互配合，司法獨(dú)立”。

(一)特點(diǎn)之一:行政主導(dǎo)

所謂行政主導(dǎo)就是在行政、立法和司法的關(guān)系中，行政處于主導(dǎo)地位。港澳政治體制中的行政主導(dǎo)不是一般的行政集權(quán)，也不是一般的個(gè)人集權(quán)。兩個(gè)基本法雖然沒有明確規(guī)定行政主導(dǎo)原則，但在其多處規(guī)定中卻體現(xiàn)了這一原則，②具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一，行政長(zhǎng)官具有高于行政、立法和司法機(jī)關(guān)的法律地位，其不僅擁有重要而廣泛的職權(quán)，而且在港澳特區(qū)的政治生活中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。根據(jù)兩個(gè)基本法，行政長(zhǎng)官處于特別行政區(qū)政治體制中的權(quán)力核心地位，具有雙重身份，既是整個(gè)特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，又是特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)。作為特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，其地位高于立法、行政和司法機(jī)關(guān);作為特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)，其領(lǐng)導(dǎo)政府主要官員和所有公務(wù)人員。行政長(zhǎng)官將特區(qū)的代表權(quán)與特區(qū)政府的行政權(quán)集于一身。

第二，在行政和立法的關(guān)系中，行政處于優(yōu)勢(shì)地位。具體說來，其一，行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)參與并影響立法，主要表現(xiàn)在政府享有專屬提案權(quán);行政長(zhǎng)官對(duì)立法機(jī)關(guān)通過的法律擁有相對(duì)否決權(quán);③對(duì)政府提案和議員提案規(guī)定了不同的表決程序，政府的議案更容易通過。其二，行政長(zhǎng)官與立法會(huì)議員分別由不同的渠道產(chǎn)生，使得立法會(huì)對(duì)行政長(zhǎng)官缺乏人事制約。特區(qū)政府的主要官員，均是由其行政長(zhǎng)官提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命后產(chǎn)生，立法會(huì)對(duì)政府主要官員的產(chǎn)生幾乎沒有影響。其三，行政機(jī)關(guān)向立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的范圍較小，僅限于基本法規(guī)定的四項(xiàng)事務(wù)。立法會(huì)只是聽取施政報(bào)告，議員可向行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢，但并沒有向政府提出不信任案的權(quán)力。其四，行政長(zhǎng)官有權(quán)決定政府公務(wù)人員是否向立法會(huì)作證。以上四個(gè)方面均體現(xiàn)了港澳政治體制中的行政主導(dǎo)原則。

第三，行政長(zhǎng)官在司法領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。具體表現(xiàn)在:其一，行政長(zhǎng)官任命產(chǎn)生司法人員推薦委員會(huì)(或推薦法官的獨(dú)立委員會(huì))。其二，行政長(zhǎng)官在司法領(lǐng)域中享有人事任免權(quán)。終審法院的法官和高等法院首席法官的任命，除依照法定程序外，還須由行政長(zhǎng)官征得立法會(huì)同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。其三，行政長(zhǎng)官就國(guó)家行為的事實(shí)問題所發(fā)出的證明文件對(duì)法院具有約束力。其四，行政長(zhǎng)官依法享有赦免或減輕刑事罪犯的刑罰的權(quán)力。其五，行政長(zhǎng)官在檢察機(jī)關(guān)中也發(fā)揮重要作用。④行政長(zhǎng)官在司法領(lǐng)域中(除審判活動(dòng)之外)的上述作用，是行政主導(dǎo)的又一個(gè)重要體現(xiàn)。

(二)特點(diǎn)之二:立法與行政既相互制約又相互配合

港澳政治體制與西方三權(quán)分立體制的重要不同在于，后者通常只注重各機(jī)構(gòu)之間的相互制衡，不注重各機(jī)構(gòu)之間的相互配合;而前者卻在注重相互制約的同時(shí)，更注重行政與立法之間的相互配合，并通過制度保障來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)這種配合。

第一，立法與行政⑤相互制約。其一，立法對(duì)行政的制約。為了使行政長(zhǎng)官更好地行使職權(quán)，避免其獨(dú)斷專行，造成社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定局面，兩個(gè)基本法均規(guī)定了立法對(duì)行政的制約，具體包括:行政機(jī)關(guān)對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé);立法會(huì)有權(quán)迫使行政長(zhǎng)官辭職;立法會(huì)有權(quán)彈劾行政長(zhǎng)官;立法會(huì)有權(quán)拒絕通過政府提出的財(cái)政預(yù)算案和有關(guān)法案。其二，行政對(duì)立法的制約。具體包括:行政長(zhǎng)官有權(quán)拒絕簽署立法會(huì)通過的法案;行政長(zhǎng)官有權(quán)解散立法會(huì);立法會(huì)議員行使職權(quán)時(shí)要受到行政長(zhǎng)官的限制。

第二，立法與行政相互配合，且重在配合。按照香港(或澳門)基本法的設(shè)計(jì)，可以通過行政會(huì)議(或行政會(huì))實(shí)現(xiàn)行政與立法之間的互相配合，并達(dá)到著重配合的目的。行政會(huì)議成員(或行政會(huì)委員)有的是來自政府的主要官員，也有的是來自立法會(huì)的議員，這就使行政長(zhǎng)官?zèng)Q策時(shí)，既能聽到來自行政機(jī)關(guān)和立法會(huì)之間相同的意見，也能聽到來自它們之間不同的意見。這有助于行政與立法之間相互溝通，便于行政長(zhǎng)官對(duì)不同意見進(jìn)行協(xié)調(diào)，以消除分歧，從而達(dá)到立法與行政相互配合的目的。

(三)特點(diǎn)之三:司法獨(dú)立

港澳特區(qū)的司法獨(dú)立是指司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政、立法之外，其活動(dòng)不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人的干涉。香港基本法第85條規(guī)定:“香港特別行政區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責(zé)的行為不受法律追究”⑥。澳門基本法第83條規(guī)定:“澳門特別行政區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律，不受任何干涉”⑦。獨(dú)立審判是港澳特區(qū)共同確認(rèn)的一項(xiàng)基本原則，雖然在行文表述上有所不同，但這項(xiàng)原則均包含以下內(nèi)容:其一，法院是行使審判權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都不得行使該項(xiàng)權(quán)力。其二，特區(qū)法院獨(dú)立于特區(qū)的行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)，不受任何機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉，只服從法律。其三，法官只服從法律，依照法律獨(dú)立行使自己的職權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉，不服從任何命令或指示。其四，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院、一法院對(duì)另一法院的審判活動(dòng)也不得加以干涉。其五，在案件審理過程中，非主審法官(包括法院院長(zhǎng))不得干預(yù)主審法官的獨(dú)立審判;獨(dú)任制法官一人獨(dú)立作出裁判;合議庭法官按照程序法實(shí)行合議投票決定審判事項(xiàng)，非合議庭法官(包括院長(zhǎng))都不得參與合議或決定審判事項(xiàng)。在港澳特區(qū)的政治體制中，司法機(jī)關(guān)在體制上獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，在職權(quán)上也與立法權(quán)、行政權(quán)完全分立。即使行政長(zhǎng)官，也不能干涉法院和法官的獨(dú)立審判。

港澳政治體制與內(nèi)地省級(jí)政治體制的比較

港澳特區(qū)與內(nèi)地各省、自治區(qū)、直轄市一樣，都是中國(guó)單一制下的地方行政單位。就它們的共性來說，兩者都是依據(jù)憲法設(shè)置的，均受全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)和中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但因港澳特區(qū)實(shí)行“一國(guó)兩制”、“高度自治”，決定了其與內(nèi)地的省級(jí)地方政治體制存有很大差異。

(一)與內(nèi)地省級(jí)立法體制的比較

在我國(guó)的立法體制中，特區(qū)立法會(huì)與內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)都是地方性立法機(jī)關(guān)，它們所立之法都具有從屬于中央立法的性質(zhì)。其一，從立法權(quán)限的來源看，不論是特區(qū)立法會(huì)，還是內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)，其立法權(quán)都是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)授予的，實(shí)際上是中央立法權(quán)的延伸。正因如此，它們都是我國(guó)地方行政區(qū)域政權(quán)機(jī)構(gòu)中擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)，其立法活動(dòng)均要受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。其二，從立法的范圍看，特區(qū)立法會(huì)只能就特區(qū)自治事務(wù)進(jìn)行立法，而不能涉及國(guó)防、外交等中央事務(wù)，也不能涉及中央與特區(qū)關(guān)系的事務(wù)。內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)在行使地方立法權(quán)時(shí)，要受全國(guó)性法律的制約，不能就刑事、民事、社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等中央專屬立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)立法。其三，從立法的依據(jù)看，特區(qū)立法會(huì)制定的法律必須同基本法保持一致，而內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，必須以憲法、法律和行政法規(guī)為基礎(chǔ)。其四，從制定規(guī)范性文件的效力范圍看，不論是特區(qū)立法會(huì)制定的法律，還是內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和自治性法規(guī)，均只在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施，超越本行政區(qū)域就沒有約束力。

雖然特區(qū)的立法體制與內(nèi)地省級(jí)立法體制之間存在著上述相近(甚至相同)的地方，但它們之間仍存在著很大的差異，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一，立法權(quán)限方面的不同。其一，立法權(quán)的性質(zhì)不同。特區(qū)享有立法權(quán)是享有高度自治權(quán)的重要體現(xiàn)，這種立法權(quán)本質(zhì)上雖是中央授予的地方立法權(quán)，卻是嚴(yán)格意義上的“立法權(quán)”。在我國(guó)，僅有憲法在規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)和基本法在規(guī)定特區(qū)的自治權(quán)時(shí)使用了“立法權(quán)”的概念，就可證明這一點(diǎn)。特區(qū)立法會(huì)的立法稱“法律”，反映了特區(qū)立法對(duì)于國(guó)家整體立法的相對(duì)完整性。而在省級(jí)立法機(jī)關(guān)中，省、直轄市人大及其常委會(huì)，有權(quán)制定地方性法規(guī)，民族自治區(qū)的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例。內(nèi)地省級(jí)立法機(jī)關(guān)所享有的規(guī)范創(chuàng)制權(quán)并非嚴(yán)格意義上的“立法權(quán)”，而只能是廣義上的立法權(quán)。它們制定的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，無論是從內(nèi)容、效力，還是從職能關(guān)系上來說，都應(yīng)看作是從屬于法律的規(guī)范性文件，其效力低于憲法和法律。⑧其二，立法范圍不同。特區(qū)立法會(huì)的立法權(quán)限覆蓋了本特別行政區(qū)的各個(gè)領(lǐng)域，它有權(quán)制定屬于特區(qū)自治范圍內(nèi)的任何法律，包括選舉法、民法、刑法、商法、訴訟法等。只要這些法律不與憲法和香港基本法相抵觸，不涉及有關(guān)國(guó)防、外交事宜，均合法有效。而內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)只能制定地方性法規(guī)，不能制定民法、刑法、訴訟法等屬于全國(guó)人大立法權(quán)限的法律。具體說來，省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法范圍包括:為在本地區(qū)實(shí)施法律或行政法規(guī)而制定的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法;根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際需要和特殊情況，為解決本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)工作中的重大事項(xiàng)而進(jìn)行的立法;根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，在特定事項(xiàng)范圍內(nèi)進(jìn)行的立法試點(diǎn)，即通常所謂的授權(quán)立法。民族自治區(qū)的人大雖然可以制定自治條理和單行條例，甚至單行條例對(duì)國(guó)家法律有部分的變通執(zhí)行權(quán)，但也不能制定民法、刑法、訴訟法等方面的法律。以上表明，特區(qū)立法會(huì)的立法范圍比內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法范圍要廣泛。⑨

第二，立法機(jī)關(guān)方面的不同。其一，法律地位不同。特區(qū)立法會(huì)只是作為立法機(jī)關(guān)而存在，具有立法和監(jiān)督職能，而不兼有權(quán)力機(jī)關(guān)的職能。不論是否休會(huì)，皆不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)。立法會(huì)沒有超越行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之上的主導(dǎo)性地位，它與(狹義上的)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在法律地位上是并列的平等關(guān)系。雖然特區(qū)政府要向立法會(huì)負(fù)責(zé)，但這種負(fù)責(zé)的含義不同于內(nèi)地省級(jí)人民政府對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的含義。而內(nèi)地的省級(jí)人大既是立法機(jī)關(guān)，又是權(quán)力機(jī)關(guān)。它在地方國(guó)家機(jī)關(guān)體系中處在凌駕于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之上的主導(dǎo)性地位，省級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院由省級(jí)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并接受省級(jí)人大的監(jiān)督。其二，職權(quán)范圍不同。首先，特區(qū)立法會(huì)的立法范圍十分廣泛，除國(guó)防、外交以及其他屬于中央管理的事務(wù)外，它有權(quán)就特區(qū)自治范圍內(nèi)的一切事務(wù)進(jìn)行立法。而內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法范圍比特區(qū)立法會(huì)小得多。其次，特區(qū)立法會(huì)對(duì)特區(qū)政府的重要人事任免沒有決定權(quán)，而只對(duì)終審法院法官和高等法院首席法官的任命有表示同意或不同意的權(quán)力。但省級(jí)人大及其常委會(huì)的人事決定權(quán)大于特區(qū)立法會(huì)的人事決定權(quán)，省級(jí)人大享有選舉和罷免省級(jí)人大常委會(huì)組成人員、省級(jí)人民政府首長(zhǎng)、省級(jí)人民法院院長(zhǎng)和省級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)以及上一級(jí)人大代表的權(quán)力。再次，特區(qū)立法會(huì)享有的決定稅收、批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)、提出基本法的修改議案、傳召和要求有關(guān)人士作證和提供證據(jù)等方面的權(quán)力是內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)所沒有的。⑩

第三，立法程序方面的不同。特區(qū)立法和內(nèi)地省級(jí)地方立法的具體運(yùn)作制度有較大差異，主要表現(xiàn)在:其一，提案權(quán)主體。在立法會(huì)立法過程中，只有政府和立法會(huì)議員才有權(quán)提出法律草案。而在內(nèi)地省級(jí)地方立法過程中，法律草案提案權(quán)主體除省級(jí)政府和人大代表外，還包括省級(jí)人民法院、人民檢察院、省級(jí)人大及其常委會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)(省級(jí)人大主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議)。其二，提案范圍和方式。首先，立法會(huì)議員提案的范圍有一定限制，即凡不涉及公共收支、政治體制或政府運(yùn)作的法案可自由提出，凡涉及政府政策的法案在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意;而在內(nèi)地省級(jí)地方立法中對(duì)人大代表或常委會(huì)提出法案的范圍沒有限制。其次，在香港特區(qū)立法中，沒有對(duì)議員的提案方式作出限制，既可聯(lián)名提出，也可個(gè)人提出;而在內(nèi)地省級(jí)地方立法中，對(duì)人大代表或常委會(huì)委員的提案方式有限制，即必須達(dá)到法定人數(shù)聯(lián)名提出。其三，法案表決方式。立法會(huì)立法的表決方式依法案性質(zhì)不同而有所區(qū)別，即一般法案以全體議員過半數(shù)通過，重要法案須經(jīng)全體議員2/3多數(shù)通過;而內(nèi)地地方性法規(guī)的表決則以全體代表或全體常委會(huì)委員過半數(shù)同意通過。其四，公布實(shí)施。特區(qū)立法會(huì)通過的法案，須經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署、公布，方能生效;而內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)通過的地方性法規(guī)不需要由同級(jí)行政首長(zhǎng)簽署，其公布一般以省級(jí)人大常委會(huì)的名義進(jìn)行，生效日期則視情況而定。民族自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例，須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后由民族自治區(qū)人大常委會(huì)公布生效。其五，立法生效規(guī)則。內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)應(yīng)同時(shí)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，而特區(qū)立法會(huì)制定的法律只須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，不報(bào)國(guó)務(wù)院備案。民族自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例，須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能生效。按照基本法的規(guī)定，特別行政區(qū)制定的法律只須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，并不需由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效?！芭鷾?zhǔn)”與“備案”不同，備案并不影響法律的生效。其六，立法失效規(guī)則。按照憲法和法律的規(guī)定，內(nèi)地省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，如同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷，國(guó)務(wù)院也有權(quán)改變或撤銷地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。而根據(jù)基本法，特區(qū)立法會(huì)制定的任何法律如不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特區(qū)關(guān)系的條款，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)將有關(guān)法律發(fā)回，但不做修改，經(jīng)發(fā)回的法律立即失效。全國(guó)人大常委會(huì)行使發(fā)回權(quán)應(yīng)事先征詢基本法委員會(huì)的意見，但國(guó)務(wù)院卻沒有發(fā)回特區(qū)立法會(huì)通過的條例的權(quán)力。?

(二)與內(nèi)地省級(jí)行政體制的比較

從權(quán)力運(yùn)行的角度看，特區(qū)行政體制與內(nèi)地省級(jí)行政體制有某些共同之處，譬如兩者都要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，兩者均實(shí)行地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即特區(qū)實(shí)行行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)制，內(nèi)地的省級(jí)行政體制實(shí)行省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和直轄市市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。但是，兩種行政體制之間卻存在著重大差異，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一，行政體制的框架構(gòu)成方面的差異。主要包括:其一，特區(qū)行政長(zhǎng)官是由當(dāng)?shù)匾粋€(gè)具有廣泛代表性的選舉委員會(huì)推選或協(xié)商產(chǎn)生，并不是由立法會(huì)選舉產(chǎn)生的;而內(nèi)地的省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和直轄市市長(zhǎng)，則是由省級(jí)人大選舉產(chǎn)生的。其二，特區(qū)政府設(shè)有對(duì)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的、獨(dú)立行使職權(quán)的廉政公署、審計(jì)署和自上而下的咨詢機(jī)構(gòu)及各類非政權(quán)性質(zhì)的區(qū)域組織;而內(nèi)地省級(jí)行政體制則沒有設(shè)立專門對(duì)省級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的廉政機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)，省級(jí)行政機(jī)構(gòu)的決策咨詢部門也不發(fā)達(dá)。其三，特區(qū)政府盡管是中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方政府，但由于享有高度自治權(quán)，其更多地體現(xiàn)為決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);而內(nèi)地省級(jí)行政機(jī)構(gòu)更多地表現(xiàn)為中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第二，運(yùn)行機(jī)制及政體組成部分相互關(guān)系方面的差異。其一，特區(qū)行政長(zhǎng)官擁有比內(nèi)地的省級(jí)地方政府首長(zhǎng)更廣泛的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人事任免權(quán)、事務(wù)處理權(quán)和其他權(quán)力。其二，特區(qū)行政長(zhǎng)官作為特別行政區(qū)政府首長(zhǎng)，與立法會(huì)是相互制約與相互配合的關(guān)系。在互相制約方面，行政長(zhǎng)官可以依法解散議會(huì)，立法會(huì)則可依法迫使行政長(zhǎng)官辭職;而內(nèi)地的省級(jí)地方政府首長(zhǎng)則由省級(jí)人大選舉產(chǎn)生或罷免，對(duì)省級(jí)人大負(fù)責(zé)并且是其行政執(zhí)行機(jī)關(guān)。

第三，行政首長(zhǎng)的法律地位不同。特區(qū)行政長(zhǎng)官具有特區(qū)最高地方長(zhǎng)官的地位，是特區(qū)的全權(quán)代表，其法律地位較之于內(nèi)地的省級(jí)地方行政區(qū)域的政府首長(zhǎng)更高。?而內(nèi)地省級(jí)行政區(qū)域的省長(zhǎng)、自治區(qū)主席和直轄市市長(zhǎng)則不同，它們只具有本行政區(qū)域政府首長(zhǎng)的地位，而不具有本行政區(qū)域最高地方長(zhǎng)官的地位，具體說來有二:一是他們不是行政區(qū)域內(nèi)的全權(quán)代表或唯一代表，他們只負(fù)責(zé)本省、直轄市和自治區(qū)的政府管理，領(lǐng)導(dǎo)本地方政府工作。他們無權(quán)如特區(qū)行政長(zhǎng)官那樣提請(qǐng)中央人民政府任命政府主要官員，無權(quán)赦免或減輕刑事罪犯的刑罰等。二是他們由省級(jí)人大產(chǎn)生，受省級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)，而不是像行政長(zhǎng)官那樣，先由當(dāng)?shù)剡x舉或協(xié)商產(chǎn)生，然后再由中央人民政府任命。

(三)與內(nèi)地省級(jí)司法體制的比較

港澳特區(qū)擁有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，實(shí)行與內(nèi)地各省、自治區(qū)、直轄市不同的司法和法律制度。概括起來，兩者主要有以下不同:

第一，司法權(quán)限不同。其一，特區(qū)法院享有獨(dú)立的司法權(quán)，除了對(duì)外交、國(guó)防等中央人民政府管理的事務(wù)無司法管轄權(quán)外，對(duì)在特區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有民事、刑事、商事和行政等訴訟案件均有管轄權(quán)。特區(qū)設(shè)立高度自治的終審法院，享有特區(qū)的終審權(quán)。特區(qū)法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，即使中央國(guó)家機(jī)關(guān)中的最高人民法院、最高人民檢察院對(duì)特區(qū)的司法活動(dòng)也沒有任何指導(dǎo)、監(jiān)督的權(quán)力。而內(nèi)地省級(jí)人民法院不享有獨(dú)立于中央國(guó)家機(jī)關(guān)的司法權(quán)和終審權(quán)，可見特區(qū)法院的司法權(quán)高于內(nèi)地省級(jí)人民法院所享有的司法權(quán)。其二，特區(qū)法院享有司法解釋權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)特區(qū)法院在審理案件的過程中對(duì)基本法有關(guān)內(nèi)容包括特區(qū)自治范圍內(nèi)的自治條款和其他條款自行解釋，這是港澳特區(qū)享有高度自治權(quán)的又一重要表現(xiàn)。而內(nèi)地省級(jí)人民法院不享有司法解釋權(quán)，內(nèi)地的司法解釋權(quán)由最高人民法院統(tǒng)一行使。

第二，組織體系不同。內(nèi)地省級(jí)司法機(jī)關(guān)是建立在議行合一架構(gòu)之下的。首先，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，內(nèi)地法院的組織體系包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和專門人民法院。省級(jí)人民法院在級(jí)別上屬于地方人民法院的范疇，它由省級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。省級(jí)人大有權(quán)選舉和罷免省級(jí)人民法院院長(zhǎng)，省級(jí)人大根據(jù)省級(jí)人民法院院長(zhǎng)的提請(qǐng)，任免省級(jí)人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員、審判委員會(huì)委員。其次，內(nèi)地的人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，設(shè)有最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院。省級(jí)人民檢察院也同省級(jí)人民法院一樣由省級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)省級(jí)人大負(fù)責(zé)。省級(jí)人大有權(quán)選舉和罷免省級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)，但須報(bào)經(jīng)最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。省級(jí)人大常委會(huì)根據(jù)省級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)的提請(qǐng)，任免省級(jí)人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，檢察院系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，省級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院的工作。然而，特區(qū)司法機(jī)關(guān)是按照三權(quán)分立的原則(盡管它與三權(quán)分立有區(qū)別)建構(gòu)的，其不必向立法會(huì)負(fù)責(zé)。司法組織體系與人員產(chǎn)生方式均與內(nèi)地有著很大差異。從香港來看，其法院系統(tǒng)由終審法院、高等法院、區(qū)域法院、裁判署法庭和其他專門法庭組成。從澳門來看，其法院系統(tǒng)由初級(jí)法院、中級(jí)法院和終審法院組成。特區(qū)各級(jí)法院法官由推薦法官的獨(dú)立委員會(huì)推薦，由行政長(zhǎng)官任命。各級(jí)法院院長(zhǎng)由行政長(zhǎng)官?gòu)姆ü僦羞x任，終審法院法官和院長(zhǎng)的任免須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。另外，香港沒有獨(dú)立的檢察院設(shè)置，其檢察職能由行政機(jī)關(guān)下轄的律政司行使。澳門特區(qū)設(shè)立了獨(dú)立的檢察院，但也沒有像內(nèi)地一樣分四級(jí)設(shè)置，而是采取了“一級(jí)設(shè)置，三級(jí)派任”的模式。其檢察官經(jīng)檢察長(zhǎng)提名，由行政長(zhǎng)官任命，檢察長(zhǎng)由行政長(zhǎng)官提名，報(bào)中央人民政府任命。

第三，司法機(jī)構(gòu)的稱謂不同。內(nèi)地法院均被稱為“人民法院”，而特區(qū)法院的前面沒有“人民”二字，直接稱為“法院”。該稱謂背后隱含著深刻的政治文化背景。內(nèi)地實(shí)行社會(huì)主義制度，按照馬克思主義國(guó)家學(xué)說來建構(gòu)政治體制。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的暴力機(jī)器，而國(guó)家包括軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄等基本要件。在馬克思主義經(jīng)典作家看來，法院是國(guó)家機(jī)器的重要組成部分，是工具性的機(jī)構(gòu)。社會(huì)主義國(guó)家的法院與剝削階級(jí)國(guó)家的法院的根本區(qū)別無非是這個(gè)機(jī)器由誰來掌握和運(yùn)用。前者之所以具有合法性，是因?yàn)樗恰叭嗣瘛?多數(shù)人)鎮(zhèn)壓“敵人”(少數(shù)人)的工具，法院不是政治中立的，而是站在人民一邊的，是為了維護(hù)人民利益的司法機(jī)構(gòu)。所以，內(nèi)地法院均被稱為“人民法院”。然而，香港和澳門一直實(shí)行資本主義制度，按照西方國(guó)家的法治理論，法院在國(guó)家的社會(huì)和政治生活中充當(dāng)正義的化身，扮演居間裁決的角色，既不代表人民，也不代表國(guó)家(或政府)，它是政治中立的。所以，特區(qū)法院前面沒有冠以“人民”二字，直接被稱為“法院”。

第四，司法獨(dú)立的內(nèi)容不同。特區(qū)司法機(jī)關(guān)與內(nèi)地省級(jí)司法機(jī)關(guān)都在司法活動(dòng)中堅(jiān)持司法獨(dú)立的原則，但兩者之間有著重大的區(qū)別，具體表現(xiàn)在:其一，理?yè)?jù)不同。盡管港澳政治體制與三權(quán)分立體制有所區(qū)別，但其司法獨(dú)立的理念和制度還是根據(jù)三權(quán)分立原則建構(gòu)起來的，法院組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立，自成體系。而內(nèi)地的司法獨(dú)立并非按照三權(quán)分立原則建立的，而是按照議行合一原則建立的，是在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督之下的司法獨(dú)立，司法機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。當(dāng)然，內(nèi)地雖然不實(shí)行三權(quán)分立，但亦有國(guó)家權(quán)力的劃分和科學(xué)分工，立法權(quán)由權(quán)力機(jī)關(guān)行使，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使，司法權(quán)由司法機(jī)關(guān)行使，一個(gè)機(jī)關(guān)不能代替另一個(gè)機(jī)關(guān)行使權(quán)力，這正是內(nèi)地司法機(jī)關(guān)實(shí)行司法獨(dú)立的重要依據(jù)。其二，范圍不同。特區(qū)的司法獨(dú)立不僅包括法院獨(dú)立(即外部獨(dú)立)，還包括法官獨(dú)立(即內(nèi)部獨(dú)立)。其外部獨(dú)立表現(xiàn)為法院獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他社會(huì)團(tuán)體;其內(nèi)部獨(dú)立表現(xiàn)為法官在獨(dú)立行使審判權(quán)的過程中，只服從法律。除了法律，法官?zèng)]有其他“上司”，那些所謂的院長(zhǎng)，也只是他們審判活動(dòng)之外的行政性領(lǐng)導(dǎo)。而在內(nèi)地，憲法第126條規(guī)定:“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”?該規(guī)定表明，司法機(jī)關(guān)只獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，而不能獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)(充其量是一種相對(duì)獨(dú)立) ;并且在法院內(nèi)部不實(shí)行法官獨(dú)立，法官在對(duì)重大疑難案件做出裁判時(shí)，需經(jīng)審判委員會(huì)討論決定，對(duì)審判委員會(huì)做出的決定，法官、合議庭原則上必須服從。其三，保障不同。在司法獨(dú)立的保障上，港澳特區(qū)已建立起了一套較為完善的保障體系，如法官高薪制、終身制、專職制和豁免制等。而內(nèi)地的法官既不實(shí)行高薪制、豁免制，也不實(shí)行終身制，人民法院的院長(zhǎng)要隨著同級(jí)人大的換屆而換屆。

港澳政治體制與西方政治體制的比較

港澳政治體制是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下的地方政治體制，雖然它在本質(zhì)上與中央政府體制不同，但就其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制來說，可以通過與西方國(guó)家中央政府政體的比較，來更好地認(rèn)識(shí)其作為地方政治體制的許多特色。

(一)區(qū)別于英國(guó)議會(huì)制

英國(guó)是世界上實(shí)行議會(huì)制的典型國(guó)家。港澳政治體制卻不同于英國(guó)議會(huì)制，?具體表現(xiàn)在:其一，英國(guó)內(nèi)閣首相必須是下議院成員，其他內(nèi)閣大臣必須是下議院或上議院成員。如果內(nèi)閣首相需要一個(gè)不屬于議會(huì)成員的人入閣，他可請(qǐng)求委任有關(guān)人員為上議院議員(即貴族)或設(shè)法讓其在下議院選舉中獲勝。而按照基本法，接受政府委任而擔(dān)任公務(wù)人員的人士不得成為立法會(huì)議員。換言之，立法會(huì)議員不能兼任政府官員。其二，英國(guó)內(nèi)閣沒有獨(dú)立的任期，其隨著下議院的換屆而變動(dòng)。如果在下議院大選中原組閣政黨不能取得多數(shù)議席，則要由取得多數(shù)議席的執(zhí)政黨組閣。內(nèi)閣首相也可以決定解散議會(huì)，提前舉行大選，以便繼續(xù)執(zhí)政。但是，特區(qū)行政長(zhǎng)官的正常任期為5年，可競(jìng)選連任一次。特區(qū)立法會(huì)的正常任期為4年。行政和立法循由不同的途徑產(chǎn)生，立法會(huì)的選舉結(jié)果對(duì)行政長(zhǎng)官的選舉結(jié)果不產(chǎn)生直接影響。其三，英國(guó)內(nèi)閣大臣不能與議會(huì)分離，內(nèi)閣不妨被視為領(lǐng)導(dǎo)議會(huì)的委員會(huì)。若執(zhí)政黨在競(jìng)選中失去下議院的多數(shù)議席，則發(fā)生倒閣危機(jī)，政府政策的連續(xù)性未必得以維持。而特區(qū)立法會(huì)雖有權(quán)彈劾行政長(zhǎng)官，但無權(quán)彈劾政府主要官員，這樣有利于保持政府政策的連續(xù)性。不稱職的政府主要官員只能由行政長(zhǎng)官安排調(diào)職或向中央人民政府提出免除其職務(wù)。其四，英國(guó)內(nèi)閣不由選民直接或間接選舉產(chǎn)生，而是由取得下議院多數(shù)議席的執(zhí)政黨推舉產(chǎn)生，內(nèi)閣只有在得到下議院多數(shù)支持時(shí)，才能維持有效管治。倘若內(nèi)閣失去下議院的支持，則必須解散議會(huì)，舉行新議會(huì)選舉，把爭(zhēng)議交由選民決定。然而，特區(qū)行政長(zhǎng)官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生，然后由中央人民政府任命，而不是由立法會(huì)選舉產(chǎn)生。行政長(zhǎng)官產(chǎn)生的具體辦法根據(jù)實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則，最終達(dá)到由具有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)。其五，英國(guó)強(qiáng)調(diào)議會(huì)至上，內(nèi)閣要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，受議會(huì)監(jiān)督。行政權(quán)屬于內(nèi)閣，一切政策由內(nèi)閣決定，當(dāng)內(nèi)閣的政策和行為得到議會(huì)多數(shù)贊同時(shí)，就可以繼續(xù)執(zhí)政;如果議會(huì)通過對(duì)內(nèi)閣的不信任案或否決內(nèi)閣的重要提案時(shí)，內(nèi)閣應(yīng)總辭職，或提請(qǐng)解散議會(huì)，重新選舉議員。港澳基本法雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)要對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)，但僅限于基本法規(guī)定的內(nèi)容。立法會(huì)盡管可以聽取行政長(zhǎng)官的施政報(bào)告，議員可向行政長(zhǎng)官提出質(zhì)詢，但立法會(huì)無權(quán)對(duì)特別行政區(qū)政府提出不信任案。其六，英國(guó)內(nèi)閣由議會(huì)選舉產(chǎn)生，并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但只要內(nèi)閣控制了議會(huì)的多數(shù)席位，其實(shí)際權(quán)力就大于法律權(quán)力。在該體制下，形式上是政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，事實(shí)上是政府控制議會(huì)。所以，英國(guó)的內(nèi)閣主導(dǎo)是通過控制議會(huì)多數(shù)席位的方式來實(shí)現(xiàn)的。但港澳的行政長(zhǎng)官主導(dǎo)體制要求既要取得立法會(huì)的配合，又不能完全受制于立法會(huì)。所以，基本法規(guī)定行政長(zhǎng)官由一個(gè)特別的選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生，而非由立法會(huì)選舉產(chǎn)生，這與英國(guó)內(nèi)閣制有所不同。既然行政長(zhǎng)官不由立法會(huì)選舉產(chǎn)生，立法會(huì)也就不能對(duì)行政長(zhǎng)官及其領(lǐng)導(dǎo)的政府投不信任票。?

(二)區(qū)別于美國(guó)總統(tǒng)制

美國(guó)是世界上實(shí)行總統(tǒng)制的典型國(guó)家。港澳政治體制與美國(guó)總統(tǒng)制有某些相似之處，?主要表現(xiàn)在:其一，美國(guó)總統(tǒng)具有雙重身份，既是國(guó)家元首，對(duì)內(nèi)對(duì)外代表國(guó)家;又是聯(lián)邦政府首腦，領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國(guó)家的行政管理。而特區(qū)行政長(zhǎng)官也具有雙重身份，其既是特別行政區(qū)的首長(zhǎng)，對(duì)外代表特別行政區(qū);又是特別行政區(qū)政府的首長(zhǎng)，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)特別行政區(qū)政府。所以，在政治角色方面，兩者非常相似。其二，美國(guó)總統(tǒng)與國(guó)會(huì)議員是通過不同的選舉程序由選民定期選舉產(chǎn)生，并且兩種選舉在時(shí)間安排上是不同步的，他們分別向選民負(fù)責(zé)。行政長(zhǎng)官和立法會(huì)也是按照不同的選舉程序分別由選民定期選舉產(chǎn)生，兩種選舉在時(shí)間安排上也是不同步的，彼此不發(fā)生影響。從理論上說，立法會(huì)作為特別行政區(qū)的民意機(jī)構(gòu)，也對(duì)選民負(fù)責(zé)。其三，美國(guó)的政府官員不得兼任國(guó)會(huì)議員。美國(guó)憲法第1條第6項(xiàng)規(guī)定:“凡在合眾國(guó)政府下供職者，在其任期內(nèi)，不得為國(guó)會(huì)任何一院的議員?！?對(duì)于該規(guī)定，美國(guó)執(zhí)行得非常嚴(yán)格，不能有例外情形。香港基本法第79條、澳門基本法第81條也有類似明文規(guī)定，凡接受政府委任而出任公務(wù)員的人士不得成為立法會(huì)議員，反之亦然。其四，美國(guó)國(guó)會(huì)可以對(duì)總統(tǒng)進(jìn)行彈劾。美國(guó)憲法第2條第4項(xiàng)規(guī)定:“合眾國(guó)總統(tǒng)、副總統(tǒng)和所有文官，因叛國(guó)罪、賄賂罪或其他重罪輕罪的彈劾及其有罪的判定時(shí)，應(yīng)予免職?！?港澳基本法明確規(guī)定，立法會(huì)經(jīng)法定程序，可以提出對(duì)行政長(zhǎng)官的彈劾案，報(bào)請(qǐng)中央人民政府決定。彈劾理由僅限于有嚴(yán)重違法或?yàn)^職行為的情形，其他理由不能成立。其五，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)依照法定程序隨時(shí)撤換、任免各部部長(zhǎng)，聯(lián)邦政府各部部長(zhǎng)均向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。港澳特區(qū)也是如此，根據(jù)基本法的規(guī)定，行政長(zhǎng)官有權(quán)提名并報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命政府主要官員，也有權(quán)建議中央人民政府免除這些主要官員的職務(wù)。特區(qū)主要官員均向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。

盡管港澳政治體制與美國(guó)總統(tǒng)制存在著以上共同之處，但也存在著較大的差別，表現(xiàn)在:其一，美國(guó)是典型的三權(quán)分立體制，行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三權(quán)鼎立，分別行使其權(quán)力的總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和聯(lián)邦最高法院是法律地位平行的機(jī)關(guān)。其不僅有明確的分權(quán)，而且還特別強(qiáng)調(diào)三權(quán)之間的相互制衡。而在港澳特區(qū)，盡管也分設(shè)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，但行政長(zhǎng)官的法律地位高于這三個(gè)機(jī)關(guān)。特區(qū)行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)之間不僅有制衡的關(guān)系，而且還有配合關(guān)系，并且重在配合關(guān)系。其二，美國(guó)的政黨制度與特別行政區(qū)的政黨制度有顯著區(qū)別。按照美國(guó)的政治邏輯，在總統(tǒng)大選中獲勝的政黨之領(lǐng)袖，出任美國(guó)總統(tǒng)。政黨政治與總統(tǒng)選舉密切相關(guān)。而目前澳門尚無政黨組織，因而無政黨政治可言。就香港來看，盡管已出現(xiàn)了政黨政治，但目前還不存在執(zhí)政黨的問題。香港立法會(huì)既有各政黨成員，也有非政黨成員。根據(jù)香港基本法第23條的規(guī)定，香港的政治組織(包括政黨)不得與外國(guó)的政治組織建立聯(lián)系，?即使行政長(zhǎng)官和主要官員要經(jīng)辦中央政府授權(quán)的對(duì)外事務(wù)，接觸外國(guó)政要，他們也不能具有政治組織(包括政黨)領(lǐng)袖的身份。其三，美國(guó)總統(tǒng)是由選民選舉產(chǎn)生的，其要向選民負(fù)責(zé)，不必向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，但總統(tǒng)應(yīng)向國(guó)會(huì)作國(guó)情咨文報(bào)告。而行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的對(duì)象卻有所不同，其既要對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)，又要對(duì)特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。由于目前行政長(zhǎng)官尚未由選民直選產(chǎn)生，所以行政長(zhǎng)官目前并不直接對(duì)選民負(fù)責(zé)。其四，美國(guó)政府各部長(zhǎng)由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院同意后任命，只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而不對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，總統(tǒng)有權(quán)隨時(shí)撤換政府成員。特區(qū)政府主要官員的產(chǎn)生辦法和負(fù)責(zé)對(duì)象均與美國(guó)總統(tǒng)制不同，他們由行政長(zhǎng)官提名報(bào)中央人民政府任命，不必經(jīng)立法會(huì)同意。但基本法要求特區(qū)政府對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)。其五，美國(guó)總統(tǒng)雖然對(duì)國(guó)會(huì)的法案擁有相對(duì)否決權(quán)，但無權(quán)解散國(guó)會(huì)。而特區(qū)行政長(zhǎng)官不僅對(duì)立法會(huì)通過的法案擁有相對(duì)否決權(quán)，而且還可以依照法定程序解散立法會(huì)，這是美國(guó)總統(tǒng)所沒有的權(quán)力。

(三)區(qū)別于法國(guó)半總統(tǒng)制

港澳政治體制與法國(guó)半總統(tǒng)制的不同之處主要表現(xiàn)在:?其一，法國(guó)既設(shè)總統(tǒng)，又設(shè)總理，兩個(gè)職位分別由不同的人擔(dān)任。法國(guó)總統(tǒng)和議會(huì)由選民分別選舉產(chǎn)生，但總理卻不由選舉產(chǎn)生，而由總統(tǒng)任命?？偨y(tǒng)是國(guó)家元首，總理是政府首腦，但總理卻是總統(tǒng)的下屬，大權(quán)歸于總統(tǒng)。而在港澳特區(qū)，行政長(zhǎng)官卻可以直接掌握行政大權(quán)，直接而不必經(jīng)過政務(wù)司司長(zhǎng)(或行政法務(wù)司司長(zhǎng))來領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府，特區(qū)沒有設(shè)置類似法國(guó)總理一類的職務(wù)來處理公共行政事務(wù)。特區(qū)政務(wù)司司長(zhǎng)(或行政法務(wù)司司長(zhǎng))作為主要官員并沒有凌駕于其他主要官員之上的絕對(duì)權(quán)力。只有在行政長(zhǎng)官短期不能履行職責(zé)時(shí)，政務(wù)司司長(zhǎng)(或行政法務(wù)司司長(zhǎng))才能優(yōu)先臨時(shí)代理行政長(zhǎng)官職務(wù)。其二，法國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但總統(tǒng)不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。議會(huì)有權(quán)對(duì)政府投不信任票，迫使政府官員辭職，但總統(tǒng)無須辭職，總統(tǒng)如果支持政府則可以解散議會(huì)。議會(huì)還有權(quán)對(duì)犯有叛國(guó)罪、瀆職罪和危害國(guó)家安全罪的國(guó)家元首、政府首腦或政府部長(zhǎng)進(jìn)行控告、懲戒和處分，如議會(huì)兩院絕對(duì)多數(shù)通過，則可將“犯官”移送由國(guó)民議會(huì)和參議院選出的議員所組成的特別高等法庭審判。特區(qū)立法會(huì)雖然可對(duì)行政長(zhǎng)官提出指控乃至彈劾，但不能提出對(duì)政府的不信任案。其三，法國(guó)總統(tǒng)可以繞過議會(huì)，通過公民投票來表決法律，總統(tǒng)可將有關(guān)修改憲法、組織公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、批準(zhǔn)共同協(xié)定以及影響現(xiàn)行政治體制運(yùn)行的任何法律草案，交由公民投票表決。而在港澳特區(qū)，立法會(huì)享有依照法定程序制定、修改和廢除法律的職權(quán);行政長(zhǎng)官有權(quán)決定政府政策和發(fā)布行政命令，但絕不能繞過立法會(huì)來制定法律，也不能將有關(guān)法律草案交由全體居民表決。

港澳政治體制的總體評(píng)議

以上比較表明，港澳政治體制作為我國(guó)的地方政治體制，既不同于內(nèi)地的人民代表大會(huì)制，也不同于西方的議會(huì)制、總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制，其有自己的特點(diǎn)。可以說，它是在保留其原有政治制度的有益?zhèn)鹘y(tǒng)的基礎(chǔ)上，兼收并蓄西方國(guó)家政治體制中的有益經(jīng)驗(yàn)而創(chuàng)造的一種新型地方政權(quán)組織形式。

首先，港澳政治體制吸取了議會(huì)制中的合理內(nèi)核。借鑒議會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)，規(guī)定行政長(zhǎng)官可以解散立法會(huì)，立法會(huì)可以迫使行政長(zhǎng)官辭職，行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)的政府須向立法會(huì)負(fù)責(zé)等，既彌補(bǔ)了原香港、澳門政治體制中總督獨(dú)裁和專制的不足，又避免了總統(tǒng)制下行政與立法相互對(duì)峙的問題，有助于及時(shí)化解矛盾，提高工作效率。但也并非照搬議會(huì)制，與議會(huì)制又有所不同，譬如特區(qū)政府雖然向立法會(huì)負(fù)責(zé)，但其負(fù)責(zé)的范圍和內(nèi)容與議會(huì)制的有關(guān)做法并不相同。按照基本法的規(guī)定，政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)有其特定的范圍，而且基本法也沒有規(guī)定政府向立法會(huì)負(fù)連帶責(zé)任。

其次，港澳政治體制借鑒了總統(tǒng)制和半總統(tǒng)制的某些有益作法。具體包括:行政長(zhǎng)官具有雙重身份和較高的法律地位，行政長(zhǎng)官和立法會(huì)分別由不同途徑和程序選出，任期不同;政府官員由行政長(zhǎng)官提名或任命，政府官員和議員互不兼任;行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)分別行使行政權(quán)和立法權(quán)，并互相制約，立法機(jī)關(guān)有權(quán)通過對(duì)行政長(zhǎng)官的彈劾案;立法會(huì)不得對(duì)行政長(zhǎng)官和政府投不信任票或進(jìn)行罷免;實(shí)行行政主導(dǎo)等。這些都是吸收了總統(tǒng)制中高效穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，既符合香港和澳門的政治現(xiàn)實(shí)，又適應(yīng)了當(dāng)今行政權(quán)力日益擴(kuò)大和集中的趨勢(shì)，以及確保兩個(gè)特別行政區(qū)的穩(wěn)定和繁榮。但港澳政治體制中的有些地方也不同于總統(tǒng)制，譬如行政長(zhǎng)官向中央人民政府和特別行政區(qū)負(fù)責(zé)、政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)、行政與立法之間相互配合等制度則是總統(tǒng)制所沒有的。?

由此可見，在三權(quán)運(yùn)作方面，港澳政治體制吸收了總統(tǒng)制和議會(huì)制的優(yōu)點(diǎn)。在政治決策方面，港澳政治體制兼具首長(zhǎng)制和合議制的長(zhǎng)處。就首長(zhǎng)制來說，其優(yōu)點(diǎn)是責(zé)任明確、指揮靈敏、行動(dòng)迅速、效率較高，但其缺點(diǎn)是易導(dǎo)致集權(quán)和專制。就合議制來說，其優(yōu)點(diǎn)是以法定多數(shù)的形式通過決議，便于集思廣益、發(fā)揚(yáng)民主，反映多數(shù)人的意志和愿望，但其缺點(diǎn)是對(duì)事件的處理反應(yīng)遲緩、效率較低。港澳特區(qū)的決策體制，單就行政系統(tǒng)來說，行政長(zhǎng)官的決策體制屬于首長(zhǎng)制;但由于行政會(huì)議(或行政會(huì))的設(shè)置，則避免了首長(zhǎng)制的不足。而單就議會(huì)系統(tǒng)來說，立法會(huì)表決機(jī)制屬于合議制。但由于港澳特區(qū)實(shí)行行政主導(dǎo)、行政與立法既相互制約又相互配合的體制，避免了合議制的弊端，更好地發(fā)揮了體制效能。

但是，港澳政治體制在運(yùn)行的過程中也出現(xiàn)了一些問題。例如，以行政長(zhǎng)官為核心的政府主要官員與立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督關(guān)系問題。行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府，政府主要官員的產(chǎn)生與立法會(huì)無關(guān)，但要求特區(qū)政府對(duì)立法會(huì)負(fù)責(zé)。因此，既要處理好行政長(zhǎng)官與政府主要官員的關(guān)系，也要處理好特區(qū)政府與立法會(huì)的關(guān)系，尤其在特區(qū)政府的產(chǎn)生不受立法會(huì)控制的情況下，如何保證特區(qū)政府向立法會(huì)負(fù)責(zé)?同時(shí)，如何才能真正實(shí)現(xiàn)立法與行政的配合，切實(shí)落實(shí)行政主導(dǎo)原則?諸如此類的問題均需引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究。

①肖蔚云主編:《香港基本法與一國(guó)兩制的偉大實(shí)踐》，海天出版社，1993年，第174頁(yè)。

②肖蔚云:《論香港基本法》，北京大學(xué)出版社，2003年，第829頁(yè)。

③?北京大學(xué)憲法與行政法研究中心編:《憲法與港澳基本法理論與實(shí)踐研究》，北京大學(xué)出版社，2004年，第358、364－365頁(yè)。

④肖蔚云主編:《論澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官制》，澳門科技大學(xué)，2005年，第175－182頁(yè)。

⑤此處的“行政”包括“行政長(zhǎng)官”和“行政機(jī)關(guān)”兩大機(jī)構(gòu)，不單指基本法中所列指的“行政機(jī)關(guān)”。

⑥⑦?全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編:《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》，中國(guó)法制出版社，2011年，第20、19、8頁(yè)。

⑧⑩?肖蔚云、楊允中、饒戈平主編:《依法治澳與穩(wěn)定發(fā)展》，澳門科技大學(xué)、澳門基本法推廣協(xié)會(huì)，2002年，第109－110、112－113、114－115頁(yè)。

⑨肖蔚云主編:《一國(guó)兩制與香港基本法律制度》，北京大學(xué)出版社，1990年版，第142－144頁(yè)。

?>李昌道:《香港政治體制研究》，上海人民出版社，1999年，第162－163頁(yè)。

?《中華人民共和國(guó)憲法》，中國(guó)法制出版社，2004年，第23頁(yè)。

???宋小莊:《論“一國(guó)兩制”下中央和香港特區(qū)的關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年，第86－87、88－90、91－92頁(yè)。

?駱偉建:《“一國(guó)兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法的實(shí)施》，廣東人民出版社，2009年，第188頁(yè)。

??肖蔚云、王禹、張翔編:《憲法學(xué)參考資料》(下冊(cè))，北京大學(xué)出版社，2003年，第1004、1007頁(yè)。

〔責(zé)任編輯:畢素華〕

作者簡(jiǎn)介:王英津，中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。北京，100872