“無變革的改革”:中國地方行政改革的限度*

何艷玲

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“無變革的改革”:中國地方行政改革的限度*

何艷玲

內(nèi)容提要地方行政改革往往陷入“無變革的改革”困局，這一困局與現(xiàn)代國家建設(shè)路徑有關(guān)。中國現(xiàn)代國家建設(shè)是嵌入在政黨中的特殊的國家建設(shè)，其特殊性體現(xiàn)為現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)的一系列替代。替代邏輯決定了中國地方行政改革的三個(gè)約束:國家利益還是部門利益沖突中的價(jià)值約束;黨政分開還是黨政合一悖論中的政治約束;公眾參與還是公民協(xié)商選擇中的結(jié)構(gòu)約束。囿于這些約束性條件的地方行政改革雖然層出不窮，但其本身并不會帶來變革。

關(guān)鍵詞國家建設(shè)地方行政改革限度

*本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會穩(wěn)定體系建設(shè)(項(xiàng)目號: 13＆ZD041)的階段性成果。本文同時(shí)受中山大學(xué)高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助。感謝中山大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院李妮博士在材料收集與寫作過程中的貢獻(xiàn)。

十一屆三中全會會議公報(bào)宣布“對經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營管理方法著手認(rèn)真的改革，”①這一表述開啟了中國改革的序幕。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的中國三十多年，從某種意義上來說，就是一部當(dāng)代中國改革史。在行政改革領(lǐng)域，不間斷的機(jī)構(gòu)改革( 1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013)、公務(wù)員體制改革、行政審批制度改革、行政區(qū)劃改革等等，層出不窮。而地方政府，則在這一全局性的改革景觀中扮演了極其重要的角色。各種地方行政改革②同樣不斷涌現(xiàn)。這些改革雖然各具示范意義，但通常并不具備普遍意義，且往往陷入“無變革的改革”困局，即在形式上改革的措施很多，但實(shí)質(zhì)性結(jié)構(gòu)并未改變，且改革效果容易反復(fù)。一些非常形象的表述呈現(xiàn)了地方改革的此種困局:機(jī)構(gòu)改革陷入“精簡－膨脹”的怪圈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革落入“孤島”境地(郭正林，2004)、有些地方出現(xiàn)改革的“翻燒餅”(吳理財(cái)，2007)現(xiàn)象，而許多地方創(chuàng)新也淪為地方官員的“政治秀”(俞可平，2008)。地方改革的空間有限，制度化水平低(于建嶸，2010)，而地方改革的結(jié)局往往是無法持續(xù)，或遭遇尷尬或受到排斥(李景鵬，2007;葉貴仁，2013)。作為“體制內(nèi)變革者”的地方官員則時(shí)常感嘆，“有時(shí)都不知道自己在做什么，要做到什么程度”(何忠平等，2004)。

地方行政改革的這一困局是如何產(chǎn)生的?現(xiàn)有的討論對地方行政改革困局的解釋并不多，一個(gè)具有代表性的解釋是地方改革的具體措施與國家整體制度發(fā)生沖突，甚至面臨“違法”(楊雪冬，2008)。但是，到底地方行政改革與國家整體制度為何會有這種沖突?這種沖突又是怎樣影響了地方行政改革的進(jìn)行呢?這些討論對此都有點(diǎn)語焉不詳。接下來我們將以2008年廣東省D縣綜合體制改革為對象，跳出就行政改革來討論行政改革的框架，從現(xiàn)代國家建設(shè)角度出發(fā)拓展分析中國地方行政改革的性質(zhì)，以及因此性質(zhì)而決定的地方行政改革限度，并在此基礎(chǔ)上來解釋地方行政改革的各種困局。

中國現(xiàn)代國家建設(shè)的“替代邏輯”③

1970年代以后，政治社會學(xué)界開始強(qiáng)調(diào)國家中心論的研究路徑。斯柯克等( 1985)在其著名的“把國家?guī)Щ貋? Bringing the State Back In)”論述中，提出國家( the state)是一個(gè)重要的行動者( actor)或一種機(jī)制( mechanism)，它具有兩重屬性:國家自主性和國家能力。按照斯柯克的這一分類，國家建設(shè)( state building)即是指國家自主性和國家能力建設(shè)，具體是指國家通過一系列制度建設(shè)、體制改革、機(jī)構(gòu)重塑等安排向社會滲透，以國家使用的規(guī)則取代人們自己社會行為的傾向或者別的社會組織規(guī)定( Migdal，1988) ;由此，國家在維持自身自主性的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了社會控制。國家建設(shè)過程將逐漸形成一些相對普遍的國家要素，比如憲政、代議制民主、政黨競爭、公民社會，等等。這些通常稱之為現(xiàn)代國家要素，它們構(gòu)成了現(xiàn)代化的政治維度(波齊，2007)。在具備這些主要元素的國家中，政府、市場、社會相互嵌套，形成一套良性互動的秩序。

國家自主性的構(gòu)建是國家建設(shè)的基本或者前提。西方“國家論”奠基于多元民主社會的客觀基礎(chǔ)與人文屬性，其國家自主性討論的是國家如何在多元利益團(tuán)體( interest group)與壓力團(tuán)體( press group)影響下，如何堅(jiān)持國家政策的專業(yè)性與公正性。政黨和國家、政黨的組織和國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間既不具有包容或從屬的關(guān)系，也不具有交叉或重疊的關(guān)系(陳明明，2009)。中國的情況顯然不同，1949年以來，在從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代社會的演進(jìn)過程中，中國選擇了列寧式的政黨國家模式，在初始條件上，并沒有設(shè)置諸如代議制民主、政黨競爭、憲政、公民社會、權(quán)力分割等現(xiàn)代國家元素。這種獨(dú)特的“政黨居中”黨國體系邏輯是:“黨在國先、以黨建國、以黨治國、黨國一體。因此，不同于西方國家獲取自主性是對抗、協(xié)調(diào)與管理眾多的“利益團(tuán)體”，國家自主性的問題在中國的政治系統(tǒng)( political system)中轉(zhuǎn)變成為:作為無產(chǎn)階級先鋒隊(duì)的共產(chǎn)黨在建立國家與領(lǐng)導(dǎo)國家過程中，如何形成自身行動的相對優(yōu)勢( relative advantageous)與自主意識( autonomy consciousness)以提升能力，并以此來實(shí)現(xiàn)自身的偏好政策或目標(biāo)。基于這一歷史規(guī)定性，1949年以來中國現(xiàn)代國家建設(shè)最重要的特征是:中國現(xiàn)代國家建設(shè)是嵌入在政黨中的國家建設(shè)。政黨所要求的穩(wěn)定性和國家建設(shè)的現(xiàn)代性相互交織，決定了中國現(xiàn)代國家建設(shè)路徑的特殊性，并體現(xiàn)為現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)的一系列替代。

首先是體制改革對國家建設(shè)的替代。中國國家建設(shè)起初是重視國家制度建設(shè)的，且在確定了國家基本制度的前提下，進(jìn)行了一系列制度建設(shè)。如果按照這一路徑走下去，則中國現(xiàn)代國家建設(shè)必將形成一些普遍性的成果。但是，80年代末特殊的國內(nèi)外局勢以及在制度建設(shè)過程中對穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，國家制度建設(shè)的話語體系逐漸被體制改革所替代，即強(qiáng)調(diào)“我們的基本政治制度是好的”以維持制度穩(wěn)定，“不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤”④;同時(shí)在確保基本制度穩(wěn)定的情況下進(jìn)行體制改革，作為制度的自我完善和發(fā)展。這一替代過程體現(xiàn)在不同階段的官方文本論述中。制度與體制有什么區(qū)別呢?十三大報(bào)告的具體表述是:“我國是人民民主專政的社會主義國家，基本政治制度是好的，但在具體的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式和工作方式上存在一些重大缺陷?！逼渲校拔覈侨嗣衩裰鲗Ｕ纳鐣髁x國家”是基本政治制度，用以表述國家政權(quán)的基本政治屬性;至于具體的領(lǐng)導(dǎo)制度組織形式和工作方式的綜合，就是“體制”?！绑w制改革”并不會改變社會主義國家性質(zhì)(蒲興祖，1999;遲福林、田夫，1999)。此后“體制改革”逐漸成為主流話語。

其次是行政體制改革代替政治體制改革。體制改革提出以后，又被分為經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革兩部分。1982年十二大報(bào)告首次使用了“政治體制”概念，并被擺在了重要的位置。1988年的十三大報(bào)告13次提到了政治體制改革。但是，隨著改革的發(fā)展，物質(zhì)財(cái)富的匱乏使得“發(fā)展才是硬道理”成為共識，經(jīng)濟(jì)體制改革日益重要，而政治體制改革的重要地位逐漸被挪移。在1992年的十四大報(bào)告中，政治體制改革被界定為經(jīng)濟(jì)體制改革而服務(wù)。在政治體制改革變成輔助功能之后，其改革內(nèi)容也發(fā)生了改變。十三大報(bào)告中政治體制改革所包括的諸如黨政分開、權(quán)力下放、協(xié)商對話和保障公民權(quán)利等內(nèi)容越來越少被涉及。此后，行政體制改革開始成為政治體制改革的重要內(nèi)容，并漸漸代替政治體制改革。1990年代之后，全球化為中國領(lǐng)導(dǎo)人帶來了新的治理思維。1994年政府工作報(bào)告指出，要下定決心合理化政府體制，從原先主導(dǎo)并全面參與經(jīng)濟(jì)活動的全能型政府，變成促進(jìn)并監(jiān)督市場運(yùn)作的管制型國家( regulatory state)，減少政府對具體經(jīng)濟(jì)行為的控制與干涉( Barry J．Naughton＆Dali L．Yang eds．，2004: 17－18; Dali L．Yang，2004a: 137－142; Dali L．Yang，2004b)。到了十五大，政治體制改革的中心基本上轉(zhuǎn)移到了行政體制改革，并成為政治體制改革成本最小化的選擇(徐斯儉，2001)。2008年政府工作報(bào)告同樣認(rèn)為:行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，是政治體制改革的重要內(nèi)容。至此，政治體制改革在一定程度上被行政體制改革所替代。

行政改革的“地方化”

同樣的邏輯，在國家建設(shè)任務(wù)被替代的情況下，出于試錯(cuò)成本的考慮，行政體制改革在另一個(gè)維度繼續(xù)往地方下沉，并以各種地方創(chuàng)新、地方試驗(yàn)的面目而出現(xiàn)，地方行政改革訊潮伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌此起彼伏。在各種地方行政改革景觀中，位于珠三角腹地的D縣無疑是其中一個(gè)閃耀的樣本。D縣幾乎經(jīng)歷了中國改革以來的大多數(shù)政策實(shí)驗(yàn)和制度嘗試，諸如“D縣模式”、“D縣樣本”、“D縣啟示”經(jīng)常出現(xiàn)在各種學(xué)術(shù)文本中⑤。

1978年，D縣即試水“三來一補(bǔ)”改革; 1985年，D縣成為經(jīng)濟(jì)開放區(qū); 1991年，成為廣東省綜合配套改革試驗(yàn)縣; 1992年8月，D縣啟動以企業(yè)改革為中心的綜合體制改革，機(jī)構(gòu)改革首當(dāng)其沖，企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村改革、各項(xiàng)事業(yè)體制改革以及社會保障制度改革陸續(xù)展開; 1999年D縣被賦予地級市經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，成為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)。2008年9月，D縣被確定為全省深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動一批縣(市、區(qū))試點(diǎn)單位之一; 11月，D縣被列入行政體制改革縣(區(qū))試點(diǎn)單位，和其他特區(qū)及沿海開放城市一起探索新一輪體制改革。2009年，D縣開始進(jìn)行“大部制”改革及一系列改革。而后，為了深化大部制改革的成效，同步開展了簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革、行政審批制度改革、農(nóng)村綜合改革、社會管理改革等，并將改革延伸到了鎮(zhèn)級層面(圖1)。

圖1　D縣改革框架

按照改革設(shè)計(jì)者的安排，D縣改革的具體內(nèi)容分為三個(gè)部分⑥:

在黨政運(yùn)行層面，圍繞權(quán)力重構(gòu)這個(gè)核心，提升政府決策水平和執(zhí)行能力。借鑒香港和新加坡經(jīng)驗(yàn)，將建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分離又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。區(qū)委區(qū)政府負(fù)責(zé)重大決策和綜合性政策制訂，區(qū)屬大部門負(fù)責(zé)專業(yè)性政策的制訂和監(jiān)督實(shí)施，逐步弱化執(zhí)行職能，解決區(qū)一級陷于具體事務(wù)、疲于奔命、缺乏引領(lǐng)性的問題。執(zhí)行則由新增的法定機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和各鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)，社會組織作為輔助執(zhí)行機(jī)構(gòu)。監(jiān)督層面，將構(gòu)建立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)。加大政務(wù)公開力度，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算決算公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)作。

在政社互動層面，完善參與機(jī)制，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)同共治格局。一是建立“兩代表一委員”傾聽民意、聯(lián)系社區(qū)制度。借鑒香港、新加坡議員和黨員密切聯(lián)系群眾的做法，以黨代表工作室為平臺，黨代表為核心，聯(lián)合人大代表和政協(xié)委員到社區(qū)定期聽取群眾意見，并跟進(jìn)、督促政府解決問題。二是吸納精英參與公共決策和社會管理。大部分鎮(zhèn)街和大部門建立咨詢委員會，社會各界代表共同參與政府決策和公共事務(wù)的討論。試行參與式預(yù)算，讓市民對民生事業(yè)的財(cái)政投入有發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，提高決策和管理的民主化。三是通過社會組織帶動公眾參與，讓社會組織成為市民、群眾有序參與公共事務(wù)和社會服務(wù)的平臺。

在社會層面，加強(qiáng)社會建設(shè)創(chuàng)新管理方式，促進(jìn)和諧穩(wěn)定。一是引進(jìn)、消化再創(chuàng)新。積極引入香港、新加坡和國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)的新型社會組織，快速承接政府職能事項(xiàng)轉(zhuǎn)移，開展社會服務(wù)。二是鼓勵(lì)民營企業(yè)和社會精英設(shè)立慈善基金會，創(chuàng)辦福利機(jī)構(gòu)，回饋社會。三是建立社會創(chuàng)新Mall(綜合體)。借鑒工業(yè)園區(qū)的做法發(fā)展社會綜合體，打造樞紐型的社會服務(wù)平臺，形成集群和生態(tài)鏈。四是推廣“社工帶義工”的做法，創(chuàng)新培育社工助理，帶動熱心人士參與社會服務(wù)。五是推出十項(xiàng)社會建設(shè)行動計(jì)劃，五年內(nèi)全面提升民生事業(yè)和公共服務(wù)水平。六是未來三年投入12億元，解決農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)、社會保障、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，夯實(shí)社會和諧基礎(chǔ)。

應(yīng)該說，這一改革思路是非常清晰的，充分體現(xiàn)了市場和社會的變化對政府的影響，其設(shè)計(jì)的全面性和完整性構(gòu)成了一個(gè)行政改革“地方化樣本”。它涉及到一系列結(jié)構(gòu)調(diào)整:一是政府內(nèi)部的職能調(diào)整，主要目的是精簡組織，二是不同政府層級的權(quán)力分配，主要是理順層級權(quán)責(zé)關(guān)系，三是政府面向社會的還權(quán)(圖2)。

圖2　D縣改革主要內(nèi)容

可見，D縣改革與其說是“D縣的改革”，不如說是“國家的改革”( of state)，即是前述現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)的“地方化”。而官方也認(rèn)為，D縣改革“如果搞成功了，對全省下一步的改革有推動，對全國都有意義?！钡?，D縣作為一個(gè)縣級政府，其改革涉及的卻是整個(gè)國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整;在國家建設(shè)任務(wù)未能根本啟動的情況下，試圖承擔(dān)國家建設(shè)任務(wù)的地方行政改革，注定困難重重，更不用說地方本來是總體性結(jié)構(gòu)的一個(gè)部分。而這一改革性質(zhì)，也決定了中國地方行政改革的限度。另一悖論在于，即便D縣改革具有某種程度上的“地方性”，但是由于中國地方政府存在的問題大多本來就是國家治理結(jié)構(gòu)未能調(diào)整的結(jié)果，而現(xiàn)在卻舍本逐末，企圖通過地方行政改革去解決這些問題，這無異于“以卵擊石”，其結(jié)果必定是付出了改革成本，但始終無法解決真正的癥結(jié)。

頂層利益還是部門利益:地方行政改革的價(jià)值約束

D縣改革，幅度大且涉及面廣，以D縣在整個(gè)政府體系中的縣級地位而言，其堪稱一場“超標(biāo)準(zhǔn)、超常規(guī)改革”。而這一改革之所以能夠啟動，與當(dāng)時(shí)省級主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和參與直接相關(guān)。根據(jù)媒體公開報(bào)道，當(dāng)時(shí)省主要領(lǐng)導(dǎo)在2008年就開始聘請專家研擬方案，并簽署保密協(xié)議。在其批示方案之前，D縣干部甚至并不清楚相關(guān)內(nèi)容，他們得知自己成為改革對象，僅比媒體早了6個(gè)小時(shí)。而省構(gòu)編制委員會辦公室有一份文件級寫道:“這次D縣改革，書記親自點(diǎn)名、親自掛帥、親自策劃、親自指導(dǎo)，自始至終全力支持、關(guān)注和推動?！睘榱伺浜线@一改革，省委、省政府在2011年2月下發(fā)“關(guān)于進(jìn)一步完善和深化D縣行政體制改革的意見”，賦予D縣眾多地級市的權(quán)限，包括行政審批權(quán)，以及任命新增設(shè)的處級干部。

考慮到中國省級主要領(lǐng)導(dǎo)的空降性以及通常兼任中央委員的特征，D縣改革的“上位推動”特征是非常明顯的;或者說，D縣改革雖然發(fā)生在D縣，但是其所代表的是國家在市場和社會的雙重壓力下獲得“適應(yīng)性”和“合法性”的努力。在中國改革啟動之后，在所謂“碎片化威權(quán)主義”( fragmented authoritarianism) (李侃如，2010)國家體系內(nèi)部，其實(shí)存在著兩種不同的決策導(dǎo)向:一個(gè)是國家利益，一個(gè)是“部門利益”( bureaucratic interests)。在同一個(gè)決策中，這兩種利益同時(shí)存在，并可能相互沖突。而在D縣改革中，顯然也有這兩種利益糾葛。

作為省委主要領(lǐng)導(dǎo)推動的工程，D縣改革最重要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)各種結(jié)構(gòu)調(diào)整，并在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)成果，因此，D縣改革方案的設(shè)計(jì)，其動作比較大。如D縣改革的軸心大部制改革，相比較遲遲沒有動到關(guān)鍵部門的國務(wù)院大部制改革來說，其方案設(shè)計(jì)更為高歌猛進(jìn)。D縣改革不再遵循職能隨原機(jī)構(gòu)走的傳統(tǒng)套路，而是對分散在各部門的相同、相近和相關(guān)職能進(jìn)行同類項(xiàng)合并。以市場安全監(jiān)督局為例，在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的同時(shí)，將原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局、文體廣電新聞出版局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易局等5個(gè)局的市場監(jiān)管職能予以并入，形成“3 + 5”的職能架構(gòu)，在形式上實(shí)現(xiàn)了市場監(jiān)管、商品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、市場準(zhǔn)入和對外服務(wù)“五個(gè)統(tǒng)一”(圖3)。

圖3　“大部制”后的D縣市場安全監(jiān)管局

大部制改革以后，到這些部門辦事確實(shí)便利了很多。問題在于，大部制改革所涉及的是專業(yè)部門的改革，其屬于“條條”部門，并經(jīng)由上級“條條部門”獲得資源;但是D縣大部制改革卻在“塊塊”發(fā)生，在上面的條條沒有改變且仍然控制各種資源輸送的情況下，在塊塊的“條條”如何運(yùn)作?改革之后，D縣市場安全監(jiān)管局對應(yīng)了省里8個(gè)廳局，這些廳局沒有一個(gè)能夠得罪。即使是黨的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推動，但是在堅(jiān)硬的“部門利益”的情況下，D縣市場安全監(jiān)管局仍然要像以前一樣向每一個(gè)部門匯報(bào)工作，文書任務(wù)大大增加，協(xié)調(diào)也更為麻煩。這導(dǎo)致大部制改革后的一些局級單位秘書科編制多達(dá)9人，用來處理新增的文書業(yè)務(wù)。事實(shí)上，早在1992年D縣就曾試行過大部制，把原來56個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并成28個(gè)并堅(jiān)持了10年。2002年之后，為了與上級對接，又慢慢增加起來。只要上級條條控制并支配下一層級的資源這種分配機(jī)制不改變，為了爭取資金與項(xiàng)目，單一層級的改革就很難真正維系?！吧细南虏桓氖堑人?，下改上不改是找死”，這是調(diào)研中經(jīng)常聽到的話。也即，在地方行政改革中，其理念導(dǎo)向往往是“頂層利益”在支配，這在很大程度上影響了改革藍(lán)圖的設(shè)計(jì);但在具體改革執(zhí)行過程中，其實(shí)踐卻往往是“部門利益”在支配。而問題的關(guān)鍵在于，現(xiàn)有的行政改革方案設(shè)計(jì)從未在這兩種并非總是趨于一致的利益之間找到勾連通道。

而僅就大部制改革本身而言，作為“學(xué)習(xí)西方先進(jìn)成果”的中國大部制改革本身其實(shí)也存在一個(gè)深刻誤區(qū)。因?yàn)榧词乖谝呀?jīng)具備現(xiàn)代國家要素的大多數(shù)國家，現(xiàn)代行政改革的軸心也并非是“大部制”，而是政府體系內(nèi)不同利益的協(xié)同機(jī)制和渠道。而中國與這些國家在一點(diǎn)上其實(shí)高度相似。由此，D縣改革僅從行政改革本身的角度來審視，也是值得省思的。

黨政分開還是黨政合一:地方行政改革的政治約束

政黨與政府體系的關(guān)系，是國家的重要維度，而這一問題也隱含在所有改革脈絡(luò)中。1949年建國之初，應(yīng)該說是重視“黨政分開”的，并盡力回避黨對政府部門的影響。隨著時(shí)間演變，開始于黨內(nèi)設(shè)立相應(yīng)政府部門機(jī)構(gòu)。例如，1952年在省級以上各級黨委設(shè)立了農(nóng)村工作委員會，自此，黨政逐漸合并以黨為主導(dǎo)。1978年12月13日，鄧小平在中央工作會議閉幕式上做了“解放思想、實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看”的講話，其中提出“……加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切;實(shí)行一員化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分，以黨代政……”⑦到了1986年，他進(jìn)一步認(rèn)為:改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，這是關(guān)鍵，要放在第一位。與此一脈相承，十三大報(bào)告提出要以黨政分開為主要突破口、推進(jìn)中國政治體制改革方案。十三大以后，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級黨委撤消了與同級政府部門重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。

十三大之后，雖然官方文件逐漸少提黨政分開，但黨政分開至少在官方文本中并沒有被否定。黨政分開有兩個(gè)意思:一是將黨的職能和政的職能分開;而另一層意思是，在國家體系里面，黨的體系和政的體系分別設(shè)立，同時(shí)并存，即使在基層也同樣如此。因此，中國公共部門體系是一套“雙元體系”( Schurmann，1968: 189)，除了行政體系外，還有一套附在行政體系之上的黨務(wù)體系。它在中央有直屬機(jī)構(gòu)，各省市有黨委，黨的基層組織則滲透在企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道小區(qū)、社會團(tuán)體、軍事連隊(duì)等等。從財(cái)政供養(yǎng)來源上來說，這套體系也屬于龐大的公共部門體系。通常，在國家層面的行政改革，比如歷屆國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，其對象所指向的僅僅是指行政體系，而不是黨務(wù)體系。但是，如前述，D縣改革的一個(gè)特色是加強(qiáng)“黨政聯(lián)動”。與國務(wù)院改革不同，D縣改革推行了跨越了黨、政的大部制。

首先，在組織層面，D縣依據(jù)“政務(wù)管理”、“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管”、“社會服務(wù)與公共管理”等三大職能，進(jìn)行黨務(wù)、政務(wù)機(jī)構(gòu)整并。按照媒體的宣傳，D縣的大部制改革不是簡單把政府部門裁剪的“物理反應(yīng)”，而是根據(jù)需要，按照大部門制的本質(zhì)進(jìn)行創(chuàng)新，用“化學(xué)反應(yīng)”將職能相近的部門合并，使其減少管理層級，審批手續(xù)，使其發(fā)揮更大效益。據(jù)此，除了衛(wèi)生局和公安局保持不變外，D縣將41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)急減為16個(gè)。在這16個(gè)新成立的大部門中，有6部門涉及了黨、政機(jī)構(gòu)整并。其次，在決策層面，D縣在延續(xù)原有“一個(gè)中心(區(qū)聯(lián)席會議)，四位一體(黨委、人大、政府、政協(xié))”機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建了部門首長負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)上的聯(lián)席會議決策管理體制，黨委、政府、人大、政協(xié)權(quán)力部門的行政首長，通過黨政聯(lián)席會議，對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行決策。也即，黨政合署辦公，兩套班子、一套人馬，以避免多重領(lǐng)導(dǎo)的問題。以紀(jì)檢部門為例，改革之前，由區(qū)常委擔(dān)任紀(jì)委主任，并由其負(fù)責(zé)紀(jì)檢系統(tǒng)的對口業(yè)務(wù);而與政府的信訪局、監(jiān)察局、審計(jì)局之間的聯(lián)系，則通過秘書長與區(qū)常委之間進(jìn)行業(yè)務(wù)呈報(bào)與指示下達(dá);而在改革之后，信訪局、監(jiān)察局、審計(jì)局，與紀(jì)委共同組并為新的區(qū)紀(jì)委部門，區(qū)常委擔(dān)任部門首長。原有的區(qū)常委在改革之后，直接領(lǐng)導(dǎo)的單位不但包括黨的紀(jì)委，還有政府的信訪局、監(jiān)察局、審計(jì)局(圖4)。

圖4　D縣紀(jì)委改革前后

自此，D縣完成了黨與政的合一，但這是一個(gè)特殊安排。一方面，它有助于增強(qiáng)效率與確立問責(zé)對象。而D縣的改革出發(fā)點(diǎn)也是如此，如D縣一些領(lǐng)導(dǎo)所說，“事實(shí)上，黨政從來就是沒有真正分開過，與其這樣，還不如合并在一起。”而其主要決策者在面對記者采訪的時(shí)候也說“我們是基層，核心是要解決問題”。圖5也顯示，在改革之后，確實(shí)減少了中間層級，結(jié)構(gòu)更扁平化。另一方面，D縣的這一作法卻對現(xiàn)有改革理論造成了沖擊。如前所述，這一沖擊來自至少在形式上的“黨政分開”的各種宣示與努力。原有政府的信訪局等序列全部直接被納入?yún)^(qū)常委管轄，這讓改革看起來與“中央大政方針”背道而馳。

更重要的是，D縣改革在黨政合一改革體系中，還將一些傳統(tǒng)的黨務(wù)部門給并掉了，比如統(tǒng)戰(zhàn)部，而這成為D縣改革最被質(zhì)疑之處。在D縣的改革方案中，區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、工會、共青團(tuán)區(qū)委、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)組成了新的黨委“社會工作部”。因此，統(tǒng)戰(zhàn)部實(shí)際上被“大部”掉了。在后來，這一點(diǎn)不斷被質(zhì)疑，甚至上升到開始質(zhì)疑整個(gè)改革的“政治正確性”。不久之后改革出現(xiàn)反復(fù)，D縣又加掛了“統(tǒng)戰(zhàn)部”的牌子。黨政分開還是黨政合一，這構(gòu)成了地方行政改革的政治約束。就地方而言，其“不確定性”在于中央所提出的許多改革目標(biāo)，只是一個(gè)空泛原則，必須通過地方的“試點(diǎn)”，才能將這些改革具體化、操作化。但地方改革的成果又必須通過外部認(rèn)定或至少不被質(zhì)疑，才能夠成為個(gè)人“所得”( pay－off)。相反，如果改革所導(dǎo)致的結(jié)果，并不被認(rèn)可，則改革反而成為地方“負(fù)資產(chǎn)”( negative assets)。因此，類似D縣改革這樣在形式上看起來“石破天驚”的改革，其政治約束也是顯而易見的。

公眾參與還是公民協(xié)商:地方行政改革的結(jié)構(gòu)約束

在更廣的范圍，D縣改革還涉及到政－社關(guān)系調(diào)整。轄區(qū)內(nèi)的人們對政府而言，是群眾(相對干部而言) ?還是公眾(相對社會而言) ?抑或是公民(公權(quán)部門而言) ?在中國的官方文件體系內(nèi)，這是一個(gè)很少被理清的問題。而在眾多改革方案中，一個(gè)趨勢是越來越少提“群眾”，越來越多提“公眾”(或民眾)，比如公眾參與。

在D縣的方案中，對公眾參與的強(qiáng)調(diào)是另一個(gè)亮點(diǎn)。具體做法是設(shè)立“決策咨詢委員會(決咨委)”，借重社會力量來幫助政府科學(xué)決策。作為一項(xiàng)創(chuàng)新，“決咨委”自2010年首先在D縣某街道設(shè)立后，便開始擴(kuò)散到各個(gè)鎮(zhèn)街、職能部門甚至非政府機(jī)構(gòu)，如村(社區(qū))和公營機(jī)構(gòu)(學(xué)校、醫(yī)院等)。

但是，決咨委的作用到底是什么呢? D縣決咨委基本上是定位于政府“智庫”，即通過社會力量來輔助決策，增強(qiáng)決策的科學(xué)性。如其主要領(lǐng)導(dǎo)所言，“政府對重大、復(fù)雜問題的決定，不可能做到萬無一失;民眾政治參與意識的增強(qiáng)，也迫切需要改變‘拍腦袋’決策模式。通過決策咨詢掌握社情民意，可以最大限度減少決策失誤?！逼渌鄶?shù)街道和區(qū)屬部門的決咨委定位也多如此。時(shí)任主要省委領(lǐng)導(dǎo)在2011年也提到，決咨委是“密切干群關(guān)系的一個(gè)抓手”。唯一的例外是最早成立的D縣G街道決咨委，其更多地定位于“準(zhǔn)議會”的模式，與民生密切相關(guān)各類議題，從財(cái)政預(yù)算到道路維修等都是決咨委討論的內(nèi)容?！拔冶容^喜歡在街道決策委的工作，很多事情我們可以提議并直接確定下來，在區(qū)里邊的話，基本上就是聽就聽，不聽就不聽了”一位同時(shí)在街道及區(qū)層級決咨委擔(dān)任委員的人說。而另外一些委員則抱怨，“如果決咨委僅僅是一個(gè)建言獻(xiàn)策的智囊團(tuán)，基本處于被動狀態(tài)，是否咨詢、咨詢哪些委員、咨詢獲得的意見是否采納以及為什么等這些問題，都由行政部門自由決定，那這樣的角色定位根本沒有必要建立‘委員會’這樣的形式，建立一個(gè)專家名單就可以了”⑧。

決咨委的定位模糊同樣反映了現(xiàn)代國家建設(shè)任務(wù)替代邏輯背后一個(gè)被忽略的問題，即現(xiàn)代政府體系中的公民角色。事實(shí)上，從西方公共管理理論的發(fā)展來看，這也是一個(gè)不斷被更新的話題。撇開早期憲政主義的公民觀不談，最近這些年來，新公共管理理論采用的是企業(yè)家政府的概念，呼吁政府像企業(yè)一樣為顧客提供服務(wù);而隨后的新公共服務(wù)理論則認(rèn)為政府與公民之間的關(guān)系完全不同于廠商和消費(fèi)者的關(guān)系( Denhardt＆Denhardt，2000: 555) ;公民權(quán)概念和事實(shí)的存在，是政府提供服務(wù)的基本前提，這不僅代表著一種合同關(guān)系，更重要的是代表著一種政治和憲法關(guān)系。按照此民主公民權(quán)理論( Theories of Democratic Citizenship)，公民本身就是政府提供公共服務(wù)的主人，是真正的決策者，而不是被動的接受者(即使享受了顧客的待遇)。政府的作用是幫助公民表達(dá)并滿足他們的利益，而不是試圖控制或引導(dǎo)社會的方向。在傳統(tǒng)理論中，政府作為“社會的指導(dǎo)”發(fā)揮中心作用，登哈特認(rèn)為，現(xiàn)代生活的復(fù)雜性使得政府的這種角色不僅是不恰當(dāng)?shù)?，也是不可能? Denhardt＆Denhardt，2000: 553)。

因此，現(xiàn)代政府的改革，尤其公眾參與，其真正的本質(zhì)不是協(xié)助政府科學(xué)決策，也不是反映大多數(shù)民意，而是構(gòu)建盡量多公民在協(xié)商基礎(chǔ)上的共識，因?yàn)椤肮怖鎭碜杂趦r(jià)值的分享對話”。D縣改革雖然有許多創(chuàng)新之處，甚至決咨委的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作已經(jīng)讓其改革增添了很多很不容易的亮點(diǎn)。但是，地方行政改革的政治限度即在于，在“政黨居中”的國家體系中，政－社之間的關(guān)系仍然沒有改變，其仍然類似前改革時(shí)代的“干部－群眾關(guān)系”;對于公共部門而言，群眾是被動的、是輔助的、甚至是工具性的，而決咨委的運(yùn)作所帶來的也不是公民協(xié)商，其有點(diǎn)類似研究者們所說的“協(xié)商威權(quán)主義”( consultative authoritarianism) ( He＆Th?gersen，2010: )。

同樣的問題也反映在D縣改革中的“監(jiān)督機(jī)制”設(shè)計(jì)，雖然其在類似“行政三分”(圖5)的概念上發(fā)展出了一套完整的“監(jiān)督”概念，但這一概念在層次上仍然低于“黨的權(quán)威”，其在本質(zhì)上并非權(quán)力制衡( check and balance)。而如果政－社關(guān)系沒有得到調(diào)整，行政改革仍然是有限度的，也是不會帶來變革的。這一點(diǎn)，不僅是D縣改革的問題，也是其他地方行政改革乃至整個(gè)中國行政改革設(shè)計(jì)的一個(gè)問題。

圖5　D縣“行政三分”

結(jié)論:實(shí)現(xiàn)“有變革的改革”

“中國無疑是個(gè)國家( country)，但國家還沒有高度的制度化。國家看似強(qiáng)大，但制度很脆弱(鄭永年，2001)”。在現(xiàn)代國家制度建設(shè)缺失的情況下，地方行政改革存在一連串緊張關(guān)系，并淪為回應(yīng)市場轉(zhuǎn)軌的策略性變革。這種策略是:讓地方改革承載中央改革的任務(wù)，讓科層組織改善替代國家制度建設(shè)。從局部出發(fā)的地方政府改革，無可避免地會遇到掣肘。地方做出的努力與突破呈現(xiàn)的是一種現(xiàn)有體制框架束縛下的有限偏離。這種偏離不會也不能觸動整體國家治理結(jié)構(gòu)，它或者是被設(shè)計(jì)的“精英領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)型”( eliteled transition) ( Gilley，2004: 188)，或者是地方應(yīng)對體制約束的變通行為。這種改革，可能成就了外表的風(fēng)光，卻隱藏了改革深處的隱痛。

從國家制度建設(shè)到體制改革到行政體制改革，再到行政改革的地方化，中國現(xiàn)代國家建設(shè)的這一替代性處理，其實(shí)質(zhì)是回避“國家權(quán)力的合法性建設(shè)與社會權(quán)利訴求的正面沖突”，把矛盾壓縮在行政組織這個(gè)更易于解決的技術(shù)范圍，寄希望于科層組織設(shè)計(jì)的工具理性替代國家善治的價(jià)值理性。而事實(shí)是，現(xiàn)代行政體制必須依賴于政治體制總體布局上的制度化安排，將政府組織的制度化、精細(xì)化與規(guī)范化的變革嵌入合法的制度框架之內(nèi)，才能真正解開行政改革困局。

中國改革三十多年后的今天，這種央地同構(gòu)、地方先行的改革模式是否還能適應(yīng)當(dāng)下的社會發(fā)展，是否還能成為解決國家治理問題的有效工具?這是必須面對并且給以回應(yīng)的問題。目前，體制轉(zhuǎn)軌已經(jīng)帶來了國家、社會、市場關(guān)系的重大變化，產(chǎn)生了諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、國企民企失衡，政府與市場的失衡的重大結(jié)構(gòu)性問題，改革如果不能在“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行宏觀地系統(tǒng)性設(shè)計(jì)與部署，實(shí)現(xiàn)“有變革的改革”，恐難擔(dān)當(dāng)政府實(shí)現(xiàn)善治，社會實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的重任。

未來地方行政改革限度的超越，其指向有如下幾點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào):其一，不要希望用地方改革來解決頂層改革的任務(wù)。地方有地方改革的任務(wù)，頂層有頂層改革的任務(wù)。具體是哪些任務(wù)，在實(shí)踐中我們其實(shí)已經(jīng)知道，目前的任務(wù)是列出清單，明晰思路，明確改革時(shí)間進(jìn)度。其二，改革涉及到的不同權(quán)力主體，對頂層來說，是不同權(quán)力主體的邊界劃分及其法治化的問題，對地方來說，尤其是在省、市以下的基層，其核心是職責(zé)履行和公共服務(wù)供給效度問題。這意味著，諸如黨政關(guān)系這一重要的權(quán)力主體關(guān)系，在不同層面的調(diào)整其重點(diǎn)可能是不同的。在具體實(shí)踐中，縣以下的基層政府，最重要的其實(shí)不是主體邊界的分開，而是如何讓不同主體協(xié)同共同回應(yīng)好基層問題。其三，認(rèn)真切實(shí)進(jìn)行央地關(guān)系調(diào)整，主要是理順財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系，建立職責(zé)共擔(dān)體系。這一縱向關(guān)系的梳理，在當(dāng)前其實(shí)比橫向切割的大部制更關(guān)鍵。其四，在理念上，公民就是公權(quán)的中心和所有者。在公共事務(wù)實(shí)踐中，公民角色是一個(gè)分層體系。從公民知曉到公民參與再到公民決定，在不同的公共事務(wù)中，這是一個(gè)需要合理設(shè)置與精心設(shè)計(jì)的層級鏈。但無論如何，公民知曉是一個(gè)底線。我將這稱之為公共事務(wù)的“社會問責(zé)”( social accountability)。如何讓公共事務(wù)決策過程讓公民知曉，這是當(dāng)下地方行政改革的一個(gè)關(guān)鍵問題。其五，在更大層面，地方行政改革涉及到司法與地方行政關(guān)系的調(diào)整。在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，中國地方政府其實(shí)在維穩(wěn)壓力下承擔(dān)了大量“司法”功能。地方政府的核心職能是提供基本和重要的公共服務(wù)，但這一點(diǎn)只有當(dāng)司法體系健全以后才可能更好實(shí)現(xiàn)。這是一個(gè)未來需要重點(diǎn)討論的問題。

從改革到變革，路程實(shí)在太過漫長以至于我們經(jīng)?？床坏椒较?。在此過程中，務(wù)實(shí)持續(xù)的討論，拋開分歧建構(gòu)局部共識，用推進(jìn)個(gè)案的實(shí)踐精神實(shí)現(xiàn)共識，這是我們可以時(shí)時(shí)保證理性和方向的唯一路徑!

①摘于“中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報(bào)http: / /news．xinhuanet．com/ziliao/2005－02/05/content _ 2550304．htm

②本文使用行政改革，與一行政體制改革等同。

③本部分具體討論參見何艷玲、李丹《機(jī)構(gòu)改革的限度及原因分析》，《政治學(xué)研究》2014年第3期。本文是在“機(jī)構(gòu)改革”一文基礎(chǔ)上對地方行政改革限度討論的延續(xù)。

④參見習(xí)近平《中國絕不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤》，鳳凰網(wǎng)，http: / /news．ifeng．com/mainland/special/xijinpingapec/content－3/detail_2013_10/08/30103452_0．shtm。

⑤比如，林南在闡述地方合作主義時(shí)，提到D縣的集體企業(yè)、區(qū)(鎮(zhèn))企業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式，來比較經(jīng)濟(jì)要素的地方不同( Lin，1995) ;曹正漢、史晉川( 2009)在探討地方政府應(yīng)對市場化改革的策略一文中，也以D縣的公有企業(yè)民營化改革為例，來驗(yàn)證地方政府抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動權(quán)的策略。

⑥資料來自《D縣社會體制改革情況匯報(bào)》，有修改，2012年收集。

⑦參見《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，2002年，第142頁。

⑧參見:決咨委之惑，南方日報(bào): 2012年6月15日。來源自http: / /epaper．nfdaily．cn/html/2012－06/15/content_7094051．htm

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31．Tom Ling( 2002)，“Deliverling Joined－up Government in the UK: Dimensions，Issues and Problems”，Public Administration，80( 4)，pp．615－642．

〔責(zé)任編輯:王婷〕

作者簡介:何艷玲，中山大學(xué)中國公共管理研究中心教授、博士生導(dǎo)師，2006hyl@ 163．com。廣州，510275