北極治理法治化與中國(guó)的身份定位

王晨光

摘要：近年來，氣候變化使北極問題日益凸顯并引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，北極治理也逐漸“嵌入”到全球治理的范圍和進(jìn)程之中。在全球治理法治化的背景下，北極地區(qū)在全球、多邊、雙邊和北極國(guó)家國(guó)內(nèi)等四個(gè)層面形成了較為成熟的治理機(jī)制，并在很大程度上得到了各治理主體的重視和遵循。但在國(guó)際社會(huì)的“無政府”狀態(tài)下，這些機(jī)制存在規(guī)定不明確、權(quán)威性不足、“碎片化”等缺陷，且面臨著大國(guó)地緣政治博弈的沖擊。隨著中國(guó)參與北極治理的意愿和能力的增強(qiáng)，中國(guó)在北極治理法治化進(jìn)程中應(yīng)堅(jiān)持一貫的“建設(shè)型的現(xiàn)狀性國(guó)家”的身份定位，審時(shí)度勢(shì)地扮演好參與者和建設(shè)者、遵法者和立法者、響應(yīng)者和引領(lǐng)者等角色，努力塑造“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的良好形象。

關(guān)鍵詞：北極治理法治化；全球治理；國(guó)際機(jī)制；中國(guó)參與北極事務(wù)；國(guó)家身份

中圖分類號(hào)：D815；D993.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-5103（2016）01-0076-（10）

受氣候變化的影響，北極地區(qū)在近年來呈現(xiàn)出了環(huán)境惡化和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)反向上升的局面，這使北極治理逐漸“嵌入”到全球治理的范圍和進(jìn)程之中，成為與域內(nèi)外國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)等都緊密相關(guān)的綜合性問題。而在國(guó)際機(jī)制日趨完善并為全球治理提供了“法治”途徑的背景下，北極治理機(jī)制也并非白紙一張，以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為代表的國(guó)際條約、國(guó)際協(xié)定和以北極理事會(huì)（Arctic Council）為代表的國(guó)際組織、國(guó)際論壇都逐漸發(fā)展完善，形成了“多維度北極治理機(jī)制群”（a more multidimensional Arctic gov-ernance complex）。當(dāng)前，隨著中國(guó)綜合實(shí)力的增強(qiáng)與國(guó)家利益的擴(kuò)展，參與北極事務(wù)已成為中國(guó)參與全球治理的題中之意。但作為北極域外國(guó)家，中國(guó)參與的重要渠道在于對(duì)相關(guān)國(guó)際機(jī)制的理解和利用。因此，認(rèn)識(shí)北極治理法治化的發(fā)展現(xiàn)狀及其阻礙因素，有助于中國(guó)在參與北極治理進(jìn)程中把握身份定位，進(jìn)而更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)的北極利益。

一、北極治理法治化及其發(fā)展現(xiàn)狀

北極治理法治化是對(duì)全球治理法治化的順應(yīng)和體現(xiàn)。全球治理法治化意味著在當(dāng)前“無政府但有秩序”的轉(zhuǎn)型世界中追求和建設(shè)法治，其核心表現(xiàn)是政治關(guān)系的法律化，重要途徑在于國(guó)際機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)用。這一問題屬于國(guó)際法與國(guó)際關(guān)系的交叉議題。從國(guó)際法角度看，全球治理必須在國(guó)際法相關(guān)原則與強(qiáng)行法的規(guī)范和約束下進(jìn)行，國(guó)際法是實(shí)現(xiàn)全球治理的基礎(chǔ)和保障；同時(shí)，全球治理的實(shí)踐也促進(jìn)了國(guó)際法規(guī)模的拓展和向“良法”的轉(zhuǎn)型。從國(guó)際關(guān)系角度看，新自由制度主義強(qiáng)調(diào)國(guó)際制度的建立和發(fā)展是國(guó)家需求的結(jié)果，且國(guó)際制度具有權(quán)威性、制約性與關(guān)聯(lián)性的特征，一旦形成就會(huì)作為獨(dú)立變量發(fā)揮作用。另外，英國(guó)學(xué)派也認(rèn)為無政府并非無秩序，國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中受到了一套共同的規(guī)則和規(guī)范的約束。

進(jìn)一步來看，全球治理法治化主要涉及國(guó)際機(jī)制的合法性問題。按照最普遍的理解，國(guó)際機(jī)制就是在特定國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域的一系列隱含或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序，而合法性是其發(fā)揮作用的基礎(chǔ)因素。國(guó)際機(jī)制的合法性包括四個(gè)方面，即是否建立在所有或大部分參與國(guó)家同意的基礎(chǔ)之上，是否有強(qiáng)制性或主導(dǎo)性的力量保證執(zhí)行，能否為國(guó)際社會(huì)和各參與主體提供公共物品，以及其規(guī)則和理念是否被內(nèi)化并成為慣例或傳統(tǒng)。因此，北極治理法治化在很大程度上就是北極治理機(jī)制的合法化，即由西方大國(guó)或北極國(guó)家主導(dǎo)的“多維度北極治理機(jī)制群”不斷形成和完善，在保障地區(qū)秩序、平衡各方利益、促進(jìn)共同發(fā)展等方面發(fā)揮出積極作用，進(jìn)而得到更多治理主體認(rèn)可并被更好地遵從的過程。目前，涉及北極治理的原則、規(guī)范和程序等以及為執(zhí)行、監(jiān)督和修改它們而設(shè)置的組織機(jī)制存在于全球、多邊、雙邊和北極國(guó)家國(guó)內(nèi)四個(gè)層面，對(duì)北極治理法治化的發(fā)展現(xiàn)狀也可從這四個(gè)層面進(jìn)行考察。

在全球?qū)用?，首屈一指的?dāng)屬1982年公布的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。作為全球公認(rèn)的“海洋大憲章”，以北冰洋為主體的北極地區(qū)理所當(dāng)然在其約束范圍之內(nèi)。在海洋劃界方面，2008年加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯和美國(guó)等“北冰洋沿岸5國(guó)”（Arctic 5）經(jīng)過磋商，共同發(fā)表了《伊盧利薩特宣言》，稱《公約》明確了北極治理所需的基本權(quán)利與義務(wù)，承諾將在《公約》規(guī)定框架內(nèi)和平解決相關(guān)劃界爭(zhēng)議。在航道利用方面，國(guó)際海事組織（International Maritime Organization）頒布的有關(guān)船舶航行安全和海洋環(huán)境污染的國(guó)際公約，如《海上人命安全國(guó)際公約》《防止船舶造成污染的國(guó)際公約》《油污防備反應(yīng)和合作國(guó)際公約》等，以及專門適用于北極地區(qū)、具有軟法性質(zhì)的《北極冰封水域船只航行指南》等，也在很大程度上都得到了各方的認(rèn)可和遵從。此外，北極治理還涉及氣候變化、資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、原住民權(quán)利保護(hù)等問題，而聯(lián)合國(guó)及其附屬機(jī)構(gòu)制定的許多法律公約，如《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《促進(jìn)公海漁船遵守國(guó)際養(yǎng)護(hù)及管理措施的協(xié)定》《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》《聯(lián)合國(guó)原住民權(quán)利宣言》等，都成為各方在進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域治理時(shí)必須參考的基礎(chǔ)性文件。

在多邊層面，最具代表性的法律條約是由挪威、英國(guó)、美國(guó)等14個(gè)國(guó)家于1920年簽訂，目前共有42個(gè)國(guó)家加入的《斯瓦爾巴德條約》。根據(jù)條約規(guī)定，斯瓦爾巴德群島永遠(yuǎn)保持非軍事化，其主權(quán)屬于挪威，但保留其他締約國(guó)在島上從事正當(dāng)生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)的權(quán)利。該條約被視為和平解決北極地區(qū)主權(quán)爭(zhēng)奪問題的典范。另一個(gè)專門性的多邊條約是1973年由加拿大、丹麥、挪威、美國(guó)和前蘇聯(lián)簽署的《保護(hù)北極熊協(xié)定》。北極地區(qū)最重要的多邊治理機(jī)制或可稱之為“北極治理中最重要的區(qū)域性機(jī)制安排”，是由北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略（Arctic EnvironmentalProtection Strategy）發(fā)展而來的北極理事會(huì)。北極理事會(huì)在成立之初本是一個(gè)松散的、等級(jí)制的政府間國(guó)際論壇，為適應(yīng)北極治理的需要而不斷改進(jìn)，現(xiàn)已發(fā)展成為以北極8國(guó)為核心成員，6個(gè)原住民永久參與者組織為次核心成員，32個(gè)觀察員（包括12個(gè)非北極國(guó)家，9個(gè)政府間國(guó)際組織和11個(gè)非政府組織）為外圍成員的國(guó)際組織。除此之外，北極前沿會(huì)議、北極圈論壇（Arctic Circle Forum）等國(guó)際論壇，巴倫支歐洲-北極理事會(huì)（Barents Euro-Arctic Council）、歐盟北極論壇等次區(qū)域組織，薩米理事會(huì)、國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)（International Arctic ScienceCommittee）等國(guó)際非政府組織，也在溝通、協(xié)調(diào)治理各方，或促進(jìn)特定領(lǐng)域的治理等方面發(fā)揮著重要作用。

在雙邊層面，由于北極地區(qū)沒有像《南極條約》那樣具有統(tǒng)領(lǐng)性的法律體系以及類似于“南極條約協(xié)商會(huì)議”的管理機(jī)制，所以相關(guān)國(guó)家特別是沿岸5國(guó)在島嶼歸屬、海洋劃界、航道法律地位等問題上存在著“相互重疊和激烈競(jìng)爭(zhēng)的局面”。如加拿大與丹麥的漢斯島主權(quán)爭(zhēng)端，加拿大與美國(guó)的波弗特海劃界爭(zhēng)端，挪威與俄羅斯的巴倫支海大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界問題，冰島與挪威的揚(yáng)馬延海域大陸架和漁區(qū)爭(zhēng)議，美國(guó)和俄羅斯的白令海和楚科奇海劃界問題，以及俄羅斯、加拿大與其他國(guó)家在東北航道和西北航道法律地位上的爭(zhēng)議等。這不利于北極地區(qū)的和平開發(fā)與利用，因此各方在雙邊框架內(nèi)對(duì)一些爭(zhēng)議問題達(dá)成了諒解。如1980年冰島與挪威達(dá)成了《關(guān)于漁區(qū)和大陸架問題的協(xié)議》，1988年美國(guó)和加拿大簽訂了《北極合作協(xié)定》，1994年美國(guó)和俄羅斯達(dá)成了《關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》，2010年俄羅斯與挪威簽訂了《關(guān)于巴倫支海和北冰洋海域劃界與合作條約》等。另外，中、英、日、韓等域外國(guó)家為更好地參與北極事務(wù)，也積極通過雙邊渠道與北極國(guó)家簽訂政府問合作協(xié)議，這為協(xié)調(diào)域內(nèi)外國(guó)家問的關(guān)系、促進(jìn)北極的全球性開發(fā)等提供了規(guī)范性指導(dǎo)。

在北極國(guó)家國(guó)內(nèi)層面，因?yàn)楸睒O圈內(nèi)的陸地、島嶼等基本屬于北極國(guó)家的領(lǐng)土范圍，北冰洋的很大一部分海域也屬于沿岸5國(guó)的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架及外大陸架區(qū)域，所以在這些區(qū)域內(nèi)進(jìn)行科研、航行、開發(fā)等活動(dòng)，都需遵守相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法律規(guī)定。對(duì)此，各國(guó)除頒布有環(huán)境保護(hù)法、海洋法等一般性法律法規(guī)外，往往還專門針對(duì)北極問題有所規(guī)定，如加拿大有《北極水域污染防治法》、俄羅斯有《北方海航道水域航行規(guī)則》、美國(guó)有《北極科考和政策法案》等。而各國(guó)位于北極地區(qū)的地方政府，如美國(guó)的阿拉斯加州、加拿大的努納武特地區(qū)、俄羅斯的楚科奇自治區(qū)等，也都就環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、原住民權(quán)利保護(hù)等制定有地方性法律法規(guī)。同時(shí)，在北極問題日益升溫的背景下，北極國(guó)家都紛紛出臺(tái)或更新北極戰(zhàn)略或政策以指導(dǎo)本國(guó)的實(shí)踐行動(dòng)。如俄羅斯在2008年批準(zhǔn)了《2020年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國(guó)家政策原則及遠(yuǎn)景規(guī)劃》，加拿大于2009年發(fā)布了題為《我們的北極，我們的遺產(chǎn)，我們的未來》的北極戰(zhàn)略，冰島議會(huì)于2011年批準(zhǔn)通過了《關(guān)于冰島北極政策的議會(huì)決議》，奧巴馬政府在2013年頒布了新的美國(guó)《北極地區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略》等。

二、北極治理法治化的障礙因素

隨著涉北極國(guó)際機(jī)制的不斷發(fā)展和完善，北極治理在全球、多邊、雙邊和北極國(guó)家國(guó)內(nèi)等四個(gè)層面，海洋劃界、環(huán)境保護(hù)、航道利用、科學(xué)研究等多個(gè)領(lǐng)域，都呈現(xiàn)出了“有法可依”的局面。但在國(guó)際社會(huì)的“無政府”狀態(tài)下，其法治畢竟是低程度的，北極地區(qū)尚缺乏具有支配性的政治和法律機(jī)制，不能有效協(xié)調(diào)各國(guó)就資源、航道等關(guān)鍵性問題達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)各領(lǐng)域的全面發(fā)展。具體來看，這些障礙因素主要有：以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、北極理事會(huì)為代表的機(jī)制存在規(guī)定不明確、權(quán)威性不足等問題，“多維度北極治理機(jī)制群”面臨著“碎片化”的困境，以及由于北極地區(qū)戰(zhàn)略價(jià)值凸顯導(dǎo)致的大國(guó)地緣政治博弈等。

首先，北極治理中最基礎(chǔ)的法律條約——《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》并不是一部清晰而明確的“良法”。如《公約》第76條第4款（a）項(xiàng)規(guī)定，在大陸邊從領(lǐng)?；€量起超過200海里的任何情況下，沿海國(guó)應(yīng)以下列兩種方式之一劃定大陸邊的外緣：①以最外各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線，每一定點(diǎn)上沉積巖厚度至少為從該點(diǎn)至大陸坡腳最短距離的百分之一；或①以離大陸坡腳的距離不超過60海里的各定點(diǎn)為準(zhǔn)劃定界線。第5款又規(guī)定：以第4款（a）項(xiàng)①和②目劃定的大陸架在海床上的外部界線各定點(diǎn)，不應(yīng)超過從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起350海里，或不應(yīng)超過2500公尺等深線100海里。這些“或選項(xiàng)”雖然考慮到了適用的普遍性，但北極國(guó)家都會(huì)選擇對(duì)自己有利的規(guī)定盡可能使大陸架外部界線向外擴(kuò)張，爭(zhēng)奪也就在所難免。此外，《公約》第234條專門涉及冰封區(qū)域的航行和環(huán)境問題，即“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴荆@種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。”該條款旨在平衡沿岸國(guó)在區(qū)域內(nèi)的利益和國(guó)際航行的一般利益，但隨著北極通航潛力的增加，俄、加兩國(guó)都援引此條款加強(qiáng)了對(duì)周邊海域特別是北極航道的管轄和控制，這自然引起了主張北極航道是國(guó)際航道的美國(guó)、歐盟以及一些域外國(guó)家的不滿。就連加拿大北極問題專家VanderZwaag也承認(rèn)：《公約》第234條賦予了北極沿海國(guó)家單方面要求和限制通過冰封海域船只的設(shè)計(jì)、建造、裝備、人員配置的權(quán)力，這超越了沿海國(guó)家在其領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)應(yīng)有的權(quán)力，其制定是欠缺客觀考慮的。

其次，作為當(dāng)前北極治理中最重要的國(guó)際組織，北極理事會(huì)的權(quán)威性及其作用有限。北極理事會(huì)雖然在2011年和2013年的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上簽署了兩份具有法律約束力的正式協(xié)議，并于2013年1月在挪威特羅姆瑟成立了永久秘書處并成為正式的國(guó)際組織，但仍存在一些不足。第一，條約協(xié)議的強(qiáng)制性有限。理事會(huì)簽署通過的《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》和《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》雖有一定法律約束力，但二者都有條款規(guī)定，締約方只要事先通過外交渠道通知理事會(huì)就可退出，而后者更因條文規(guī)定模糊、預(yù)防措施不足、懲罰措施缺失以及石油公司參與協(xié)定起草等問題而飽受詬病。第二，代表性與開放性有限。雖然理事會(huì)創(chuàng)造性地賦予原住民組織永久參與者的地位，但規(guī)定其數(shù)量不得超過8個(gè)，即成員國(guó)的數(shù)量。在參與進(jìn)程中，原住民組織也僅享有質(zhì)詢權(quán)而沒有任何投票權(quán)，致使其常常被邊緣化。同時(shí)，觀察員制度的設(shè)置雖然有助于理事會(huì)變得更加開放，但觀察員在參與的形式、范圍和程度等方面都受到了嚴(yán)格限制。第三，可以探討的議題范圍有限。根據(jù)授權(quán)，理事會(huì)目前只能探討環(huán)保、發(fā)展等“低政治”問題，并不能涉及更為棘手的政治、安全等“高政治”領(lǐng)域。由此可見，北極理事會(huì)雖然在機(jī)制化、法律化方面取得進(jìn)展，但其能否協(xié)調(diào)多方主體復(fù)雜多變的利益關(guān)系，是否會(huì)在面臨重大問題時(shí)喪失功能，依然是其未來需要面對(duì)的問題。

再次，從整體上看，北極治理機(jī)制不可避免地面臨著“碎片化”的困境。國(guó)際法領(lǐng)域的“碎片化”指因條約、決議、文件等大量增加而導(dǎo)致的規(guī)則交織與程序沖突，杰弗雷·帕默爾（GeoffreyPalmer）將其稱之為“條約擁堵”。進(jìn)一步而言，即在國(guó)際社會(huì)的無政府狀態(tài)下，國(guó)際法沒有形成類似于國(guó)內(nèi)法的效力與規(guī)范體系，而是一種幾乎完全分散并各行其是的法律，破壞了法律規(guī)則的一致性。具體到北極治理問題上，由于相關(guān)法律機(jī)制涉及多層級(jí)、多領(lǐng)域和多行為體參與，這就難免呈現(xiàn)出不成體系、互不連屬甚至競(jìng)爭(zhēng)沖突的“碎片化”狀態(tài)?！八槠笔紫润w現(xiàn)為國(guó)際法之間的沖突。例如，由于1920年《斯瓦爾巴德條約》締結(jié)時(shí)尚無大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等概念，因此盡管挪威對(duì)斯瓦爾巴德群島的主權(quán)得到認(rèn)可，但其他締約國(guó)在該區(qū)域享有的自由航行、和平開發(fā)等權(quán)利是僅限于領(lǐng)土和領(lǐng)海，還是該延伸至《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確立的新區(qū)域？挪威與俄羅斯、冰島等國(guó)對(duì)此就存在爭(zhēng)議?！八槠边M(jìn)一步體現(xiàn)為國(guó)際法與北極國(guó)家國(guó)內(nèi)法之間的沖突。如根據(jù)《斯約》，締約國(guó)公民僅需通報(bào)即可在斯島從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但挪威頒布的針對(duì)斯島的《環(huán)境保護(hù)法令》《旅游和旅行條例》等要求，如從事一些商業(yè)活動(dòng)需經(jīng)挪威政府許可，還將斯島大部分土地列為禁止開發(fā)的保護(hù)區(qū)。對(duì)此，俄羅斯就以挪威的規(guī)定損害了締約國(guó)在斯島從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)質(zhì)權(quán)利為由，保留其與《斯約》條約沖突時(shí)不予遵守的權(quán)利。

最后，地緣政治“回潮”特別是烏克蘭危機(jī)后美俄戰(zhàn)略博弈的升級(jí)，給北極治理法治化進(jìn)程帶來了巨大沖擊。地緣政治是考察北極事務(wù)的經(jīng)典視角。冷戰(zhàn)時(shí)期，作為美蘇兩大軍事集團(tuán)打擊對(duì)手的最短路徑，北極地區(qū)成為雙方軍事對(duì)抗的最前沿，甚至是全球洲際導(dǎo)彈布設(shè)密度最大的區(qū)域。冷戰(zhàn)結(jié)束后，雖然美蘇爭(zhēng)霸成為過去，但氣候變化使北極地區(qū)在航道、資源、安全等方面的價(jià)值日益顯現(xiàn)。同時(shí)，國(guó)際形勢(shì)的動(dòng)蕩變化也深刻影響著北極局勢(shì)。21世紀(jì)以來，面對(duì)歐盟、北約東擴(kuò)的壓力，俄羅斯將北冰洋作為擴(kuò)大生存空間、尋找戰(zhàn)略縱深的重要方向。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，俄羅斯與美、歐之間的關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，西方國(guó)家的制裁和封鎖進(jìn)一步使其加速進(jìn)軍北極。2014年底，俄羅斯在其6200公里的北極圈邊境都部署了軍事力量，并組建了北極戰(zhàn)略司令部；2015年7月26日，俄羅斯新版“海洋學(xué)說”將大西洋和北極作為其海軍發(fā)展的優(yōu)先方向，以進(jìn)一步應(yīng)對(duì)北約的威脅；隨后的8月4日，俄羅斯在時(shí)隔14年后再次向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)（CLCS）遞交申請(qǐng)，主張對(duì)120萬平方公里北極大陸架享有管轄權(quán)。這一系列舉動(dòng)引發(fā)了西方國(guó)家的震動(dòng)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)司令祖康夫特8月6日指責(zé)俄羅斯“在北極地區(qū)實(shí)施軍事化”，北約歐洲盟軍最高司令布里德拉夫也呼吁北極沿岸國(guó)家提高應(yīng)對(duì)俄羅斯威脅的作戰(zhàn)能力。在此形勢(shì)下，奧巴馬總統(tǒng)在8月底親赴阿拉斯加出席“北極事務(wù)全球領(lǐng)導(dǎo)力大會(huì)”并顯示了美國(guó)全面進(jìn)軍北極的決心和態(tài)勢(shì)，這進(jìn)一步使北極地區(qū)成為美俄戰(zhàn)略博弈的“新邊疆”。

三、中國(guó)在北極治理法治化進(jìn)程中的身份定位

綜上可見，“多維度北極治理機(jī)制群”雖已形成并初見成效，但受多種因素的影響，北極治理法治化還有待進(jìn)一步發(fā)展完善。在這一進(jìn)程中，現(xiàn)有的國(guó)際機(jī)制不僅是進(jìn)行有效治理的平臺(tái)和手段，而且將設(shè)定各行為體在治理過程中能夠扮演何種角色并規(guī)范它們的行為。因此，隨著中國(guó)北極利益的逐漸明確和參與北極事務(wù)進(jìn)程的不斷深入，該如何更好地認(rèn)識(shí)和利用這些機(jī)制，如何進(jìn)一步定位“近北極國(guó)家”“北極事務(wù)的利益攸關(guān)方”的身份或角色，已成為中國(guó)參與北極治理時(shí)必須考慮的重要問題。

國(guó)家身份是指一個(gè)國(guó)家對(duì)于主導(dǎo)國(guó)際社會(huì)的認(rèn)同程度，這種認(rèn)同程度可大致劃分為持認(rèn)可態(tài)度的正向認(rèn)同、持不認(rèn)可也不反對(duì)態(tài)度的零向認(rèn)同和持反對(duì)態(tài)度的逆向認(rèn)同三個(gè)范疇。據(jù)此，世界上的國(guó)家相對(duì)于國(guó)際社會(huì)而言可大致劃分為現(xiàn)狀性、游離性和革命性三類。改革開放以來，中國(guó)通過不斷調(diào)整內(nèi)外政策，已較為成功地融入了國(guó)際社會(huì)并成為戰(zhàn)后國(guó)際秩序的維護(hù)者和捍衛(wèi)者；同時(shí)，綜合國(guó)力和國(guó)際地位的提升則增強(qiáng)了中國(guó)對(duì)國(guó)際機(jī)制的塑造能力以及整個(gè)世界對(duì)中國(guó)參與國(guó)際事務(wù)的期待。如今，強(qiáng)調(diào)中國(guó)是當(dāng)前國(guó)際體系的“負(fù)責(zé)任大國(guó)”“積極參與者與漸進(jìn)改革者”等已成為中國(guó)學(xué)者的共識(shí)，中國(guó)政府也多次公開表達(dá)了對(duì)現(xiàn)行國(guó)際秩序和國(guó)際體系“認(rèn)可加建設(shè)”的態(tài)度。2015年9月，習(xí)近平主席在訪美時(shí)也再次指出：“中國(guó)是現(xiàn)行國(guó)際體系的參與者、建設(shè)者、貢獻(xiàn)者，同時(shí)也是受益者。改革和完善現(xiàn)行國(guó)際體系，不意味著另起爐灶，而是要推動(dòng)它朝著更加公正合理的方向發(fā)展?！辫b于此，當(dāng)前中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的身份可定位為“建設(shè)型的現(xiàn)狀性國(guó)家”。

這一身份也適用于理解中國(guó)在參與北極治理中的定位。具體而言，現(xiàn)有北極治理機(jī)制的合法性程度在不斷提高，遵守、利用相關(guān)法律機(jī)制有利于中國(guó)以最小成本實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化；與此同時(shí)，其中的不足之處與面臨的阻礙因素則為中國(guó)增強(qiáng)在北極地區(qū)的影響力、樹立負(fù)責(zé)任的國(guó)家形象等提供了機(jī)會(huì)和空間。因此，在北極治理法治化的發(fā)展進(jìn)程中，面對(duì)“喜憂參半，利弊共存”的參與環(huán)境，中國(guó)需要在保持現(xiàn)狀性身份的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮建設(shè)性作用。

首先，中國(guó)是全球?qū)用?、多邊層面很多既有治理機(jī)制的參與者和支持者。中國(guó)在參與北極事務(wù)方面存在地理位置上的“先天不足”，全球?qū)用婧投噙厡用娴膰?guó)際機(jī)制為之提供了路徑與平臺(tái)。從國(guó)際法角度看，中國(guó)分別于1925年、1982年加入了《斯瓦爾巴德條約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》這兩個(gè)在北極治理方面最主要的法律條約，并陸續(xù)加入了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《防止船舶造成污染的國(guó)際公約》等條約與協(xié)定。從國(guó)際組織角度看，中國(guó)是國(guó)際海事組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、世界氣象組織（WMO）等聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的重要成員，是北極理事會(huì)的正式觀察員以及國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)、北極圈論壇等國(guó)際組織、國(guó)際論壇的積極參與者。對(duì)于這些國(guó)際機(jī)制，中國(guó)政府曾公開表示：包括一系列公約在內(nèi)的國(guó)際法制度提供了處理北極問題的基本法律框架，中國(guó)支持包括海洋法在內(nèi)的現(xiàn)行北極法律秩序，同時(shí)認(rèn)為這一法律秩序需要因應(yīng)形勢(shì)落實(shí)與細(xì)化，漸進(jìn)發(fā)展。中國(guó)政府也多次對(duì)北極理事會(huì)的工作予以高度評(píng)價(jià)，稱其是關(guān)于北極環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題最重要的區(qū)域政府間論壇，在協(xié)調(diào)北極科研、促進(jìn)北極環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在觀察員申請(qǐng)材料中，中國(guó)政府再次聲明：贊賞理事會(huì)在北極事務(wù)中發(fā)揮的積極作用，接受并支持《渥太華宣言》規(guī)定的理事會(huì)各項(xiàng)目標(biāo)，希望在理事會(huì)框架內(nèi)通過參與工作組內(nèi)有關(guān)項(xiàng)目等方式積極支持理事會(huì)工作。另外，在與國(guó)際社會(huì)的互動(dòng)過程中，中國(guó)還注意學(xué)習(xí)、借鑒相關(guān)先進(jìn)制度與理念，并促使其內(nèi)化。

其次，中國(guó)是雙邊層面、北極國(guó)家國(guó)內(nèi)層面治理機(jī)制的尊重者和理解者。在北極治理問題上，一些北極國(guó)家主張“域內(nèi)自理”，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排外傾向；而在中國(guó)崛起的背景下，國(guó)際社會(huì)也一度流行中國(guó)攫取北極資源、破壞北極環(huán)境的“中國(guó)北極威脅論”。因此，中國(guó)在參與北極事務(wù)時(shí)面臨著該如何對(duì)待北極國(guó)家的主張、處理與北極國(guó)家關(guān)系的問題。對(duì)于前者，中國(guó)政府恪守“和平共處五項(xiàng)原則”，曾明確表示：“北極陸地領(lǐng)土歸屬明確，法律地位與南極不同，尊重北極國(guó)家主權(quán)是處理北極事務(wù)的首要法律基礎(chǔ)?！?013年5月在被接納為北極理事會(huì)正式觀察員時(shí)，中國(guó)政府再一次強(qiáng)調(diào)了尊重和承認(rèn)北極國(guó)家在北極地區(qū)的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的立場(chǎng)。對(duì)于后者，中國(guó)政府曾公開表達(dá)過四點(diǎn)意見：第一，承認(rèn)和尊重彼此權(quán)利是北極國(guó)家和非北極國(guó)家開展合作的法律基礎(chǔ)。根據(jù)有關(guān)國(guó)際法，域內(nèi)外國(guó)家都在北極地區(qū)享有一定權(quán)利，發(fā)展合作伙伴關(guān)系首先要承認(rèn)和尊重彼此享有的權(quán)利。第二，相互理解、相互信任是北極國(guó)家和非北極國(guó)家合作的政治保障。北極問題的解決需要域內(nèi)外國(guó)家相互配合，通過溝通加強(qiáng)理解和信任，尋求利益交匯點(diǎn)，互補(bǔ)互助。第三，共同研究和解決跨區(qū)域問題是北極國(guó)家和非北極國(guó)家合作的主要方向。域內(nèi)外國(guó)家要加強(qiáng)科研合作，用更廣闊的視野來看待區(qū)域發(fā)展，向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)更全面的信息。第四，北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展是北極國(guó)家與非北極國(guó)家合作的共同目標(biāo)。盡管域內(nèi)外國(guó)家在權(quán)利、利益和主要關(guān)注點(diǎn)上存在差異，但北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展符合全球共同利益，在這個(gè)目標(biāo)上各方應(yīng)是合作伙伴。

第三，中國(guó)是涉北極國(guó)際機(jī)制的制定者和建設(shè)者。作為現(xiàn)行國(guó)際體制最主要的參與者和支持者之一，中國(guó)曾參與了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》等很多涉及北極問題的國(guó)際條約的起草和修繕工作。對(duì)于北極治理中尚存的漏洞或不足，中國(guó)更是通過協(xié)商、合作的方式進(jìn)行彌補(bǔ)和完善，積極貢獻(xiàn)自己的力量。以2014年11月由國(guó)際海事組織通過、將與2016年正式實(shí)施的具有強(qiáng)制性的《極地水域船舶航行國(guó)際規(guī)則》為例，這一規(guī)則的制定是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，需要多國(guó)協(xié)調(diào)與合作。在其醞釀、草擬和制定過程中，作為國(guó)際海事組織的領(lǐng)導(dǎo)成員之一，中國(guó)的專家組代表始終從維護(hù)航運(yùn)安全和提高環(huán)境保護(hù)出發(fā)，分析現(xiàn)有技術(shù)和未來發(fā)展趨勢(shì)，平衡北極域內(nèi)外各行為體的利益，客觀、公正地提出了許多合理建議，在技術(shù)上很好地支持和支撐了談判，使所制定的條款更加符合業(yè)界發(fā)展的需要。作為規(guī)范北極航運(yùn)行為、保障北極航行安全、保護(hù)航行海域生態(tài)環(huán)境方面具有約束力的法律文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《極地水域船舶航行國(guó)際規(guī)則》的通過和生效將在一定程度上緩解沿海國(guó)與航運(yùn)國(guó)之間的利益沖突，標(biāo)志著國(guó)際社會(huì)在保護(hù)船舶以及船員在極地水域航行安全方面進(jìn)入了一個(gè)歷史性的新階段。

第四，中國(guó)是相關(guān)爭(zhēng)議問題、影響因素的關(guān)注者和協(xié)調(diào)者。正如前文所言，北極治理法治化還存在諸多障礙，對(duì)于其中最為棘手的海域劃界問題，中國(guó)政府曾公開表示：“中國(guó)注意到有關(guān)北極地區(qū)國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、特別是外大陸架的劃界尚未完成，認(rèn)為北極地區(qū)有關(guān)海洋區(qū)域法律地位的不確定性可能影響到北極合作的進(jìn)一步開展，希望有關(guān)國(guó)家在國(guó)際法的基礎(chǔ)上，以科學(xué)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過協(xié)商早日解決相關(guān)問題。在確定外大陸架界限時(shí)，除妥善處理相鄰北極國(guó)家之間的關(guān)系，還應(yīng)充分考慮外大陸架與作為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的國(guó)際海底區(qū)域之間的關(guān)系，確保沿海國(guó)的利益和國(guó)際社會(huì)共同利益之間的平衡。”此外，隨著北極資源、航道大規(guī)模開發(fā)利用的臨近，中國(guó)應(yīng)當(dāng)關(guān)注并通過不同的國(guó)際平臺(tái)協(xié)調(diào)：①北方海航道、西北航道的法律地位問題和外國(guó)船只的航行權(quán)問題；②《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第234條關(guān)于“冰封區(qū)域”的適用范圍以及該條款與公約中國(guó)際航行海峽的通行制度之間的關(guān)系；③挪威與《斯瓦爾巴德條約》其他締約國(guó)之間關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分、資源利益劃分等問題；④烏克蘭危機(jī)后俄羅斯與西方國(guó)家在北極地區(qū)的地緣政治博弈問題。我們相信，全球性大國(guó)的地位將有利于中國(guó)在兼顧北極國(guó)家主權(quán)與人類共同遺產(chǎn)之間的矛盾，平衡北極國(guó)家與非北極國(guó)家的利益，維護(hù)北極地區(qū)的和平與穩(wěn)定發(fā)展等方面扮演起協(xié)調(diào)者甚至領(lǐng)導(dǎo)者的角色。

四、結(jié)語

2015年10月16日，王毅外長(zhǎng)在第三屆北極圈論壇大會(huì)開幕式上發(fā)表視頻致辭，提出了中國(guó)在參與北極事務(wù)上以尊重為基礎(chǔ)，以合作為途徑，以共贏為目標(biāo)的政策理念。這是對(duì)中國(guó)北極參與歷程的高度總結(jié)和概況，是新時(shí)期中國(guó)全球治理觀的具體體現(xiàn)，更是今后中國(guó)參與北極治理的戰(zhàn)略性指導(dǎo)。而“尊重、合作、共贏”的理念也進(jìn)一步說明，作為“建設(shè)型的現(xiàn)狀性國(guó)家”，中國(guó)在北極治理法治化的進(jìn)程中將不僅是參與者，也是建設(shè)者；不僅是遵法者，還是立法者；不僅是響應(yīng)者，甚至可能成為引領(lǐng)者。中國(guó)必須在參與、遵守既有機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商、合作的手段彌補(bǔ)其中的不足，適時(shí)地創(chuàng)建新機(jī)制、提出新理念，積極推進(jìn)北極法治乃至“善治”的實(shí)現(xiàn)。

進(jìn)一步而言，全球治理的本質(zhì)在于提供一種制度安排，而參與國(guó)際機(jī)制是中國(guó)融入國(guó)際社會(huì)進(jìn)程的核心。作為國(guó)際社會(huì)的后來者，中國(guó)參與國(guó)際機(jī)制是一個(gè)社會(huì)化的學(xué)習(xí)過程，是重新認(rèn)識(shí)自己和確定自身戰(zhàn)略的過程，也是不斷認(rèn)識(shí)和熟悉國(guó)際機(jī)制并利用其維護(hù)和拓展本國(guó)利益的過程。因此，在中國(guó)表示將更深入地參與全球治理，并把“推動(dòng)全球治理機(jī)制變革”首次寫入黨的十八大報(bào)告的形勢(shì)下，中國(guó)必須增強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的“雙向社會(huì)化”，妥善處理參與、適應(yīng)與建設(shè)、變革之間的關(guān)系，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、大國(guó)意識(shí)和共贏意識(shí)，在參與全球治理的進(jìn)程中釋放更多的“正能量”，使自身與世界都相得益彰。

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