央地干部雙向交流的結(jié)構(gòu)與特征研究

陳新魁

摘要：新形勢(shì)下加強(qiáng)新型干部隊(duì)伍建設(shè)，要求更加注重從基層提拔優(yōu)秀干部到中央交流任職，同時(shí)也要加大從中央下派干部到地方尤其是基層的力度。在此背景下，深化央地干部雙向交流勢(shì)必會(huì)對(duì)央地權(quán)力體系的重構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。然而，從量化視角專門探討央地干部雙向交流的研究較為滯后。因此，本文試圖以十八屆中央委員的任職履歷為樣本，根據(jù)SPSS的統(tǒng)計(jì)信息，分析當(dāng)前我國(guó)央地干部雙向交流的男女性別失衡、學(xué)識(shí)結(jié)構(gòu)畸形、交流的頻度、廣度和效度不盡合理、干部交流缺乏層級(jí)科學(xué)性等問(wèn)題。其背后動(dòng)因主要有：觀念認(rèn)知偏差、法規(guī)政策缺陷、體制機(jī)制滯后和配套利益梗阻。為實(shí)現(xiàn)央地雙向交流的科學(xué)、規(guī)范和常態(tài)化，可以根據(jù)數(shù)據(jù)分析出的問(wèn)題總結(jié)央地干部雙向交流的大致指向與共性規(guī)律，嘗試從糾偏錯(cuò)誤認(rèn)知、完善法規(guī)政策的頂層設(shè)計(jì)與地方銜接、破除體制機(jī)制障礙和補(bǔ)齊配套利益“短板”等方面著手形成合力，多方并舉，共同推進(jìn)央地干部雙向交流的有效銜接和良性互動(dòng)，使其成為優(yōu)化央地關(guān)系和深化干部人事制度改革的中堅(jiān)力量。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系；雙向交流；干部隊(duì)伍建設(shè)

中圖分類號(hào)：D262.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-5103（2016）01-0018-（16）

黨的十八大之后，隨著新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)的上臺(tái)執(zhí)政，全面深化改革有序開(kāi)展。其中，干部隊(duì)伍革新加速推進(jìn)，較為典型的是習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)今后要更加注重從基層提拔優(yōu)秀干部到中央任職，同時(shí)也要加大從中央下派干部到地方尤其是相對(duì)落后地方的力度。因而央地干部雙向交流勢(shì)必會(huì)對(duì)央地權(quán)力體系的重構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。其重要表現(xiàn)是：自2010年12月起，中央選派了66名在國(guó)務(wù)院各部委工作的干部陸續(xù)到各省市擔(dān)任實(shí)職。與此相對(duì)應(yīng)，各省市也選派干部到中央各部委進(jìn)行交流任職，全面開(kāi)啟了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流任職的先河，這一央地之間干部的雙向交流被認(rèn)為是干部培養(yǎng)機(jī)制的重大創(chuàng)新。隨后，全國(guó)許多省市也效仿中央，開(kāi)展了大規(guī)模的干部交流任職活動(dòng)。在這一背景之下，反思與改革央地干部雙向交流機(jī)制既是新時(shí)期加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的需要，又是優(yōu)化央地關(guān)系的有效渠道，同時(shí)也是理解我國(guó)公共治理結(jié)構(gòu)的一大有效觀察維度。

一、央地干部雙向交流的問(wèn)題分析

干部交流，在中國(guó)語(yǔ)境下，特指各級(jí)黨委（黨組）及其組織人事部門按照干部管理權(quán)限，基于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人才合理配置、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)、不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部綜合素質(zhì)和執(zhí)政能力等為目的，通過(guò)調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉等方式對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作崗位進(jìn)行調(diào)整的一種組織行為或措施。而央地干部雙向交流則特指領(lǐng)導(dǎo)干部在中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)與省級(jí)及其以下部門互相交流任職的干部調(diào)動(dòng)形式。需要加以區(qū)分的是，央地干部雙向交流不等于異地任職，更不等于平級(jí)調(diào)動(dòng)。異地任職有廣義和狹義之分，廣義上的異地任職包括了央地雙向交流，屬于干部交流的主要形式之一，而狹義上的異地任職則特指地方區(qū)域內(nèi)部間的干部交流，如省內(nèi)、地市一級(jí)內(nèi)部和縣區(qū)級(jí)內(nèi)部問(wèn)的干部流動(dòng)。其與央地干部雙向交流的區(qū)別在于央地交流特指中央與地方之間的縱向互動(dòng)，而異地任職僅限地方區(qū)域內(nèi)部。本文的央地干部雙向交流涵蓋央地問(wèn)的掛職與借調(diào)等形式，但主體以央地間的調(diào)任與轉(zhuǎn)任為主。

近些年來(lái)，央地干部雙向交流取得了許多成就，但也存在一些問(wèn)題，中央委員作為聯(lián)系中央和地方最具代表性的干部樣本，同時(shí)也是央地雙向交流的主體，為避免泛泛而談，本文試圖以十八屆中央委員的任職數(shù)據(jù)為例，系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前我國(guó)干部央地交流面臨的挑戰(zhàn)，為日后推動(dòng)央地干部雙向交流的良性互動(dòng)提供一定參考。

（一）男女性別失衡

本數(shù)據(jù)庫(kù)共有樣本196個(gè)，有過(guò)央地交流的中央委員有143位，其中男性134位，占比93.7%，在187位男性中央委員中占比71.7%，女性只有9位，占比6.3%，但女性中央委員一共9位，交流占比為100%。由此可見(jiàn)，中央委員中女性數(shù)量太少導(dǎo)致獲得交流的機(jī)會(huì)也很少。但女性中央委員實(shí)現(xiàn)了全交流，男性數(shù)量雖然占了絕大多數(shù)卻僅實(shí)現(xiàn)了七成左右的央地交流。

（二）學(xué)識(shí)結(jié)構(gòu)畸形

央地交流作為干部交流中高規(guī)格、大跨度的交流形式，不同區(qū)域、不同崗位乃至不同文化的差異對(duì)于被交流干部都是不可忽視的挑戰(zhàn)，無(wú)疑需要被交流干部有足夠的理論修養(yǎng)與學(xué)識(shí)背景作為支撐，這樣才能更好地將交流實(shí)踐與理論相結(jié)合，更充分地實(shí)現(xiàn)交流的初衷。分析央地交流干部的學(xué)識(shí)結(jié)構(gòu)，其畢業(yè)院校是不可或缺的重要一環(huán)，而當(dāng)下公認(rèn)的院校評(píng)判指標(biāo)是“985工程”和“21l工程”，盡管這兩個(gè)指標(biāo)有一定的局限性。而像中科院、工程院和社科院這些地位很高的院校并沒(méi)有納入該指標(biāo)的評(píng)選。因此，在指標(biāo)的設(shè)置上加上了“985工程或同等地位的院?！焙汀?11工程或同等地位的院?！?。

從表格和直方圖可以看出，在196位中央委員中，占比最高的是畢業(yè)于“985工程”或同等地位的院校，超過(guò)四成，加上“211工程”的占比則超過(guò)一半，這說(shuō)明畢業(yè)于名校在一定程度上對(duì)于央地干部的交流會(huì)有一定的推動(dòng)作用。需要引起警惕的是，畢業(yè)于黨校和行政學(xué)院的比例處于第二高位，超過(guò)兩成。而黨校和行政學(xué)院作為領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)單位，相對(duì)于全日制高等學(xué)校尤其是“985工程”院校而言，“含金量”上會(huì)有較大的差距。有時(shí)候甚至淪為干部仕途晉升的“敲門磚”，尤其是在職攻讀黨校和行政學(xué)院的干部，被詬病為“混文憑”和“拉關(guān)系”。

為方便橫向?qū)Ρ龋瑢?duì)主攻專業(yè)結(jié)構(gòu)分成有交流的中央委員、無(wú)交流的中央委員分別作出統(tǒng)計(jì)。從有央地交流的中央委員學(xué)歷結(jié)構(gòu)來(lái)看，社會(huì)科學(xué)占比最大，超過(guò)一半，次之是工學(xué)，占比約五分之一，再次是人文科學(xué)和軍事學(xué)，理學(xué)、農(nóng)學(xué)和無(wú)主攻專業(yè)占比最低；無(wú)交流中央委員的專業(yè)結(jié)構(gòu)分布也大體趨向一致。

這樣一種學(xué)歷結(jié)構(gòu)存在一定的畸形：首先是社會(huì)科學(xué)占比過(guò)大，而理學(xué)和農(nóng)學(xué)占比嚴(yán)重偏低。這在一定程度上是由于歷史原因和學(xué)科本身的性質(zhì)所導(dǎo)致的。但隨著公共部門面臨的問(wèn)題日趨復(fù)雜，越來(lái)越需要從不同學(xué)科的視角分析問(wèn)題，共同攻關(guān)。而健全的干部隊(duì)伍理應(yīng)是不同學(xué)科背景的“百家爭(zhēng)鳴”，而不是社會(huì)科學(xué)的“一家獨(dú)大”，這也是決策科學(xué)化的客觀需要。

（三）交流的頻度、廣度和效度不盡合理

十八屆中央委員的平均年齡在58歲左右（從其出生到2015年），平均開(kāi)始工作的年齡在23歲左右，在長(zhǎng)達(dá)35年的工作年限里，有27%的中央委員（數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止到2015年2月，下同）從來(lái)沒(méi)有過(guò)央地交流，大部分中央委員只交流過(guò)1次，占比為37.8%，即便是交流次數(shù)達(dá)到最高5次，也只是平均每七年交流一次，而絕大部分都在3次以下，這就意味著在中央工作幾十年的中央委員很難熟悉地方實(shí)踐，制定的方針政策很有可能脫離實(shí)際情況。而長(zhǎng)期在地方工作的中央委員由于缺乏中央履歷很難準(zhǔn)確把握中央的政策意圖與導(dǎo)向，不利于中央規(guī)定的執(zhí)行。

央地交流作為一種大規(guī)模的人事變動(dòng)，理應(yīng)謹(jǐn)慎，但不能因此就過(guò)分限制干部的縱向流動(dòng)，使得有些干部十幾年甚至幾十年都在地方或中央，既不利于央地間的溝通與交流，也不利于干部自身的成長(zhǎng)。

從圖表中不難看出，只有中央交流到地方這一指標(biāo)占比最低2.6%，且與其他占比差距懸殊，只有地方交流到中央的占比為35.2%，與雙向交流占比一致。再結(jié)合2009年中央組織部統(tǒng)計(jì)的一組數(shù)據(jù)，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)司局級(jí)干部中來(lái)自高校應(yīng)屆畢業(yè)生的高達(dá)44.6%。從對(duì)31個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查看，處級(jí)干部中具有兩年以上基層一線工作經(jīng)歷的占40%，科級(jí)及以下的僅占19%。

這些數(shù)據(jù)反映出我國(guó)當(dāng)前干部央地交流的一個(gè)“頑疾”——“能上不能下”，中央交流到地方的力度嚴(yán)重不足，更多的是地方提拔到中央。干部出于自身仕途的考量，更愿意往上交流，因?yàn)檫@意味著潛在的提拔和受重用，而往下交流往往被認(rèn)為是“下放”，且條件待遇往往不如“往上”交流，這也就造成了央地交流兩條管道的畸形。

首次交流時(shí)已工作年限集中分布在21-40年，占比超過(guò)四成，這一屆的中央委員剛開(kāi)始工作的年齡一般在20歲左右，意味著他們首次進(jìn)行央地交流時(shí)年齡集中在40-60歲，明顯年齡偏大，不利于激發(fā)干部隊(duì)伍的活力和積極性。再結(jié)合一組官方數(shù)據(jù)來(lái)看，中央組織部的數(shù)據(jù)表明，到地方任職的中青年干部平均年齡46.5歲，年齡最小的41歲。

這都說(shuō)明未來(lái)應(yīng)給予年輕干部更多交流的機(jī)會(huì)，在條件許可的情況下多啟用年輕干部進(jìn)行央地雙向交流。另一方面，由于我國(guó)對(duì)于央地干部交流往往集中在省部級(jí)以上等較高級(jí)別的干部，對(duì)于地廳級(jí)以下尤其是科級(jí)以下的基層干部往往只是在所工作的區(qū)域內(nèi)部進(jìn)行交流。而要達(dá)到省部級(jí)甚至更高級(jí)別需要相當(dāng)長(zhǎng)的工作時(shí)間，這也是導(dǎo)致央地干部交流的對(duì)象年齡普遍偏大的最重要原因之一。

從中央交流到地方后的平均工作時(shí)間占比最高的分布在4-6年，其次是1-3年，除去未交流的，其余工作年限組占比都較低。這說(shuō)明有相當(dāng)一部分干部在交流到地方后沒(méi)工作多長(zhǎng)時(shí)間就被調(diào)回中央，很容易導(dǎo)致干部的短期“鍍金”行為和一系列功利性的政治效應(yīng)，尤其是勞民傷財(cái)、被群眾嗤之以鼻的“政績(jī)工程”和“形象工程”，而且也不利于工作的連貫性和穩(wěn)定性。

與中央交流到地方的情況有所不同，地方交流到中央后的平均工作時(shí)間占比最高的分布在7-10年，其次是1-3年，為12.2%，再次是4-6年。

干部交流到一個(gè)新地方，既要給予充分的時(shí)間開(kāi)展工作熟悉新環(huán)境，又不能長(zhǎng)期不流動(dòng)滋生得過(guò)且過(guò)的官僚主義行為。雖然不同的部門情況不一樣，但還是有一些共性的規(guī)律可以遵循。

從中央交流到地方的中央委員中，交流到中西部地區(qū)占比明顯偏低，不利于區(qū)域平衡發(fā)展。另外，還有超六成的中央委員沒(méi)有從中央交流到地方的經(jīng)歷，這在我國(guó)干部交流體制中是比較明顯的一個(gè)缺陷。

從地方交流到中央來(lái)看，中部和東部地區(qū)交流到中央的占比相差不大，而西部地區(qū)占比偏低，明顯滯后于中東部，西部與東部的交流占比更是相差約十二個(gè)百分點(diǎn)，不利于縮小區(qū)域發(fā)展差距。

這與各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大關(guān)系，西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，政治地位也隨之削弱，干部交流甚至?xí)x升至中央的機(jī)會(huì)也就減少。

中央交流到地方的所屬主要年齡段集中分布在40-49和50-59，占比均超過(guò)15%，其余年齡層占比都較低。20-29和60-69這兩個(gè)年齡層交流較少是合理的，因?yàn)榍罢邉倓偣ぷ鞑痪?，后者接近退休。?0-39這個(gè)年齡層的交流比例只占到3.1%，與40-49和50-59的占比差距過(guò)大。說(shuō)明中央交流到地方的干部主要年齡層偏大，青年干部很難得到下派的交流機(jī)會(huì)，而下派往往又意味著被提拔，這在一定程度上會(huì)抑制廣大青年干部的工作積極性。

比較中央交流到地方，地方交流到中央的老齡化現(xiàn)象則更加嚴(yán)重，50-59的占比高達(dá)28.6%，60-69的占比也高達(dá)12.2%。另外，由于地方交流到中央比中央交流到地方的整體比例得到大幅提升，20-29和30-39這兩個(gè)年齡層的交流占比隨之有了明顯提高。

綜合央地交流所屬年齡段這兩個(gè)指標(biāo)不難看出，“自上而下”與“自下而上”這兩條央地交流管道“一粗一細(xì)”，這與我國(guó)現(xiàn)行的人事體制和傳統(tǒng)觀念認(rèn)知有著密不可分的聯(lián)系。當(dāng)前主要是省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部獲得交流到中央的機(jī)會(huì)較多，而地廳級(jí)以下官員更多的是局限在省內(nèi)甚至是市內(nèi)進(jìn)行交流，阻滯了干部視野的開(kāi)闊以及干部隊(duì)伍活力的進(jìn)發(fā)。

中央交流到地方交流前所屬領(lǐng)域呈現(xiàn)較為明顯的結(jié)構(gòu)性不平衡：政府的交流占比最高為17.3%，“一枝獨(dú)秀”遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他領(lǐng)域。其次是企事業(yè)單位，而社會(huì)團(tuán)體和公檢法系統(tǒng)占比明顯偏低。同時(shí)，人大和政協(xié)無(wú)一人獲得央地交流。

在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，交流往往意味著被重視、被培養(yǎng)和被提拔。社會(huì)團(tuán)體、公檢法系統(tǒng)交流的低比例直接導(dǎo)致其政治效能和社會(huì)影響力的弱化，而人大和政協(xié)交流的缺失也不利于其職能的強(qiáng)化。這與我國(guó)現(xiàn)在正大力推進(jìn)的依法治國(guó)和社會(huì)團(tuán)體積極參與社會(huì)治理創(chuàng)新的主題存在背離。不僅如此，從中央下派的機(jī)會(huì)更是無(wú)一人來(lái)自人大和政協(xié)。未來(lái)我國(guó)要全面協(xié)調(diào)推進(jìn)依法治國(guó)和深化改革，勢(shì)必要實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)人大的立法和對(duì)政府的監(jiān)督職能，提高政協(xié)意見(jiàn)納入黨政決策的地位。

相比于中央交流到地方的交流前所屬領(lǐng)域，交流后所屬領(lǐng)域呈現(xiàn)出更加畸形的結(jié)構(gòu)分布。黨委占了最大一塊，政府占比雖然沒(méi)有最高，也處于第二高位。而公檢法系統(tǒng)和企事業(yè)單位都僅有一人獲得央地交流，人大、政協(xié)和社會(huì)團(tuán)體更是沒(méi)有一人。與交流前所屬領(lǐng)域有明顯差異的是，軍隊(duì)武警單位的交流從無(wú)到有，且占比僅次于黨委和政府。

黨委和政府處于交流的熱門單位，這很容易導(dǎo)致干部的“挑肥揀瘦”行為，爭(zhēng)相進(jìn)黨委和政府，不愿意去被“冷落”的單位，助長(zhǎng)互相攀比的不正之風(fēng)。同時(shí)，也易導(dǎo)致黨政兩家獨(dú)大，也不利于分權(quán)制衡和互相監(jiān)督。至于軍隊(duì)武警領(lǐng)域在交流前后所顯現(xiàn)的差異說(shuō)明有相當(dāng)一部分干部之前在中央任職于非軍隊(duì)武警領(lǐng)域，下派地方后則直接進(jìn)入軍隊(duì)武警這些比較特殊且準(zhǔn)入門檻較高的單位，易誘發(fā)“外行人領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”等一系列問(wèn)題。

同樣是交流前所屬領(lǐng)域，地方交流到中央交流前所屬領(lǐng)域中，結(jié)構(gòu)畸形更為嚴(yán)重。其中黨政兩家獨(dú)大的現(xiàn)象更為明顯，占比超過(guò)四成。人大和公檢法系統(tǒng)無(wú)一人獲得交流，政協(xié)和社會(huì)團(tuán)體占比最低。此外，值得特別注意的是，軍隊(duì)武警占比處于第二高位。

與前三者相比，地方交流到中央后所屬領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)分布相對(duì)較為平衡，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)單位的全覆蓋。但也不容忽視其中存在的問(wèn)題，軍隊(duì)武警系統(tǒng)占比過(guò)高，人大、政協(xié)和公檢法系統(tǒng)的比例占據(jù)后三位。

（四）層級(jí)科學(xué)性不足

除去沒(méi)有交流的，占比最高的是副省級(jí)中央委員，為19.4%，次之是正省級(jí)為9.7%，其余級(jí)別能夠獲得央地交流機(jī)會(huì)的都比較少，占比都在4%以下，副處級(jí)以下的干部幾乎沒(méi)有央地交流的可能。

這在一定程度上說(shuō)明當(dāng)前能夠獲得中央交流到地方機(jī)會(huì)的是以省部級(jí)干部為主，省部級(jí)以下的干部很難獲得央地級(jí)別的交流機(jī)會(huì)，而省部級(jí)以下的干部人數(shù)眾多，競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，從而造成“僧多肉少”的尷尬局面。

地方交流到中央原職級(jí)與中央交流到地方原職級(jí)的占比分布情況大體趨于一致，占據(jù)前三甲的是副省級(jí)、正省級(jí)和正廳級(jí)，且占比都有大幅提升，正處級(jí)以下的干部仍很難獲得央地交流的名額，而且級(jí)別越往下，干部數(shù)量越多，這無(wú)疑是未來(lái)我國(guó)人事改革中極為重要的一個(gè)挑戰(zhàn)，直接影響到基層干部的工作積極性。

二、央地干部雙向交流困境的動(dòng)因追溯

根據(jù)十八屆中央委員的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)所反映出的一系列問(wèn)題，借鑒現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)央地干部雙向交流的通暢與平衡仍面臨諸多挑戰(zhàn)。為此，可以嘗試從法規(guī)政策、體制機(jī)制、配套利益和干部交流的觀念認(rèn)知和能力等方面探析問(wèn)題背后的相關(guān)動(dòng)因。

（一）觀念認(rèn)知偏差

思想觀念的梗阻主要來(lái)自三個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識(shí)梗阻。有些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為干部交流會(huì)影響本地區(qū)、本部門干部的提拔使用，對(duì)交流工作不重視、不支持。把干部交流工作當(dāng)成任務(wù)完成，計(jì)劃、選派方向和目的不清，湊數(shù)應(yīng)付。有些領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手覺(jué)得自己培養(yǎng)起來(lái)的干部好用，舍不得交流出去，或者借機(jī)把“不聽(tīng)話”的干部交流出去。二是被交流干部的思想梗阻。有的干部存在“做生不如做熟”的心理，擔(dān)心對(duì)新的環(huán)境不了解，害怕工作打不開(kāi)局面，影響個(gè)人的進(jìn)步，不愿意被交流。有的干部存有懷疑心態(tài)，感到是自己工作表現(xiàn)不好、有缺點(diǎn)才被交流。還有個(gè)別干部對(duì)自己的榮辱得失考慮過(guò)多，缺乏進(jìn)取心和事業(yè)心，不想被交流。三是社會(huì)偏見(jiàn)梗阻。對(duì)交流干部，特別是對(duì)那些從中央機(jī)關(guān)向基層、從“熱門”崗位向“冷門”崗位、從發(fā)達(dá)地區(qū)向落后地區(qū)交流的干部，干部群眾往往懷疑他們是犯了錯(cuò)誤、出了問(wèn)題或者在原單位工作開(kāi)展不下去才被交流的。這種社會(huì)偏見(jiàn)造成被交流的干部思想壓力大，產(chǎn)生抵觸情緒，客觀上增加了交流工作的阻力。

（二）法規(guī)政策缺陷

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，干部交流的對(duì)象主要是：因工作需要交流的，需要通過(guò)交流鍛煉提高領(lǐng)導(dǎo)能力的，在一個(gè)地方或者部門工作時(shí)間較長(zhǎng)的，按照規(guī)定需要回避的，因其他原因需要交流的。從這些規(guī)定中可以看出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行交流任職制度，主要考慮的是工作的需要與組織的安排，而個(gè)人和組織單位的意愿則被忽略，不利于發(fā)揮被交流干部以及被交流單位的積極性。關(guān)于干部雙向交流，無(wú)論是干部組織管理法還是專門的立法都嚴(yán)重缺失，對(duì)于交流的范圍、對(duì)象、條件、干部年齡、干部專業(yè)學(xué)科背景和相關(guān)配套舉措都沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)際過(guò)程中的人為操作空間很大。

除去中央層面的梗阻，地方立法缺失所帶來(lái)的一系列弊端也開(kāi)始凸顯。中央出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》對(duì)交流工作的政策規(guī)定都比較原則，地方在具體操作中，沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)睾捅締挝粚?shí)際落實(shí)，也沒(méi)有建立相關(guān)制度和管理辦法，交流的計(jì)劃性準(zhǔn)備不足，交流對(duì)象不清，交流方向不明確，交流重點(diǎn)不掌握。一些單位還存在本位主義，排外意識(shí)嚴(yán)重，重熟人，重部下，不愿意接受外單位的干部。

總的來(lái)看，無(wú)論是中央制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》等規(guī)定，還是各個(gè)地方制定的干部交流工作暫行辦法，對(duì)干部交流工作的規(guī)定都比較原則，漏洞較多，可操作性不強(qiáng)。

（三）體制機(jī)制滯后

首先是我國(guó)的政治晉升體制向來(lái)因央地雙向交流屬于干部交流中的高層次縱向交流而給予特別的重視。其含金量不同于一般交流，對(duì)于職級(jí)越高的干部才有更大的可能性給予央地交流的名額。從而造成低級(jí)別的干部往往只能在其所在的省、市和縣（區(qū)）內(nèi)部進(jìn)行交流。

其次是我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制失衡導(dǎo)致干部交流畸形。我國(guó)的黨委和政府處于政治權(quán)力的核心，人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體和公檢法等單位相對(duì)處于弱勢(shì)地位，央地干部交流也往往是由黨政起決定性作用，換句話說(shuō)干部交流權(quán)高度集中于黨委和政府之手，導(dǎo)致交流更多地分布在黨政單位，其他部門的交流機(jī)會(huì)相對(duì)較少甚至沒(méi)有。

再次是干部選拔機(jī)制的單一化標(biāo)準(zhǔn)制約了女性干部、年輕干部和冷門學(xué)科背景出身干部的交流機(jī)會(huì)。當(dāng)前我國(guó)的干部選拔機(jī)制受到幾千年來(lái)男強(qiáng)女弱的觀念和論資排輩根深蒂固的影響，交流干部往往看的是干部的資歷。學(xué)歷上，干部的專業(yè)背景在干部選拔中的影響占比較低，只要達(dá)到本科、碩士或者博士的要求即可，導(dǎo)致干部交流的知識(shí)結(jié)構(gòu)畸形。

最后是干部輸入和輸出單位溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的斷層阻滯了干部交流的科學(xué)化和可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)的央地干部交流通常是由黨政部門決定，組織人事部門考察，最終加以確定，而干部輸出和輸入單位是否有交流需求和是否有設(shè)置交流崗位等問(wèn)題卻不被重視，輸出和輸入單位往往是消極被動(dòng)地等待被交流，二者間的溝通協(xié)調(diào)僅僅依靠組織人事部門，很難實(shí)現(xiàn)干部輸出供給和輸入需求的真正耦合。同時(shí)，干部交流的后續(xù)管理機(jī)制由于輸出地和輸入地管理權(quán)限不清，易導(dǎo)致“公地悲劇”甚至是互相推諉。干部交流后并不意味著高枕無(wú)憂，還需要對(duì)干部進(jìn)行跟蹤考核與培養(yǎng)。我國(guó)的干部交流缺乏一整套系統(tǒng)科學(xué)的監(jiān)督考核機(jī)制，一些單位只把干部交流作為干部調(diào)配的一種簡(jiǎn)單形式，一項(xiàng)單一工作，忽視了整個(gè)過(guò)程的連續(xù)性，放松對(duì)交流干部的考察、考核、教育和管理。有的干部交流很長(zhǎng)時(shí)間無(wú)人過(guò)問(wèn)，任其發(fā)展，有的干部交流沒(méi)多久卻又被盲動(dòng)式地調(diào)回。

（四）配套利益梗阻

干部交流的相關(guān)配套措施滯后，是部分地區(qū)、部分單位和部分干部交流難的又一重要原因。干部交流特別是跨行業(yè)、跨地區(qū)的交流，一般會(huì)易地、易崗或易薪，不可避免地會(huì)帶來(lái)住房、家屬子女、待遇差別和去向安置等一系列實(shí)際問(wèn)題，而目前相應(yīng)的配套措施還不夠健全完備，缺乏一套科學(xué)合理、導(dǎo)向明確、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、保障有力的配套管理，使一些交流干部產(chǎn)生后顧之憂甚至抵觸情緒，思想上不情愿，行動(dòng)上不積極。一些單位對(duì)干部交流帶來(lái)的變化考慮不充分，從而產(chǎn)生到落后地區(qū)難，到經(jīng)濟(jì)效益差的單位難的現(xiàn)象。相當(dāng)多單位的交流干部家屬的調(diào)動(dòng)與安置問(wèn)題得不到解決，給夫妻生活、贍養(yǎng)老人和子女教育等造成不小的影響，上級(jí)黨委或組織部門不能完全給予照顧，嚴(yán)重影響交流干部安心工作。這也是為什么很多干部不愿意到中西部地區(qū)交流、黨政部門干部不愿意到人大政協(xié)等單位交流的重要原因之一。

此外，干部交流儲(chǔ)備庫(kù)和智庫(kù)的不完善也會(huì)阻礙干部交流的科學(xué)化。人才庫(kù)和智庫(kù)既可以對(duì)各個(gè)層級(jí)、各個(gè)領(lǐng)域干部的交流履歷和交流績(jī)效實(shí)現(xiàn)全面的事前、事中和事后的監(jiān)管，為交流后的去向提供科學(xué)依據(jù)，又可以發(fā)現(xiàn)干部的交流潛力，為以后的交流提供合理決策的備用人選參考，防止臨時(shí)性交流和“拍腦袋式”交流。然而這在我國(guó)基本是一片空白，成為我國(guó)干部交流的又一大“硬傷”。

三、疏通央地干部交流雙向管道的路徑探索

綜合最新一屆中央委員的樣本數(shù)據(jù)所反映出的問(wèn)題，結(jié)合相關(guān)的動(dòng)因探析，可以針對(duì)性從糾偏錯(cuò)誤觀念提高業(yè)務(wù)能力、完善法規(guī)政策、破除體制機(jī)制障礙、優(yōu)化配套舉措四大維度形成合力，共同推動(dòng)央地干部雙向交流的科學(xué)化、規(guī)范化和常態(tài)化。

（一）糾偏錯(cuò)誤認(rèn)知

破除思想障礙和社會(huì)偏見(jiàn)，是做好央地干部雙向交流工作的必要前提和基礎(chǔ)。為此，可借助各級(jí)黨校和行政學(xué)院，針對(duì)組織人事部門和其他部門的廣大干部進(jìn)行分類集中培訓(xùn)。對(duì)于組織人事部門應(yīng)著重訓(xùn)練提高干部人事的布局與洞悉能力、針對(duì)被交流干部的思想政治工作能力，破除被交流干部的負(fù)面抵觸情緒；對(duì)于其他部門的廣大干部的授課則應(yīng)重點(diǎn)打破其對(duì)干部交流的種種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，破除畏難猶疑的心理，在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)之上大力宣傳央地交流的好處，樹(shù)立積極的交流理念，引導(dǎo)各級(jí)干部樹(shù)立正確的權(quán)力觀、地位觀和利益觀，正確對(duì)待個(gè)人進(jìn)退留轉(zhuǎn)，自覺(jué)服從組織安排；另外，各級(jí)組織部門要扮演好“中間人”的角色，做好輸出交流單位和交流輸入單位的溝通與協(xié)商工作，實(shí)現(xiàn)兩邊的信息對(duì)稱，減少誤會(huì)與摩擦。

同時(shí)，委托較為權(quán)威的智庫(kù)和科研院所針對(duì)央地交流進(jìn)行調(diào)研論證，從學(xué)術(shù)調(diào)研、試點(diǎn)檢驗(yàn)、心理和后勤保障等多視角使干部交流工作得到廣大干部群眾的理解和支持，努力在全社會(huì)形成共識(shí)。各級(jí)宣傳部門則要積極牽頭，引導(dǎo)各大媒體尤其是新媒體多途徑加大干部交流的宣傳力度，減少社會(huì)輿論的阻力。

（二）完善法規(guī)政策的頂層設(shè)計(jì)與地方銜接

中央要完善頂層法律制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步仔細(xì)審查黨政干部交流工作規(guī)定的有關(guān)條文，強(qiáng)化條文的嚴(yán)密性和邏輯性，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》中第四條規(guī)定：交流對(duì)象主要是以下列人員，包括“按照規(guī)定需要回避的”，而文件對(duì)“按照規(guī)定”并沒(méi)有進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。第十六條規(guī)定“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的”可不交流或者暫緩交流，其中一種情形為“因健康原因不宜交流”的規(guī)定，對(duì)“健康原因”的情況也沒(méi)有更詳細(xì)的說(shuō)明；此外，中央還需要對(duì)干部交流的范圍、條件、對(duì)象、重點(diǎn)、途徑、形式以及什么時(shí)間進(jìn)行交流、交流多長(zhǎng)時(shí)間、交流的比例、交流到期后怎么辦等一系列問(wèn)題作出明確規(guī)定，減少隨意性，使之規(guī)范化，保證干部交流任職有章可循。另外，政策之間不能有相互沖突和矛盾的規(guī)定，強(qiáng)化政策的嚴(yán)密性和邏輯性。實(shí)現(xiàn)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》與其他人事法規(guī)如《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》《干部任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等之間的有機(jī)銜接。

地方則要根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》和中央其他新規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際，科學(xué)制定干部交流的相關(guān)配套文件，適度穩(wěn)妥地推進(jìn)干部交流，合理確定交流人員及數(shù)量，規(guī)定任職的最低年限，確定最佳交流時(shí)機(jī)，防止產(chǎn)生交流“后遺癥”。

（三）破除體制機(jī)制障礙

第一，在保證黨政領(lǐng)導(dǎo)的前提下合理分散干部交流的決定權(quán)，實(shí)質(zhì)性增強(qiáng)人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體和公檢法等單位對(duì)于干部交流的參與度和話語(yǔ)權(quán)。黨政機(jī)構(gòu)則應(yīng)適當(dāng)下放干部交流的自主權(quán)到人大和政協(xié)等單位，切實(shí)保障人大的立法和對(duì)政府的監(jiān)督職能、政協(xié)意見(jiàn)納入黨政決策的職能以及社會(huì)團(tuán)體的相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作職能。只有這樣，從人大、政協(xié)、公檢法和社會(huì)團(tuán)體中選拔更多的優(yōu)秀干部進(jìn)入央地交流才有可能實(shí)現(xiàn)。

第二，建立以黨委牽頭、吸納各方意見(jiàn)的合理流動(dòng)、能上能下的準(zhǔn)人、退出與問(wèn)責(zé)機(jī)制是未來(lái)打破央地干部雙向交流困境的根本出路。各級(jí)組織部門可以掛帥建立對(duì)廣大干部任職信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)控與反饋機(jī)制，年齡已到60或65歲以上的干部應(yīng)及時(shí)退出交流隊(duì)伍，對(duì)于20至35歲的年輕干部要重點(diǎn)關(guān)注其交流狀況。并對(duì)干部在交流期間的綜合表現(xiàn)實(shí)行績(jī)效評(píng)估，并以此作為交流干部后續(xù)的問(wèn)責(zé)或升遷依據(jù)。此外，要以工作需要為主，兼顧干部特點(diǎn)、意愿等因素，盡量把干部向工作需要加強(qiáng)的部門、業(yè)務(wù)相近的部門和個(gè)人擅長(zhǎng)的崗位交流。同時(shí)，把干部的央地交流經(jīng)歷與干部的提拔任用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，同等條件下，同時(shí)在中央和地方多個(gè)部門進(jìn)行過(guò)交流的，優(yōu)先考慮提拔使用，以提倡和鼓勵(lì)干部多崗位交流任職，特別是提倡和鼓勵(lì)那些長(zhǎng)期在中央機(jī)關(guān)部門工作、經(jīng)歷比較單一、有發(fā)展?jié)摿Φ母刹康交鶎庸ぷ鳎嫣岣咚麄兊慕M織領(lǐng)導(dǎo)才能，促進(jìn)其快速健康成長(zhǎng)。地方層面而言，應(yīng)增加中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村等基層干部選派到中央交流的機(jī)會(huì)。此外，還需要考慮干部的性別、學(xué)歷和專業(yè)等因素。未來(lái)要從體制機(jī)制上實(shí)質(zhì)性打破性別歧視，提高學(xué)歷門檻，保障央地交流中女性干部和高學(xué)歷干部不得少于一定的比例。還應(yīng)注重平衡被交流干部的不同學(xué)科背景，大力增加理學(xué)和農(nóng)學(xué)干部的交流機(jī)會(huì)，適當(dāng)壓縮社科出身的干部交流名額。

第三，打破唯級(jí)別是舉的交流體制，逐步放寬廳局級(jí)及以下的干部尤其是基層干部進(jìn)行央地雙向交流的門檻，積極創(chuàng)造跨省交流的條件和氛圍，并將其納入到政治考核的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。

（四）補(bǔ)齊配套利益“短板”

健全干部交流保障機(jī)制，解除交流干部的后顧之憂。在經(jīng)濟(jì)保障上，要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的差別，采取地區(qū)補(bǔ)助和職務(wù)補(bǔ)貼等方式，彌補(bǔ)交流帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下滑，收入降低等問(wèn)題，避免交流干部在經(jīng)濟(jì)待遇上受到較大影響。在家庭生活保障上，要考慮交流干部生活中的具體困難，如：交流干部家屬、子女的工作安排和入學(xué)問(wèn)題，研究制定合理的政策規(guī)定，保證家屬工作，子女上學(xué)、就業(yè)等問(wèn)題的合理解決。要注意關(guān)心支持交流到相對(duì)落后冷門地方和單位任職的干部，對(duì)他們的工作和所取得的成績(jī)要大力宣傳。必要時(shí)可以考慮開(kāi)通“綠色通道”，減少干部交流任職的成本，盡量照顧到交流干部的實(shí)際困難。

還有一項(xiàng)亟待建立的配套措施是加強(qiáng)真正適用于干部央地交流的人才庫(kù)和智庫(kù)建設(shè)，為疏通“自上而下”和“自下而上”的央地雙向良性交流提供智力支撐，防止臨時(shí)性和“拍腦袋式”交流。人才庫(kù)方面，各級(jí)組織人事部門可以按照干部職級(jí)、工作領(lǐng)域和地區(qū)的不同加以分門別類，列出具有交流潛力、需要交流的干部候選名單。而對(duì)于長(zhǎng)期未進(jìn)行央地雙向交流的干部要單獨(dú)列出，及時(shí)給組織部門送審和重點(diǎn)考核，分析原因并及時(shí)做出調(diào)整；智庫(kù)方面，各級(jí)黨政部門要牽頭，將所在地的政策研究室、黨校、行政學(xué)院、發(fā)展研究中心以及各大高校和科研院所聯(lián)系起來(lái)，組成整體的專家智囊團(tuán)，既可以為央地交流提供專門的科學(xué)化意見(jiàn)和建議，又可以實(shí)現(xiàn)從專家學(xué)者中抽調(diào)合適人才進(jìn)行央地交流，實(shí)現(xiàn)“專家治國(guó)”。

四、結(jié)論

雖然央地干部雙向交流很難進(jìn)行量化，也不應(yīng)該設(shè)置某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一概而論，但我們?nèi)阅芨鶕?jù)以十八屆中央委員為樣本得出的分析數(shù)據(jù)，結(jié)合當(dāng)下我國(guó)政治體制與干部管理制度的實(shí)際，總結(jié)出科學(xué)合理的央地干部雙向交流的大致指向與共性規(guī)律：

第一，央地干部交流時(shí)的年齡不應(yīng)過(guò)大，55-60歲這個(gè)年齡段進(jìn)行交流明顯活力不足。

第二，央地干部交流后的工作時(shí)間既不能過(guò)長(zhǎng)也不能過(guò)短，雖然這個(gè)沒(méi)有硬性標(biāo)準(zhǔn)，但交流后只工作了1-3年或者工作了15-20年則明顯交流時(shí)間過(guò)短和過(guò)長(zhǎng)，易引發(fā)交流帶來(lái)的一系列負(fù)面效應(yīng)。

第三，交流和被交流所屬區(qū)域和工作領(lǐng)域應(yīng)盡可能地平衡，不能兩極分化。從區(qū)域?qū)用娑?，西部地區(qū)的交流名額過(guò)少；工作領(lǐng)域?qū)用娑?，人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體和公檢法系統(tǒng)的交流占比普遍低于5%甚至“全軍覆沒(méi)”。

第四，交流干部的性別、畢業(yè)院校和所學(xué)專業(yè)不應(yīng)該被忽視，未來(lái)的干部交流對(duì)于女性干部、來(lái)自名校的全日制干部以及理工農(nóng)醫(yī)專業(yè)出身的干部應(yīng)給予更大力度的交流政策扶持。

隨著央地關(guān)系的重塑和干部人事制度的改革逐步走向深化，科學(xué)、規(guī)范和常態(tài)的央地雙向交流已然成為加強(qiáng)新型干部隊(duì)伍建設(shè)的重要一環(huán)。但就目前我國(guó)央地交流的現(xiàn)狀來(lái)看，仍面臨法規(guī)政策、體制機(jī)制、配套舉措和觀念認(rèn)知等諸多方面的瓶頸，需要中央和地方緊密配合，形成合力，共同糾偏認(rèn)識(shí)誤區(qū)，完善法規(guī)政策銜接，破除體制機(jī)制障礙和優(yōu)化配套舉措，實(shí)現(xiàn)央地間的互通有無(wú)，制度政策間的良性貫穿以及干部間的充分溝通。

本文的創(chuàng)新之處在于所用數(shù)據(jù)庫(kù)皆由個(gè)人獨(dú)立完成，以量化的方式專門研究干部交流中的央地雙向交流在現(xiàn)有文獻(xiàn)中尚未發(fā)現(xiàn)。不足之處是只從一屆中央委員的數(shù)據(jù)信息看央地干部雙向交流可能存在偏差，缺乏多屆中央委員交流數(shù)據(jù)的縱向比較，說(shuō)服力有所欠缺；其次是由于資料信息來(lái)源和個(gè)人能力水平的限制，數(shù)據(jù)庫(kù)的部分?jǐn)?shù)據(jù)以及指標(biāo)的選擇可能不是很科學(xué)，但這不會(huì)影響對(duì)央地干部交流現(xiàn)狀的整體判斷。

責(zé)任編輯：李姬