基于整體性治理的綜合行政執(zhí)法體制改革研究

丁煌 方堃

摘要：整體性治理理論著力于政府系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的功能性整合以及公私部門的多主體合作，將橫向部門結(jié)構(gòu)、縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)與公私多主體結(jié)構(gòu)有機(jī)聯(lián)結(jié)起來，在理論上構(gòu)造出一個(gè)三維立體的整體性治理框架。整體性治理理論是解決行政執(zhí)法多頭化、交叉化、部門化和碎片化問題的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)深化綜合行政執(zhí)法體制改革具有重大理論指導(dǎo)意義。根據(jù)該理論，深化綜合行政執(zhí)法體制改革要求以大部制為基礎(chǔ)將行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行橫向分割，構(gòu)建有效的跨部門協(xié)作機(jī)制和整合性信息技術(shù)系統(tǒng)，最終實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法體制改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；碎片化；整體性治理；跨部門協(xié)作

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-5103（2016）01-0005-（13）

一、問題的提出：行政執(zhí)法碎片化困境

在當(dāng)前城市化不斷加快、城市管理不斷深化的背景下，行政執(zhí)法引發(fā)的各種矛盾糾紛不斷增多，層出不窮的關(guān)于城管暴力執(zhí)法的媒體報(bào)道在很大程度上也暴露出我國傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式存在的弊端。究其原因是當(dāng)前我國行政執(zhí)法總體上呈現(xiàn)出的碎片化狀態(tài)所導(dǎo)致的。行政執(zhí)法碎片化問題表現(xiàn)為以下方面。

（一）執(zhí)法縫隙：分段治理與利益封鎖形成的共同阻礙

“分段治理”式的“執(zhí)法縫隙”主要是由客觀的權(quán)責(zé)分工體系造成的。在政府內(nèi)部，各部門之間在權(quán)責(zé)配置上存在明顯的“分段治理”特征，即將一個(gè)規(guī)制對(duì)象根據(jù)流程進(jìn)行切割分段，由多個(gè)部門共同管理，每個(gè)部門各管其中一段。長期以來，由于多方面原因，不少部門都建有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，甚至同一個(gè)領(lǐng)域有幾支執(zhí)法隊(duì)伍，多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，在一定程度上影響了行政執(zhí)法的公正性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，損害了人民群眾的利益和政府的形象，干擾了正常的公共秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序。

“利益封鎖”式“執(zhí)法縫隙”則是由各政府部門基于本部門利益而做出的一種行為抉擇造成的，即在有利可圖的領(lǐng)域，各相關(guān)部門積極主動(dòng)地進(jìn)行管理或規(guī)劃。與造成“分段治理”式“執(zhí)法縫隙”的客觀體制因素相比，“利益封鎖”式“執(zhí)法縫隙”的動(dòng)因主要來自政府部門主觀上的行為選擇。在現(xiàn)行行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法行為與利益掛鉤，相當(dāng)部分執(zhí)法隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，或只有部分經(jīng)費(fèi)由財(cái)政解決，經(jīng)費(fèi)來源缺乏財(cái)政保障，以罰代管、以罰代養(yǎng)的現(xiàn)象較為普遍。與之相反，在一些無利可圖的領(lǐng)域，有些執(zhí)法部門存在不作為或假作為的現(xiàn)象。

（二）部門壁壘：溝通成本的增加與政府“整體性”價(jià)值缺失

在行政執(zhí)法過程中，政府部門間由分治到協(xié)作的轉(zhuǎn)變，造成了溝通成本的增加。一方面，政府部門間的協(xié)調(diào)需要信息、人力、財(cái)力等資源的流通；另一方面，政府也需要對(duì)政府部門之間的不協(xié)調(diào)進(jìn)行監(jiān)督與管理，而耗費(fèi)在這些問題上的成本實(shí)際上構(gòu)成了政府部門間協(xié)作的“溝通成本”。盡管隨著信息現(xiàn)代化的發(fā)展，先進(jìn)的溝通與監(jiān)督手段不斷增多，但由于“部門壁壘”的客觀存在，政府部門之間依舊存在著高昂的交流成本，這筆費(fèi)用不僅加大了政府部門之間相互溝通的難度，也使得政府內(nèi)部組織的優(yōu)化更加艱難。

政府效率的提升與部門之間的協(xié)調(diào)，都有賴于政府各部門對(duì)政府“整體性”價(jià)值的認(rèn)同。政府作為一個(gè)組織，其“整體性”價(jià)值認(rèn)同可以降低政府部門間協(xié)調(diào)的不確定性。然而作為“碎片化”執(zhí)法在操作層面的具體表現(xiàn)，“部門壁壘”的客觀存在阻礙了政府部門協(xié)作的有效達(dá)成，這種阻礙作用甚至已經(jīng)影響到了政府改革的發(fā)展。

（三）機(jī)構(gòu)林立：各自為政、制度失范、權(quán)力膨脹

當(dāng)前政府各部門之間的行政分工體系是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的傳統(tǒng)官僚制基礎(chǔ)上的。這種分工體系以專業(yè)分工、等級(jí)制與非人格化為主要特征，目的是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求?！案髯詾檎?，分割管理”的行政分工體系，更多地側(cè)重于各部門自己的權(quán)責(zé)與管轄范圍，并且互不干涉權(quán)責(zé)。各部門組建獨(dú)立執(zhí)法隊(duì)伍，分散進(jìn)行執(zhí)法，容易造成隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊、人員編制無序、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足、執(zhí)法制度和程序不完善等問題。在市場經(jīng)濟(jì)體制下的今天，“各自為政，分割管理”更多表現(xiàn)出的是一種“制度失范，權(quán)力膨脹”的現(xiàn)狀，其主要表現(xiàn)是，執(zhí)法權(quán)力橫向過于分散，縱向趨于雷同，如經(jīng)常出現(xiàn)的部門執(zhí)法交叉、上下執(zhí)法重復(fù)、各自為政現(xiàn)象；執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立與執(zhí)法力量嚴(yán)重不足并存，通常是“制定一部法律，設(shè)立一支隊(duì)伍”，執(zhí)法機(jī)構(gòu)及人員總量不斷膨脹，但具體到每一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法力量與承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)相比又嚴(yán)重不足；行政執(zhí)法委托隨意和無序，執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制也不健全。

總之，現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制中不同程度地存在著多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、重權(quán)輕責(zé)、以權(quán)謀私等碎片化問題，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的公正性和統(tǒng)一性，干擾了正常的公共秩序和市場經(jīng)濟(jì)秩序，并導(dǎo)致了不正之風(fēng)和腐敗行為的頻發(fā)。碎片化執(zhí)法所面臨的矛盾和問題具有復(fù)雜性和棘手性，改革攻堅(jiān)的難度不斷增大，這使我國行政執(zhí)法體制改革必須由單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)型為綜合改革。綜合行政執(zhí)法體制改革是我國行政執(zhí)法體制改革的主線，從條塊分割的單一部門行政執(zhí)法向綜合行政執(zhí)法邁進(jìn)，是我國行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。西方國家自20世紀(jì)90年代后期開始，政府改革運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)新的動(dòng)向，形成了不同于新公共管理的整體性治理理論，其整體性的視野和各國政府具體的整體性實(shí)踐對(duì)我國現(xiàn)階段推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革具有深刻的借鑒意義。

二、整體性治理：綜合行政執(zhí)法的理論契合與轉(zhuǎn)化

（一）整體性治理理論的理論溯源

歸結(jié)起來，整體性治理理論主要有兩大淵源：一是盛極一時(shí)的以競爭為特征的新公共管理治理模式的衰微；二是以合作為特征的整體政府改革運(yùn)動(dòng)的勃興。隨著新公共管理理論范式的終結(jié)，西方各國涌現(xiàn)了多種治理與政府改革模式，這些理論模式的共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)制度化、常態(tài)化和有效的“跨界”合作以增加公共價(jià)值，提高公共服務(wù)的品質(zhì)。整體性治理理論的相關(guān)術(shù)語較多，我們將它們進(jìn)行梳理后，總結(jié)為一個(gè)在整體政府時(shí)代進(jìn)行政府治理與改革模式創(chuàng)新的理論化系譜，即跨界性協(xié)同結(jié)構(gòu)的理論化系譜（見圖1）。

（二）整體性治理理論的意涵闡釋

20世紀(jì)90年代中后期，繼英國、澳大利亞以及新西蘭等盎格魯——撒克遜國家率先發(fā)起“整體政府”改革之后，美國、加拿大等國也加入到了這場協(xié)作性公共管理改革與探索的行列，并成為全球范圍內(nèi)治理變革的重鎮(zhèn)。對(duì)于這一新趨向，各國都有不同的觀點(diǎn)。我國學(xué)者周志忍在整理相關(guān)文獻(xiàn)后，認(rèn)為“整體性治理”（Holis-tic Governance）、“整體政府”（Whole of Govern-ment）、“協(xié)同政府”（Joined-up Government）、“網(wǎng)絡(luò)化治理”（Governing bv Network）、“水平化管理”（Horizontal Management）、“跨部門協(xié)作”（Cross-agency Collaboration）等諸多稱謂都有其共通之處，即通過有效的跨界合作以解決復(fù)雜而棘手（wicked problems）的碎片化問題。合作的“跨界性”是整體政府改革的核心特征，跨界可以多種形式存在：同級(jí)政府部門之間、上下級(jí)政府之間、不同政策領(lǐng)域之間、公共部門和私營部門之間等。

整體性治理理論本身試圖萃取新公共管理理論的效率主義和民主行政理論公平至上的精髓，使工具理性和價(jià)值理性在治理過程中相得益彰。從工具理性層面看，協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的關(guān)鍵詞，也是整體性治理要完成的兩個(gè)不同階段的任務(wù)。協(xié)調(diào)的目的是為了解決組織外部的認(rèn)識(shí)問題，消除組織間的問題和矛盾；而整合則是要求不同治理主體以及政府內(nèi)部各部門能夠從全局考慮，以結(jié)果為導(dǎo)向達(dá)成行動(dòng)上的一致。隨著社會(huì)分工的細(xì)化，政府內(nèi)部功能、各治理主體的內(nèi)部人員、地區(qū)政府之間的差異也越來越明顯，加之組織及成員追求自身效用的最大化在客觀上造成治理體系的碎片化，這勢必導(dǎo)致組織不協(xié)調(diào)甚至產(chǎn)生破壞整合的反作用力。整體性治理通過數(shù)字化手段和政策協(xié)同，以協(xié)調(diào)、整合以往碎片化治理的各種關(guān)系來提高治理的效率，更好地解決公眾最為關(guān)心的服務(wù)問題。在這個(gè)意義上，可以說整體性治理繼承和延續(xù)了新公共管理效率主義的優(yōu)點(diǎn)，是對(duì)治理理論所追求的工具理性的重新解釋。從價(jià)值理性層面看，整體性治理恢復(fù)和重構(gòu)了公眾在治理體系中的根本性主體地位，逐漸向治理的本質(zhì)回歸。整體性治理有別于傳統(tǒng)的代議制民主所主張的間接治理，它更加重視治理主體的參與性。“不能僅僅將民眾視為顧客，公眾、消費(fèi)者和納稅人的角色與需求具有顯著差別，這就決定了他們對(duì)待治理態(tài)度上的明顯差異，即消費(fèi)者只看重結(jié)果，納稅人糾纏著治理過程中支出費(fèi)用及成本，公眾則要求更多的話語權(quán)以實(shí)現(xiàn)其本應(yīng)有的主人翁地位，并愿意真正參與到治理過程中來。整體性治理的價(jià)值邏輯必然在現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中將這三種角色有機(jī)整合?！?/p>

在整體性治理語境下，公共服務(wù)政策的碎片化及利益部門化的頑疾其實(shí)并不是政策內(nèi)容造成的，而是由制定公共服務(wù)政策的部門及公共服務(wù)供給體制的分散化所導(dǎo)致的。將政策機(jī)械地合并從而達(dá)到政策一致性的時(shí)代已一去不復(fù)返了，而尋求通過整合的方式進(jìn)行整體性治理已經(jīng)成為西方公共服務(wù)改革的基本共識(shí)。整合的目標(biāo)是通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù)，達(dá)到治理的最高境界。如圖2所示，整體性治理著力于政府系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的功能性整合，將治理的橫向部門結(jié)構(gòu)與縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來，在理論上構(gòu)造出一個(gè)由“長”、“寬”和“高”組成的三維立體的整體性治理分析框架。這種超越了簡單平面式治理的整體性治理模型在實(shí)踐中具有三大整合功能。首先，“高”（height）表示縱向治理層級(jí)的整合。它主要泛指全球范圍、洲際、國家間、地區(qū)間和地方府際間五個(gè)層級(jí)的整合。在這些層級(jí)之中，可以通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用和相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議來共同討論日益增多的跨界議題。當(dāng)然，在同一個(gè)國家內(nèi)部，縱向?qū)蛹?jí)主要是指中央及地方各級(jí)政府之間的整合；其次，“寬”（width）表示治理功能的整合。較之無縫隙政府理論，整體性治理的功能整合既可以發(fā)生在政府組織內(nèi)部，也可以產(chǎn)生于彼此重合或者具有相似功能的社會(huì)治理主體之間，因而它不能簡單界定為電子政府或電子政務(wù)，應(yīng)當(dāng)視其是有效傳送公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，或是一個(gè)將政府、市場和社會(huì)融入互聯(lián)、協(xié)作、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)化體制。這個(gè)體制的構(gòu)建首先要確認(rèn)出可能的合作伙伴，并將所有的利益相關(guān)者拉到系統(tǒng)分析的“桌面”，結(jié)合政府內(nèi)部的服務(wù)運(yùn)行狀況，利用先進(jìn)的信息技術(shù)建立網(wǎng)上溝通與協(xié)調(diào)渠道，并設(shè)計(jì)出維護(hù)網(wǎng)絡(luò)化治理的重要戰(zhàn)略，以最終激活整個(gè)治理系統(tǒng)。再者，“長”（length）表示橫向公私部門的整合。公共產(chǎn)品與服務(wù)可以在公共部門、志愿者組織（典型的是接受政府合同外包或得到政府承認(rèn)的志愿性團(tuán)體）或者私營部門等多元主體之間進(jìn)行整合，以推動(dòng)公私合作、互助與協(xié)同治理。

整體性治理因其在治理碎片化問題方面的獨(dú)特功能，逐漸由跨部門協(xié)調(diào)與協(xié)作的政府組織形態(tài)（整體政府）這種描述性概念，演變?yōu)橥ㄟ^橫向和縱向協(xié)調(diào)的理念及技術(shù)來實(shí)現(xiàn)預(yù)期公共治理目標(biāo)的統(tǒng)攝性范式（整體性治理）。不可否認(rèn)，整體性治理理論是一個(gè)“舶來品”，不同國家特定時(shí)期的碎片化變量組合的情況也差異較大，這決定了碎片化問題具有歷史性和國別性。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的科層組織結(jié)構(gòu)及其條塊分割的管理模式、僵化的行政運(yùn)行體制機(jī)制、弱勢的政治與行政監(jiān)督制度等特殊因素，導(dǎo)致出現(xiàn)了與其他國家不盡相同的中國式碎片化治理形態(tài)。但是，在全球化時(shí)代背景下透視治理的一般涵義，不難發(fā)現(xiàn)，碎片化問題的背后潛藏著諸多共性，特別是經(jīng)過近些年學(xué)界持續(xù)的關(guān)注和研究，整體性治理的對(duì)象和概念在中國語境下不斷拓展其外延，逐漸成為一種分析各種跨界治理難題的理論工具。其中，針對(duì)城市公共危機(jī)治理、跨流域環(huán)境污染治理、城市群府際關(guān)系協(xié)調(diào)等城市跨界性社會(huì)治理問題，整體性治理進(jìn)行了有效回應(yīng)，且提供了新的治理模式與策略。

（三）整體性治理理論對(duì)綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意義

綜觀我國行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，新公共管理所造成的碎片化現(xiàn)象和分裂性治理體系在我國行政執(zhí)法中同樣存在。如不少部門都建有自己的執(zhí)法隊(duì)伍，甚至同一個(gè)領(lǐng)域有幾支執(zhí)法隊(duì)伍，不同執(zhí)法隊(duì)伍之間缺乏溝通與合作，多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題比較突出。因而，整體性治理理論和模式是解決我國行政執(zhí)法的碎片化、部門化問題情景的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)我國政府治理、行政執(zhí)法體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)都具有重大指導(dǎo)意義和借鑒意義。整體性治理理論為國家公共管理改革提供了新思路，整合和協(xié)調(diào)的理念被廣泛運(yùn)用到行政執(zhí)法體制改革、人事制度改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、國家預(yù)算等方面。

在我國，綜合行政執(zhí)法體制改革已經(jīng)進(jìn)入到了全面落實(shí)階段，這就要求加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。綜合行政執(zhí)法體制改革是我國行政執(zhí)法體制改革的主線，從條塊分割的單一部門行政執(zhí)法向綜合行政執(zhí)法邁進(jìn)，是我國行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。當(dāng)前隨著全面依法治國的提出，綜合行政執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)納入國家執(zhí)法能力建設(shè)的新高度進(jìn)行更深層次的統(tǒng)籌，注重綜合其他國家機(jī)關(guān)和全社會(huì)力量實(shí)施行政執(zhí)法，注重行政執(zhí)法橫向、縱向網(wǎng)格化、立體化綜合，打造綜合行政執(zhí)法“升級(jí)版”，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這就需要立足我國行政改革的實(shí)際，充分借鑒整體性治理的理論、方法、模型，將其運(yùn)用到我國綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐中來，實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法體制改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性推進(jìn)。

三、趨于整體性治理的綜合行政執(zhí)法體制改革路向

（一）組織架構(gòu)變革：大部式整合

希克斯在闡述整體性治理的策略時(shí)，提出在層級(jí)、功能及公私合作伙伴上進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合。其中政府組織功能上的整合就是基于政府組織內(nèi)外環(huán)境的需求、逆部門化和碎片化，對(duì)職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的職能和功能進(jìn)行整合和綜合設(shè)置，以相對(duì)集中的方式由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行大部門式治理，使這些部門或機(jī)構(gòu)有較寬的管轄范圍以便橫向協(xié)調(diào)和管理，減少或避免政府組織及其部門間、機(jī)構(gòu)間的矛盾和沖突，最大限度地避免政府組織功能的交叉重疊、政出多門和多頭管理等現(xiàn)象，以降低成本和提高效率，實(shí)現(xiàn)政府組織的整體運(yùn)作。

1.進(jìn)行大部制改革的原因

大部門體制是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)型政府的制度產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟(jì)成熟的國家普遍采用的一種政府體制模式。黨的十七大報(bào)告最早提出了“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。十七大報(bào)告在部署未來的行政管理體制改革中明確指出，要加快行政管理體制改革，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題。按照黨的十七大報(bào)告精神推行的“大部制”改革，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和深化社會(huì)管理體制改革的需要，具有減少職能交叉、完善行政運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)“問責(zé)制”、建設(shè)責(zé)任政府，加快行政管理體制改革等重要作用。

在建立大部制的同時(shí)，要促進(jìn)行政改革新的發(fā)展，把重點(diǎn)放在政府機(jī)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三分，強(qiáng)化決策職能，把執(zhí)行職能從決策部門中分離出來，建立自己獨(dú)立的規(guī)則，重新建構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。現(xiàn)在很多部門決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)合一，既管宏觀又管微觀、既管規(guī)劃又管審批、既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”、既倡導(dǎo)市場又主導(dǎo)企業(yè)，但又無法集中精力搞好宏觀調(diào)控。倡導(dǎo)“大部制”下的政府機(jī)構(gòu)的“三權(quán)分立”，一方面可以降低中央政府對(duì)其工作人員工資福利支出和人力資源的浪費(fèi)，從而有利于節(jié)約行政成本，提高行政資源的有效使用；另一方面可以避免職能重復(fù)交叉、權(quán)責(zé)劃分不清、溝通協(xié)調(diào)不暢、辦事互相推誘等現(xiàn)象，從而有利于打破部門利益界限、暢通政策執(zhí)行渠道、理順政府內(nèi)部關(guān)系，以最終保障中央政府在高效有序的軌道上運(yùn)行。

2.綜合行政執(zhí)法與大部制的關(guān)聯(lián)

綜合行政執(zhí)法的起源，就是要嚴(yán)格控制執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹的勢頭，調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡人員，將分散于多個(gè)部門的行政執(zhí)法權(quán)集中起來，避免多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法推諉、執(zhí)法爭搶、執(zhí)法擾民等現(xiàn)象，即實(shí)行行政執(zhí)法部門的大部制改革。大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強(qiáng)，部門扯皮少。綜合執(zhí)法必須在大的行政執(zhí)法體制下運(yùn)行，行政執(zhí)法體制是行政系統(tǒng)內(nèi)部圍繞權(quán)力的劃分和運(yùn)行而形成的制度化的關(guān)系模式，其關(guān)注的重點(diǎn)不僅在于執(zhí)法體制下綜合執(zhí)法體制與其他執(zhí)法體制之間的權(quán)力劃分與配置，還包括綜合執(zhí)法體制內(nèi)部權(quán)力的劃分與配置。從行政執(zhí)法體制改革層面推行的大部制改革，實(shí)質(zhì)上就是推行綜合行政執(zhí)法，把要素相近、關(guān)聯(lián)度高的行政執(zhí)法領(lǐng)域整合為一個(gè)大領(lǐng)域，依照權(quán)力性質(zhì)重新劃分部門權(quán)力，注重權(quán)力問的相互協(xié)調(diào)與相互制約。在這樣的推進(jìn)過程中，必然導(dǎo)致形成新的行政執(zhí)法體制和新體制下執(zhí)法權(quán)限的整合，為實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法提供合適的生長環(huán)境。舉個(gè)簡單的例子，有句古話說“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”，究其原因，蓋因淮南和淮北土壤不同，導(dǎo)致產(chǎn)出的結(jié)果也不同。綜合執(zhí)法就是橘子，而大部制改革，就是給橘子提供合適其生長的淮南土壤。

3.大部制視角下綜合行政執(zhí)法體制改革的價(jià)值目標(biāo)

在哲學(xué)上，價(jià)值首先是一個(gè)關(guān)系范疇，其所表達(dá)的是一種人與物之間的需要與滿足。綜合行政執(zhí)法體制改革研究以大部制改革為視角的對(duì)應(yīng)關(guān)系，即客體能夠滿足主體的一定需要。不同的階段，主體對(duì)客體的需求，客體對(duì)主體的滿足也處于不斷發(fā)展當(dāng)中。綜合行政執(zhí)法也好，大部制改革也好，其價(jià)值目標(biāo)都是處于不斷的變化當(dāng)中。建設(shè)綜合行政執(zhí)法最初以行政處罰為管理手段，但隨著政府執(zhí)政理念的變革，行政管理已經(jīng)從權(quán)威行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政，政府從經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)向服務(wù)社會(huì)，更加體現(xiàn)服務(wù)行政的理念。政府將公共利益作為制定公共政策和執(zhí)行行政措施的最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以公共利益與個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)為指導(dǎo)和衡量行政行為實(shí)施的基本判斷準(zhǔn)則。行政執(zhí)法就高效來說，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)在一定程度上解決機(jī)構(gòu)重疊、職權(quán)交叉、人員臃腫問題，精簡機(jī)構(gòu)和人員，減少政府不必要的開支，降低行政成本。就透明來說，綜合執(zhí)法下的集中許可，要求行政許可服務(wù)中心公開服務(wù)項(xiàng)目的法律依據(jù)、申請條件、辦理時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)及標(biāo)準(zhǔn)，將行政職權(quán)及其來源、行政權(quán)力運(yùn)行過程全方位地向社會(huì)公開、向群眾公開。就便民來說，綜合執(zhí)法減少執(zhí)法環(huán)節(jié)，提高行政效率，促進(jìn)了行政管理便民原則的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)窗口對(duì)外、一站式辦公、一條龍服務(wù)”的服務(wù)政府模式。

大部制改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，英國的大部制就經(jīng)歷了一個(gè)逐步完善的過程，其外交和聯(lián)邦事務(wù)部，是1968年由外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并而成的；商業(yè)、企業(yè)和規(guī)劃改革部，兒童、家庭和學(xué)校部，創(chuàng)新、大學(xué)和技能部等部門，是1997年通過機(jī)構(gòu)整合成立的；環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部，是2001年由原來的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成的。以湖北省為例，湖北省機(jī)構(gòu)改革工作于2009年已經(jīng)啟動(dòng)，改革將推行“大部門”“大處室”機(jī)制，今后省直機(jī)關(guān)原則上每個(gè)處室人員不少于6人。2015年伊始，全省將通過2個(gè)月左右的時(shí)間，完成新老機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)交替、領(lǐng)導(dǎo)班子組建、人員流轉(zhuǎn)。在全省原有的52個(gè)省直機(jī)構(gòu)中，改革和變動(dòng)面只有7.6%。經(jīng)過改革后，共設(shè)置工作部門42個(gè)，其中，省政府辦公廳和組成部門24個(gè)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)17個(gè)，另設(shè)置部門管理機(jī)構(gòu)6個(gè)。根據(jù)省經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，湖北重點(diǎn)加強(qiáng)了信息化與工業(yè)化的結(jié)合，組建了省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)，承擔(dān)原來省經(jīng)委、省中小企業(yè)局與省信息產(chǎn)業(yè)廳的職能。近年來，其他省市也在大部制改革上做了很多積極的努力。以深圳市為例，2009年7月31日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)和廣東省委批準(zhǔn)了《深圳市人民政府機(jī)構(gòu)改革方案》，深圳市大部制改革啟幕。深圳市按照“市場、服務(wù)、效率”三大取向，對(duì)政府機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了大幅度的“遲、轉(zhuǎn)、減、合”，機(jī)構(gòu)精減了近三分之一，由46個(gè)政府工作部門縮減至31個(gè)，政府的行政審批權(quán)力改變了194項(xiàng)，其中取消68項(xiàng)，轉(zhuǎn)為一般服務(wù)126項(xiàng)，占政府全部行政審批事項(xiàng)的三分之一，初步實(shí)現(xiàn)了大部制。

以大部制為基礎(chǔ)將行政執(zhí)法領(lǐng)域進(jìn)行橫向分割。具體言之就是根據(jù)大交通、大國土、大城管、大文化等將行政執(zhí)法相似、相近的領(lǐng)域合并，結(jié)合大部制改革，歸類合并同類項(xiàng)，大幅減少行政執(zhí)法的領(lǐng)域。在近些年綜合行政執(zhí)法體制改革中，我們已經(jīng)分割出城市管理領(lǐng)域、文化市場執(zhí)法領(lǐng)域，尤其是以“大城管”為代表的綜合行政執(zhí)法體制改革正方興未艾，在武漢等多個(gè)城市實(shí)行。在大部制改革中，大交通、大國土也逐漸成型。這都是綜合行政執(zhí)法體制改革橫向分割的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）體制與機(jī)制創(chuàng)新：跨部門協(xié)作

隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然使政府職能的范疇日益擴(kuò)大，這也是西方典型國家政府發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)。在政府職能范疇日益擴(kuò)大的背景下，政府能力就成為有效履行政府職能的重要保障。但是，就目前而言，中國的政府能力還不足以支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)性發(fā)展，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：政府的行政效率不足與政府供給公共服務(wù)的能力不足。這其中，政府部門間關(guān)系的“碎片化”是政府能力不足和行政執(zhí)法效率低下的重要因素之一。從這個(gè)意義上說，“跨部門協(xié)作”的建構(gòu)是提高政府能力和推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵性要素。

1.“跨部門協(xié)作”是提高政府能力的關(guān)鍵要素

第一，“跨部門協(xié)作”有利于提高政府的行政效率。在中國，行政效率偏低一直是群眾與輿論詬病的焦點(diǎn)，也一直是行政體制改革的對(duì)象之一。根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)與科層制理論的基本假設(shè)，政府內(nèi)部的合理分工是政府工作效率的基礎(chǔ)。但隨著分工的細(xì)化，不同職責(zé)之間也不可避免地存在協(xié)調(diào)困境，從而影響了行政效率的提升。在當(dāng)前中國，由于政府部門之間的“碎片化”而導(dǎo)致的不合作狀態(tài)正是行政效率難以有效提升的關(guān)鍵。一方面，“碎片化”強(qiáng)化了政府部門之間客觀存在的壁壘，如工商、城管等執(zhí)法之間缺乏互信和溝通，各自為政的情況以及“部門主義”的價(jià)值導(dǎo)向，直接造成了政府部門之間的協(xié)作困境。另一方面，由于“碎片化”機(jī)制的客觀存在，“權(quán)責(zé)不清”與“爭權(quán)推責(zé)”一直是政府部門施政的主要行為模式，政府部門之間的相互溝通也因此受到非正常規(guī)則的阻塞。之前受此影響，政府部門之間一直處于以“非正常競爭”為基礎(chǔ)的排斥狀態(tài)中，這導(dǎo)致了在許多民眾所關(guān)心的問題上，時(shí)常出現(xiàn)政府部門“無人問津”“踢皮球”的現(xiàn)象。執(zhí)法部門之間也存在著“無人管”“監(jiān)管盲區(qū)”“推諉責(zé)任”等現(xiàn)象。這樣的局面從根本上制約了行政效率的提高與中國綜合行政執(zhí)法體制改革的推進(jìn)。建構(gòu)“跨部門協(xié)作”機(jī)制，則有利于突破不正常的“碎片化”機(jī)制，提高各部門之間包括執(zhí)法部門之間的相互溝通與合作的整體水平，從而在機(jī)制層面上為深化綜合行政執(zhí)法改革清除障礙。近年來，一些地方政府在改革中已開始具有一些“跨部門協(xié)作”探索。如烏海市的“國一地”聯(lián)合辦稅就是通過“跨部門協(xié)作”提高政府行政效率的典型。在烏海，稅務(wù)部門根據(jù)納稅人需求，通過聯(lián)合辦稅重新塑造了稅收工作的業(yè)務(wù)流程，形成了“資源整合，集約辦公，信息共享，源頭治理，政出一門”的新稅務(wù)流程，在避免納稅人重復(fù)辦稅的同時(shí)，提高了政府效率，同時(shí)還提高了公共服務(wù)水平。遺憾的是，這種以“跨部門協(xié)作”為基礎(chǔ)，提高行政效率的改革實(shí)踐，還未形成可以充分推廣的模式，更沒有在各層級(jí)政府中得到應(yīng)有的重視。

第二，“跨部門協(xié)作”有助于提高政府供給公共服務(wù)的能力。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與民間社會(huì)的成長，社會(huì)需要與市場需要的直接反應(yīng)是要求政府提供更多的、更有效率的公共服務(wù)。如食品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，都是在新時(shí)期日益凸顯的公共服務(wù)訴求。這些訴求已經(jīng)很難由某個(gè)單一行政部門獨(dú)自應(yīng)對(duì)，因此，不同政府部門之間的有效協(xié)作就開始成為應(yīng)對(duì)社會(huì)公共服務(wù)訴求的需要。近年來，在食品安全監(jiān)管方面，各地地方政府在實(shí)踐中已經(jīng)加強(qiáng)了工商、藥監(jiān)、環(huán)保等執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)合作，取得了很好的進(jìn)展。歷次行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐也證明，在這些問題上，政府部門間關(guān)系的“碎片化”已經(jīng)嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的供給能力。因此，只有通過“跨部門協(xié)作”，才能彌合政府部門之間因“碎片化”而造成的困境，促進(jìn)整體治理水平的提升。

美國較早遭遇到政府部門間關(guān)系的一系列協(xié)調(diào)困境，并意識(shí)到“跨部門協(xié)作”的重要性。以美國弗吉利亞州的漢普頓市為例，漢普頓市以公共服務(wù)的任務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，將37個(gè)部門并入4個(gè)小組：公共安全、市民服務(wù)、基本結(jié)構(gòu)與資源管理，從而制造更多的橫向交流與合作的機(jī)會(huì)，打破以往分隔部門的“壁壘”，使政府各部門能就“職能交叉”的部分進(jìn)行充分的溝通與協(xié)調(diào)。這樣的協(xié)調(diào)模式，有利于增加政府部門之間的聯(lián)系，提高公共服務(wù)的供給能力。

由此可見，在“碎片化”背景下，“跨部門協(xié)作”作為一種新的政府管理形態(tài)，是提高政府能力的關(guān)鍵要素，已成為政府改革的一種現(xiàn)實(shí)需要。這種現(xiàn)實(shí)需要驅(qū)動(dòng)著中國行政體制改革走向突破“碎片化”，推進(jìn)“跨部門協(xié)作”的基本目標(biāo)。

2.“跨部門協(xié)作”是綜合行政執(zhí)法體制改革的重要機(jī)制

在現(xiàn)代社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)一系列的矛盾與沖突超出現(xiàn)有體系的容納范疇，因此，任何一個(gè)政府都不可能單純地依賴于成文、正規(guī)的制度規(guī)范簡單地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜變化。于是，現(xiàn)代政府往往會(huì)在政府體系內(nèi)預(yù)置一些具有彈性的要素，來維系“政府一社會(huì)”關(guān)系的穩(wěn)定。當(dāng)前中國的政府發(fā)展面臨著兩個(gè)方面的挑戰(zhàn)：一方面，社會(huì)現(xiàn)代化處在轉(zhuǎn)型的敏感時(shí)期，社會(huì)矛盾在一定程度上還有激化的趨勢；另一方面，政府體系內(nèi)依然存在諸多問題亟需改革。在這兩方面挑戰(zhàn)的作用下，在政府發(fā)展的過程中，政府與社會(huì)之間存在一定的摩擦是不可避免的。因此，從政府發(fā)展的角度看，也需要設(shè)置一些彈性機(jī)制納入政府改革的視域中，從而保障政府在改革進(jìn)程中化解危機(jī)并促進(jìn)穩(wěn)定。

第一，從內(nèi)部來看，跨部門協(xié)作能夠促進(jìn)行政執(zhí)法部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整合。政府組織結(jié)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)，最終必須服務(wù)于政府職責(zé)的履行，才有實(shí)際意義。目前，中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)很快，而政府的具體職責(zé)必將隨著社會(huì)發(fā)展的變遷而發(fā)生變化。這使固化的政府部門結(jié)構(gòu)與不斷變化的政府職責(zé)需求之間必然存在不可避免的矛盾。一直以來，行政體制改革將目光集中在政府部門的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，希望通過政府部門的裁撤與合并使政府部門結(jié)構(gòu)符合政府職責(zé)的變化。但事實(shí)上，政府部門結(jié)構(gòu)的反復(fù)變動(dòng)，反而難以適應(yīng)政府具體職責(zé)的調(diào)整，而且也不符合政府發(fā)展的一般規(guī)律。一方面，許多政府部門時(shí)常橫跨兩個(gè)以上具體的職責(zé)范疇，而且職責(zé)范疇之間相互聯(lián)系，通過簡單的裁撤與合并可能導(dǎo)致顧此失彼，很難兼顧，從而造成新的職責(zé)缺位。另一方面，政府部門之間合并后產(chǎn)生新的“大部門”，表面上看，這些“大部門”固然有利于政府部門之間的協(xié)調(diào)，從而應(yīng)對(duì)新的社會(huì)訴求，但是，部門再大還是有界限。在新的職責(zé)要求面前，“大部門”與“大部門”之間依然存在協(xié)作的需求與必要。這種境況意味著，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府部門的結(jié)構(gòu)性調(diào)整必然面臨新的協(xié)調(diào)困境。造成這一困境的關(guān)鍵原因在于目前的政府部門間關(guān)系缺乏必要的結(jié)構(gòu)彈性。

客觀而言，當(dāng)前的政府部門間關(guān)系內(nèi)嵌于剛性較強(qiáng)的政府部門結(jié)構(gòu)之中，這使得在彈性缺失的情況下，政府部門間關(guān)系往往難以形成有效的合力。因此，行政體制改革的目光不應(yīng)該只停留在政府部門之間的剛性整合，而應(yīng)該強(qiáng)化政府部門間關(guān)系的彈性要素?！翱绮块T協(xié)作”強(qiáng)調(diào)政府部門之間的機(jī)制性調(diào)整，使政府部門之間通過協(xié)調(diào)與合作共同履行政府職責(zé)。這既可以使政府部門結(jié)構(gòu)能夠及時(shí)地適應(yīng)政府具體職責(zé)的調(diào)整，又可以避免政府部門結(jié)構(gòu)不必要的結(jié)構(gòu)變動(dòng)。因此，在推進(jìn)“跨部門協(xié)作”的過程中，政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)彈性也將逐漸增強(qiáng)，從而保障穩(wěn)定、有效、持續(xù)地推進(jìn)中國的政府改革進(jìn)程。這一點(diǎn)在城市執(zhí)法部門中的“跨部門”聯(lián)合執(zhí)法中得到了體現(xiàn)。在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，各部門加強(qiáng)了交流與合作，在一些職能交叉的領(lǐng)域上達(dá)成了合作的共識(shí)和默契，減少了執(zhí)法部門之間的摩擦，使得綜合執(zhí)法體系更加穩(wěn)定、高效。

第二，從外部來說，跨部門協(xié)作能夠推動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與社會(huì)之間的整合。政府發(fā)展是一個(gè)政府與社會(huì)互動(dòng)的進(jìn)程，社會(huì)發(fā)展所造就的社會(huì)訴求，是推動(dòng)政府改革最主要的一個(gè)動(dòng)力來源。但是，“碎片化”不僅造成了政府部門之間的隔閡，也造成政府對(duì)社會(huì)訴求的反應(yīng)遲鈍，形成政府與社會(huì)之間的鴻溝。這條鴻溝也固化了“碎片化”格局，從而抑制了政府改革的動(dòng)力。

一方面，在當(dāng)前的政府部門間關(guān)系中，“碎片化”狀態(tài)使各部門將目光與視角局限于部門之內(nèi)，消解了整體政府的意義結(jié)構(gòu)，使政府整體價(jià)值維度呈現(xiàn)出扁平化的特點(diǎn)。當(dāng)前政府部門中普遍存在的“部門本位主義”情結(jié)就是這種整體價(jià)值消解的典型表現(xiàn)。另一方面，由于“碎片化”造成的視角局限性，政府部門在忽視政府整體價(jià)值的同時(shí)，也降低了整體政府與政府部門對(duì)于社會(huì)訴求的反應(yīng)能力。這意味著，在碎片化格局下，政府部門間關(guān)系的結(jié)構(gòu)剛性也延伸至“政府一社會(huì)”關(guān)系中，從而使政府難以及時(shí)、有效地回應(yīng)社會(huì)訴求。在不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的改革進(jìn)程中，“政府一社會(huì)”關(guān)系的剛性特征，不僅容易強(qiáng)化政府部門的自我封閉性，使政府自我改革的整體目標(biāo)受到部門主義的裂化，造成政府改革目標(biāo)難以與社會(huì)訴求相統(tǒng)一，也使得政府自我改革的動(dòng)力缺乏內(nèi)源性，從而造成政府部門出現(xiàn)抵制改革的行為沖動(dòng)。

跨部門協(xié)作在協(xié)調(diào)政府內(nèi)各部門的基礎(chǔ)上，提高了政府對(duì)社會(huì)訴求的反應(yīng)能力，有助于化解當(dāng)前的“政府一社會(huì)”關(guān)系的結(jié)構(gòu)剛性，從而彌合政府與社會(huì)之間因政府部門之間的“碎片化”而造成的鴻溝，這在事實(shí)上有助于提升“政府一社會(huì)”關(guān)系的彈性。在從“碎片化”到“跨部門協(xié)作”的轉(zhuǎn)化過程中，由于“政府-社會(huì)”關(guān)系的彈性日益增強(qiáng)，政府改革的動(dòng)力機(jī)制由外源向內(nèi)源轉(zhuǎn)化，使政府改革完成了由“自在”向“自覺”轉(zhuǎn)變的過程。在服務(wù)型政府建設(shè)的改革背景下，以社會(huì)訴求為導(dǎo)向，促進(jìn)政府自我改革，提高政府供給公共服務(wù)的能力，對(duì)于政府發(fā)展而言至關(guān)重要。

跨部門協(xié)作也有力推動(dòng)了行政執(zhí)法部門之間以及行政執(zhí)法部門與社會(huì)之間的交流與合作。蘭州市執(zhí)法部門在管理少數(shù)民族攤販和由此帶來的糾紛問題上采取了跨部門協(xié)作和社會(huì)團(tuán)體介入的辦法。城管、工商等執(zhí)法部門與該市民宗委通力合作，同時(shí)請來阿訇進(jìn)行勸解和溝通，有效解決了少數(shù)民族流動(dòng)人口帶來的管理難題，減少了民族沖突和矛盾。

由上述分析可知，從“碎片化”到“跨部門協(xié)作”的機(jī)制變遷已經(jīng)成為行政執(zhí)法發(fā)展的一個(gè)基本方向。作為一種新的政府管理形態(tài)，“跨部門協(xié)作”的基本目標(biāo)是有效協(xié)調(diào)政府部門間包括行政執(zhí)法部門間的關(guān)系，突破由“碎片化”所帶來的政府問題。而通過“跨部門協(xié)作”的建構(gòu)，政府部門間關(guān)系與“政府一社會(huì)”關(guān)系都會(huì)完成一次優(yōu)化性調(diào)整。這種調(diào)整又為綜合行政執(zhí)法改革的深化準(zhǔn)備了良好的政治生態(tài)環(huán)境，也構(gòu)成了深化政府改革的一次重要契機(jī)。因此，對(duì)于中國政府發(fā)展而言，推動(dòng)“跨部門協(xié)作”這一新的政府管理形態(tài)既有現(xiàn)實(shí)必要性也有歷史必然性。

（三）信息技術(shù)支撐：數(shù)字化協(xié)同

深化綜合行政執(zhí)法體制改革除了需要上述結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和整合外，還需要一種整體性技術(shù)予以支撐。這種支撐技術(shù)就是信息技術(shù)，因而有必要將各種信息技術(shù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，以形成統(tǒng)一的整體性的信息系統(tǒng)。

1.信息系統(tǒng)的概念框架

所謂信息系統(tǒng)（Information System）就是基于計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)技術(shù)、現(xiàn)代通訊技術(shù)及各種軟件技術(shù)，將各種理論與方法結(jié)合于一體，對(duì)各種輸入的數(shù)據(jù)進(jìn)行加工和處理，產(chǎn)生有針對(duì)性的數(shù)據(jù)和信息，以提供統(tǒng)一信息服務(wù)為主要目標(biāo)的數(shù)據(jù)密集型和人機(jī)交互型計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)。這是一種面廣量大的統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)，如管理信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、科學(xué)信息系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)都屬于此范疇。從技術(shù)上看，信息系統(tǒng)具有如下特點(diǎn)：涉及數(shù)據(jù)量大；大部分?jǐn)?shù)據(jù)具有持久性；這些持久數(shù)據(jù)具有共享性；除具有數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)和管理等基本功能外，還可提供信息檢索、事務(wù)處理、決策、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、指揮、控制、咨詢等信息服務(wù)。信息系統(tǒng)協(xié)調(diào)與整合有利于統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，消解數(shù)字“鴻溝”、信息不對(duì)稱和信息孤島現(xiàn)象，統(tǒng)一碎片化的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享和無縫隙服務(wù)。

2.建設(shè)整體性信息系統(tǒng)的障礙剖析

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和普及，政府組織越來越重視信息系統(tǒng)建設(shè)，并建立了一系列的網(wǎng)站，開始了公共資訊、網(wǎng)上招標(biāo)和電子信箱等公共服務(wù)欄目，在加強(qiáng)與群眾間的溝通、改善政府組織形象、提高辦事效率等層面起到了積極作用，但在信息系統(tǒng)的建設(shè)上還存在一系列的問題。

第一，信息系統(tǒng)的碎片化和孤島現(xiàn)象較為嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和整體性規(guī)劃。雖然各政府組織都已經(jīng)建立了各自的信息系統(tǒng)，并擁有了一定規(guī)模的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，但這些信息系統(tǒng)及其基礎(chǔ)設(shè)施間沒有進(jìn)行有機(jī)整合，各部門之間和上下層級(jí)之間沒有建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、電子政務(wù)平臺(tái)和專業(yè)性子系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)資源共享、信息交換和互聯(lián)互通，信息系統(tǒng)的孤島化和碎片化現(xiàn)象較為嚴(yán)重。如在我國，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“條塊分割”的管理體制與信息系統(tǒng)建設(shè)所需要的統(tǒng)一性、交互性和開放性等特性之間發(fā)生了嚴(yán)重的沖突，各地方執(zhí)法部門在信息系統(tǒng)建設(shè)過程中往往持有本位主義思想，各自為政，標(biāo)準(zhǔn)各異，內(nèi)容單調(diào)，只從本部門內(nèi)部考量信息技術(shù)的應(yīng)用，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和整體性規(guī)劃，使得各信息系統(tǒng)處于缺乏協(xié)調(diào)的分割狀態(tài)，導(dǎo)致嚴(yán)重的信息孤島現(xiàn)象和資源浪費(fèi)。

第二，信息系統(tǒng)建設(shè)面臨著體制障礙。任何一項(xiàng)政府組織變革都與其當(dāng)前的體制和模式息息相關(guān)，固有的體制和模式將成為政府組織變革的體制障礙，這在政府組織中表現(xiàn)得更為突出。一方面，信息系統(tǒng)的建設(shè)與傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)之間不相適應(yīng)。傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)是依據(jù)級(jí)別、區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行劃分的等級(jí)制模式，這一金字塔式的層級(jí)結(jié)構(gòu)有其獨(dú)特的剛性和弊病，如存在部門多、層級(jí)多、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、執(zhí)法領(lǐng)域交叉嚴(yán)重、效率低下和規(guī)模龐大等問題，實(shí)行條塊分割和垂直管理方式，使信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏嚴(yán)格程序，執(zhí)法隊(duì)伍過多過濫，執(zhí)法權(quán)力過于分散，執(zhí)法部門之間信息不共享不流通，從而面臨著嚴(yán)重的體制障礙。

第三，支撐信息系統(tǒng)的制度和法律建設(shè)滯后，存在網(wǎng)絡(luò)安全隱患。信息系統(tǒng)的建設(shè)和完善與完整統(tǒng)一的制度和法律框架是分不開的。如在我國，目前有關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè)或電子化政府建設(shè)的相關(guān)制度和法律尚未完善，只是對(duì)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的管理出臺(tái)了一系列的限制性法規(guī)，但電子化政府和信息系統(tǒng)建設(shè)的制度和法律還很不健全，在某種程度上制約了電子化政府的發(fā)展。同時(shí)，在信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，政府組織可能面臨著電腦本身的故障和人為破壞，以及信息泄漏、非法侵入和篡改信息等各種網(wǎng)絡(luò)犯罪。因而，行政執(zhí)法部門有必要加強(qiáng)信息安全的管理工作，提高信息安全的級(jí)別和水平。信息安全管理工作，信息安全級(jí)別與水平的提高，對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪進(jìn)行預(yù)防、監(jiān)督和追究責(zé)任等都需要完善的法律依據(jù)、法律制度和相關(guān)政策。但現(xiàn)有的關(guān)于信息安全和信息系統(tǒng)建設(shè)的法律和制度嚴(yán)重滯后，網(wǎng)絡(luò)安全隱患嚴(yán)重，成為信息系統(tǒng)、綜合行政執(zhí)法和電子化政府建設(shè)的“瓶頸”。

當(dāng)然，信息系統(tǒng)和電子政務(wù)建設(shè)除了存在以上問題外，還面臨著信息系統(tǒng)建設(shè)投入不足和信息平臺(tái)不足，執(zhí)法人員的相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備不足以及重“電子”輕“政務(wù)”等問題。行政執(zhí)法部門尤其是公安部門需要加強(qiáng)在信息系統(tǒng)資金和人員上的投入，成立專門應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的部門，加強(qiáng)對(duì)信息系統(tǒng)的建設(shè)和對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪的打擊力度，這同時(shí)也需要各個(gè)執(zhí)法部門間的信息共享和溝通。

3.綜合行政執(zhí)法信息整合機(jī)制的構(gòu)建

整體性治理的應(yīng)用必須建立在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展到一定程度的基礎(chǔ)上。如果一個(gè)國家沒有高度發(fā)展的電子化政府，就無法跨越政府的層級(jí)鴻溝，也無法將數(shù)量龐大的行政機(jī)關(guān)單位予以電腦連結(jié)，以便為民眾提供整合性服務(wù)。可見，整體性治理的境界需建立在綿密而精細(xì)的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)之上。在整體性治理看來，建構(gòu)綿密而精細(xì)的信息系統(tǒng)的重要途徑就是對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，打造電子化政府。具體而言包括以下幾個(gè)方面：

第一，以整體性視角整合公民需求。整體性治理以滿足公民需求作為主導(dǎo)理念，即“將個(gè)體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項(xiàng)目，將‘政府組織的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到‘個(gè)體問題的解決”。執(zhí)法部門中信息系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與整合就是以滿足公民需求為目標(biāo)的政府組織變革，需要始終堅(jiān)持公民導(dǎo)向、公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，克服公共資源和公共信息部門所有制，建構(gòu)出統(tǒng)一的整體性的全新的信息系統(tǒng)，使公民能在任何時(shí)間地點(diǎn)獲得想要的信息。

第二，構(gòu)建綜合行政執(zhí)法的信息化機(jī)制。整體性治理理論非常推崇網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段，主張利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)簡化網(wǎng)絡(luò)程序，加強(qiáng)信息系統(tǒng)的整合和互動(dòng)信息的搜尋，在政府、社會(huì)和公民之間建立有機(jī)服務(wù)系統(tǒng)的集合，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的“一體化政府”和“一站式”服務(wù)，為公民提供優(yōu)質(zhì)的整體性服務(wù)，建構(gòu)一個(gè)開放和整體的電子化政府。

第三，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的整合。數(shù)據(jù)庫技術(shù)在各種領(lǐng)域都得到廣泛應(yīng)用，是電子化政府的重要技術(shù)支撐，是電子化政府建設(shè)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。數(shù)據(jù)庫是依據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行組織、存儲(chǔ)和管理的倉庫。數(shù)據(jù)庫的使用可以節(jié)省數(shù)據(jù)存儲(chǔ)空間，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源充分共享，為公民提供各種數(shù)據(jù)。這一分布式數(shù)據(jù)庫能有效解決集中管理與分布存儲(chǔ)的矛盾，改善過去各縱向系統(tǒng)數(shù)據(jù)的非實(shí)地備份方式，減少操作重復(fù)性，提高數(shù)據(jù)共享效率。行政執(zhí)法部門之間存在著嚴(yán)重的信息不公開、信息不共享現(xiàn)象，這就需要進(jìn)行行政執(zhí)法部門間的數(shù)據(jù)整合，建立一個(gè)整體性的數(shù)據(jù)庫，從而解決行政執(zhí)法過程中的信息孤島和各自為政的問題。

第四，加強(qiáng)隱私保護(hù)。?？怂固岢鲆粋€(gè)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中將會(huì)涉及的隱私保護(hù)問題，這已成為許多國家主要政治沖突的焦點(diǎn)。也就是說，整合政府不同部門的信息系統(tǒng)是否涉及不可接受的隱私侵犯。即在以公民導(dǎo)向和需求導(dǎo)向?yàn)槔砟顚?duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行建構(gòu)時(shí)，需要加強(qiáng)公民隱私的保護(hù)，這已成為信息系統(tǒng)協(xié)調(diào)與整合的焦點(diǎn)。目前對(duì)公民隱私威脅最大的并非間諜軟件等，而是各種瀏覽器，尤其是微軟公司的IE瀏覽器。對(duì)此的應(yīng)對(duì)策略主要是采用匿名檢索和個(gè)體信息的非長期保存等。除了技術(shù)層面的保護(hù)外，還需要從法律和倫理層面對(duì)個(gè)人隱私予以保護(hù)，加強(qiáng)他律的同時(shí)提升自律。在法律層面上，需要加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)中有關(guān)隱私保護(hù)的立法工作，提高執(zhí)法能力，尤其是公安等執(zhí)法部門需要加強(qiáng)合作，聯(lián)合應(yīng)對(duì)隱私泄露的問題。在倫理層面，則是提高政府組織中個(gè)體的倫理自主性，提高自律能力。

綜上所述，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革需要系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性。整體性治理理論為綜合行政執(zhí)法體制改革提供了理念、技術(shù)和模式上的借鑒意義。雖然整體性治理理論是來源于西方政府的實(shí)踐活動(dòng)，是在西方政府的體制下所產(chǎn)生的理論，其中有些不符合我國國情和實(shí)際的地方，但從全球治理的視角看，各個(gè)國家的政府改革都應(yīng)注重系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和整體性，其理論精華應(yīng)該是各國政府所共享的。所以筆者認(rèn)為，我們應(yīng)發(fā)掘該理論的理論優(yōu)勢，結(jié)合我國綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)際，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革的創(chuàng)新發(fā)展。

責(zé)任編輯：李姬