城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行研究

崔運(yùn)武，柯尊清

(云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

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城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行研究

崔運(yùn)武，柯尊清

(云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

城市基層社會(huì)治理體制是城市基層社會(huì)治理有序推進(jìn)的體制保障和重要依托，也是加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層社會(huì)治理的著力點(diǎn)。城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行是治理體制服務(wù)于城市基層社會(huì)治理目標(biāo)的功能輸出過程。城市基層社會(huì)治理體制的運(yùn)行需要基于城市基層社會(huì)治理的制度空間，階段性地配置政府職能，實(shí)現(xiàn)治理體制的縱向?qū)哟握希⒔?gòu)起適合于多元主體合作共治的規(guī)則。

城市基層社會(huì)；社會(huì)治理體制；社會(huì)治理體制運(yùn)行

基層社會(huì)治理在國(guó)家治理體系中居于“小基層”“大舞臺(tái)”的戰(zhàn)略位置?！吧鐣?huì)凝聚力不能在民族(或國(guó)家)層面運(yùn)作的國(guó)家來保證，但可以通過能生產(chǎn)忠誠(chéng)感、社區(qū)認(rèn)同與歸屬感的地方政府來維持”。[1](P92)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須在一定的社會(huì)環(huán)境中來展開并以有序和諧的基層社會(huì)為依托。在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的背景下，“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)型是一個(gè)全面的轉(zhuǎn)型，是社會(huì)治理體系現(xiàn)代化與社會(huì)治理能力提升的協(xié)奏與融合，而基層社會(huì)治理體制運(yùn)行無疑是基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市基層社會(huì)治理體制不適應(yīng)社會(huì)需求是社會(huì)治理問題頻發(fā)的癥結(jié)所在。城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行是社會(huì)體制外在的實(shí)踐形式，是社會(huì)治理體制服務(wù)于社會(huì)治理目標(biāo)的功能輸出過程。

一、城市基層社會(huì)治理的制度空間

城市基層社會(huì)治理體制是創(chuàng)新城市基層社會(huì)治理的關(guān)鍵，而制度空間則是城市基層社會(huì)治理體制發(fā)揮作用的場(chǎng)域和依托。“制度空間是正式制度與非正式制度在作用中發(fā)生聯(lián)系，共同構(gòu)建起來的網(wǎng)絡(luò)空間”。[2](P61)制度空間是一個(gè)社會(huì)建構(gòu)物，社會(huì)建構(gòu)性是其固有屬性，正式的和非正式的制度在相互作用中建構(gòu)起來的，各個(gè)制度間、制度與行動(dòng)者之間的關(guān)系是制度空間形成的重要變量。

(一)城市基層社會(huì)治理的制度空間預(yù)設(shè)

黨和政府從法律法規(guī)、政策等方面對(duì)城市基層社會(huì)治理的制度安排和政策設(shè)計(jì)，以及社會(huì)治理的需求共同形塑著城市基層社會(huì)治理的制度空間預(yù)設(shè)。制度空間為制度的產(chǎn)生和功能發(fā)揮提供了條件，同時(shí)也形成了一定約束。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理格局”的提出和建構(gòu)，社區(qū)居民委員會(huì)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的定位，基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與居委會(huì)之間的“指導(dǎo)、支持和幫助”與“協(xié)助”關(guān)系，街居制向社區(qū)制的演進(jìn)和轉(zhuǎn)變，這些從規(guī)則程序、組織環(huán)境和制度生態(tài)三個(gè)方面建構(gòu)起了城市基層社會(huì)治理的制度空間預(yù)設(shè)。城市基層社會(huì)治理的制度空間為城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新提供了制度規(guī)引、規(guī)則程序和制度環(huán)境，城市基層社會(huì)治理體制的創(chuàng)新需要在制度空間的預(yù)設(shè)中形成階段性的具體目標(biāo)，并基于制度條件、制度環(huán)境而開展治理活動(dòng)?，F(xiàn)階段我國(guó)的城市基層社會(huì)治理實(shí)行社區(qū)制，社區(qū)制的產(chǎn)生和運(yùn)行需要在一定的制度空間中實(shí)現(xiàn)。

(二)城市基層社會(huì)治理制度空間中的街居制與社區(qū)制

現(xiàn)階段，我國(guó)城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行離制度空間的預(yù)設(shè)仍然存在較大的差距，治理體制及其運(yùn)行機(jī)制仍然不完善，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制仍然沒有完全建立起來，社區(qū)居委會(huì)作為群眾性自治組織的功能仍然弱化，城市社區(qū)中的社會(huì)管理和公共服務(wù)離公眾的需求還有較大距離。城市基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新就要在街居制的制度條件下完善社區(qū)制，將社區(qū)制建設(shè)嵌入政府主導(dǎo)的公共治理體制中，實(shí)現(xiàn)政府與城市基層社會(huì)的同構(gòu)與互動(dòng)。

街居制是指在城市基層社會(huì)形成的由街道辦事處和居民委員會(huì)共同實(shí)施的城市基層社會(huì)管理體制。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，單位制逐步解體，單位制作用的制度空間急劇壓縮，單位所承擔(dān)的社會(huì)職能落到了街居制上。傳統(tǒng)的街居制只是城市基層社會(huì)管理的輔助性制度，負(fù)責(zé)對(duì)城市基層社會(huì)單位之外的閑散人員、退休人員、解除勞教人員等進(jìn)行管理，街居制中的人員都是無法進(jìn)入單位的年齡較高的邊緣群體，街居制在組織建設(shè)、權(quán)威資源、管理水平等方面都處于比較低的水平。在“政社分開”“政事分開”以及政府職能轉(zhuǎn)變的改革中，城市基層政府通過組織結(jié)構(gòu)條塊中的“條”將職能下放到街道層面。街道辦事處只是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)則作為群眾自治性組織，街居制在承接單位制轉(zhuǎn)移的社會(huì)職能和政府職能轉(zhuǎn)移方面，職能超載的問題突出。城市基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)要求街居制在更大的制度空間中發(fā)揮作用，而傳統(tǒng)的街居制顯然無力予以承擔(dān)，推進(jìn)傳統(tǒng)街居制改革勢(shì)在必行，社區(qū)制建設(shè)呼之欲出。

社區(qū)制是建立在城市社區(qū)基礎(chǔ)上的城市社會(huì)治理體制，是城市基層社區(qū)治理的平臺(tái)搭建、體制建構(gòu)、運(yùn)行規(guī)則的社會(huì)性建構(gòu)。傳統(tǒng)的街居制無法承擔(dān)單位制逐步解體以及政府職能轉(zhuǎn)變所轉(zhuǎn)移和剝離出來的職能，按照現(xiàn)代公共管理理念，政府不可能通過擴(kuò)大政府自身職能和機(jī)構(gòu)來予以承擔(dān)，社區(qū)制建設(shè)應(yīng)運(yùn)而生。從區(qū)域上看，在單位制為主、街居制為輔的城市基層社會(huì)治理體制下，制度空間是單位內(nèi)部和居于輔助地位的街居轄區(qū)；而在社區(qū)制下，制度空間在單位體制中收縮，在城市社區(qū)內(nèi)則需要進(jìn)一步的拓展和建構(gòu)。社區(qū)制是對(duì)傳統(tǒng)街居制的創(chuàng)新和超越，也是城市基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要任務(wù)，這主要體現(xiàn)在：一是，社區(qū)制是在街居制的體制框架內(nèi)展開的體制創(chuàng)新實(shí)踐，街居制的運(yùn)行對(duì)社區(qū)制產(chǎn)生重要的影響；二是，在社區(qū)制下，城市基層社會(huì)治理的建構(gòu)由單一主體建構(gòu)向多元主體建構(gòu)轉(zhuǎn)型；三是，社區(qū)制對(duì)街居制的超越體現(xiàn)在理念上的公共治理取向，治理主體的多元主體合作共治，運(yùn)行機(jī)制上的政府對(duì)社會(huì)的管理與社會(huì)自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

二、城市基層社會(huì)治理中的政府職能階段性配置

當(dāng)前我國(guó)城市基層社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)城市基層社會(huì)的管理，其改革和創(chuàng)新的取向是多元主體合作共治的公共治理體制及其運(yùn)行機(jī)制。城市基層社會(huì)治理建設(shè)就是要通過培育公民社會(huì)，激發(fā)社會(huì)組織活力，擴(kuò)大公民參與，建構(gòu)和完善多元主體合作共治體制，最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的自治。政府是城市基層社會(huì)治理多元主體的主導(dǎo)，居于“元治理”地位，政府職能的定位與輸出是城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行中的重要構(gòu)件。我國(guó)城市基層社會(huì)治理發(fā)揮不平衡，在區(qū)域間、同一地區(qū)的不同社區(qū)間存在較大差異。城市基層社會(huì)治理的單一主體建構(gòu)階段、單一主體建構(gòu)向多元主體建構(gòu)過渡階段和多元主體建構(gòu)階段，在各地區(qū)均有現(xiàn)實(shí)標(biāo)本，各個(gè)階段共時(shí)態(tài)并將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。城市基層社會(huì)治理的階段性特點(diǎn)決定了城市基層社會(huì)治理中的政府職能配置應(yīng)該堅(jiān)持階段性的思想。

(一)單一主體建構(gòu)階段

我國(guó)城市社區(qū)的建立不是自發(fā)形成的，而是“非原生性”“非誘致性”演進(jìn)的過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為兼具政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能的單位基本壟斷了所有社會(huì)資源的分配，呈現(xiàn)單位辦社會(huì)和單位社區(qū)化的特點(diǎn)，與此同時(shí)，街居制則處于輔助地位，負(fù)責(zé)對(duì)無法納入單位制的人員進(jìn)行管理，發(fā)揮彌補(bǔ)單位制不足的輔助性功能。隨著單位制逐漸走向解體，城市基層社會(huì)治理體制的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行?！皢挝蝗恕毕颉吧鐣?huì)人”的轉(zhuǎn)變過程中，數(shù)量日增的“社會(huì)人”以及農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)的需求也日益提高，而高度依附于政府的初創(chuàng)期的社區(qū)無法承擔(dān)起相應(yīng)的管理和服務(wù)職能?；鶎由鐣?huì)存在的大量的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能又在政府職能的范疇內(nèi)，所以，政府需要為城市社區(qū)建設(shè)提供必需的軟硬件條件。

在單一主體建構(gòu)階段，政府是城市基層社會(huì)治理的唯一主體，社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)育不足，在城市基層公共事務(wù)管理中無力參與。從政府的角度看，主要解決的是政府在城市社區(qū)建立及初創(chuàng)時(shí)期的制度供給以及其他軟硬件提供的問題；從社區(qū)的角度看，社區(qū)的建立以及初期的社區(qū)治理活動(dòng)的開展需要政府發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)作用。具體而言，政府職能應(yīng)該聚焦于四個(gè)方面：一是，要發(fā)揮政府政治權(quán)威作用，參與城市社區(qū)范圍的規(guī)劃、社區(qū)治理組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)，組織社區(qū)居委會(huì)的民主選舉等；二是，要制定和執(zhí)行適合于城市社區(qū)治理的法律法規(guī)體系；三是，政府為社區(qū)建立及其治理運(yùn)行提供必要的經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所等硬件條件；四是，提供社區(qū)基礎(chǔ)性、保障性、民生性的社會(huì)管理和公共服務(wù)。

(二)過渡階段

城市基層社會(huì)治理由單一主體建構(gòu)向多元主體建構(gòu)的過渡階段，城市基層社會(huì)治理主體多元化趨勢(shì)日益凸顯，建設(shè)的任務(wù)在于充分、有效地發(fā)揮社區(qū)管理中的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，解決社區(qū)管理平臺(tái)、組織、機(jī)制的完善問題，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理格局”，提高社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效性。具體而言，城市社區(qū)治理的單一主體建構(gòu)向多元主體建構(gòu)的過渡階段，政府職能配置的主要領(lǐng)域：一是，基層政府與社區(qū)居委會(huì)之間的權(quán)責(zé)劃分，即街道辦事處負(fù)責(zé)轄區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)供給，為社區(qū)居委會(huì)開展自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督提供制度支持，政府“主導(dǎo)”而不“包辦”、“監(jiān)督”而不“控制”；建立和完善社區(qū)工作準(zhǔn)入制，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)政府分派工作、協(xié)助政府開展相關(guān)活動(dòng)的同時(shí)有權(quán)要求相應(yīng)的財(cái)權(quán)，堅(jiān)持“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”原則。二是，街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨組織建設(shè)，保證社區(qū)治理堅(jiān)持和貫徹黨的理論、路線、方針和政策。三是，社區(qū)黨組織、居委會(huì)支持互益性組織、志愿服務(wù)組織、群體維權(quán)組織等社區(qū)社會(huì)組織開展工作。四是，通過社區(qū)民主建設(shè)，培育社區(qū)公民精神，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持公眾參與，著力提高社區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)水平；從社區(qū)居民的社會(huì)管理和公共服務(wù)需求出發(fā)，通過政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)以及其扶持性政策，培育和扶持社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的社會(huì)管理社會(huì)化和公共服務(wù)供給主體多元化。五是，進(jìn)一步完善社區(qū)治理、社會(huì)組織培育等方面的法律法規(guī)體系，并將社區(qū)治理法治化貫穿于全過程和各環(huán)節(jié)。

(三)多元主體建構(gòu)階段

多元主體建構(gòu)階段指的是城市基層社會(huì)的公共治理階段，是政府主導(dǎo)下的多元主體合作共治階段。社區(qū)自治是城市基層社會(huì)治理的歸宿，公共治理是城市社區(qū)自治的有效實(shí)現(xiàn)形式和基本路徑。城市基層社會(huì)治理的多元主體建構(gòu)階段的目標(biāo)是：政府行政干預(yù)逐步退出社區(qū)而專司必需的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，社區(qū)多元主體合作治理社區(qū)公共事務(wù)，政府治理與社區(qū)自治流暢銜接，社區(qū)社會(huì)資本豐厚，鄰里關(guān)系和諧，社區(qū)由“冷冰冰的鋼筋混凝土睡城”轉(zhuǎn)變成“其樂融融的共有家園”。政府的職能配置是通過社區(qū)法治化等途徑，實(shí)現(xiàn)政府治理與社區(qū)自治的有效銜接與協(xié)同，政府培育社區(qū)自治力量，達(dá)到多元主體合作共治的目標(biāo)。城市基層社會(huì)治理的多元主體建構(gòu)階段的政府職能配置：一是，政府職能范圍和履行方式法治化，社區(qū)居委會(huì)切實(shí)履行發(fā)揮自治功能，業(yè)主委員會(huì)發(fā)揮集體維權(quán)作用；二是，進(jìn)一步培育公民社會(huì)和社會(huì)資本，社區(qū)互益性組織和志愿服務(wù)組織崛起；三是，夯實(shí)社區(qū)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展良好；四是，完善社區(qū)治理的多元主體合作參與格局，建立社區(qū)治理參與主體之間暢通的溝通渠道，優(yōu)化利益協(xié)調(diào)機(jī)制和密切的伙伴關(guān)系，政府“協(xié)調(diào)”而不“干擾”、“淡出”而不“撒手”，各個(gè)主體在社區(qū)治理中各行其道、各司其職、各得其所、各安其位，社區(qū)和諧穩(wěn)定。

三、城市基層社會(huì)治理體制的層次及其整合

城市基層社會(huì)治理體制是一個(gè)多維立體的系統(tǒng)，而縱向的層次結(jié)構(gòu)則是多維立體的重要一維。從行政權(quán)力自上而下的邏輯來看，政府社會(huì)治理中權(quán)力是依循制度供給——機(jī)制設(shè)計(jì)——操作實(shí)務(wù)的基本路徑來行使的。自上而下的層級(jí)節(jié)制體制“非常適合于命令下達(dá)，卻對(duì)資訊上傳這種良性流動(dòng)的必要性缺乏敏感”。[3](P198)實(shí)現(xiàn)制度供給層、機(jī)制設(shè)計(jì)層和操作實(shí)務(wù)層之間的整合是推動(dòng)城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行的重要任務(wù)。

(一)城市基層社會(huì)治理體制的層次

城市基層社會(huì)治理的制度供給層居于城市基層社會(huì)體制的內(nèi)核，塑造著社會(huì)治理的制度環(huán)境，也形塑和導(dǎo)引著社會(huì)治理的機(jī)制設(shè)計(jì)層。機(jī)制的形成源于體制和制度的規(guī)定性和執(zhí)行性，社會(huì)治理機(jī)制設(shè)計(jì)層是社會(huì)治理制度供給和制度執(zhí)行力的集中反映。作為社會(huì)治理制度供給的延伸，城市基層社會(huì)治理體制的機(jī)制設(shè)計(jì)是社會(huì)治理制度安排和制度設(shè)計(jì)走向?qū)嵺`的橋梁和紐帶。城市基層社會(huì)治理體制的操作實(shí)務(wù)層所要解決的問題就是社會(huì)治理體制運(yùn)行機(jī)制的操作化問題，即將城市基層社會(huì)治理體制、機(jī)制轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的問題，屬于社會(huì)治理體制的微觀范疇，以社會(huì)治理任務(wù)為客體指向。在城市基層社會(huì)治理體制的操作實(shí)務(wù)層次，通過路徑、手段、方法、方式的選擇來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)要解決的主要問題，治理工具的評(píng)估和選擇是核心問題。

(二)城市基層社會(huì)治理體制的層次整合

城市基層社會(huì)治理面臨的公共需求、社會(huì)問題、社會(huì)矛盾在基層社會(huì)，但是，治理體制的建設(shè)及運(yùn)行則需要從宏觀、中觀和微觀的層面上共同發(fā)力，這就需要實(shí)現(xiàn)各層次的整合與聯(lián)動(dòng)。制度供給為城市基層社會(huì)治理體制提供了靈魂、精神和價(jià)值，機(jī)制設(shè)計(jì)層搭建起骨骼和框架，操作實(shí)務(wù)層提供了肌肉和血液，三個(gè)層次整合起來實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基層社會(huì)治理體制的共建與互構(gòu)。城市基層社會(huì)治理體制的制度供給層、機(jī)制設(shè)計(jì)層和操作實(shí)務(wù)層的整合，城市基層社會(huì)治理體制的各個(gè)層次之間存在上一層級(jí)對(duì)下一層級(jí)之間的導(dǎo)引和塑造，下一層級(jí)對(duì)上一層級(jí)的踐行和反饋。制度供給層形成了機(jī)制設(shè)計(jì)層的制度環(huán)境保障，機(jī)制設(shè)計(jì)層則對(duì)供給層的踐行；機(jī)制設(shè)計(jì)層對(duì)操作實(shí)務(wù)層的機(jī)制承載，操作實(shí)務(wù)層對(duì)機(jī)制設(shè)計(jì)層的運(yùn)行支撐。也正是由于上下層級(jí)之間的導(dǎo)引和踐行、塑造和反饋，具有層次結(jié)構(gòu)的社會(huì)治理體制才能成為一個(gè)圓融的、運(yùn)行流暢的體系。在治理體制中，制度供給層、機(jī)制設(shè)計(jì)層和操作實(shí)務(wù)層的基本屬性、目標(biāo)取向、主要任務(wù)和對(duì)象選擇等都是不同的，所以在社會(huì)治理中它們所發(fā)揮的功能也就各異。要讓城市基層社會(huì)治理體制能夠有效運(yùn)行，就要明確各個(gè)層次在社會(huì)治理中的作用、任務(wù)和功能，并建立和完善三個(gè)層次之間的導(dǎo)引和反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同層次之間的任務(wù)合理劃分、功能互補(bǔ)整合、運(yùn)行協(xié)作聯(lián)動(dòng)。

四、城市基層社會(huì)治理體制運(yùn)行的規(guī)則建構(gòu)

城市基層社會(huì)治理體制的運(yùn)行規(guī)則是以政府為主導(dǎo)的多元主體，在城市基層公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給中共同建構(gòu)起來并普遍遵循的調(diào)節(jié)多元主體行為、權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范和準(zhǔn)則。運(yùn)行規(guī)則建構(gòu)是城市基層社會(huì)治理體制發(fā)揮其功能并作用于多元治理主體的內(nèi)化于心、外化于行的機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市基層社會(huì)的管理同社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng)的黏合劑，有利于彌合行政性與社會(huì)性之間、管理與自治之間的張力，消除多元主體間的歧見，在多元中謀共識(shí)、在多樣中求包容，化解城市基層社會(huì)治理中的集體行動(dòng)的困境。

(一)理念層面的互認(rèn)

要實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)治理體制的運(yùn)行，多元主體間在理念和意識(shí)場(chǎng)面的相互認(rèn)可是前提。多元主體間的互認(rèn)，一方面表現(xiàn)為成員對(duì)其所屬組織在情感和意識(shí)層面的歸屬感，另一方面表現(xiàn)為對(duì)其他的社會(huì)治理主體在社會(huì)治理中的地位和角色認(rèn)同。在我國(guó)城市基層社會(huì)治理中，政府在基層社會(huì)公共事務(wù)管理中的議題設(shè)置、體制建構(gòu)、規(guī)則形成等方面居于主導(dǎo)地位，所以，城市基層社會(huì)治理體制的運(yùn)行規(guī)則建構(gòu)的理念層面的互認(rèn)主要還是政府及其公務(wù)員對(duì)于社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)居民以及社區(qū)市場(chǎng)主體在社會(huì)治理中的地位和功能的認(rèn)可。當(dāng)前我國(guó)城市基層社會(huì)治理中居委會(huì)充當(dāng)政府的“腿”和“腳”，職能超載、負(fù)擔(dān)過重，行政化問題突出，自治功能被弱化，社會(huì)組織發(fā)育水平低，社區(qū)公民參與意識(shí)和水平不高等問題，都與政府社會(huì)治理理念有密切的關(guān)系。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位制的影響，政府及其公務(wù)員在意識(shí)層面將自身視作基層社會(huì)的管理者、造福者，一方面受全能型政府模式影響，夸大了政府的功能和作用，另一方面對(duì)居委會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織、公民在社會(huì)治理中的主體地位及其相應(yīng)的功能認(rèn)識(shí)不到位。要實(shí)現(xiàn)建構(gòu)城市基層社會(huì)的公共治理體制，需要首先從理念層面實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)二者間的互認(rèn)：一是，政府與社會(huì)之間的關(guān)系并不是零和博弈的關(guān)系，社會(huì)組織的興起和公民參與意識(shí)的提高并不是對(duì)政府能力的消解，而是政府可資利用的社會(huì)資源、社會(huì)資本更加豐富了；二是，政府要能夠調(diào)適政府與社會(huì)之間的協(xié)作關(guān)系，需要以承認(rèn)社會(huì)在社會(huì)治理中的主體地位并做出相應(yīng)的制度安排和行為選擇為前提。

(二)利益層面的互利

基層社會(huì)治理體制運(yùn)行必須扎根于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中，才能獲得與社會(huì)治理體系內(nèi)外環(huán)境的平衡，以達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步發(fā)展，這是當(dāng)代中國(guó)城市基層社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。正如包國(guó)憲、霍春龍所言：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政治意義在于，它使人們認(rèn)識(shí)到追求個(gè)人利益的正當(dāng)性，在追求個(gè)人利益的同時(shí)，市場(chǎng)制造了現(xiàn)代意義上的個(gè)人，即自主的、在討價(jià)還價(jià)中追求利益最大化的個(gè)人?！盵4](P81)從利益關(guān)系方面看，良好的社會(huì)信任應(yīng)該建立在互益互惠原則上，互益互惠原則的形成需要社會(huì)規(guī)范。在詹姆斯·科爾曼(James Coleman)看來，社會(huì)規(guī)范減小了社會(huì)交易成本，促進(jìn)了合作，而社會(huì)規(guī)范又由基于相同價(jià)值交換的均衡的互惠以及非均衡的、持續(xù)進(jìn)行的、產(chǎn)生共同期望的普遍化的互惠構(gòu)成。從多元治理主體間關(guān)系看，城市基層社會(huì)治理體制在利益層面的互利規(guī)則就是要能夠讓社會(huì)治理中各履其職、各得其所、各安其位，凡有效履行其職責(zé)的社會(huì)治理主體，其合理合法的利益和訴求就必然會(huì)得到應(yīng)有的保障，出現(xiàn)利益矛盾時(shí)能夠有相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制予以協(xié)調(diào)。

從我國(guó)基層社會(huì)治理體制運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)看，當(dāng)前的任務(wù)是建構(gòu)和完善互益型社會(huì)?；ヒ嫘蜕鐣?huì)，以利益為基礎(chǔ)，以公民權(quán)利保障為主要途徑，是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)治理中被動(dòng)式、運(yùn)動(dòng)式管理模式以及“維穩(wěn)”思維模式的超越，意在通過公民權(quán)利的保障來實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定、秩序與和諧。建設(shè)互益型社會(huì)，以支持基層社會(huì)治理體制運(yùn)行，是由基層社會(huì)治理體制呈現(xiàn)的新特點(diǎn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景以及當(dāng)前城市基層社會(huì)的主要矛盾所決定的?；ヒ嫘蜕鐣?huì)以基于利益的合作機(jī)制為基礎(chǔ)，其基本特點(diǎn)體現(xiàn)在：其一，公民權(quán)利的保障是公民切身利益實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，互益型社會(huì)首先要對(duì)城市基層社會(huì)治理中公民的基本權(quán)利加以明確，并在城市基層社會(huì)管理和公共服務(wù)供給中予以保障，如此才能在保障和改善民生中加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)建設(shè)，提升城市基層社會(huì)治理的水平和質(zhì)量；其二，就公民之間的關(guān)系看，互益性要求，某一主體利益的實(shí)現(xiàn)不以另一主體利益的減少或損害為條件，即互益型社會(huì)追求帕累托改進(jìn)(Pareto Optimality)，基層社會(huì)治理體系中的帕累托改進(jìn)，既是效率的體現(xiàn)，也是公平原則的要求；其三，城市基層社會(huì)治理體制的運(yùn)行規(guī)則也是因?yàn)樽陨砭哂械墓ぞ呃硇远哂泻戏ㄐ院陀行缘模ヒ婊セ菀?guī)則能夠贏得更多的公民認(rèn)同、參與和支持，進(jìn)而強(qiáng)化社會(huì)治理的合法性和有效性。

(三)社會(huì)層面的互信

“信任就是相信他人未來的可能行動(dòng)的博弈”，[5](P33)信任作為人類的一種社會(huì)行為，包含了可預(yù)期性、采取的行動(dòng)及相應(yīng)的責(zé)任。信任是社會(huì)資本的核心內(nèi)容，社會(huì)成員間的互相信任是城市基層社會(huì)治理互信規(guī)則建構(gòu)的基礎(chǔ)。信任存在于公民個(gè)體之間、公民與組織之間以及組織與組織之間，基于社區(qū)居民個(gè)體與個(gè)體之間的信任是社會(huì)治理的基礎(chǔ)。信任的形成和鞏固并非盲目性的，是個(gè)體基于對(duì)特定的個(gè)體、組織的既有的特質(zhì)而做出的判斷，信任建立的過程是通過一點(diǎn)一滴緩慢形成，而信任的丟失則在轉(zhuǎn)瞬間。與西方社會(huì)相比，我國(guó)的社會(huì)信任是“弱社會(huì)、強(qiáng)私人”，組織體制運(yùn)行則更加依賴于非私人化的或間接的信任，并非私人間的直接信任。社會(huì)信任以及互惠規(guī)范，需要通過倡導(dǎo)、教育、持續(xù)的社會(huì)合作等社會(huì)化手段，也需要通過懲罰性的強(qiáng)制手段。在城市基層社會(huì)治理中，需要將公民文化建設(shè)納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育和踐行中，重建社會(huì)信任體系，建立健全社會(huì)信用體系和公證體系，培育和強(qiáng)化公民精神。只有信任觸發(fā)和維持各合作主體的合作動(dòng)機(jī)和意愿，社會(huì)信任也才能夠成為多元主體合作共治的基礎(chǔ)。從社會(huì)環(huán)境對(duì)于社會(huì)行為范式、社會(huì)行為主體的影響看，社會(huì)規(guī)范、互益互惠原則、社會(huì)信任等都必須在社會(huì)資本豐厚、公民社會(huì)發(fā)達(dá)、公民社會(huì)組織化水平高的背景下才能得以培育和發(fā)展。公民意識(shí)和公民精神是城市基層社會(huì)中的互信規(guī)則的重要源泉。當(dāng)社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制無法通過公民意識(shí)和公民精神形成社會(huì)成員間的互信時(shí)，政府的介入就成為必需。政府可以通過個(gè)人誠(chéng)信檔案、宣傳教育、行政執(zhí)法等方式予以介入。政府通過自身的法制化、民主化、透明化建設(shè)、公共服務(wù)的有效供給而建構(gòu)起來的合法性則是獲得公信力的關(guān)鍵。

(四)責(zé)任層面的共擔(dān)

政府主導(dǎo)下的多元行動(dòng)主體參與公共事務(wù)活動(dòng)，多元主體也因此而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任共擔(dān)規(guī)則實(shí)際上是對(duì)多元主體履職的約束性要求，是實(shí)現(xiàn)多元主體合作共治的重要保障。政府主導(dǎo)下多元主體合作共治關(guān)系的建構(gòu)，意味著政府一元化管理模式下政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移和變遷。責(zé)任轉(zhuǎn)移是因?yàn)樯鐣?huì)組織參與社會(huì)治理，承接政府轉(zhuǎn)移的部分社會(huì)服務(wù)職能而相應(yīng)地承擔(dān)責(zé)任；責(zé)任的變遷則體現(xiàn)在要讓社會(huì)組織、公民承擔(dān)其所負(fù)責(zé)事權(quán)的相應(yīng)責(zé)任，政府也因此而負(fù)有監(jiān)督、協(xié)商的責(zé)任。責(zé)任共擔(dān)有幾個(gè)方面的工作：一是，基于政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，明確城市基層社會(huì)治理中政府的職能配置，進(jìn)而合理劃分政府事權(quán)與社區(qū)事權(quán)，以明確多元主體的職責(zé)；二是，在多元主體合作共治關(guān)系建構(gòu)中，合理轉(zhuǎn)移和調(diào)整責(zé)任歸屬，政府轉(zhuǎn)移社會(huì)職能的同時(shí)要轉(zhuǎn)移相應(yīng)的責(zé)任，社區(qū)工作準(zhǔn)入的同時(shí)需要配置相應(yīng)的權(quán)責(zé)，政府退出社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域需要承擔(dān)起新的監(jiān)督、協(xié)調(diào)之責(zé)；三是，各多元主體的自律和主體間的互律，各主體需要強(qiáng)化自律性以及對(duì)其他主體的監(jiān)督；四是，建構(gòu)和完善責(zé)任共擔(dān)機(jī)制中的激勵(lì)機(jī)制和沖突解決機(jī)制，協(xié)調(diào)責(zé)任共擔(dān)中的矛盾沖突。

[1]布賴恩·特納.公民身份與社會(huì)理論[M].吉林：吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司，2007.

[2]劉遲.基層社區(qū)組織權(quán)威生成的制度空間研究[D].上海:上海大學(xué)，2009.

[3]李侃如.治理中國(guó)：從革命到改革[M].胡國(guó)成，趙梅，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

[4]何增科，陳雪蓮.政府治理[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[5]彼得·什托姆普卡.信任：一種社會(huì)學(xué)理論[M].程勝利，譯.北京：中華書局，2005.

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

On the Operation of Urban Grassroots Social Governance Institution

CUI Yun-wu, KE Zun-qing

(School of Public Administration, Yunnan University, Kunming，650091, Yunnan, China)

Urban grassroots social governance institution is the institutional guarantee and the important support of the urban grassroots social governance and it is also the focal point for strengthening and improving urban grassroots social governance. The operation of urban grassroots social governance institution is the function output process of the governance institution serving the urban grassroots social governance objectives. In order to improve the operation of the institution of urban grassroots governance, we should take the institution space of urban grassroots governance into account, conduct allocation of government functions periodically, make sure the longitudinal integration of social governance levels and construct rules for cooperation and co- -governance of diverse subjects.

urban grassroots society; social governance institution; social governance institution operation

云南省博士研究生學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)資助

崔運(yùn)武(1959— )，男，廣西容縣人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理研究;

C912.81

A

1006-723X(2016)10-0064-06

柯尊清(1989— ),男，云南昭通人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事地方政府治理、公共政策分析研究。